Preview document (🔗 origineel)

---

No.W06.12.0141/III	's-Gravenhage, 18 juli 2012

Bij Kabinetsmissive van 23 april 2012, no.12.000965, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, mede namens de
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de
Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het
voorstel van wet inzake houdbare financiën van de collectieve sector
(Wet houdbare overheidsfinanciën), met memorie van toelichting.

Het voorstel beoogt een wettelijk kader te scheppen voor het bereiken en
vasthouden van houdbare overheidsfinanciën. Dit gebeurt ten eerste naar
aanleiding van het verzoek vanuit de Staten-Generaal om de nationale
begrotingsregels een wettelijke verankering te geven. Ten tweede wordt
hiermee uitvoering gegeven aan afspraken die in Europees verband zijn
gemaakt. 

Het voorstel volgt op een eerder voorstel waarover de Raad van State op
8 februari 2010 heeft geadviseerd (het voorstel van Wet tekortreductie
Rijk en decentrale overheden). Dat voorstel zal niet worden ingediend in
verband met het voorliggende voorstel, dat in belangrijke mate als een
actualisering van het eerdere voorstel kan worden aangemerkt. 

Het voorstel valt uiteen in twee onderdelen. Ten eerste worden regels
gesteld voor het vaststellen van de rijksbegroting. Hierbij zijn de
uitgangspunten van het trendmatig begrotingsbeleid en de Europese
verplichtingen leidend. In de tweede plaats worden regels gesteld ten
aanzien van de financiën van decentrale overheden in verband met hun
aandeel in het EMU-saldo en in verband daarmee met hun aandeel in de
voor Nederland geldende Europese verplichtingen. 

De Afdeling is, zoals dat ook bij het eerder ingediende voorstel het
geval was, van oordeel dat van het voorstel een disciplinerende werking
kan uitgaan. Die is van belang gegeven de huidige situatie van de
overheidsfinanciën en de perspectieven voor de komende jaren. Ook los
van de verplichtingen waaraan Nederland in het kader van de Europese
afspraken is gehouden, kan het voorstel een bijdrage leveren aan
houdbare overheidsfinanciën.

 

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt een aantal opmerkingen met betrekking
tot de gevolgen van het voorstel. Zij merkt in haar advies op dat goed
begrotingsbeleid meer omvat dan het handhaven van discipline ten aanzien
van het begrotingssaldo, hoe belangrijk dat op zichzelf ook is. Zij
vraagt voorts aandacht voor de budgettaire en beleidsmatige
consequenties van het combineren van het trendmatig begrotingsbeleid met
de uit Europese verplichtingen voortvloeiende begrotingseisen. 

De Afdeling stelt ten aanzien van de voorschriften die zien op
decentrale overheden de vraag in hoeverre de al bestaande instrumenten
in de sfeer van de financiën van decentrale overheden en het toezicht
daarop niet al voldoende zijn om te bewerkstelligen dat wordt voldaan
aan de gestelde begrotingseisen. Voorts vraagt zij aandacht voor de
verschillen in begrotingssystematiek tussen de Europese regels en die
welke gelden voor decentrale overheden.

De Afdeling is van oordeel dat in verband met deze opmerkingen
aanpassing van het voorstel wenselijk is.

1.	Verhouding tot het Europese begrotingsbeleid

Het voorstel beoogt – zo blijkt uit de considerans, de opzet van het
voorstel en de toelichting – een wettelijke regeling te treffen voor
het doelgericht streven naar houdbare overheidsfinanciën in nationaal
en Europees perspectief. 

Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) bevat in
Titel VIII regels voor het Economisch en Monetair Beleid. Hierin zijn de
basisprincipes inzake de coördinatie van het economische beleid van de
lidstaten en van het monetaire beleid, in het bijzonder dat ter zake van
de euro, neergelegd. De coördinatie van het economisch beleid is verder
uitgewerkt in een aantal verordeningen. De belangrijkste onderdelen
daarvan betreffen het toezicht op en de coördinatie van het economische
beleid, alsmede de procedure bij buitensporige tekorten.

De coördinatie van het economisch beleid in de Europese Unie (EU) is
sinds kort gecentreerd rond het zogenoemde Europese semester. Het
Europese semester omvat het opstellen en het toezicht op de uitvoering
van de globale richtsnoeren voor het economisch beleid en die voor het
werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten. Voorts omvat het Europese
semester het indienen en beoordelen van de stabiliteitsprogramma's en de
nationale hervormingsprogramma's van de lidstaten, alsmede het toezicht
voor preventie en correctie van macro-economische onevenwichtigheden.
Uit de opzet en systematiek van het Europese semester komt naar voren
dat het Europese toezichtkader op het begrotingsbeleid het resultaat is
van een complexe analyse en afweging, waarvan het begrotingssaldo een
belangrijk element is, maar niet het enige. 

In het Verdrag voor stabiliteit, coördinatie en bestuur in de EMU
(hierna: het Stabiliteitsverdrag) is geregeld dat de lidstaten voorzien
in wettelijke bepalingen die moeten waarborgen dat de verplichtingen
betreffende de begrotingssaldi en het begrotingstoezicht – zoals
eerder vastgelegd in artikel 126 van het VWEU, en de recent
aangescherpte Verordeningen inzake het Stabiliteits- en Groeipact –
daadwerkelijk zullen worden nagekomen. Het Stabiliteitsverdrag heeft met
de focus op begrotingssaldi een beperktere opzet dan die welke in het
VWEU en de daarop gebaseerde verordeningen is neergelegd. 

Overigens merkt de Afdeling in dit verband op, dat het voorstel geen
letterlijke normstelling bevat, zoals in art. 3, 2e lid van het
Begrotingspact opgenomen, maar alleen een algemene verwijzing naar
enkele uit het Europese kader voortvloeiende eisen voor de begroting.
Het is de Afdeling opgevallen dat deze keuze in de toelichting niet
nader wordt verklaard.

Daarnaast wijst de Afdeling erop, dat in het voorstel niet wordt
aangesloten bij de bredere aanpak van het VWEU en de daarop gebaseerde
verordeningen, maar alleen op de beperktere benadering van het
Stabiliteitsverdrag. Daardoor bestaat het risico dat de sturing te
eenzijdig gericht wordt op het begrotingssaldo. Hoe belangrijk het
begrotingssaldo ook is, goed begrotingsbeleid is meer dan alleen zorg
voor het saldo. Het omvat onder meer ook het economisch
(structuur)beleid en het werkgelegenheidsbeleid. 

Het komt de Afdeling niet evenwichtig voor om slechts bij één aspect
van het begrotingsbeleid, het sturen op saldo, aan te sluiten - hoezeer
daarmee ook een bijdrage wordt geleverd aan versterking van
begrotingsdiscipline -, terwijl andere wezenlijke aspecten van het
begrotingsbeleid, met name het structuurbeleid, in het voorstel geen
plaats krijgen. Dat het voorstel mede in het teken staat van het
Stabiliteitsverdrag kan hiervoor geen argument zijn, gelet op het feit
dat de doelstellingen van het voorstel zien op het bredere kader van
houdbare overheidsfinanciën, terwijl bovendien in de
Europeesrechtelijke context eveneens van een bredere benadering wordt
uitgegaan.     

De Afdeling adviseert nader toe te lichten waarom geen letterlijke
normstelling in het voorstel is opgenomen. Voorts adviseert zij het
voorstel te plaatsen in het bredere kader van houdbare
overheidsfinanciën. Zij adviseert op beide punten nader in te gaan en
het voorstel zo nodig aan te passen.    

2.	Europese normen en trendmatig begrotingsbeleid

Het Nederlandse begrotingsbeleid, zoals dat ook in het voorliggende
voorstel tot uitdrukking komt, is gericht op een combinatie van de
Europese normen en het (eigen) trendmatig begrotingsbeleid. 

De Europese normen gaan – kort gezegd – uit van ondergrenzen die bij
het opstellen van de begrotingen door de lidstaten moeten worden
gerespecteerd. Het niveau van die ondergrenzen is afhankelijk van de
individuele positie waarin een lidstaat zich bevindt. Doel is dat
begrotingen zich structureel in evenwicht bevinden en dat het
structurele saldo niet een groter tekort bevat dan -0,5% BBP (als
benchmark).   

Het (eigen) trendmatig begrotingsbeleid heeft als kenmerk dat het saldo
zich binnen een vooraf bepaalde bandbreedte mag bewegen zonder dat in
dat geval wordt ingegrepen in inkomsten of uitgaven. Dat moet in
perioden van hoogconjunctuur leiden tot een relatief positief saldo, in
een laagconjunctuur tot een relatief negatief saldo. 

Worden beide systematieken met elkaar gecombineerd, dan dient de
bandbreedte waarbinnen het saldo zich vrij kan bewegen dusdanig te
worden gekozen, dat de ondergrens niet lager is dan voor Nederland uit
de Europese normen voortvloeit. Dit betekent dat wanneer het structurele
saldo volgens Europese normen als benchmark niet lager zou moeten zijn
dan – 0,5 % BBP, de thans aangehouden uitgangspunten voor het
trendmatig begrotingsbeleid aanzienlijk zullen moeten worden bijgesteld.
De praktijk van het trendmatig begrotingsbeleid laat immers zien dat
Nederland ver verwijderd is van een structureel evenwicht. In de periode
1994 tot 2008 was per saldo sprake van tekorten, soms kleinere, soms
grotere, en was in enkele gevallen van hoogconjunctuur sprake van een
zeer klein overschot, maar dat was bij lange na niet voldoende om de
tekorten in tijden van laagconjunctuur te compenseren. In zoverre heeft
het trendmatig begrotingsbeleid in de afgelopen jaren niet optimaal
gefunctioneerd. Sinds de crisis in 2008 uitbrak, heeft toepassing van de
automatische stabilisatoren geleid tot tekorten tussen ruim 4 en 6 %
BBP. 

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de
consequenties van het voorstel voor het (trendmatig) begrotingsbeleid en
de gevolgen voor de jaarlijkse begrotingsruimte die het gevolg is van de
voorgestelde systematiek. 

3.	Decentrale overheden

Het voorstel voorziet in de verplichting voor decentrale overheden tot
het leveren van een gelijkwaardige inspanning in het bereiken en
vasthouden van de begrotingsdoelstellingen zoals die door het voorstel
voor de lidstaat Nederland zijn geformuleerd (artikel 3). Daarbij is
geen sprake van een "mechanische" benadering, maar vindt besluitvorming,
op basis van bestuurlijk overleg met decentrale overheden, plaats in de
ministerraad, zodat alle relevante omstandigheden in aanmerking kunnen
worden genomen. Hierbij speelt onder meer een rol dat de systematiek
voor het bepalen van het EMU-saldo een andere is dan het baten-lasten
stelsel dat bij decentrale overheden wordt gehanteerd. 

Voorts voorziet het voorstel in de vaststelling van individuele
referentiewaarden voor decentrale overheden (artikel 5), nationale
sancties voor decentrale overheden (artikel 6) en de doorvertaling van
EU-sancties naar decentrale overheden (artikel 7).

De bepalingen inzake het toezichtinstrumentarium (met name de artikelen
6 en 7) geven de Afdeling aanleiding het volgende op te merken. 

a. Nut en noodzaak

Het voorstel legt terecht de eindverantwoordelijkheid voor de
overheidsfinanciën van Nederland als geheel bij het Rijk. Alle
bestuurslagen onderkennen de uiteindelijke verantwoordelijkheid van het
Rijk voor vaststelling en handhaving van de begrotingskaders voor
Nederland als geheel, nadat de onderscheiden aandelen daarin van de
verschillende bestuurslagen in bestuurlijk overleg zijn vastgesteld. De
Afdeling wijst er in dit verband op, dat Nederland zich heeft verplicht
aan de middellange termijndoelstelling voor ons land, zoals die
voortvloeit uit het Stabiliteits- en Groeipact (SGP), om de
komende jaren te komen tot een evenwicht op de begroting, voor het Rijk
en decentrale overheden tezamen. Het is uiteindelijk de wetgever die de
begrotingskaders vaststelt (artikel 105 van de Grondwet), en in dat
kader de uitgangspunten bepaalt voor de voeding van de fondsen, alsmede
de verdeelsleutels voor de toedeling van de desbetreffende middelen naar
de individuele gemeenten, provincies en waterschappen.

De verhouding tussen het Rijk en de decentrale overheden is echter een
bijzondere: geen hiërarchie, maar gelijkwaardigheid. Het voorstel doet
daaraan in zoverre recht, dat het een belangrijke plaats geeft aan
bestuurlijk overleg. Op het terrein van de overheidsfinanciën klemt dit
belang van bestuurlijk overleg temeer omdat de uitgaven van het Rijk en
van de decentrale overheden sterk met elkaar verweven zijn en het Rijk
thans een omvangrijke decentralisatieagenda uitvoert. Decentrale
overheden voeren op verzoek van het Rijk ook omvangrijke
investeringsprogramma's uit. 

Een bijzonder kenmerk van de financiële verhoudingen tussen
rijksoverheid en decentrale overheden is de eis dat de decentrale
overheden een sluitende begroting hebben. Horizontaal en waar nodig
verticaal toezicht moeten waarborgen dat aan die eis de hand wordt
gehouden. De laatste jaren is tijdelijk afgeweken van de eis van een
sluitende begroting: op basis van bestuursafspraken is overeengekomen
dat de decentrale overheden gezamenlijk tijdelijk een tekort van 0,5%
kunnen aanhouden. Zoals reeds aangegeven, heeft ons land zich in het
kader van het SGP verplicht tot een evenwicht op de begroting te komen.
In dat licht bezien ligt het niet voor de hand om deze
uitzonderingssituatie te continueren.   

Gelet op het voorgaande, merkt de Afdeling op dat twijfel kan bestaan
over de toegevoegde waarde van de op dit punt in het voorstel opgenomen
bepalingen inzake het toezichtinstrumentarium. Immers, er bestaan al
sinds jaar en dag wettelijke kaders en toezichtverhoudingen voor de
financiën van decentrale overheden. Niet op voorhand is duidelijk dat
daarmee onvoldoende zou kunnen worden gewaarborgd dat de decentrale
overheden een gelijkwaardig aandeel leveren in de inspanningen die in
verband met het SGP nodig zijn om te komen tot evenwicht op de begroting
voor de lidstaat Nederland als geheel. Daarbij is niet duidelijk welke
specifieke situaties de regering voor ogen heeft waarin de bestaande
instrumenten kennelijk onvoldoende worden geacht, dit mede in het licht
van het voor decentrale overheden geldende uitgangspunt van een
sluitende begroting. 

De Afdeling adviseert nader op het vorenstaande in te gaan en de
noodzaak van het thans voorgestelde toezichtinstrumentarium opnieuw te
bezien. 

b. Begrotingssystematiek

In verband met het streven naar reduceren en voorkomen van tekorten,
vraagt de Afdeling hier verder bijzondere aandacht voor het baten-lasten
stelsel zoals de decentrale overheden dat sinds jaar en dag kennen. Dit
stelsel betekent dat investeringsuitgaven in aanmerking worden genomen
in het jaar waarin zij worden gedaan. Daarbij verdient echter
aantekening dat de betreffende overheid in de financiering kan hebben
voorzien door meerjarige reserveringen te hebben gepleegd, terwijl de
rentelasten van eventuele geldleningen zullen moeten worden gedekt
binnen de lopende begroting die, zoals gezegd, in beginsel sluitend
behoort te zijn. Op deze wijze wordt gewaarborgd dat de betreffende
investering feitelijk niet leidt tot een tekort, en aldus geen afbreuk
doet aan het voor de lidstaat Nederland beoogde evenwicht op de
begroting. 

Probleem is echter dat het baten-lasten stelsel niet spoort met de
EMU-systematiek, dat de financieringslasten op een andere wijze verdeelt
over de jaren. Gevolg is dat, bezien vanuit die systematiek, geoordeeld
kan worden dat in een bepaald jaar sprake is van een tekort terwijl een
dergelijk tekort zich over een reeks van jaren en over alle decentrale
overheden tezamen bezien, niet voordoet.

De Afdeling adviseert in de toelichting uiteen te zetten op welke wijze
deze discrepantie tussen beide systematieken in het bestuurlijk overleg
zodanig zal worden benaderd dat dit voor de decentrale overheden
praktisch hanteerbaar zal zijn waar het gaat om door hen noodzakelijk te
verrichten investeringen, binnen het kader van het uitgangspunt van een
sluitende begroting.

c. Overige opmerkingen

Onverminderd hetgeen is opgemerkt onder a., merkt de Afdeling nog het
volgende op:

- Volgens artikel 3, tweede lid, van het voorstel stelt de Minister van
Financiën de gelijkwaardige inspanning vast, in overeenstemming met het
oordeel van de ministerraad. 

Naar het oordeel van de Afdeling staat dit op gespannen voet met de
positie van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
als medebeheerder van het Gemeentefonds en het Provinciefonds, alsook
met diens coördinerende taak voor het rijksbeleid dat gemeenten en
provincies raakt, zoals neergelegd in artikel 116 van de Gemeentewet en
artikel 114 van de Provinciewet. 

De Afdeling adviseert het voorstel aan te passen.

- Geschillen tussen de rijksoverheid en decentrale overheden die
opkomen in het kader van de uitvoering van deze wet dienen als zuivere
bestuursgeschillen, naar het oordeel van de Afdeling niet te worden
neergelegd bij de rechter. De Afdeling adviseert hieromtrent in het
voorstel helderheid te verschaffen.  

4.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W06.12.0141/III met redactionele kanttekeningen die de
Afdeling in overweging geeft.

In artikel 1 de definitie van Middellangetermijndoelstelling voor het
structureel EMU-saldo vervangen door:

de MTO voor het structureel EMU-saldo: de middellangetermijndoelstelling
voor het structureel EMU-saldo van de lidstaat Nederland, zoals
vastgesteld door de Raad van de Europese Unie. 

In artikel 2, derde lid, rekening houden met de omstandigheid dat het
beleid inzake begrotingen in Europees verband deels buiten het kader van
de Europese Unie plaatsvindt. 

In artikel 2, derde lid, onder b, "door de Europese Unie vastgestelde"
vervangen door: door instellingen van de Europese Unie vastgestelde.

In de artikelen 2, vierde lid, en 3, tweede lid, ", in overeenstemming
met het oordeel van de ministerraad," schrappen. 

Artikel 5, tweede lid, aanhef, vervangen door: Op voordracht van Onze
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Onze Minister
van Infrastructuur en Milieu kunnen bij algemene maatregel van bestuur
regels worden gesteld omtrent:. 

	Advies van de Raad van State van 8 februari 2010 inzake het voorstel
van Wet tekortreductie Rijk en decentrale overheden (TREM)
(W06.09.0472/III).

	Verordening nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking
van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de
coördinatie van het economisch beleid (Pb EG L 209).  

	Verordening nr. 1467/97 van de Raad van 7 juli 1997 over de
bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de
procedure bij buitensporige tekorten (Pb EG L 209). 

	Bij verordening nr. 1175/2011 zijn de bepalingen over het Europese
Semester ingevoegd in verordening nr. 1466/97. 

	Artikel 2 bis van verordening 1466/97/EG.

	In zijn advies over het voorstel TREM heeft de Raad reeds opgemerkt:
"Goed begrotingsbeleid vergt een complexe analyse van
financieel-economische omstandigheden op korte, middellange en langere
termijn, en is vatbaar voor beleidsmatige afwegingen. De thans gekozen
methode heeft als voordeel dat deze op voorhand houvast geeft voor die
afwegingen. Zij bergt echter tegelijkertijd het risico in zich dat in
een concreet geval onvoldoende recht wordt gedaan aan de complexiteit
van de afwegingen die in het kader van de vaststelling van
coalitieakkoorden en begrotingen moeten worden gemaakt."

	Het op 2 maart 2012 te Brussel tot stand gekomen Verdrag inzake
stabiliteit, coördinatie en bestuur in de economische en monetaire unie
tussen het Koninkrijk België, de Republiek Bulgarije, het Koninkrijk
Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, de Republiek Estland, Ierland,
de Helleense Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, de
Italiaanse Republiek, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de
Republiek Litouwen, het Groothertogdom Luxemburg, Hongarije, Malta, het
Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk, de Republiek Polen,
de Portugese Republiek, Roemenië, de Republiek Slovenië, de Slowaakse
Republiek, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden (Trb. 2012,
51). 

	Artikel 3 van het Stabiliteitsverdrag stelt een aantal concrete eisen
aan de normen die in de nationale wetgeving moeten worden neergelegd. De
begrotingssituatie moet in evenwicht zijn of een overschot vertonen.
Hieraan wordt geacht te zijn voldaan wanneer het structurele tekort
voldoet aan de landenspecifieke middellangetermijndoelstelling, met als
benedengrens een tekort van 0,5% BBP (wanneer de schuld aanzienlijk
lager is dan 60% BBP: 1,0%). Partijen dienen te zorgen voor een snelle
convergentie naar hun middellangetermijndoelstelling. Uitsluitend in
uitzonderlijke omstandigheden mag hier tijdelijk van worden afgeweken.

	Artikel 2 bis, tweede lid, onderdelen a en b, van verordening
1466/97/EG.

	Te denken valt daarbij aan structuurvraagstukken rond zorg, wonen en
arbeidsmarkt. Deze vraagstukken zijn breder van aard; hun aanpak sluit
minder goed aan bij een benadering die alleen is gebaseerd op de
budgetdisciplinesectoren. 

	Zie recent Stabiliteit en Vertrouwen, Veertiende rapport Studiegroep
Begrotingsruimte, 2012, blz. 15. 

	Zie de uitgebrachte adviezen van IPO, VNG en Unie van Waterschappen.

  PAGE  \* MERGEFORMAT  2 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........