Preview document (🔗 origineel)

---

No.W06.12.0309/III	's-Gravenhage, 10 september 2012

Bij Kabinetsmissive van 4 september 2012, no.12.001988, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt de
Ontwerp-Miljoenennota 2013.

1. 	Schokbestendigheid

Gelet op de demissionaire status van het kabinet is de begroting voor
2013 beleidsarm. Zij is de uitwerking van de afspraken die eerder over
de begroting 2013 zijn gemaakt. Met de veronderstelde realisering van
dit pakket maatregelen wordt, zo blijkt uit de cijfers in de
Miljoenennota 2013 (MJN), voor volgend jaar voldaan aan de in Europees
verband gemaakte afspraken betreffende de overheidsfinanciën. Met name
wordt bereikt dat het EMU-tekort niet meer dan 3% BBP bedraagt. Daarmee
is evenwel nog niet gewaarborgd dat maatregelen in dezelfde orde van
grootte als die welke voor 2013 aan de orde zijn, niet een jaarlijks
weerkerende noodzaak worden. Herstel van duurzame overheidsfinanciën
vergt meer: bepalend voor herstel zijn de keuzen en beslissingen die de
komende jaren gemaakt worden om het aanpassings- en groeivermogen van
Nederland te versterken. Dit brengt de Afdeling advisering van de Raad
van State ertoe haar advies niet alleen op 2013 te richten maar breder,
op de komende kabinetsperiode. Ook de MJN reikt in haar analyse van de
financieel-economische situatie waarin ons land verkeert, verder dan
2013. 

Het kabinet kiest 'schokbestendigheid en veerkracht' als kernthema voor
de komende jaren. Terecht stelt het kabinet in zijn analyse de in
vergelijking met veel andere Europese landen nog steeds gunstige
economische uitgangspositie voorop. Maar het gaat naar het oordeel van
de Afdeling bij de economische en financiële weerbaarheid in de komende
jaren om meer dan 'schokbestendigheid en veerkracht' en versterking
daarvan. 'Schokbestendigheid en veerkracht' kan de suggestie wekken dat
de economie, de economische structuren en openbare financiën in hun
basis ‘gezond’ zijn en dat gebrek aan buffers het grootste probleem
is. Dat is, naar het oordeel van de Afdeling, niet het geval. 

Aanpassingsvermogen

Ons land is de afgelopen vier jaar wezenlijk armer geworden - en de
crisis is nog niet voorbij. Het BBP is nu ongeveer 8% lager dan in 2008
was voorzien. Dit feit klinkt nog onvoldoende door in de
uitgavenontwikkeling van tal van overheidsvoorzieningen. De regering
constateert in de MJN dat de buffers in de economie en
overheidsfinanciën in de afgelopen vier jaren ernstig zijn aangetast en
dat daarom de 'schokbestendigheid' is verdwenen. Die beeldspraak
suggereert dat vooral nieuwe economische ‘schokken' de belangrijkste
bedreiging voor de economie en openbare financiën vormen. Dat gaat
eraan voorbij dat Nederland, onder andere vanwege de demografische
ontwikkeling, ook in het gunstigste geval de komende jaren slechts een
matige groei zal kennen. Of dat gunstige geval zich zal voordoen, hangt
bovendien af van factoren waar Nederland als zodanig maar beperkt
invloed op heeft. Nederland zal rekening moeten houden met verschillende
scenario’s, waaronder dat van een onbeheerste aanpassing van
overheidsfinanciën en de bankensector in Europa (zie hierna paragraaf
2.1). Een en ander dient bovendien te worden geplaatst tegen de
achtergrond van verschuivingen in de wereldeconomie (de opkomst van met
name BRIC-landen en de gestage afname van het relatieve gewicht van
Europa in de wereld) en de schaarste aan grondstoffen, energie en
draagvermogen van natuur en klimaat. Al met al worden dus niet alleen
aan de schokbestendigheid, maar ook aan het aanpassingsvermogen van
Nederland steeds hogere eisen gesteld. Het is de taak van het nieuw te
vormen kabinet om dit krachtig ter hand te nemen. De Afdeling meent dat
het in dit verband van groot belang is perspectieven voor burgers,
bedrijven en voor Nederland als geheel te schetsen: hoe wordt men beter
in staat gesteld in te spelen op veranderingen en welke perspectieven
zijn er voor Nederland in de wereld? Waarmee genereert Nederland in de
toekomst economische groei?  

Gelet op de staat van de overheidsfinanciën is de Afdeling van oordeel
dat inzet moet zijn om in de komende kabinetsperiode de
overheidsfinanciën zodanig op orde te brengen, dat deze ook in de
nieuwe werkelijkheid waarin ons land de komende tijd zal verkeren,
houdbaar en beheersbaar blijven. In de eerste plaats dient een aantal
maatregelen te worden getroffen die op korte termijn direct effecten
teweegbrengen. Het gaat daarbij om het maken van harde taakstellende
afspraken over tekortreductie en het komen tot beheersing van de
ontwikkeling van de publiek gefinancierde zorguitgaven. Heldere
besluitvorming hierover aan het begin van de nieuwe kabinetsperiode kan
voorkomen dat voortdurende discussies over tekortreductie het zicht
ontnemen op het belang van structurele aanpassingen op terreinen van
overheidszorg (wonen, pensioenen, zorg, onderwijs en arbeidsmarkt) voor
economische groei. Bovendien leidt éénzijdige focus op tekortreductie
ertoe dat voortdurend aan deze structurele dossiers wordt geknaagd om
maar snel opbrengsten te genereren. Voor duurzaam houdbare
overheidsfinanciën is echter het tijdig in gang zetten van structurele
aanpassingen van groot belang. Ook de herziening van het
belastingstelsel behoeft in dat verband aandacht.

Europa

De Afdeling wijst voorts op het volgende. Bij versterking van de
schokbestendigheid van onze economie, van de openbare financiën en van
het aanpassingsvermogen speelt de toekomst van de samenwerking in Europa
een hoofdrol. Nederland is met een open economie, beperkte thuismarkt en
beperkte internationale beïnvloedingsmogelijkheden sterk afhankelijk
van wat om ons heen gebeurt. De gedachte dat Nederland binnen de
landsgrenzen beslissende invloed kan uitoefenen op de omstandigheden,
waaronder ons land economisch en sociaal zich verder kan ontwikkelen,
was altijd al illusoir. De Afdeling heeft in het verleden verschillende
keren gewezen op het feit dat voor Nederland een keuze vóór Europa er
in ieder geval ook een is van 'welbegrepen eigenbelang'. Daar komt bij
dat de huidige dominantie van financiële en economische problemen in
Europa ons bijna doet vergeten welke overwegingen ten grondslag hebben
gelegen aan het streven om te komen tot een Europese gemeenschap: dat
vrede, veiligheid en welvaart alleen kunnen worden verzekerd door een
steeds nauwere samenwerking tussen Europese staten. 

De Afdeling merkt op dat de discussie over 'overdracht van
soevereiniteit', die in dit verband wordt gevoerd, een eenzijdig beeld
geeft. Waar het primair om gaat is de versterking via Europa van invloed
op en beheersing van ontwikkelingen waarover iedere lidstaat
afzonderlijk de invloed en greep geleidelijk heeft verloren. Europese
coördinatie is zo bezien van belang omdat het Nederland een
mogelijkheid geeft om invloed uit te oefenen op, voor Nederland
essentiële, beleidskeuzes elders in Europa, alsmede, via Europa, elders
in de wereld. De discussie over overdracht van bevoegdheden
onderstreept wel het belang van besluitvorming die op voldoende steun
van de bevolking kan rekenen. Daarin zal de komende tijd sterk
geïnvesteerd moeten worden.

Schokbestendigheid begint derhalve niet alleen met buffers in Nederland,
maar ook met het scheppen van stabiliteit en het dempen van schokken in
onze omgeving. De Europese samenwerking heeft Nederland in de afgelopen
decennia de nodige rust en stabiliteit gebracht en daarmee groei,
voorspoed en invloed die het als ongebonden land niet zou hebben gekend.
Onze samenleving en economie zijn daardoor nauw verweven geraakt met wat
elders in Europa gebeurt. Keerzijde daarvan is dat problemen elders in
Europa ons land sterker raken dan zonder die verwevenheid het geval zou
zijn geweest. Die problemen doen zich nu voor in de bankensector en in
de openbare financiën van verschillende landen in de EU. Samenwerking
in Europees verband biedt de mogelijkheid om in een beheerst proces uit
de crisis te komen en de kosten daarvan te beperken. Nu daarvoor
terugschrikken of zelfs teruggaan op de ingeslagen weg, zal de
problematiek niet beter beheersbaar maken maar juist minder, als gevolg
van onoverzienbare en onbeheersbare effecten. Nederland zal dan niet
alleen kosten maken als gevolg van de crisis, maar ook de verworvenheden
van de gemeenschappelijke munt dreigen te verliezen. Dit kan een
kettingreactie in gang zetten, waarbij het acquis van de interne markt
onder druk komt te staan; bijvoorbeeld moet gevreesd worden voor het
vrije kapitaalverkeer. Tegen die achtergrond meent de Afdeling dat
Nederland weinig andere keuze heeft dan in te zetten op die maatregelen,
die in Europees verband getroffen moeten worden om de stabiliteit van
Europese landen en financiële instellingen te vergroten, ook al is het
succes van die maatregelen niet op voorhand verzekerd. De Afdeling meent
dan ook, dat deze maatregelen op Europees niveau een essentiële
voorwaarde vormen voor de schokbestendigheid ook van Nederland. Vandaar
dat moeilijk op de nationale situatie en keuzes kan worden ingegaan
indien niet eerst de mogelijke ontwikkelingen en keuzes op Europees
niveau worden beschouwd.

2. De Europese omgeving

Blijkens de MJN onderkent het kabinet dat de economische en financiële
crisis in Europa nog geenszins onder controle is. Het gaat daarbij om
twee elkaar versterkende problemen: 

- In de eerste plaats zijn de overheidsfinanciën in een groot aantal
Europese lidstaten uit balans. Landen kampen met langdurige
begrotingstekorten en hoge overheidsschulden. In een aantal landen is de
situatie inmiddels kritiek. Daar komt bij dat de economische structuur
in een aantal, met name Zuid-Europese, landen zwak is; deze landen
hebben moeite om economische groei te genereren. 

- In de tweede plaats kampt Europa nog altijd met (de nasleep van) de
bankencrisis. Een deel van de Europese bankensector is onvoldoende
gekapitaliseerd en kent aanzienlijke balansproblemen. 

De MJN laat indringend zien dat de problemen in de overheidsfinanciën
en het bankwezen in elkaar grijpen en elkaar versterken. Europa staat
derhalve voor de tweeledige opgave om enerzijds te herstellen wat mis is
gegaan bij overheden, banken en in de economische structuur en
anderzijds om op Europees niveau de bestuurskracht te ontwikkelen die
nodig is teneinde herhaling te voorkomen. 

2.1.	Herstel van overheidsfinanciën en bankbalansen

De financiën van overheden en de balansen van banken zullen op orde
moeten worden gebracht. Overheidsschulden moeten tot een beheersbaar
niveau worden teruggebracht en banken, mits levensvatbaar, dienen
afdoende te worden gekapitaliseerd. Een dergelijke opschoning kan niet
worden uitgesteld, anders wordt zij onder druk van financiële markten
mettertijd 'vanzelf' realiteit. Vraag is derhalve niet òf maar hóe die
sanering plaats zal hebben: beheerst dan wel onbeheerst. Een onbeheerst
proces is buitengewoon riskant vanwege de onvoorspelbare financiële,
economische en daarmee politieke en sociale gevolgen. Gevolgen die zich
niet zullen beperken tot de landen die een sanering in eerste instantie
ondergaan. De MJN laat in dit verband helder zien dat ons land door de
internationale investeringen gevoelig is voor schokken elders in de
muntunie. Een beheerste sanering is dan ook in ieders belang.
Tegelijkertijd verdient het aanbeveling dat ons land zich ook
voorbereidt op een onbeheerste sanering, omdat niet kan worden
uitgesloten dat deze zich alsnog zal voltrekken. 

Een beheerste sanering vergt dat lidstaten elkaar zo nodig financiële
steun verlenen. Met het tijdelijke noodfonds EFSF en het permanente
noodfonds ESM hebben de lidstaten van de EMU financiële vangnetten
gespannen om landen in acute financiële problemen tijdelijk te
ondersteunen. Daarnaast speelt de Europese Centrale Bank met
onconventioneel monetair beleid een niet te onderschatten rol in het
voorkomen van een verdere escalatie van de crisis. 

 

Steun kan echter alleen effectief zijn indien deze perspectief biedt op
herstel van een gezonde uitgangssituatie. Dit is de reden dat strenge
voorwaarden aan financiële steun moeten worden verbonden, die ook
metterdaad moeten worden nageleefd. Anders is steun niet effectief en
niet verantwoord. 

De maatvoering van voorwaarden dient daarbij zo te zijn, dat het de
steunontvangende landen ook mogelijk gemaakt wordt aan die voorwaarden
te voldoen en uitzicht op structurele verbeteringen te krijgen. Van
groot belang is daarbij, dat 'bad assets' van banken worden geïsoleerd
en dat banken met te grote schuldenproblemen worden gesaneerd, zodat
ruimte ontstaat voor de voor economische groei noodzakelijke nieuwe
investeringen. Van beslissende betekenis is dat noodzakelijke
hervormingen in de economische structuur (waaronder tevens de
financiële sector zij begrepen) metterdaad in gang worden gezet. 

De Afdeling constateert met niet geringe zorg dat vooralsnog sprake
lijkt te zijn van een aanpak waarbij onder druk van de financiële
markten telkens niet meer dan net datgene wordt gedaan dat nodig is om
een verdere escalatie van de crisis op korte termijn te voorkomen. Een
dergelijke inzet bergt het reële risico in zich dat niet tijdig de
stappen worden gezet die in een beheerste strategie ten minste wel gezet
moeten worden. Dat risico moet worden vermeden.

2.2.	Herhaling voorkomen

In de tweede plaats zullen de noodzakelijke voorwaarden moeten worden
gecreëerd waaronder de euro ook in de toekomst kan blijven
functioneren. De huidige crisis leert dat het institutionele kader van
het Stabiliteits- en Groeipact, waarin de deelnemende landen zich
verbonden aan criteria voor begrotingstekort en overheidsschuld,
ontoereikend is. Nodig zijn op Europees niveau:

1°. afspraken over de uitgangspunten van 'nationaal' financieel en
economisch beleid die meer omvatten dan doelstellingen inzake EMU-tekort
en EMU-schuld,

2°. een institutioneel mechanisme dat naleving door alle lidstaten
borgt, en 

3°. handelingsvermogen in geval van crisis. 

De afgelopen jaren zijn reeds verschillende betekenisvolle stappen gezet
in de richting van een betere Europese afstemming van het financieel
economisch beleid. De Afdeling wijst in dat verband op het zogenoemde
'six-pack', het 'two-pack' en het Verdrag inzake Stabiliteit,
Coördinatie en Bestuur in de EMU. 

De Afdeling meent dat met gepaste voortvarendheid op de thans ingeslagen
weg moet worden voortgegaan. Daarbij verdient bijzondere aandacht dat de
beoogde maatregelen op voldoende politiek en maatschappelijk draagvlak
kunnen rekenen. De noodzakelijke verdere integratie zal gepaard moeten
gaan met waarborging van toereikende democratische controle.
De binnenkort te verwachten voorstellen van de commissie Van Rompuy
voor een versterking van de budgettaire, economische unie dienen mede
vanuit dat perspectief te worden beoordeeld.

3. 	Nationale veerkracht

3.1.	De staat van de overheidsfinanciën

Wat voor andere eurolanden geldt, geldt niet minder voor Nederland zelf.
Ook ons land zal de overheidsfinanciën in de komende kabinetsperiode op
orde moeten brengen. Hoewel de economische situatie in Nederland in een
aantal opzichten gunstig afsteekt bij die van andere landen in de
eurozone, mag en kan daar niet uit worden afgeleid dat de Nederlandse
overheidsfinanciën in balans zijn. Ons land geniet het vertrouwen van
financiële markten dat het in staat is de nodige maatregelen te
treffen. Mede daardoor profiteert ons land van een uitzonderlijk lage
rente. Een nieuw kabinet zal onverwijld maatregelen moeten treffen om
dat vertrouwen van financiële markten ook in de komende jaren te
waarborgen. Anders dreigt dat vertrouwen te verdampen, met als gevolg
dat de overheidsfinanciën belast worden met snel stijgende rentelasten.


Hoewel de begroting voor 2013 voldoet aan de door de Europese Unie
gestelde norm van minder dan 3% BBP tekort, oogt de werkelijke staat van
de overheidsfinanciën minder rooskleurig. 

Nederland is sinds het uitbreken van de crisis armer geworden. Het BBP
is nu ongeveer 8% lager dan in 2008 was voorzien, wat neerkomt op ruwweg
€ 50 mld minder inkomsten per jaar. In de afgelopen jaren zijn in hoge
mate buffers aangesproken om de klappen van de crisis op te vangen. In
verband daarmee is de staatsschuld in korte tijd sterk opgelopen, van
rond € 250 mld (45% BBP) in 2008 naar rond € 440 mld (rond 70% BBP)
in 2013 en deze groeit verder. De ruimte om nieuwe schokken op te vangen
is daarmee aanzienlijk afgenomen. 

De risico's voor de overheidsfinanciën zijn tegelijk sterk toegenomen.
De wereldeconomie is instabiel, de financiële sector is nog allerminst
op orde. Een bijzondere gevoeligheid is gelegen in de vele garanties die
de overheid heeft afgegeven (woningmarkt, banken, landen). In goede
tijden lijken deze garanties "gratis" afgegeven te kunnen worden, maar
in crisistijd dreigen ze cumulatief te moeten worden ingelost. De
Afdeling acht het onvoldoende om, zoals in de MJN wordt uiteengezet,
terughoudendheid bij het afgeven van nieuwe garanties en
achterborgstellingen te betrachten. Het is nodig ook bestaande
garantieregelingen en achterborgstellingen zoveel mogelijk te
verminderen. 

De huidige lage rente versluiert voorts een aantal risico's voor de
Nederlandse overheidsfinanciën, omdat het voordeel hiervan niet wordt
gebruikt om de gestegen staatsschuld af te lossen, maar voor
consumptieve uitgaven wordt aangewend. Stijging van de rente leidt
direct tot oplopende rentelasten welke andere uitgaven zullen
wegdrukken. Indirect leidt een oplopende rente bovendien tot hogere
hypotheekrentetarieven die via de hypotheekrenteaftrek gedeeltelijk
worden afgewenteld op de schatkist, en tot lagere belastingopbrengsten
omdat de kosten voor de financiering van ondernemingen stijgen. Het is
noodzakelijk deze risico's te verminderen. 

 

De gevolgen van de terugval in BBP in de afgelopen periode worden
gecompliceerd door het gegeven dat ook voor de komende jaren rekening
moet worden gehouden met een lagere economische groei. In de eerste
plaats zal, zoals in de MJN is beschreven, het noodzakelijke,
wereldwijde proces van afbouw van schulden door overheden, gezinnen en
de financiële sector, de economische groei in de komende jaren blijven
dempen. Ook op de langere termijn zullen de ontwikkelde economieën, als
gevolg van onder andere de vergrijzing en ontgroening van de bevolking,
waardoor minder mensen beschikbaar zullen zijn voor de arbeidsmarkt,
naar verwachting niet terugkeren naar de groeicijfers zoals we die
gewend waren.

Terugval in het BBP en lagere economische groei maken de opwaartse
dynamiek van de staatsschuld in de komende periode volop voelbaar. De
staatsschuld dreigt tot onhoudbare hoge niveaus op te lopen indien door
een samenstel van beperkte groei (1 á 1½%) en onvoldoende terugdringen
van de overheidsuitgaven het financieringstekort niet of te langzaam
terugloopt. Pas bij een tekort van minder dan 2% daalt, bij een beperkte
economische groei, de relatieve schuld. Zelfs bij een jaarlijks
overschot van 1% BBP zal het bij de huidige gematigde
groeivooruitzichten nog tot 2025 duren voordat de staatsschuld weer op
het niveau van voor de crisis (rond 45% BBP) zal zijn. Daarbij is voorts
van belang dat de volatiliteit van de belastinginkomsten is toegenomen,
waardoor de overheidsfinanciën steeds gevoeliger worden voor
conjunctuurschommelingen. Mede door erosie van de belastinggrondslagen
blijft de groei van de belasting- en premie-inkomsten achter bij de
ontwikkeling van het BBP. 

Bij dat alles moet beseft worden dat, zoals de MJN (1.1, slot) vermeldt,
de groeiaannamen van de uitgaven voor collectieve arrangementen nog
zijn gebaseerd op de economische groeigemiddelden van eind vorige eeuw.
Niet alleen de crisis – hoe nadelig ook – maar ook het blijven
uitgaan van die inmiddels achterhaalde groeiaannamen is een belangrijke
reden van de ontsporing van de publieke uitgaven. 

Tenslotte moet worden vastgesteld dat, ziet de Afdeling het goed, de
volledige aardgasbaten dreigen te worden ingezet voor consumptieve
uitgaven. De voeding van het Fonds Economische Structuurversterking, die
bestond uit een percentage van de niet-belastingontvangsten uit aardgas
en tot doel had het 'ondergronds vermogen om te zetten in bovengronds
vermogen', is thans op nihil vastgesteld. De terechte ambitie om de
aardgasbaten aan te wenden op een wijze die borgt dat ook in de toekomst
voordeel kan worden behaald uit het 'ondergronds vermogen' lijkt daarmee
verlaten. Dit kan er bijvoorbeeld toe leiden, dat hierdoor belangrijke
investeringen in het fundamentele en vrije onderzoek in gevaar komen.
Bovendien verhult dit de noodzaak tot aanpassing van de bestedingen,
omdat de inkomsten uit aardgas eindig zijn. 

 

Inzet komende kabinetsperiode 

Gegeven de staat van de overheidsfinanciën is de Afdeling van oordeel
dat het zetten van een aantal stappen dringend gewenst is. 

In de eerste plaats dient een aantal maatregelen te worden getroffen die
op korte termijn effect hebben. Het gaat daarbij om het maken van harde
taakstellende afspraken over tekortreductie. Daarnaast gaat het om het
op korte termijn beheersen van de ontwikkeling van de zorguitgaven. 

Door gelijk, bij aanvang van de kabinetsperiode, beslissingen te nemen,
ontstaat snel bestuurlijke duidelijkheid, zonder welke de noodzaak van
tekortreductie blijft overheersen, met negatieve gevolgen. Permanente
discussies over tekortreductie ontnemen het zicht op de betekenis van
structurele aanpassingen op belangrijke terreinen van overheidszorg
(wonen, pensioenen, arbeidsmarkt, zorg en onderwijs) voor de economische
groei. Verder leidt een voortdurende en éénzijdige focus op
tekortreductie ertoe, dat de ambitie om aldus op korte termijn opbrengst
te genereren blijft prevaleren boven het belang van houdbaarheid op
langere termijn. 

Nieuwe bedrijvigheid en sociale infrastructuur

Het accent in dit advies ligt, gelet op de inhoud van de MJN 2013, op
het aanpassen van de overheidsfinanciën en van de collectieve
voorzieningen die daaruit gefinancierd worden, aan de nieuwe feiten en
omstandigheden die hiervoor zijn beschreven. De Afdeling meent
evenwel dat het de komende jaren niet alleen mag gaan om het aanpassen
van bestaande voorzieningen, maar ook om de opbouw van nieuwe
bedrijvigheid en een nieuwe sociale samenhang die past bij de nieuwe
werkelijkheid. Daarin zal recht gedaan moeten worden aan de
onontkoombare eisen van duurzaamheid (schaarste aan grondstoffen,
energie en draagvermogen van natuur en klimaat), aan de nieuwe
economische verhoudingen in de wereld en aan de opgaven die er zijn uit
hoofde van de demografische veranderingen. Daarbij gaat het niet alleen
om een bestuurlijke visie of een beleidsopvatting, maar om het
ontwikkelen van breed gedragen initiatieven voor vernieuwing van onze
economische bedrijvigheid en sociale infrastructuur. 

3.2.    Stappen met directe effecten op de korte termijn

Hoezeer voor 2013 het terugdringen van het financieringstekort beneden
de grens van 3% ook van belang is, onder ogen moet worden gezien dat de
daartoe voorgenomen maatregelen de groei van de problematiek weliswaar
afremmen, maar niet onder controle brengen. Bij het voor volgend jaar
beoogde financieringstekort blijft,  bij de meest gunstige
groeiverwachting, de staatschuld harder groeien dan de groei van de
overheidsinkomsten. Een eerste opgave voor een nieuw kabinet zal
derhalve zijn om deze trend om te buigen, wil het niet gedurende de hele
kabinetsperiode jaarlijks geconfronteerd worden met de noodzaak om
nieuwe bezuinigingen te vinden. Een eerste stap daartoe is de aanpassing
van de groeiaannamen in de uitgaven voor collectieve arrangementen aan
de veel lagere economische groeiniveaus in de komende jaren. Het feit
dat de huidige groeiaannamen nog zijn gebaseerd op economische
groeigemiddelden van eind van de vorige eeuw, vormt, zoals eerder
opgemerkt, een van de belangrijkste redenen van de ontsporing van onze
publieke uitgaven. 

 

Financieringstekort

In de jaren na 2013 zal het financieringstekort tot om en nabij
begrotingsevenwicht moeten worden gebracht. Zulks vloeit ook voort uit
de Europese regels inzake de beheersing van de overheidsfinanciën.

Hiertoe verdient het aanbeveling bij de kabinetsformatie harde afspraken
te maken over de taakstellende reductie van het jaarlijkse tekort met
een bepaald (substantieel) percentage en een strikte handhaving van de
budgetdiscipline bij de uitvoering. De verplichtingen die voortvloeien
uit Europese regels inzake verbetering van het saldo kunnen daarbij als
minimum-leidraad worden aangehouden. Gelet op de risico's van nieuwe,
grote schokken is het raadzaam een ruime voorzichtigheidsmarge in te
bouwen bij het hanteren van prognoses en te werken aan het herstel van
buffers. 

In box 1.1 van de MJN wordt in dit verband aandacht besteed aan de
discussie over het tempo waarin de Nederlandse overheidsfinanciën weer
op orde moeten komen. In dat verband wordt erop gewezen dat weliswaar
negatieve bestedingseffecten optreden als gevolg van maatregelen die
hieruit voortvloeien, maar dat deze effecten in een kleine open economie
als de Nederlandse relatief beperkt zijn. Voorts wordt gewezen op de
beperkte groeiverwachtingen, waardoor de mogelijkheden om uit de schuld
te groeien relatief beperkt zijn.

De Afdeling voegt hier aan toe dat het lenen van de overheid, om de
afstand tussen haar uitgaven en inkomsten te overbruggen ook niet zonder
(economische) gevolgen blijft, met name op de langere termijn. Op die
termijn zullen de met de stijgende schuld oplopende rentebetalingen
immers ten laste van concrete voorzieningen gebracht moeten worden,
terwijl dit de economische groei zal  remmen, onder meer door
verdringing van particuliere investeringen. Voorts is van belang dat
beperking van de bestedingen in de fase waarin de Nederlandse economie
en de overheidsfinanciën zich bevinden (zoals een en ander hiervoor is
beschreven) onontkoombaar is. We zijn immers armer geworden en de
economische groei zal in de komende jaren naar verwachting structureel
lager zijn. De uitgaven zullen zonder verder uitstel moeten worden
aangepast aan deze nieuwe realiteit.  

Daarnaast geldt ook op de korte termijn dat er grenzen zijn aan het
oplossen van de problematiek van overheidstekorten door verhoging van de
collectieve lastendruk. De Afdeling wijst erop dat tot nu toe
voornamelijk de weg is bewandeld van lastenverzwaringen om deze
financieringsproblemen op te lossen: van de ca. € 29 mld. aan concrete
maatregelen heeft ruim € 15 mld. de vorm van lastenverzwaringen. Deze
weg kan niet verder meer worden bewandeld. In paragraaf 3.3. wordt nader
op deze problematiek ingegaan. 

Zorg

Nu al maken de zorguitgaven ongeveer 25% uit van de totale publieke
uitgaven. Bij ongewijzigd beleid dreigen deze over tien jaar ruwweg 33%
en in 2040 de helft van de totale collectieve uitgaven uit te maken. De
inzet van publieke middelen voor de zorg dreigt daarmee andere uitgaven
te verdringen: dat proces is al gaande. Internationaal gezien zijn de
zorguitgaven in Nederland hoog; voor die voor de langdurige zorg (vnl.
AWBZ) is Nederland zelfs koploper. Kenmerkend voor collectieve
arrangementen in Nederland is dat voorzieningen sterk zijn
verstatelijkt. Zo is de langdurige zorg (AWBZ) in Nederland veel
omvangrijker dan in Duitsland. Dit verklaart in belangrijke mate waarom
de publieke vergrijzingkosten in Nederland relatief omvangrijk zijn,
terwijl de vergrijzing als zodanig in ons land, vergelijkenderwijs, niet
van een uitzonderlijke omvang is.

De praktijk van de zorg laat zien dat sprake is van onbeperkte vraag. De
vergrijzing leidt er bovendien toe dat de zorgconsumptie nog aanzienlijk
in omvang zal toenemen. Nu de zorgkosten in sterke mate met publieke
middelen worden gefinancierd, vormen de grenzen aan de beschikbaarheid
van publieke middelen de belangrijkste rem voor de ontwikkeling van de
zorg. Er is een spanning tussen enerzijds de (intrinsieke) expansie van
medische zorg(uitgaven) - het is een groeisector vol dynamiek - en
anderzijds het gegeven dat zorgkosten in hoge mate publiek worden
gefinancierd. Deze bron van financiering zal onvermijdelijk de komende
jaren aanzienlijk begrensd moeten worden om te voorkomen dat deze
financiering van de zorg andere collectieve uitgaven verder gaat
verdringen. Daartoe is het nodig duidelijke budgettaire kaders te
stellen voor de publieke financiering van zorgkosten. Zo kan worden
overwogen om voor het publiek gefinancierde deel uit te gaan van een
reële nullijn (stabilisatie). Wel dient daarbij gewaarborgd te blijven
dat de voorzieningen die als resultaat van publieke besluitvorming
worden aangemerkt als basisvoorzieningen voor een ieder toegankelijk
blijven. De noodzaak tot begrenzing van de omvang van de publieke
financiering van de zorg zal overigens een periodieke herijking van de
omvang en samenstelling van de onderscheiden pakketten van deze
basisvoorzieningen (care en cure) onontkoombaar maken. In de toekomst
zou eventuele honorering van claims voor publieke zorguitgaven boven die
reële nullijn expliciet 'zichtbaar en transparant' afgewogen moeten
kunnen worden tegen noodzakelijke beperking van collectieve
voorzieningen elders. 

Aan de groei van de publieke zorguitgaven te stellen budgettaire kaders
hoeven niet de groei van de zorgsector als zodanig te beperken.
Aangenomen mag worden dat meer private zorguitgaven zullen worden gedaan
daar waar dit niet meer collectief wordt gefinancierd. De verschillende
arrangementen van overheidszorg, zoals de AWBZ, zijn in belangrijke mate
gebaseerd op de - vijftig jaar geleden nog terechte - veronderstelling,
dat ouderen over beperkte financiële bestedingsmogelijkheden beschikken
(gepensioneerden beschikten veelal alleen over AOW en hooguit een zeer
klein aanvullend pensioen). Ook die werkelijkheid is in de afgelopen
vijftig jaren aanzienlijk veranderd. 

  

3.3.	Stappen op middellange termijn: structuuraanpassingen

Aanpassing collectieve arrangementen

Tot nu toe zijn collectief gefinancierde voorzieningen veelal brokje
voor brokje ter discussie gesteld. De omvang van de problematiek zoals
hiervoor geschetst, dwingt, naar het oordeel van de Afdeling, tot een
aanpak waarbij de maatschappelijke inrichting, particuliere en publieke
rollen en verantwoordelijkheden en de publieke dan wel private
financiering daarin, juist ook in hun onderlinge samenhang, niet langer
onbesproken kunnen blijven. Een “routinematige” volgende ronde van
ombuigingen volstaat niet.

In de afgelopen periode is uitgebreid studie gedaan naar mogelijke
benaderingen voor aanpassing van collectieve arrangementen.
Kortheidshalve kan worden verwezen naar de heroverwegingsrapporten
alsmede naar het rapport van de Studiecommissie Belastingstelsel (en
verschillende rapporten die nadien zijn uitgebracht), waarin belangrijke
bouwstenen zijn aangereikt voor deze heroverweging op het terrein van de
woningmarkt, de arbeidsmarkt, de mobiliteit, de sociale zekerheid, de
oudedagsvoorzieningen en de zorg. De verschillende opties zijn
genoegzaam in kaart gebracht. Thans is het noodzakelijk keuzes te maken
en eenmaal gemaakte keuzes consequent uit te voeren.  

De onmogelijkheid om (de financiering van) collectieve arrangementen in
ongewijzigde vorm voort te zetten, dwingt tot grotere selectiviteit. Dat
is ook nodig om te waarborgen dat elementaire collectieve
basisvoorzieningen voor een ieder beschikbaar blijven. Dat vereist
scherpe keuzes over de vraag op welke terreinen en tot welke hoogte
risico's worden gedeeld en solidariteit wordt geëffectueerd.
Kaasschaafbenaderingen zonder selectiviteit zullen ook deze
basisvoorzieningen bedreigen. Dat is niet alleen moeilijk te verenigen
met de oorspronkelijke overwegingen die ten grondslag lagen aan de
naoorlogse opbouw van de verzorgingsstaat (waaronder sociale
grondrechten), maar bedreigt ook die groepen die het meest afhankelijk
zijn van deze voorzieningen. 

Ruimte voor de burger

De noodzaak om collectieve arrangementen aan te passen aan de veranderde
economische, demografische en budgettaire omstandigheden, impliceert dat
op terreinen zoals de oudedagsvoorziening, gezondheidszorg, huisvesting,
onderwijs, cultuur en kinderopvang burgers en bedrijfsleven meer eigen
verantwoordelijkheid zullen moeten dragen. Overigens is die ontwikkeling
naar meer individuele afwegingen op terreinen waarin tot nu toe in hoge
mate op collectieve wijze wordt voorzien, naar het oordeel van de
Afdeling, niet alleen uit budgettaire overwegingen onontkoombaar. Zij
ligt ook in het verlengde van de sociaal-culturele ontwikkelingen sinds
de tijd toen deze voorzieningen tot stand kwamen: een aanzienlijke
reële individuele inkomensgroei, alsook een aanzienlijke toename van
het gemiddelde scholingsniveau en daarmee mondigheid en zelfredzaamheid
van burgers. De Afdeling meent dat het van groot belang is over de
noodzakelijke aanpassing van collectieve arrangementen onomwonden
duidelijkheid te verschaffen, omdat voor het draagvlak van de te nemen
maatregelen van groot belang is dat burgers en bedrijfsleven weten wat
hen te wachten staat, zodat men zich daarop kan voorbereiden.

Bij de noodzaak om een groter beroep te doen op de eigen
verantwoordelijkheid van burgers en bedrijfsleven, zal er tegelijkertijd
aandacht moeten komen voor maatregelen om ook feitelijk meer individuele
financiële ruimte en handelingsvermogen te bieden voor burgers en
bedrijven om voortaan meer eigen afwegingen te maken op de vermelde
terreinen. In dit verband wijst de Afdeling op de collectieve lastendruk
en op de ontschotting van vermogensbestanddelen. Daarover merkt zij het
volgende op. 

Collectieve lastendruk

De particuliere consumptie -het grootste deel van de bestedingen in de
economie- staat al een aantal jaren onder druk. Blijkens een publicatie
van de DNB is het reëel beschikbaar inkomen van gezinnen tussen 2000 en
2013 er niet op vooruitgegaan. De oorzaken van de stagnatie zitten met
name in de gematigde loonontwikkeling en de recente verhogingen van de
lastendruk. Daarmee hebben de bestedingen van gezinnen – die overigens
ook nog door andere oorzaken onder druk staan – een negatieve invloed
op de economische groei. Reeds lang wordt gewaarschuwd voor de negatieve
gevolgen van lastendrukverhoging als middel om financiële problemen van
de publieke sector op te lossen. Die zijn groot in vergelijking met
verlaging van collectieve uitgaven. Inmiddels is een achterstand
ontstaan met Duitsland waar lastenstijgingen als in Nederland achterwege
zijn gebleven. De economische ontwikkeling van ons land is tot voor kort
nauw verbonden geweest met die in Duitsland, maar wijkt inmiddels
substantieel af, zowel qua groeicijfers, budgettaire problemen,
lastendruk als gezinsbestedingen. De Afdeling meent dat de afwijkingen
in negatieve zin ook voortkomen uit de keuzes die in Nederland de
afgelopen periode rond de (eerste stappen in de) sanering van de
publieke financiën zijn gemaakt. Verhoging van de collectieve
lastendruk om de onbalans tussen inkomsten en uitgaven bij de overheid
te herstellen, is dan ook niet voort te zetten. Het voortdurend verhogen
van de collectieve lastendruk in tijden van beperktere economische
ontwikkeling tast bovendien de voorwaarden voor een gematigde
loonontwikkeling aan.  

Ontschotting vermogensbestanddelen

Naast aandacht voor de collectieve lastendruk, kan het volgens de
Afdeling behulpzaam zijn, zoals in de MJN wordt opgemerkt, dat de
overheid burgers faciliteert hun vermogen effectiever in te zetten. Veel
vermogen zit namelijk vast in huis en pensioen, terwijl relatief weinig
vermogen beschikbaar is als burgers in betalingsproblemen komen. De MJN
noemt in dat verband zorgsparen, flexibel inzetten van pensioengeld en
omgekeerde hypotheken als mogelijke voorstellen. Het is terecht dat
aandacht wordt besteed aan de mogelijkheden tot ontschotting van
vermogensbestanddelen, maar dan dienen naar het oordeel van de Afdeling
complicaties daarvan onder ogen te worden gezien. Geld kan maar één
keer worden uitgegeven. Burgers zullen door ontschotting van vermogen
weliswaar beter in staat zijn voorzieningen te treffen daar waar de
overheid daartoe niet meer (volledig) in staat is, maar dan is het niet
meer beschikbaar voor de voorzieningen waar het thans voor is bestemd.
Naar het oordeel van de Afdeling ligt het het meest in de rede die
maatregelen van overheid en sociale partners kritisch tegen het licht te
houden, die leiden tot de beschreven situatie van verplichte
vermogensvorming waarvan de besteding volledig is vastgelegd. Hierbij
springen vooral het rondpompen van middelen en verplichte arrangementen
in het oog. De combinatie van relatief hoge belasting- en premiedruk met
herverdeling over brede groepen van de samenleving (via subsidies,
toeslagen e.d., en via belastinguitgaven) tasten de ruimte om
individueel keuzes te maken in sterke mate aan.  

Herziening belastingstelsel

Het belastingstelsel speelt een belangrijke rol bij het bereiken van de
hoofdlijnen van het advies zoals hierboven uiteengezet met betrekking
tot economische groei, meer eigen verantwoordelijkheid van burgers voor
de voorzieningen die zij wensen en de betekenis van de collectieve
lastendruk daarbij.

De Afdeling brengt in herinnering hetgeen zij eerder, bij het
Belastingplan 2012, heeft opgemerkt over een herziening van het
belastingstelsel zoals voorgesteld door de Studiecommissie
Belastingstelsel. De Afdeling constateert dat de aanbevelingen van de
Studiecommissie Belastingstelsel in het fiscale pakket voor het jaar
2013 nog nauwelijks in beleid zijn omgezet, terwijl de urgentie voor een
belastingherziening de laatste tijd alleen maar is toegenomen. Die
commissie heeft geconcludeerd dat grote stelselwijzigingen niet
wenselijk zijn, maar dat verbreding van de grondslag en verlaging van de
tarieven dienen te worden voortgezet en dat afvlakking van de
tariefstructuur en neutralisering van het onderscheid tussen eigen en
vreemd vermogen en in het algemeen het streven naar meer neutraliteit
van het stelsel, aanbeveling verdienen. Daartoe is in het rapport een
reeks aan aanbevelingen uitgewerkt. Deze aanbevelingen zijn naar het
oordeel van de Afdeling onverminderd van belang, gelet op de situatie
waarin ons land zich thans bevindt. Door een combinatie van
grondslagverbreding en grondige herziening van fiscale en niet-fiscale
herverdelingsmechanismen kan een stabielere belastingopbrengst worden
gegenereerd en ontstaat tegelijkertijd ruimte om tot verlaging van
tarieven te komen en zo de economische groei te bevorderen en burgers
beter in staat te stellen om zelf voorzieningen te treffen daar waar de
overheid daarin niet meer (volledig) kan voorzien.  

4. 	Tot besluit

Samenvattend concludeert de Afdeling, dat met de veronderstelde
realisering van het pakket voorgenomen maatregelen voor volgend jaar
wordt voldaan aan de in Europees verband gemaakte afspraken betreffende
de overheidsfinanciën: het EMU-tekort zal onder de 3% BBP uitkomen.
Maar daarmee is niet gewaarborgd dat maatregelen in dezelfde orde van
grootte als die welke voor 2013 aan de orde zijn, niet een jaarlijks
weerkerende noodzaak worden. Herstel van duurzame overheidsfinanciën
vergt meer: bepalend voor herstel zijn de keuzen en beslissingen die de
komende jaren gemaakt worden om het aanpassings- en groeivermogen van
Nederland te versterken. In dat verband is er dringend behoefte aan
breed gedragen initiatieven voor vernieuwing van onze economische
bedrijvigheid en sociale infrastructuur, die passen bij de nieuwe
werkelijkheid van de komende jaren. De Afdeling heeft aandacht hiervoor
in de MJN 2013 node gemist. 

De toekomst van de samenwerking in Europa speelt een allesbepalende rol
voor de toekomst van Nederland. Schokbestendigheid begint niet alleen
met buffers in Nederland, maar ook met het scheppen van stabiliteit en
het dempen van schokken in onze omgeving. De Europese samenwerking heeft
ertoe geleid dat Nederland nauw verweven is geraakt met wat elders in
Europa gebeurt. Zowel de problemen in de bankensector als de onbalans
waarin de openbare financiën van verschillende landen in de EU zijn
geraakt, zijn zeker nog niet onder controle. Samenwerking in Europees
verband biedt een mogelijkheid om in een beheerst proces uit de crisis
te komen en de kosten daarvan te delen en te beperken. Nu daarvoor
terugschrikken of zelfs teruggaan op de ingeslagen weg, zal de
problematiek niet beter beheersbaar maken maar juist minder, als gevolg
van onoverzienbare en onbeheersbare effecten. 

De inzet moet voorts zijn om in de komende kabinetsperiode de
overheidsfinanciën zodanig op orde te brengen, dat deze ook in de
nieuwe werkelijkheid waarin ons land de komende tijd zal verkeren,
houdbaar en beheersbaar blijven. In de eerste plaats dient een aantal
maatregelen te worden getroffen die op korte termijn direct effecten
teweegbrengen, zoals het overeenkomen van harde taakstellende afspraken
over tekortreductie en een beheersing van de ontwikkeling van de publiek
gefinancierde zorg, zowel de cure als de care. Voor duurzaam houdbare
overheidsfinanciën is echter ook het in gang zetten van structurele
aanpassingen noodzakelijk. Er is een grotere selectiviteit nodig in de
collectieve voorzieningen die de overheid kan blijven waarborgen. Dit
betekent dat burgers meer eigen verantwoordelijkheid en keuze krijgen om
al dan niet te voorzien in de voorzieningen waarin nu nog collectief
wordt voorzien, maar die afgebouwd zullen moeten worden. Daartoe is het
nodig dat burgers meer financiële ruimte krijgen, onder meer via
verlaging van de lastendruk. 

Al met al worden dus niet alleen aan de schokbestendigheid, maar ook aan
het aanpassingsvermogen en de bestuurskracht van Nederland en Europa
steeds hogere eisen gesteld. Het is de taak van het nieuw te vormen
kabinet om dit krachtig ter hand te nemen. 

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging de
Miljoenennota 2013 te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.

	

De vice-president van de Raad van State,

  Dit advies is vastgesteld op maandag 10 september 2012.

	Op het moment dat dit advies door de Afdeling Advisering van de Raad
van State is vastgesteld, was de Macro Economische Verkenning 2013 van
het Centraal Planbureau nog niet beschikbaar. 

	Zo wordt in de toelichting op de begroting 2013 van het ministerie van
Buitenlandse Zaken opgemerkt, dat recente studies laten zien, dat het
Nederlandse bedrijfsleven onvoldoende profiteert van de kansen die
opkomende markten bieden. Omringende landen zoals België, Frankrijk en
het Verenigd Koninkrijk doen het beter, zo wordt gesteld. 

	advies MJN 2011 (Kamerstukken II 2010/11, 32 500, nr. 3). 

	Jaarverslag DNB 2011, blz.31.

	Paragraaf 1.2.1.

	Figuur 1.14. 

	Onder meer kan worden gewezen op het Securities Markets Programme (SMP)
waarbij de ECB staatsobligaties op de secundaire markt heeft gekocht, en
het Outright Monetary Transactions (OMT) programma waartoe de ECB op 6
september 2012 heeft besloten. De balans van de Europese Centrale Bank
is als gevolg van de operaties tot nu toe opgelopen van circa € 2000
mld. begin 2009 naar boven de € 3000 mld. in augustus 2012.

	Dat dit niet alleen een probleem is van banken in de periferie, blijkt
uit de discussie die recent in ons land wordt gevoerd over (de overname
van) grote bedragen die het Nederlandse bankwezen heeft vastgelegd in
haar hypothekenportefeuille. 

	Zo moet worden vastgesteld dat een daadwerkelijke sanering van de
balansen van banken en van de overheidsfinanciën van overheden tot op
heden nog slechts beperkt ter hand zijn genomen. ECB Financial Stability
Review, juni 2012, waarin (blz. 111) gesteld wordt dat het Europese
bankwezen voor ca € 1.500 mld aan saneringen aan de activakant van hun
balans zal moeten doorvoeren. 

	In dat kader zal ook beseft moeten worden dat interne nationale
ontwikkelingen en discussies die de kredietwaardigheid van een lidstaat
kunnen raken, meer dan nu voorwerp kunnen worden van discussies in
andere parlementen. Adequate methoden om hiermee om te gaan, zullen
moeten worden ontwikkeld. 

	MJN, figuren 1.9 en 1.10.

	De rentelasten bedragen thans – als gevolg van de lage rente – ruim
€ 10 mld. Een stijging van de rente met 1 % leidt (op termijn) tot
ruim € 4 mld. extra uitgaven aan rente. 

	Stabiliteit en Vertrouwen, Veertiende rapport Studiegroep
Begrotingsruimte, 2012, blz. 9.

	Risico's voor de overheidsfinanciën, Algemene Rekenkamer, juni 2012.

	Paragraaf 2.7.2.

	Paragraaf 1.1, slot.

  Daarbij kan worden aangetekend dat in ons land per werkende weinig
uren wordt gewerkt: gemiddeld per jaar per werkende nog maar 1400 uur;
dat was 2100 uur in de jaren zeventig. In ons land worden aanzienlijk
minder uren per werkende gewerkt dan elders in Europa en elders in de
wereld (OECD iLibrary, employment and Labor market key tables, average
annual working time).  

 Dalende economische groei past overigens in een al langere trend: van
3.1% gemiddeld in de jaren 1998-2002 naar 1,2% gemiddeld per jaar voor
de komende jaren tot 2017 (DNB, Economische Ontwikkelingen en
Vooruitzichten, juni 2012, nr. 3).

	Paragraaf 2.1.2, slot.

	Stabiliteit en Vertrouwen, Veertiende rapport Studiegroep
Begrotingsruimte, 2012, blz. 25.

	Stabiliteit en Vertrouwen, Veertiende rapport Studiegroep
Begrotingsruimte, 2012, figuur 3.2.

	Stabiliteit en Vertrouwen, Veertiende rapport Studiegroep
Begrotingsruimte, 2012, blz. 15. 

	Bij de IB/LB spelen de verschillende belastinguitgaven (ruim € 8
mld), alsook de hypotheekrenteaftrek (per saldo een belastinguitgave van
meer dan € 10 mld) en de omkeerregel bij oudedagsvoorzieningen (meer
dan € 12 mld) een belangrijke rol. De opbrengsten van de Vpb vertonen
een langjarig dalende trend (onder andere door aanzienlijke
tariefsverlagingen).  

	Stabiliteit en Vertrouwen, Veertiende rapport Studiegroep
Begrotingsruimte, 2012, blz. 18. 

	Zie bijvoorbeeld DNB met daartoe strekkende voorstellen (DNB occasional
studies, De Nederlandse aardgasbaten en het begrotingsbeleid, theorie
versus praktijk, 2008). Zie ook de Miljoenennota 2009 (Kamerstukken II
2008/09, 31 700 nr. 3) en het advies over het voorstel van wet houdende
wijziging van de Wet Fonds economische structuurversterking
(voedingssystematiek en categorieën te financieren
investeringsprojecten)(Kamerstukken II 2008/09, 31 993, nr. 4). 

	De Europese Commissie heeft in dit verband bepleit om bij de
noodzakelijke budgettaire maatregelen die uitgaven te ontzien die direct
relevant zijn voor de groei, zoals onderzoek, innovatie en onderwijs
(MJN, box 1.3).

	Verordening nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking
van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de
coördinatie van het economisch beleid (PbEG L 209), zoals gewijzigd bij
verordening nr. 1175/2011 (PbEU L 306). 

	Verordening nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking
van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de
coördinatie van het economisch beleid (PbEG L 209), zoals gewijzigd bij
verordening nr. 1175/2011 (PbEU L 306). 

	De Studiegroep Begrotingsruimte heeft hiervoor enkele behartenswaardige
suggesties gedaan (Studiegroep Begrotingsruimte, Veertiende rapport:
Stabiliteit en Vertrouwen, 15 juni 2012, hoofdstuk 4).

	De Afdeling wijst er overigens op, dat de bestedingseffecten van het
relatief omvangrijke pakket aan maatregelen zoals voor 2013, zoals
overeengekomen volgens de berekeningen van het CPB relatief beperkt zijn
(CPB, doorrekening Catshuispakket, april 2012 en juniraming 2012). 

	In het Regeer- en Gedoogakkoord van september 2010 werd voor € 18
mld. aan maatregelen aangekondigd. Deze bestonden voor € 6,2 mld. uit
verhoging van de (micro)lastendruk. In het Lenteakkoord worden de
financiële problemen per saldo met € 10,8 mld. beperkt (CPB:
Juniraming 2012, blz. 49), waarvan ook weer € 9 mld. aan
lastenverzwaringen.  

	Figuur 2.6.

	Stabiliteit en Vertrouwen, Veertiende rapport Studiegroep
Begrotingsruimte, 2012, blz. 27.

	OECD Economic survey, the Netherlands, june 2012.

	Gegeven de budgettaire taakstelling om te groeien naar een structureel
begrotingsevenwicht is daarbij dan nog steeds sprake van een relatief
bevoorrechte positie ten opzichte van andere sectoren, die dan dus
sterker zullen moeten krimpen om de budgettaire doelstellingen te kunnen
halen.

	Kamerstukken II 2009/10, 32 359, nr. 1.

	Kamerstukken II 2009/10, 32 140, nr. 4

	Zie in dit verband nader hetgeen de Afdeling hierover heeft opgemerkt
in haar advies over de MJN 2012 (Kamerstukken II 2011/12, 33 000, nr.
3). 

	Zie onder andere het advies over de MJN 2011 (Kamerstukken II 2010/11,
32 500, nr. 3).  

	DNB, Economische Ontwikkelingen en Vooruitzichten, juni 2012/ nr.3.

	Vooral de dalende huizenprijzen en de toegenomen werkloosheid spelen
hierbij een rol. 

	Paragraaf 1.5.3.

	Zo vindt herverdeling van middelen bij wonen plaats via onder andere de
hypotheekrenteaftrek en de huurtoeslag. Hierdoor wordt vrijwel de gehele
bevolking door de overheid ondersteund bij het wonen. De middelen
daarvoor worden eveneens door vrijwel de gehele bevolking opgebracht.
Bij bijvoorbeeld de zorgtoeslag spelen vergelijkbare mechanismen: meer
dan de helft van de bevolking komt voor de zorgtoeslag in aanmerking.
Zie ook het advies over de MJN 2012 (Kamerstukken II 2011/12, 33 000,
nr. 3).

	"Het vorige kabinet heeft onderkend dat het bestaande belastingstelsel
opnieuw moet worden bezien en heeft op 15 september 2009 een
Studiecommissie Belastingstelsel ingesteld. Kort weergegeven kreeg de
commissie de opdracht een studie te verrichten naar de
toekomstbestendigheid van het huidige fiscale stelsel. Op 7 april 2010
heeft de commissie haar rapport gepubliceerd. De commissie heeft het
huidige belastingstelsel vanuit verschillende perspectieven onderzocht,
zoals soliditeit, solidariteit, economische efficiëntie, eenvoud en
milieuvriendelijkheid. Op grond van haar bevindingen doet de commissie
een groot aantal aanbevelingen het fiscale stelsel structureel te
herzien, zoals het stoppen van het overstimuleren van
vreemd-vermogenfinanciering en het meer solide maken van het
belastingstelsel door de belastingmix nader te bezien." 

  PAGE  2 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........