Preview document (🔗 origineel)

---

No.W14.12.0196/IV	's-Gravenhage, 24 augustus 2012

Bij Kabinetsmissive van 18 juni 2012, no.12.001343, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, bij
de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Waterwet
(doelmatigheid en bekostiging hoogwaterbescherming), met memorie van
toelichting.

Het voorstel beoogt voor de lange termijn vast te leggen dat
waterschappen 50% van de kosten van de maatregelen ter verbetering van
de primaire waterkeringen die in hun beheer zijn op zich nemen. Tevens
regelt het voorstel dat de frequentie van de toetsing van de
waterstaatkundige toestand van de primaire waterkeringen wordt verlaagd.
Daarnaast vervalt de rol van provincies in het verslagleggingproces en
wordt het toezicht op de primaire keringen overgedragen van de
provincies naar het Rijk.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de
bijdrage van de waterschappen aan het Hoogwaterbeschermingsprogramma
(HWBP), de invorderingsbevoegdheid van de minister, de afbakening van
het bestuurlijk toezicht op waterschappen tussen Rijk en provincie,
alsmede de wijziging van de toetsfrequentie van de waterkeringen. Zij is
van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk
is.

1.	De bijdrage van de waterschappen aan het HWBP en de verevening
daarvan 	over de waterschappen 

In het Regeerakkoord alsmede in het Bestuursakkoord Water is het
voornemen geuit om op termijn de aanleg, de verbetering, het beheer, het
onderhoud en de financiering van de primaire waterkeringen die niet in
beheer zijn van het Rijk, geheel aan de waterschappen over te dragen.
Een belangrijke verandering betreft de wijze van financiering van de
aanleg en verbetering van de primaire waterkeringen in het kader van het
HWBP.

Tot de inwerkingtreding van de zogenaamde Spoedwet 100 miljoen werd het
HWBP in het geheel gefinancierd door het Rijk. Ingevolge de Spoedwet 100
miljoen dragen de waterschappen in de periode 2011-2013 jaarlijks voor
81 miljoen euro bij aan dit programma. Op basis van het voorstel wordt
van de waterschappen een bijdrage verwacht van 50% van de kosten, wat
vanaf 2015 zal neerkomen op structureel 181 miljoen euro. Van het bedrag
dat door waterschappen zal moeten worden opgebracht, wordt 80%
ingezameld door een rechtstreekse bijdrage van de waterschappen aan de
minister. 

Bij de totstandkoming van de Spoedwet 100 miljoen hebben de
waterschappen het standpunt ingenomen dat iedereen in Nederland zou
moeten meebetalen aan de bijdragen die de waterschappen aan het HWBP
leveren. Dit uitgangspunt is zowel in de Spoedwet 100 miljoen als in dit
voorstel uitgewerkt. De waterschappen zijn jaarlijks aan de minister een
bijdrage verschuldigd die gerelateerd is aan het aantal ingezetenen van
het waterschap en de gezamenlijke WOZ-waarde van de in het waterschap
gelegen onroerende zaken. Deze bijdrage van de waterschappen aan het
HWBP wordt betaald uit de belastingheffing van het waterschap, meer in
het bijzonder de watersysteemheffing. 

De Spoedwet 100 miljoen gaf uitvoering aan een kabinetsbesluit om per
2011 een doelmatigheidskorting van 100 miljoen euro op het waterbeheer
toe te passen. De wet had niet alleen een spoedeisend karakter, maar was
ook bedoeld als een tijdelijke voorziening totdat er duidelijkheid zou
bestaan over de toekomstige bekostigingssystematiek voor de primaire
waterkeringen en de termijn waarbinnen die nieuwe systematiek tot stand
zou kunnen komen. In verband met die onduidelijkheid voorzag de Spoedwet
100 miljoen niet in een einddatum. In het - toen nog - te sluiten
bestuursakkoord zouden met de waterschappen nieuwe afspraken worden
gemaakt over de financiering van het HWBP, die vervolgens zouden worden
omgezet in een nieuw wetsvoorstel. Het huidige voorstel geeft uitwerking
aan het Bestuursakkoord Water en beoogt een structurele regeling te
geven voor de bijdrage van de waterschappen aan het HWBP. Gelet op het
structurele karakter van het voorliggende voorstel, ziet de Afdeling
thans aanleiding om, anders dan bij de Spoedwet 100 miljoen, ten
principale de vraag aan de orde te stellen of het wenselijk is de
waterschappen op permanente basis te laten meebetalen aan het HWBP via
een bijdrage die wordt bekostigd uit de watersysteemheffing van de
waterschappen. Daarbij is ook van belang dat momenteel een herziening
van het belastingstelsel van de waterschappen wordt voorbereid die deels
verband houdt met de waterschapsbijdrage aan het HWBP. 

Ingevolge de Waterschapswet hebben de waterschappen de waterstaatkundige
verzorging van een bepaald gebied tot doel. De taken die tot dat doel
aan waterschappen zijn of worden opgedragen, betreffen de zorg voor het
watersysteem en de zorg voor het zuiveren van afvalwater. Daarnaast kan
de zorg voor een of meer andere waterstaatsaangelegenheden worden
opgedragen. 

De Waterschapswet bepaalt dat het waterschap de kosten draagt die zijn
verbonden aan de behartiging van de taken die het waterschap in het
reglement zijn opgedragen. Voor zover de behartiging van die taken
redelijkerwijs moet worden geacht het belang van het gebied van het
waterschap te boven te gaan, omdat deze tevens in belangrijke mate de
behartiging van een nationaal of provinciaal belang betreffen, worden
echter aan het waterschap bijdragen verleend ten laste van de kas van
het Rijk onderscheidenlijk die van de desbetreffende provincie of
provincies. Kern van deze bepaling is dat het waterschap zijn eigen
kosten betaalt, tenzij er bovenwaterschappelijke belangen in het geding
zijn. In dat geval kunnen bijdragen – doeluitkeringen – worden
verleend door het Rijk of de provincie.

Belastingheffing is de primaire bron van inkomsten van de waterschappen.
De belastingheffing van het waterschap dient de belangen van het
waterschap: Voor zover het belangen betreft die kunnen worden
toegeschreven aan rechtstreeks en continu belanghebbenden binnen het
waterschapsgebied, beschikt het waterschap overeenkomstig zijn karakter
van openbaar lichaam met een functionele taakomschrijving in het
reglement over een eigen belastinggebied.

De Spoedwet 100 miljoen heeft niettemin wettelijk mogelijk gemaakt dat
de bijdrage aan het HWBP, dat de belangen van het individuele waterschap
overstijgt, kan worden bekostigd uit de watersysteemheffing. De bijdrage
van het waterschap aan het Rijk verhoogt de kosten van het
watersysteembeheer van het waterschap. Dit resulteert in een verhoging
van de tarieven van de watersysteemheffing, zo blijkt uit de memorie van
toelichting bij de Spoedwet 100 miljoen. Thans is aan de orde of het
wenselijk is deze wijze van financiering op permanente basis toe te
passen.

De Afdeling meent dat het structurele gebruik van gelden afkomstig uit
de belastingheffing door het waterschap ten behoeve van
waterschapsoverstijgende belangen een bijzondere motivering vereist. Een
decentraal belastingsysteem dient er primair toe om een decentrale
overheid eigen middelen te verschaffen die zij ten behoeve van haar
decentrale taakuitoefening kan gebruiken. Het biedt een decentrale
overheid meer vrijheid om te beslissen over de inhoud en omvang van de
voorzieningen die zij realiseert. Decentrale belastingheffing heeft in
principe niet tot doel om taken van de centrale overheid of
medebewindstaken te bekostigen, hetgeen niet wegneemt dat er eventueel
op basis van decentrale besluitvorming extra middelen voor de
desbetreffende beleidsterreinen kunnen worden vrijgemaakt. De wens de
uitgaven van het Rijk te verminderen vormt, naar het oordeel van de
Afdeling, onvoldoende rechtvaardiging voor een structurele financiële
bijdrage van de waterschappen aan het bovenwaterschappelijk belang ten
laste van de belastingplichtigen van de waterschappen.

Daarbij bepaalt het wetsvoorstel dat de bijdrage van het individuele
waterschap structureel wordt berekend via een in de wet vastgelegde
methodiek en door de minister wordt vastgesteld. De voorgestelde
structurele afdracht van door belastingheffing door het waterschap
geïnde gelden op basis van een wettelijke verplichting staat op
gespannen voet met de trits belang – betaling – zeggenschap die ook
thans nog kenmerkend is voor de inrichting van het waterschap. Het
democratisch gecontroleerde bestuur van het waterschap dient te bepalen
welke activiteiten ten behoeve van de waterstaatkundige verzorging van
zijn gebied met de door hem geïnde gelden worden verricht. Het voorstel
verplicht echter de waterschappen een deel van de geïnde gelden over te
dragen aan het Rijk, waardoor het bestuur van het waterschap geen
zeggenschap heeft over de bestemming van deze gelden.

De Afdeling onderschrijft het uitgangspunt dat iedereen in Nederland zou
moeten meebetalen aan het HWBP. De primaire waterkeringen zijn een
collectief goed en waarborgen de veiligheid van alle Nederlanders. Het
HWBP dient daarmee een bovenwaterschappelijk - nationaal - belang. De
behartiging van dit belang dient echter niet structureel te worden
gefinancierd uit een belasting die door de waterschapsbesturen wordt
geheven. De heffingen van het waterschap zijn bedoeld voor de
waterstaatkundige verzorging van dat waterschap. Een andere aanwending
van deze waterschapsheffingen komt de transparantie voor de burger niet
ten goede. De Afdeling meent dat in ieder geval bij de evaluatie van de
financieringswijze die voor 2016 is voorzien, het bovenstaande moet
worden betrokken.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan
en voor de lange termijn een financieringswijze te kiezen die in
overeenstemming is met de principiële uitgangspunten zoals hierboven
uiteengezet.

2.	Toezicht door het Rijk

Het voorstel bepaalt dat het toezicht op de primaire waterkeringen wordt
uitgeoefend door de minister. In de toelichting wordt aangegeven dat
deze bepaling tot doel heeft om het toezicht op de primaire keringen
over te dragen van provincies naar het Rijk. Het beleggen van het
toezicht op de primaire waterkeringen bij het Rijk betekent, aldus de
toelichting, in de praktijk dat de Inspectie voor de Leefbaarheid en
Transport gaat toezien op de correcte naleving van de wettelijke
voorschriften bij de toetsing van de primaire waterkeringen door de
beheerders. Daarnaast zal de Inspectie voor de Leefbaarheid en Transport
toezien of de beheerders op de juiste wijze invulling geven aan hun
actieve zorgplicht voor de primaire keringen. Voorts vermeldt de
toelichting dat de provincies verantwoordelijk blijven voor het
generieke toezicht op de waterschappen.

De Grondwet bepaalt dat de wet het provinciale en het overige toezicht
op de besturen van de waterschappen regelt. Het generieke toezicht op de
waterschappen is neergelegd in de Waterschapswet. De Waterwet voorziet
in specifiek toezicht op de waterschappen door provincies
respectievelijk het Rijk. Bij de vormgeving van het specifieke toezicht
in de Waterwet is uitgegaan van getrapt toezicht. Dit betekent dat in
beginsel de provincie toezicht houdt op de waterschappen en het Rijk op
de provincies. Slechts in bijzondere omstandigheden – wanneer dat met
het oog op internationale verplichtingen of bovenregionale belangen
noodzakelijk wordt geacht – zal het Rijk op grond van zijn
bevoegdheden krachtens de Waterwet optreden. Het zwaartepunt in het
toezicht ligt op provinciaal niveau. 

De Afdeling vraagt aandacht voor het volgende.

De bepalingen betreffende het generieke toezicht worden op grond van het
voorstel niet gewijzigd. De toelichting geeft aan dat de provincies hun
generieke toezichthoudende taak behouden. De toelichting gaat evenwel
niet in op de vraag wat – waar het gaat om de primaire keringen - de
verhouding is tussen het generieke toezicht uitgevoerd door gedeputeerde
staten enerzijds en het specifieke toezicht uitgevoerd door de minister
anderzijds en daarmee wat in dit kader de toegevoegde waarde is van het
generieke toezicht van gedeputeerde staten ten opzichte van de
toezichtbevoegdheden van de minister.

Ook is onduidelijk in hoeverre de voorgestelde wijziging van de Waterwet
tot gevolg heeft dat de bevoegdheden van gedeputeerde staten aan de
minister worden overgedragen. In artikel 3.9 Waterwet, dat door het
voorstel wordt gewijzigd, is nu nog bepaald dat het toezicht op de
primaire waterkeringen wordt uitgeoefend door gedeputeerde staten. Reden
voor deze bepaling was om tot uitdrukking te brengen dat ook het
toezicht op de primaire waterkeringen in beheer bij het Rijk bij de
provincie berust. Voor de primaire waterkeringen in beheer bij een
waterschap volgde dat reeds uit de toezichtrelatie tussen de provincie
en het waterschap. Onvoldoende duidelijk is of de voorgestelde wijziging
ook daadwerkelijk tot gevolg heeft dat de bestaande bevoegdheden van de
provinciale organen krachtens de Waterwet niet meer kunnen worden
aangewend voor het specifieke toezicht op de primaire waterkeringen. De
bepalingen van de Waterwet betreffende de bevoegdheden van de provincie
inzake informatieverplichtingen, besluitvorming en het geven van
aanwijzingen worden door het voorstel immers niet gewijzigd.

 

De Afdeling adviseert, gelet op het bovenstaande, in de toelichting
nader in te gaan op de reikwijdte van en verhouding tussen de
toezichtbevoegdheden van het Rijk en de provincies waar het gaat om de
primaire keringen. 

3.	Invorderingsbevoegdheid

Het voorstel bepaalt dat de bijdragen van het waterschap, waarvan de
minister de verplichting tot betaling heeft vastgesteld, kunnen worden
ingevorderd bij dwangbevel. In de toelichting wordt de noodzaak van deze
bevoegdheid niet toegelicht. De Afdeling is er niet van overtuigd dat in
de Nederlandse staatkundige verhoudingen deze bevoegdheid op zijn plaats
is waar het gaat om het innen van een bijdrage die de ene overheid
ingevolge de wet aan een andere overheid verschaft ten behoeve van de
uitvoering van een bepaalde wettelijke taak. Voor de beslechting van
eventuele geschillen tussen overheden over de uitvoering van de
voorgestelde regeling zijn bovendien andere instrumenten voorhanden.

Voorts is onzeker in hoeverre de voorgestane bevoegdheid van toegevoegde
waarde zal zijn. Het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering bepaalt dat
goederen bestemd voor de openbare dienst niet vatbaar zijn voor beslag.
Hoewel de literatuur en de rechtspraak niet eenduidig zijn over de
precieze strekking en reikwijdte van dit artikel, kan het mogelijk in de
weg staan aan de tenuitvoerlegging van de executoriale titel die het
dwangbevel krachtens de Algemene wet bestuursrecht met zich brengt.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan
en, zo nodig, het voorstel aan te passen.

4.	De wijziging van de toetsfrequentie

Het voorstel wijzigt de frequentie van zowel de vaststelling van de
toetsingsnormen ten aanzien van de primaire waterkeringen als de
toetsing van de waterkeringen op grond van die normen. In beide gevallen
wordt dit eens in de twaalf jaar in plaats van eens in de zes jaar. De
toelichting geeft aan dat ook bij een verlaging van de toetsfrequentie
de veiligheid van de primaire keringen is gewaarborgd, omdat de
beheerder van de primaire waterkering in het kader van zijn zorgplicht
permanent inzicht dient te hebben in de veiligheid van de keringen en
ervoor dient te zorgen dat deze aan de norm voldoen. De toelichting gaat
echter, naar het oordeel van de Afdeling, onvoldoende in op de vraag of
de inzichten die de beheerder in het kader van deze zorgplicht verwerft
over de staat van de primaire waterkeringen in zijn beheer, ook kunnen
resulteren in maatregelen die voor het HWBP kunnen worden aangemeld en
in dat kader worden gesubsidieerd, alsmede hoe hierover de afstemming
tussen de beheerder en het Rijk plaatsvindt.

De Afdeling adviseert, gelet op het bovenstaande, de toelichting aan te
vullen.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

	De waterschappen zijn beheerder van ongeveer 90% van de primaire
waterkeringen. 10% van de primaire waterkeringen is in beheer van
Rijkswaterstaat.

	Het HWBP ziet op de versterking van primaire waterkeringen die niet aan
de wettelijke vereisten voldoen. De kosten voor beheer en onderhoud van
primaire waterkeringen in beheer van het waterschap wordt door ieder
waterschap afzonderlijk bekostigd uit de opbrengsten van de
watersysteemheffing.

 	Wijziging van de Waterwet en de Waterschapswet en intrekking van de
wet van 18 december 1985, houdende enige voorzieningen ten behoeve van
de inzet en bekostiging van muskusrattenvangers, tot regeling van de
zorgplicht voor de muskusrattenbestrijding en van financiële bijdragen
aan verbetering van primaire waterkeringen van de waterschappen, Stb.
2011, 270.

	Artikel 7.24.

	Kamerstukken II 2009/10, 32 474, nr. 3, blz. 7.

	Kamerstukken I 2010/11, 32 474, C, blz. 3.

	In het bestuursakkoord Water is het volgende afgesproken. 'Om de
inverdieneffecten van doelmatig waterbeheer als gevolg van de
waterschapsbijdrage aan het Hoogwaterbeschermingsprogramma evenwichtig
te verdelen en de lastenontwikkeling te matigen, is een herziening van
het belastingstelsel van de waterschappen nodig. Er komt een evaluatie
van dit belastingstelsel. De voorstellen die de waterschappen medio 2011
zullen doen vormen het vertrekpunt. De resultaten van de herziening van
het belastingstelsel zijn begin 2012 beschikbaar en worden vóór 2014
in wetgeving verankerd.' Bestuursakkoord Water (Bijlage bij Kamerstukken
I 2010/11, 32 474, nr. F), blz. 39.

	Artikel 1, eerste lid, Waterschapswet.

	Artikel 1, tweede lid, Waterschapswet.

	Artikel 98 Waterschapswet.

	Memorie van toelichting Waterschapswet, Kamerstukken II 1986/87, 19
995, nr. 3, blz. 78.

	Ingevolge de Spoedwet 100 miljoen is een tweede lid toegevoegd aan
artikel 117 Waterschapswet. Artikel 117 luidt thans:  1.Ter bestrijding
van kosten die zijn verbonden aan de zorg voor het watersysteem wordt
onder de naam watersysteemheffing een heffing geheven van hen die: a.
ingezetenen zijn; b. krachtens eigendom, bezit of beperkt recht het
genot hebben van ongebouwde onroerende zaken, niet zijnde
natuurterreinen; c. krachtens eigendom, bezit of beperkt recht het genot
hebben van natuurterreinen; d. krachtens eigendom, bezit of beperkt
recht het genot hebben van gebouwde onroerende zaken. 2. Uit de
opbrengsten van de watersysteemheffing worden tevens de op grond van
artikel 7.24 van de Waterwet verschuldigde bijdragen bekostigd.

	Kamerstukken II 2009/10, 32 474, nr. 3, blz. 9.

	Zoals ook de regering onlangs bevestigde in de memorie van toelichting
bij de wijziging van de Waterschapswet tot het invoeren van de
verkiezing van de vertegenwoordigers voor de ingezetenen in het algemeen
bestuur van het waterschap door de leden van de gemeenteraden.
Kamerstukken II 2011/12, 33 097, nr. 3, blz. 6.

	De betreffende evaluatie is aangekondigd in het Bestuursakkoord Water.
Bestuursakkoord Water (Bijlage bij Kamerstukken I 2010/11, 32 474, nr.
F), blz. 22.

	Artikel 3.9.

	Paragraaf 4.3 van de toelichting.

	Paragraaf 4.3 van de toelichting.

	Artikel 133, derde lid, Grondwet.

	Artikel 156 e.v. Waterschapswet.

	Artikelen 3.10, 3.11, 3.12 en 3.13.

	Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 3, blz. 24-31.

	Paragraaf 4.3 van de toelichting.

	Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 3, blz. 97.

	Artikelen 3.10, 3.11 en 3.12 Waterwet.

	Artikel 7.26, vierde lid.

	Ook voor deze bevoegdheid geldt dat zij reeds deel uitmaakte van de
wijzigingen van de Spoedwet 100 miljoen. Zoals onder punt 1. is
opgemerkt, meent de Afdeling dat de context van het onderhavige voorstel
een andere is, waardoor zij ruimte ziet om alsnog hierover een opmerking
te maken. De bevoegdheid tot invordering bij dwangbevel is in de relatie
tussen overheden daarnaast eerder toegekend waar het gaat om
terugvordering van onverschuldigd betaalde subsidies en uitkeringen of
in geval van het verhaal van bedragen op een publieke entiteit, voor
zover Nederland door een instelling van de Europese Unie aansprakelijk
wordt gesteld voor het niet nakomen van Europeesrechtelijke
verplichtingen (art. 7 Wet Naleving Europese regelgeving publieke
entiteiten). Daargelaten de vraag of in al deze gevallen de invordering
bij dwangbevel jegens de andere overheid, gelet op de interbestuurlijke
verhoudingen, nuttig en wenselijk is, gaat het in casu niet om de
terugvordering van een geldsom die ten onrechte door het Rijk is betaald
of om het verhaal van een geldsom die wordt geacht niet ten laste te
moeten komen van het Rijk, maar om de invordering van een wettelijk
voorgeschreven jaarlijkse bijdrage van de ene overheid aan de andere
overheid.

	Artikel 436 Rv.

	Op grond van artikel 4:116 Awb levert een dwangbevel een executoriale
titel op, die met toepassing van de voorschriften van het Wetboek van
Burgerlijke rechtsvordering kan worden tenuitvoergelegd.

	Paragraaf 4.1 en 4.2 van de toelichting 

  PAGE  4 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........