Preview document (🔗 origineel)

---

No.W14.11.0240/IV	's-Gravenhage, 9 september 2011

Bij Kabinetsmissive van 30 juni 2011, no.11.001583, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Infrastructuur en Milieu, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wegenverkeerswet 1994
in verband met het wijzigen van de tellerstand van motorrijtuigen, met
memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt er toe fraude met kilometertellers tegen te
gaan. Het voorstel introduceert daartoe een verbod op het (doen)
wijzigen of beïnvloeden van kilometertellers. Daarmee samenhangend
wordt een grondslag gecreëerd voor een uitbreiding van de verplichte
registratie van kilometertellerstanden. Deze registratie maakt het voor
consumenten en handelaren mogelijk om onlogische opeenvolgingen van
kilometertellerstanden te signaleren. 

Met de verplichte registratie wordt de huidige, grotendeels op
vrijwillige basis verzamelde, registratie van kilometertellerstanden
door de stichting Nationale Auto Pas, vervangen door een
publiekrechtelijke registratie door de Dienst Wegverkeer (RDW). Het
voorstel richt zich op voertuigen waarvoor ingevolge de Wegenverkeerswet
1994 (Wvw) een kentekenbewijs dient te zijn afgegeven. 

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt naar aanleiding van
het wetsvoorstel onder meer opmerkingen over de noodzaak en
effectiviteit van de regeling. Zij is van oordeel dat in verband daarmee
het voorstel nader dient te worden overwogen.

1.	Noodzaak en effectiviteit van de regeling

Het voorstel bestaat uit twee samenhangende onderdelen: het instellen
van een specifiek strafrechtelijk te handhaven verbod gericht tegen het
wijzigen van kilometertellerstanden en het registreren van de
kilometertellerstanden van aangewezen motorvoertuigen door de RDW. De
combinatie van deze twee maatregelen moet leiden tot een verbeterde
bestrijding van kilometertellerfraude. De Afdeling merkt op dat voor
beide onderdelen de noodzaak en effectiviteit van een aanvullende
regeling in de toelichting slechts beperkt wordt gemotiveerd. In dat
verband gaat de Afdeling hieronder in op de afzonderlijke onderdelen van
het voorstel.

a.	Een verbod op het wijzigen van de kilometerteller

Het wetsvoorstel introduceert een strafrechtelijk te handhaven verbod op
het wijzigen of beïnvloeden van kilometertellers. De toelichting bij
het wetsvoorstel stelt dat het voorgestelde verbod kan worden gezien als
een aanvulling op strafbare gedragingen zoals oplichting, bedrog bij
verkoop en onder omstandigheden valsheid in geschrifte. Als kenmerkend
verschil wordt gesteld dat door het verbod op het wijzigen van de
tellerstand het oogmerk van fraude niet langer hoeft te worden
aangetoond. 

De Afdeling merkt op dat de toelichting de effectiviteit van het
voorgestelde strafrechtelijk te handhaven verbod niet overtuigend
aantoont. In de toelichting wordt niet ingegaan op het eerder door de
Minister van Justitie ingenomen standpunt dat naast het oogmerk van
fraude ook het bewijzen wie de wijziging heeft verricht tot
moeilijkheden leidt. Voor zover te achterhalen valt dat de
kilometertellerstand is aangepast, zal het daarmee niet automatisch
mogelijk zijn om handhavend op te treden. Ook het advies van de RDW en
de stichting Nationale Auto Pas over de aanpak van kilometertellerfraude
onderkent dat bij een specifieke verbodsbepaling handhaving
problematisch zal blijven. Daarmee lijkt het voorstel niet op voorhand
een verbetering ten opzichte van de huidige situatie.

Voorts gaat de toelichting niet in op het feit dat voor de effectiviteit
van het voorgestelde verbod bepalend is welke prioriteit het Openbaar
Ministerie zal geven aan de handhaving van overtredingen ervan, mede in
het licht van de beperkte opsporingscapaciteit en het relatief beperkte
gewicht van de overtreding. De toelichting verwijst in dit verband enkel
naar nog te maken afspraken tussen de RDW en het Openbaar Ministerie. De
Afdeling acht dit onvoldoende en is van oordeel dat de toelichting
hierover meer duidelijkheid dient te geven.

De Afdeling merkt voorts op dat de toelichting niet ingaat op het
bestaande alternatief van privaatrechtelijke handhaving. Een weging van
die mogelijkheid ligt voor de hand omdat uitgangspunt van het
regeringsbeleid is dat waar mogelijk wordt gekozen voor een
privaatrechtelijke handhaving van normen. In overeenstemming met dit
regeringsbeleid heeft de Minister van Justitie zich nog in 2006 op het
standpunt gesteld dat ter bescherming tegen kilometertellerfraude niet
primair strafrechtelijke, maar eerder civielrechtelijke stappen nodig
zijn. Sindsdien zijn er diverse algemene maatregelen getroffen die
beogen de positie van de consument te versterken en de
privaatrechtelijke handhaving te vereenvoudigen. De Afdeling wijst
daarbij op de implementatie van de Richtlijn oneerlijke
handelspraktijken in het Burgerlijk Wetboek, de instelling van de
Consumentenautoriteit in verband daarmee en de verruiming van de
mogelijkheden voor toegang tot de kantonrechter. 

In de praktijk is gebleken dat civielrechtelijke maatregelen tegen
ongerechtvaardigde aanpassingen van kilometertellingen succesvol kunnen
zijn. De rechter heeft op vordering van de stichting Nationale Auto Pas
een aanbieder van kilometertellercorrecties verplicht zich te onthouden
van het wijzigen van kilometerstanden van motorvoertuigen, tenzij hij op
voorhand uitdrukkelijk bij de klant heeft geverifieerd dat die een
objectieve rechtvaardigingsgrond heeft voor het doen wijzigen van de
kilometerstand, en de klant ten gunste van de stichting Nationale Auto
Pas een boetebeding heeft geaccepteerd voor het geval de in te stellen
kilometertellerstand geen getrouw beeld geeft van de werkelijkheid.

Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat uit de
toelichting onvoldoende blijkt waarom een strafrechtelijk te handhaven
verbod op het wijzigen van kilometertellers noodzakelijk en effectief is
voor het tegengaan van kilometertellerfraude. De Afdeling adviseert om
die reden de keuze voor de maatregel nader te bezien.

b.	Een publiekrechtelijke kilometertellerregistratie

Het wetsvoorstel voorziet in een publiekrechtelijke registratie van
kilometerstanden door de RDW met het doel kilometertellerfraude beter te
bestrijden. De toelichting stelt hierover - zonder nadere argumentatie -
dat het beheer van een registratie van kilometertellerstanden een
overheidstaak is. Uitgangspunten van regeringsbeleid zijn dat de
overheid zich beperkt tot kerntaken en dat enkel voor
overheidsinterventie wordt gekozen indien doelstellingen niet kunnen
worden bereikt door zelfregulering. Gelet op deze uitgangspunten
verdient het op zich nemen van een nieuwe taak door de overheid een
toereikende motivering.

In dat licht bezien, acht de Afdeling het volgende van belang. Al sinds
1990 worden op initiatief van de autobranche kilometertellerstanden
geregistreerd door de stichting Nationale Auto Pas. Consumenten die de
geloofwaardigheid van de kilometertellerstand van een auto wensen te
controleren, kunnen voor een bescheiden bedrag bij deze stichting
terecht. Dat heeft volgens de gegevens van stichting Nationale Auto Pas
geleid tot een aanzienlijke afname van het aantal auto's met een
aangepaste kilometertellerstand, tot een huidig geschat niveau van 5,5%
van de autovoorraad. Gezien het positieve resultaat van deze private
aanpak ligt het voor de hand om de doelstelling om kilometertellerfraude
verder terug te dringen, in de eerste plaats na te streven door middel
van uitbreiding van het aantal vrijwillige registraties bij de stichting
Nationale Auto Pas. De toelichting gaat evenwel niet in op deze
mogelijkheid.

Dat, zoals de toelichting stelt, het gebruik van het register van
Nationale Auto Pas door verschillende overheidsdiensten de bereidheid
van garagebedrijven om kilometertellerstanden te blijven doorgeven
bedreigt, acht de Afdeling niet zonder meer aannemelijk. De autobranche
heeft immers zelf het initiatief genomen voor de registratie vanuit haar
belang bij verhoging van het consumentenvertrouwen. De toelichting bevat
geen aanwijzingen dat de bereidheid van garagebedrijven om
kilometerstanden door te geven, zou zijn afgenomen.

Gelet op het bovenstaande adviseert de Afdeling de keuze voor een
publiekrechtelijke registratie van kilometertellerstanden door het RDW
nader te bezien.

2.	Kilometertellerstanden als authentieke gegevens

De introductie van een publiekrechtelijke registratie van tellerstanden
is mede ingegeven vanuit de wens om tellerstanden aan te merken als
authentieke gegevens. Dit betekent dat overheidsorganen zonder nader
onderzoek uit moeten kunnen gaan van de juistheid van deze gegevens en
in voorkomende gevallen verplicht zijn deze gegevens te gebruiken. Deze
gegevens dienen daartoe te voldoen aan hoge, bij of krachtens de wet
geregelde kwaliteitseisen wat betreft betrouwbaarheid en actualiteit.

Naar het oordeel van de Afdeling is het de vraag of de geregistreerde
gegevens aan deze hoge eisen kunnen voldoen. Een kilometertellerstand is
eenvoudig aan te passen, zonder dat de wijziging aan het voertuig is af
te zien. Het toezicht op de registratie biedt in verband daarmee slechts
beperkte garanties over het werkelijk door het voertuig afgelegde aantal
kilometers. Voor zover wordt beoogd ook de gegevens uit de huidige
registratie van de stichting Nationale Auto Pas op te nemen, geldt dat
de betrouwbaarheid en actualiteit daarvan slechts in beperkte mate kan
worden gegarandeerd. Het nieuwe register kan daardoor enkel worden
gebruikt om de aannemelijkheid van de kilometertellerstand te
falsificeren. De gegevens zullen dan ook alleen met die beperkte
betekenis als authentiek kunnen worden gebruikt. 

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de relatieve
betekenis van de geregistreerde kilometertellerstanden, en in dat licht
nader te motiveren waarom aanmerking van die gegevens als authentiek
gewenst is. 

3.	Doel van het kentekenregister

Het doel van het kentekenregister is limitatief omschreven in artikel
42, vierde lid, Wvw. Dit doel omvat de goede uitvoering en handhaving
van het bij of krachtens de Wvw en enige andere aangewezen wetten
bepaalde, en het voorzien van overheidsorganen van gegevens die zij
nodig hebben voor de goede uitoefening van hun publieke taken. Deze
doelstelling biedt niet zonder meer ruimte voor de verstrekking van
kilometertellerstanden aan derden. Het doel van de verstrekking ligt in
dat geval immers in de sfeer van het bevorderen van
consumentenvertrouwen door het bieden van mogelijkheden om zich bij de
aankoop van een tweedehands motorvoertuig te vergewissen van de
aannemelijkheid van de kilometertellerstand van dat voertuig. Dat hangt
naar het oordeel van de Afdeling niet direct samen met de goede
uitvoering of handhaving van het bij of krachtens de wet bepaalde.

De Afdeling adviseert de doelstelling van het kentekenregister zoals
neergelegd in de Wvw uit te breiden. 

4.	Goed functionerende kilometerteller als permanente eis

De toelichting stelt dat in de Regeling voertuigen de permanente eis zal
worden geïntroduceerd dat motorrijtuigen waarvoor dit verbod geldt,
dienen te zijn uitgerust met een goed functionerende kilometerteller.
Naar het oordeel van de Afdeling staat deze eis, zou die worden gesteld,
op gespannen voet met Europeesrechtelijke verplichtingen. Binnen de
Europese Unie zijn voertuigeisen voor motorrijtuigen volledig
geharmoniseerd. Dit betekent dat ook de permanente eisen die aan een
motorrijtuig worden gesteld niet verder mogen gaan dan de
Europeesrechtelijk vastgestelde eisen. Nu kilometertellers niet behoren
tot de Europeesrechtelijk vastgestelde eisen waaraan motorrijtuigen
dienen te voldoen, is het stellen van zo'n permanente eis gegeven het
thans geldende EU-recht niet mogelijk.

De Afdeling adviseert af te zien van het introduceren van een goed
functionerende kilometerteller als permanente voertuigeis en de
toelichting in deze zin aan te passen.

5.	Overige opmerkingen

a.	Delegatiebepalingen

In het voorgestelde artikel 70n, eerste lid, is bepaald dat de
aanwijzing van de gevallen waarin de tellerstand moet worden
doorgegeven, plaatsvindt bij ministeriële regeling. De toelichting gaat
niet in op de vraag waarom in dit geval is gekozen voor delegatie naar
een ministeriële regeling. De aanwijzing van gevallen waarin de
tellerstand moet worden doorgegeven betreft niet een voorschrift van
administratieve aard, een uitwerking van de details van een regeling, of
een voorschrift dat dikwijls of mogelijk met grote spoed zal moeten
kunnen worden gewijzigd. Daarbij wijst de Afdeling erop dat de
aanwijzing van registratiemomenten in belangrijke mate bepalend is voor
de aard en omvang van de wettelijke verplichting, alsook de aard en
omvang van de registratie en de daarmee samenhangende administratieve
lasten. 

De Afdeling adviseert in artikel 70n, eerste lid, te bepalen dat de
verplichte registratiemomenten bij algemene maatregel van bestuur wordt
aangewezen.

b.	De keuze voor een strafmaximum van 6 maanden

De toelichting stelt dat met de hoogte van het strafmaximum van 6
maanden aansluiting is gezocht bij de strafmaxima in Duitsland en
België. De Afdeling merkt op dat in België een maximale straf van
één jaar en een geldboete van 3000 euro mogelijk is bij het wijzigen
van de kilometertellerstand. In Duitsland geldt eveneens een
strafmaximum voor kilometertellerfraude van één jaar. Daarmee komt het
in het in wetsvoorstel vastgelegde strafmaximum – anders dan de
toelichting stelt - niet overeen met de in Duitsland en België geldende
strafmaxima. 

De Afdeling adviseert de strafmaat in het licht van het voorgaande nader
te motiveren.

6.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W14.11.0240/IV met redactionele kanttekeningen die de
Afdeling in overweging geeft.

In artikel I, onderdeel A, "bedoeld in artikel 70l, eerste lid,"
vervangen door "fietsen" en "gebruik van motorrijtuig," vervangen door:
, gebruik van motorrijtuig.

In het voorgestelde artikel 70m "een ieder" vervangen door: eenieder.

In het voorgestelde artikel 70n, eerste lid, "RDW" telkens vervangen
door: Dienst Wegverkeer.

In artikel I, onderdeel c, "eerste lid," schrappen.

In artikel II na "verschillende artikelen" invoegen: of onderdelen
daarvan.

	Respectievelijk artikelen 326, 329 en 225 Wetboek van Strafrecht.

	Kamerstukken II 2005/06, 30 300 XII, nr. 57.

	Verkenning van de samenwerking tussen publieke en private partijen
inzake aanpak van de tellerfraude, Adviesrapport ten behoeven van de
Minister van Verkeer en Waterstaat, 10 juli 2007, blz. 30 & 37.

	Kamerstukken I 2008/09, 31 700 VI, D, als nadere uitwerking van de
notitie 'De keuze tussen sanctiestelsels en de betekenis van het
Wetsvoorstel OM-afdoening daarvoor', Kamerstukken II 2005/06, 29 849,
nr. 30, vergelijk ook Aanwijzing 11 Aanwijzingen voor de regelgeving.

	Kamerstukken II 2005/06, 30 300 XII, nr. 57.

	Richtlijn 2005/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei
2005 (pbEU 2005, L 149/22) zoals geïmplementeerd in de artikelen 193a
tot en met 193j van Boek 6, Burgerlijk Wetboek.

	Artikel 2.1, Wet handhaving consumentenbescherming.

	Ingevolge de Evaluatiewet modernisering rechterlijke organisatie,
Staatsblad 2011, 255 (Nog niet in werking getreden).

	Voorzieningenrechter Rechtbank Zwolle, locatie Lelystad, 1 juni 2011,
LJN BQ6880, vergelijkbare uitspraak eerder: Voorzieningenrechter
Rechtbank 's-Hertogenbosch, 31 januari 2006, LJN: AV0673.

	Memorie van toelichting, §2.

	Aanwijzing 7, aanhef en onderdeel c, Aanwijzingen voor de regelgeving.

	Presentatie Wijnand de Geus, bestuurslid Stichting Nationale Auto Pas,
congres van stichting Nationale Auto Pas, Kilometertellerfraude - Tot
hier en niet verder!, zoals geraadpleegd via:
http://www.autopas.nl/contentfiles/Presentatie%20Wijnand%20de%20Geus.ppt
#304,13,Dia 13.

	Kamerstukken II 2007/08, 31 219, nr. 3, blz. 2.

	Artikel 42, vierde lid, onderdeel c, zoals toegelicht in Kamerstukken
II 2007/08, 31 219, nr. 3, blz. 3.

	Memorie van Toelichting, Artikelsgewijze toelichting, Artikel I,
onderdeel B.

	Voor de personenauto's en lichte bedrijfsauto's waarvoor het verbod
blijkens de toelichting zal gelden is deze harmonisatie vervat in
richtlijn 2007/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5
september 2007 tot vaststelling van een kader voor de goedkeuring van
motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan en van systemen, onderdelen en
technische eenheden die voor dergelijke voertuigen zijn bestemd, PbEU L
263/1.

	Ingevolge artikel 4, derde lid, Richtlijn 2007/46/EG.

	Zie aanwijzing 26 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

	Artikel 8, jo. artikel 3 van de Wet tot beteugeling van bedrog met de
kilometerstand van voertuigen.

	Artikel 22b, eerste lid, Straßenverkehrsgesetz.

 PAGE    

  PAGE  5 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........