Preview document (🔗 origineel)

---

No.W05.12.0037/I	's-Gravenhage, 22 juni 2012

Bij Kabinetsmissive van 13 februari 2012, no.12.000308, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap, mede namens de Minister van Economische Zaken, Landbouw
en Innovatie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de
wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek en de wet op
het onderwijstoezicht in verband met de versterking van de
kwaliteitsborging van het hoger onderwijs alsmede tot wijziging van de
wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek en de wet
educatie en beroepsonderwijs in verband met de introductie van een
aanwijzingsbevoegdheid voor de minister (Wet versterking
kwaliteitsborging hoger onderwijs), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt ertoe de kwaliteit van het hoger onderwijs beter
te waarborgen en het handhavingsinstrumentarium in het middelbaar
beroepsonderwijs en het hoger onderwijs uit te breiden. Onder meer wordt
voorgesteld het accreditatiestelsel aan te scherpen, risicogericht
toezicht in te voeren op de kwaliteit van het hoger onderwijs, de
onafhankelijkheid van de examencommissie te vergroten en de
verantwoordelijke minister een aanwijzingsbevoegdheid te geven in geval
van wanbeheer. 

Op 31 mei 2012 heeft een delegatie van de Afdeling advisering van de
Raad van State op de voet van artikel 24 van de Wet op de Raad van State
met de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
beraadslaagd over het wetsvoorstel. 

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt naar aanleiding van
het wetsvoorstel onder meer opmerkingen over de noodzaak en urgentie van
het wetsvoorstel. Zij is van oordeel dat in verband daarmee het voorstel
nader dient te worden overwogen. Naar haar oordeel is er thans
onvoldoende aanleiding om tot wetgeving over te gaan. Uit onderzoek komt
naar voren dat de problemen niet te maken hebben met de wet, maar met de
naleving daarvan. Verder wijst de Afdeling erop dat er recent een aantal
maatregelen is genomen om de kwaliteit van het hoger onderwijs te
waarborgen, waarvan het effect nog niet bekend is. Inzake de
voorgestelde aanscherpingen van het accreditatiestelsel adviseert de
Afdeling het voorstel om de benoeming van deskundigen te laten
plaatsvinden door de  Nederlands-Vlaamse Accreditatie Organisatie
(NVAO), te heroverwegen, onder meer omdat met dit voorstel afbreuk wordt
gedaan aan het beginsel dat de instellingen voor hoger onderwijs zelf
primair verantwoordelijk zijn voor de onderwijskwaliteit. Over de
voorgestelde wijzigingen van de Wet op het onderwijstoezicht merkt de
Afdeling op dat het voorstel om de Inspectie van het Onderwijs
(inspectie) onderzoek te laten doen naar de kwaliteit van het hoger
onderwijs niet nodig is, indien onder ’kwaliteit’ het toezicht op de
naleving van wettelijke voorschriften wordt bedoeld, zoals uit de
toelichting lijkt te volgen. Indien met ’kwaliteit’ iets anders
wordt bedoeld, vraagt de Afdeling hoe dubbele toezichtslasten en
uiteenlopende oordelen tussen inspectie en NVAO worden voorkomen. Ten
slotte adviseert de Afdeling af te zien van het voorstel om de
onafhankelijkheid van de examencommissie te vergroten en adviseert zij
de aanwijzingsbevoegdheid in geval van wanbeheer te heroverwegen. Indien
echter de noodzaak van deze bevoegdheid kan worden aangetoond, dan
adviseert zij de bevoegdheid in elk geval te beperken tot het
herhaaldelijk handelen in strijd met de bekostigingsvoorwaarden. 

 

1.	Noodzaak en urgentie

De aanleiding voor het wetsvoorstel wordt gevormd door de uitkomsten van
onderzoeken van de inspectie en NVAO naar alternatieve
afstudeertrajecten in het hoger beroepsonderwijs. Volgens de toelichting
maken deze onderzoeken duidelijk dat de bestaande waarborgen niet
toereikend zijn om kwaliteitsproblemen tijdig op te sporen en aan te
pakken. Tegen de achtergrond van de grondwettelijke verantwoordelijkheid
van de overheid voor het onderwijs is de regering dan ook van mening dat
aanpassingen in het stelsel noodzakelijk en urgent zijn.

De Afdeling merkt over de aanleiding voor het wetsvoorstel het volgende
op.

Nadat er in de media berichten verschenen over alternatieve
afstudeertrajecten van hogeschool Inholland, heeft de inspectie in
augustus 2010 alle 99 instellingen voor hoger onderwijs, die samen circa
1750 geaccrediteerde bacheloropleidingen aanbieden en jaarlijks aan ruim
100.000 studenten het bachelordiploma uitreiken, aangeschreven. Omdat
bleek dat de niet-bekostigde instellingen geen alternatieve
afstudeertrajecten verzorgden en over de universiteiten nauwelijks
negatieve berichten verschenen, bleven zij verder buiten het onderzoek.
Daarmee bleven er veertig instellingen over. Uiteindelijk heeft de
inspectie vijftien opleidingen van tien bekostigde hogescholen
onderzocht. Bij alle onderzochte opleidingen bleken de voorschriften van
de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) rond
het afstuderen onvoldoende te worden nageleefd. De situatie van vier
opleidingen van vier instellingen is door de inspectie om deze reden als
zorgelijk aangemerkt. Aanvullend is door de NVAO het afstudeerniveau van
vijf opleidingen van Inholland onderzocht. Volgens de NVAO is in de
studiejaren 2007-2010 aan 73 van de 124 studenten van vier opleidingen
ten onrechte een diploma toegekend. Vervolgens heeft de inspectie deze
vier opleidingen op onderwijsinhoudelijke gronden als zeer zwak
aangemerkt. Het wetsvoorstel is derhalve gebaseerd op onderzoek naar
vijftien opleidingen van tien bekostigde hogescholen over de jaren
2007-2010 en in hoofdzaak het gevolg van problemen die zich hebben
voorgedaan bij vier alternatieve afstudeertrajecten van één bekostigde
hbo-instelling. 

a.	De Afdeling is met de regering van oordeel dat de waarde van een
diploma niet ter discussie mag staan. Uit de onderzoeken kan evenwel
niet worden afgeleid dat het hoger onderwijs kampt met een structureel
nalevings- of kwaliteitsprobleem. Omdat de vijftien opleidingen via
risicoanalyse zijn geselecteerd, geeft het onderzoek van de inspectie
geen representatief beeld van het (bekostigde) hoger beroepsonderwijs,
om maar niet te spreken over het wetenschappelijk onderwijs, met in
totaal enkele duizenden opleidingen. Ook de inspectie zelf wijst daar
op. Bovendien erkent de regering dat er wat betreft het wetenschappelijk
en niet bekostigd geaccrediteerd onderwijs geen aanwijzingen zijn dat
deze problemen zich daar (in dezelfde mate) voordoen. Uit de
tweejaarlijkse verslagen van de inspectie over de staat van het
onderwijs kan dat evenmin worden afgeleid. Ook de Onderwijsraad ziet
geen aanwijzingen dat diploma’s in het hoger onderwijs van onvoldoende
kwaliteit zijn. Met uitzondering van vier alternatieve
afstudeertrajecten van Inholland, is van geen enkele opleiding
vastgesteld dat het eindniveau van afgestudeerden daadwerkelijk in het
geding is.

b. 	In de tweede plaats wijst de Afdeling erop dat de onderzoeken geen
aanleiding geven voor de gedachte dat het wettelijke stelsel onvoldoende
waarborgen bevat. Zo schrijft de inspectie dat er geen aanwijzingen zijn
dat de WHW tekortschiet, maar moet veeleer de naleving ervan verbeteren.
Zij adviseert het stelsel van externe kwaliteitszorg aan te scherpen in
die zin dat risico's eerder worden gesignaleerd en gecorrigeerd. Tevens
doet zij de aanbeveling om in de beoordeling ten behoeve van de
opleidingsaccreditatie "toetsing en gerealiseerd eindniveau" te
scheiden. Ook de NVAO noemt de eis dat reglementen en procedures voldoen
aan de huidige wettelijke bepalingen een "noodzakelijke voorwaarde" voor
een goed toetsbeleid, en wijst een aanscherping van de WHW en de Wet op
het onderwijstoezicht (WOT) af. Zoekend naar de oorzaken van de
incidenten bij Inholland constateert zij 

"dat de aandacht voor kwaliteit door de betrokken docenten, management
en toezichthoudende instanties wellicht teveel is opgevat als het volgen
van geldende procedures en te weinig gericht is geweest op de bewaking
van de vereiste inhoudelijke kwaliteit. Zij hecht eraan dit zo te
formuleren, omdat het risico bestaat dat een eerste reactie zal zijn dat
regels scherper en complexer zullen worden gemaakt en de controle op
handhaving zal toenemen. Terwijl dit het probleem niet zal verhelpen,
wellicht zelfs zal versterken."

De overige aanbevelingen van inspectie en NVAO hebben evenmin
raakvlakken met het wettelijke stelsel als zodanig, maar uitsluitend met
de toepassing ervan. 

c.	Ten slotte is van belang dat sinds de publicatie van de onderzoeken
een groot aantal (wettelijke) maatregelen in werking is getreden of
vastgesteld, waardoor herhaling van "Inholland" minder waarschijnlijk
is. 

Per 1 september 2010 is de Wet "Versterking besturing" in werking
getreden. Het nieuwe artikel 7:12, tweede lid, van de WHW positioneert
de examencommissie als hét orgaan dat op objectieve en deskundige wijze
vaststelt of een student voldoet aan de voorwaarden die de onderwijs- en
examenregeling stelt ten aanzien van kennis, inzicht en vaardigheden die
nodig zijn voor het verkrijgen van een graad. Daarmee zou de situatie
dat de examencommissie zich vooral baseert op het vertrouwen in de
expertise van de examinator tot het verleden moeten behoren. 

Verder is op 1 januari 2011 een nieuw accreditatiestelsel in werking
getreden, dat scherpere oordelen over de daadwerkelijke kwaliteit van
opleidingen mogelijk maakt. Zo mag geen accreditatie worden verleend als
het gerealiseerde eindniveau en de deugdelijkheid van beoordeling,
toetsing en examinering van de studenten onvoldoende is en kan een
verleende accreditatie tussentijds worden ingetrokken. Ook is voorzien
in een herstelperiode, met als doel de druk op een positief
accreditatieoordeel te verminderen. De NVAO had het ontbreken van een
reële herstelmogelijkheid stelselmatig als een systeemfout bestempeld,
omdat een keuze tussen "alles of niets" leidt tot "genadezesjes".  

Per 1 januari 2011 is de bekostiging van het hoger onderwijs aangepast.
Daarbij is onder meer de diplomabekostiging verlaagd van circa 60-80%
naar 20%, zodat er minder prikkels zijn voor het inrichten van
alternatieve afstudeertrajecten of –toetsen. 

Daarnaast zal op 1 juli 2012 een wijziging van de WOT in werking treden,
waarbij het toezicht van de inspectie op het hoger onderwijs wordt
uitgebreid tot de naleving van al hetgeen bij of krachtens de WHW is
bepaald. Verder kan de inspectie in individuele gevallen zelfstandig of
op aanwijzing van de minister onderzoeken en daarbij tevens onderzoek
doen naar de kwaliteit van het (hoger) onderwijs, wanneer het
instrumentarium van de NVAO daarin niet voorziet. 

Ten slotte is het accreditatiekader aangepast, waarbij onder andere de
regels rond steekproeftrekking en verantwoording van eindstukken zijn
aangepast. Daardoor ligt de verantwoordelijkheid voor de selectie van de
te beoordelen werkstukken niet langer bij de instelling, maar bij de
NVAO, conform de bij het onderzoek naar Inholland gevolgde werkwijze.

Het voorgaande samenvattend stelt de Afdeling vast dat de onderzoeken
van de inspectie en de NVAO, die de aanleiding zijn voor het voorstel,
geen representatief beeld geven van het hoger onderwijs. Indien uit deze
onderzoeken al algemene conclusies zijn te trekken, is dat niet de
conclusie dat het wettelijke stelsel van interne kwaliteitszorg,
accreditatie en extern toezicht onvoldoende waarborgen biedt. Afgezien
van de aanbeveling die ziet op de wettelijke beoordelingsnormen van de
NVAO, wijzen de onderzoeken erop dat het in het hoger beroepsonderwijs
vooral schort aan de naleving van de wet en dat het toezicht daarop niet
adequaat is geweest; wat betreft het wetenschappelijk onderwijs, dat een
lange geschiedenis kent van eenheid van onderwijs en onderzoek en daarom
veel ervaring heeft met kwaliteitszorg, zijn die aanwijzingen er niet.
Om het voorstel in het juiste perspectief te plaatsen, wijst de Afdeling
erop dat er sinds "Inholland" tal van maatregelen zijn genomen, waardoor
de situatie anno 2012 niet meer te vergelijken is met die in de jaren
2007-2010. Het is niet waarschijnlijk dat dergelijke opleidingen thans
nog voor accreditatie in aanmerking zouden komen. Daarnaast heeft de
regering het voornemen het aantal opleidingen te reduceren, zodat het
onderwijsaanbod overzichtelijker wordt en de vergelijkbaarheid van
diploma's toeneemt. Of er nog andere, meer vergaande maatregelen nodig
zijn moet worden afgewacht, omdat er onvoldoende bekend is over het
effect van de reeds genomen maatregelen. "Hard cases make bad law".
Verder lijkt het vooral een kwestie van mentaliteit van instellingen,
NVAO en inspectie. 

Opvallend is dat geen enkele maal wordt verwezen naar adviezen van de
Onderwijsraad, hoewel deze over vrijwel elk onderwerp dat aan de orde
wordt gesteld, rapporten heeft uitgebracht.

In verband met het voorgaande acht de Afdeling de noodzaak en urgentie
van vrijwel geen enkel onderdeel van het voorstel overtuigend
aangetoond. Het advies niet nu al met wetgeving te komen geldt in het
bijzonder voor het voorstel om de taken van de inspectie in het hoger
onderwijs te vergroten, omdat daarmee nog voordat een wetswijziging in
verband met de gewijzigde rol van de inspectie bij het toezichtproces in
werking is getreden, met het oog op hetzelfde probleem opnieuw een
(stelsel)wijziging wordt voorgesteld.   

Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op.

 

2.	Aanscherpingen van het accreditatiestelsel

De regering stelt de volgende aanpassingen voor:  

De visitatie ten behoeve van de accreditatie van opleidingen zal 
clustergewijs worden georganiseerd.

De deskundigen in de commissies ten behoeve van accreditatie worden 
benoemd door de NVAO.

Het gerealiseerde eindniveau en de wijze van examinering vormen niet 
langer samen één beoordelingscriterium, maar worden separaat
beoordeeld 	bij de accreditatie. 

De geldigheidsduur van de toets nieuwe opleiding (tno) wordt beperkt.

Afsluitende examens dienen 7 jaar bewaard te worden.

De Afdeling stelt vast dat, met uitzondering van onderdeel c, geen van
deze aanscherpingen is geadviseerd door de inspectie of de NVAO. Wel kan
uit het onderzoek van de NVAO worden afgeleid dat vanwege de door
"Inholland" gehanteerde korte bewaartermijnen veel werkstukken niet meer
konden worden opgevraagd (e). Gelet hierop gaat de Afdeling ervan uit
dat deze beide maatregelen noodzakelijk zijn voor het functioneren van
het accreditatiestelsel. De Afdeling zal zich verder beperken tot een
beoordeling van de voorstellen a, b en d. 

Ad a. clustergewijs visiteren

Voorgesteld wordt de NVAO de bevoegdheid te geven om visitatiegroepen in
te stellen. Een visitatiegroep is een verzameling van opleidingen die
onderwijsinhoudelijk overeenstemmen. Doel is hiervan is een gezamenlijke
beoordeling door één commissie van deskundigen mogelijk te maken. 

Omdat er in het hoger beroepsonderwijs honderden bacheloropleidingen
zijn die volgens de toelichting qua inhoud vaak niet wezenlijk van
elkaar verschillen en het hoger beroepsonderwijs in tegenstelling tot
het wetenschappelijk onderwijs geen andere validaties kent, kan het
gezamenlijk beoordelen van vergelijkbare opleidingen inderdaad bijdragen
aan de kwaliteit van het onderwijs. Als er meer opleidingen tegelijk
moeten worden beoordeeld, betekent dit wel een forse taakverzwaring voor
de commissie van deskundigen.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de vraag of
voldoende deskundigen bereid zullen zijn enige maanden van hun tijd vrij
te maken voor deze werkzaamheden.

Thans biedt het beoordelingskader de keuze tussen onvoldoende,
voldoende, goed en excellent. Indien vergelijkbare opleidingen
gezamenlijk worden beoordeeld, zijn er wellicht meer mogelijkheden om
verschillen in kwaliteit tot uitdrukking te brengen. In het verleden
werd voor universiteiten al een tienpuntsschaal gebruikt.

Gelet hierop adviseert de Afdeling de mogelijkheid van verdere
differentiatie in het beoordelingskader te verkennen, zodat de voordelen
van een onderlinge vergelijking optimaal worden benut.

Om een gelijktijdige beoordeling mogelijk te maken zal de
accreditatietermijn eenmalig moeten worden aangepast (verlengen of
verkorten). Alleen wanneer er voldoende vertrouwen is in de opleiding
wordt verlenging toegestaan, aldus de toelichting. De Afdeling wijst
erop dat het voorgestelde artikel 5a.9 van de WHW geen grondslag biedt
om de accreditatietermijn te bekorten in verband met de gelijktijdige
beoordeling van de visitatiegroep. Voorts is in het voorgestelde tiende
lid de bevoegdheid van de minister om de accreditatie met maximaal twee
jaar te verlengen niet geclausuleerd. 

De Afdeling adviseert artikel 5.a9 van de WHW aan te passen en voorts de
bevoegdheid tot verlenging alleen mogelijk te maken indien niet is
gebleken van bezwaren over de kwaliteit van de opleiding.   

Ad b. Het benoemen van commissies

Ingevolge het voorstel wordt de NVAO bevoegd om de commissie van
deskundigen ten behoeve van een accreditatie te benoemen, na overleg met
het instellingsbestuur. De NVAO verzekert zich er daarbij van dat de
commissie onafhankelijk en deskundig is. Naar huidig recht wordt de
commissie ingesteld door het instellingsbestuur en heeft de NVAO een
instemmingsrecht waarbij zij zich ervan dient te verzekeren "dat de
commissie onafhankelijk en deskundig is." De NVAO kan dus wél benoeming
van bepaalde deskundigen weigeren, maar niet voorschrijven. De afgelopen
periode is gebleken dat de regeling niet toereikend is omdat werkwijze
en kwaliteit van commissies aanzienlijk kunnen verschillen, aldus de
toelichting. 

De NVAO heeft sinds 1 januari 2011 een instemmingsrecht, zodat de
ervaringen daarmee nog betrekkelijk kort zijn. Dit roept de vraag op
waarop de constatering is gebaseerd dat het instemmingsrecht niet goed
functioneert. Daarnaast rijst de vraag of het niet te vroeg is om
hierover iets te zeggen. Indien uit het antwoord echter zou blijken dat
de NVAO met haar "vetorecht" en accreditatiekader niet heeft kunnen
bereiken dat de samenstelling van alle commissies aan de eisen van
onafhankelijkheid en deskundigheid voldoet, dan valt zonder nadere
toelichting niet in te zien waarom dit met een benoemingsrecht van de
NVAO anders zal zijn. De redengeving in de toelichting, dat het voorstel
niet los kan worden gezien van het voorstel om opleidingen groepsgewijs
te visiteren, is niet overtuigend. Uit de toelichting blijkt dat de
meeste universiteiten groepsgewijze visitatie toepassen, en nochtans
over een benoemingsrecht beschikken.

Afgezien van de vragen die kunnen worden gesteld bij de noodzaak van
deze wijziging, constateert de Afdeling dat de motivering van het
voorstel innerlijk tegenstrijdig is. De huidige wet gaat uit van de
gedachte dat het voor een instelling gemakkelijker is kritiek te
aanvaarden van deskundigen die zij zelf als gezaghebbend waardeert, dan
van personen die zij krijgt toegewezen. Deze gedachte, waarvan de
oorsprong ligt in de academische vrijheid als beginsel van hoger
onderwijs, en tot uitdrukking komend in vormen van "peer review", is
volgens de toelichting dé reden waarom de betrokken instellingen in het
wetsvoorstel de gelegenheid krijgen een gezamenlijk voorstel voor
deskundigen in te dienen bij de NVAO. Dit belang wordt echter al
adequaat verwoord door de huidige regel, waarbij de instelling
selecteert, maar pas tot benoeming kan overgaan na toestemming van de
NVAO. De NVAO heeft thans dus al het laatste woord, omdat zij uiteraard
moet kunnen vertrouwen op het resultaat van de visitatie.  

Ten slotte noemt de Afdeling als fundamenteel bezwaar van het voorstel
dat normstelling en beoordeling nog meer in een hand komen, omdat de
NVAO niet alleen het accreditatiekader vaststelt, maar ook de
deskundigen aanwijst die op basis daarvan de instelling visiteren, en
ten slotte op basis van dit rapport een accreditatieoordeel velt.
Weliswaar brengen de deskundigen rapport uit aan de instelling, maar
deze kan zich tegen het rapport niet verweren en de NVAO kan er niet van
afwijken. Daarmee wordt in vergaande mate afbreuk gedaan aan het
beginsel dat de instellingen voor hoger onderwijs primair zelf
verantwoordelijk zijn voor het handhaven en verbeteren van kwaliteit van
het onderwijs en dat de accreditatie volgt op de zelfevaluatie en
visitatie. Omdat verlies van accreditatie voorts consequenties voor de
bekostiging heeft, betekent het voorstel in essentie  dat een
zelfstandig bestuursorgaan – de NVAO – de hoofdlijnen van de
bekostiging vaststelt, verantwoordelijk is voor de benoeming van degenen
die op basis van die hoofdlijnen oordelen, en op basis daarvan
bekostigingsbeslissingen neemt. Uit een oogpunt van machtenscheiding is
dit onwenselijk. 

De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt te heroverwegen. 

Ad d. Beperking geldigheidsduur toets nieuwe opleiding

Een toets nieuwe opleiding (tno) is thans zes jaar geldig. In het
wetsvoorstel krijgt de NVAO de bevoegdheid om de geldigheidsduur van de
tno te bepalen, met een maximum van zes jaar. Bij algemene maatregel van
bestuur wordt nader geregeld op grond van welke criteria wordt bepaald
wanneer binnen de periode van 6 jaar het nieuwe toetsmoment valt.

De Afdeling merkt op dat de toelichting geen feiten vermeldt waaruit
duidelijk wordt dat een periode van zes jaar te lang is, tenzij het
vertrouwen verdiend is. Destijds heeft de wetgever gekozen voor een
termijn van zes jaar, met als argument dat een nieuwe opleiding in de
regel een volledige cyclus van vier jaar plus twee jaar moet hebben
afgerond, wil de NVAO met voldoende grond een uitspraak kunnen doen over
het gerealiseerde eindniveau. Gelet hierop adviseert de Afdeling de
noodzaak van deze wijziging dragend te motiveren en het voorstel aan te
passen. 

Verder merkt de Afdeling op dat indien een tno "halverwege" wordt
uitgevoerd, deze wellicht een ander karakter zal hebben dan de
gebruikelijke accreditatietoets. In aanmerking genomen dat de NVAO zelf
opmerkt dat de huidige wijze van toetsen mogelijk te weinig gericht is
op de inhoud, rijst de vraag welke waarde moet worden gehecht aan een
toets halverwege. Een tweede "papieren toets" is niet aanlokkelijk. 

De Afdeling adviseert hierop in de toelichting nader in te gaan.

3. 	Wijziging Wet op het onderwijstoezicht (WOT) 

Accreditatie wordt verleend voor een periode van zes jaar. Indien zich
tussentijds kwaliteitsproblemen voordoen en de interne kwaliteitszorg
van de instelling faalt in de periode tussen twee accreditaties, is er
geen systematisch functionerend, extern mechanisme om die problemen
tijdig te ontdekken, aldus de toelichting. Daarom wordt voorgesteld
risicogericht toezicht op de kwaliteit van het hoger onderwijs in te
voeren, zoals al gebruikelijk is in andere onderwijssectoren en het
toezicht op het stelsel van accreditatie te versterken. Bij
geconstateerde risico’s kan de inspectie aanvullend onderzoek bij de
instelling doen naar de naleving van de regels rond het afstuderen. Ook
signalen van studenten kunnen aanleiding zijn voor onderzoek. Deze
wijzigingen krijgen als volgt gestalte:

de inspectie krijgt tot taak de kwaliteit te onderzoeken van het
onderwijs aan een instelling voor hoger onderwijs, mits geen betrekking
hebbend op de beoordeling van het eindniveau van afgestudeerden
(voorgesteld artikel 3, tweede lid, onder c, van de WOT);

de intensiteit van het in te voeren toezicht op het hoger onderwijs
wordt afhankelijk gesteld van de kwaliteit van het onderwijs, van de
wijze waarop de professionaliteit van de instelling en het bestuur is
gewaarborgd, van de mate van naleving van wettelijke voorschriften en
van de financiële situatie van de instelling (voorgesteld artikel 4,
derde lid, van de WOT);

de inspectie gaat bij haar onderzoek uit van openbare
verantwoordingsinformatie over de resultaten en de kwaliteit van het
onderwijs, de financiële situatie van de instelling en de wijze waarop
de professionaliteit van de instelling en het bestuur is gewaarborgd
(voorgesteld artikel 10, eerste lid, van de WOT);

de inspectie legt haar werkwijze vast in een door de minister goed te
keuren onderzoekskader (voorgesteld artikel 10, eerste lid, van de WOT);

bij het onderzoek naar de naleving van wettelijke voorschriften en de
financiële rechtmatigheid krijgt de inspectie een ruimere bevoegdheid
dan het toezicht op de ontwikkelingen in het stelsel van hoger onderwijs
(voorgesteld artikel 12a, tweede lid, van de WOT);

de clausulering dat de inspectie uitsluitend in "incidentele gevallen"
en "onder door Onze minister te stellen voorwaarden" onderzoek kan
verrichten naar de naleving van bij of krachtens de WHW gegeven
voorschriften, de kwaliteit van het stelsel voor hoger onderwijs en de
rechtmatigheid van de bestedingen vervalt. (voorgesteld artikel 12a,
derde lid, van de WOT).

De Afdeling stelt vast dat aldus hoofdstuk 3 van de WOT (uitoefening van
het toezicht) nagenoeg volledig van toepassing wordt op het hoger
onderwijs, met uitzondering van het jaarlijkse kwaliteitsonderzoek door
de inspectie bij elke instelling. 

a. 	invoering risicogestuurd toezicht instellingen op kwaliteit

De veronderstelling die aan de toelichting ten grondslag ligt is dat uit
het onderzoek naar Inholland is gebleken dat de inspectie onvoldoende
mogelijkheden heeft om stelselmatig toe te zien op de kwaliteit van het
hoger onderwijs, met als gevolg dat de inspectie pas in actie kwam nadat
er media-aandacht ontstond. De tweede veronderstelling is dat de
invoering van risicogestuurd toezicht op de kwaliteit van het hoger
onderwijs hierop een antwoord vormt. Naar het oordeel van de Afdeling
zijn beide veronderstellingen onjuist. Zij wijst daartoe op het
volgende.

Het uitgangspunt van de WHW is dat de instellingen voor hoger onderwijs
zelf primair verantwoordelijk zijn voor het handhaven en verbeteren van
kwaliteit. Een belangrijke overweging daarbij is dat bij deze
instellingen, die te maken hebben met sterke tegenspelers (klanten,
contractpartners, internationale rankings) een andere vorm van toezicht
nodig is dan bij andere onderwijsinstellingen gebruikelijke. Daarnaast
wordt veel waarde gehecht aan de autonomie van instellingen voor hoger
onderwijs, die elkaar als het ware tot norm zijn. In dat kader is, naast
het interne toezicht, een prominente plaats toegekend aan de
examencommissie die de exameneisen en de kwaliteit van een examen
inhoudelijk moet beoordelen, en aan de beoordeling door externe
deskundigen van de kwaliteit van het onderwijs. Het sluitstuk hiervan is
de accreditatie, die voorziet in een toets door een specifiek daarvoor
in het leven geroepen onafhankelijk orgaan, dat zich daarbij baseert op
de zelfevaluatie van de instelling en de visitatie van door de
instelling aangezochte deskundigen. 

De invoering van accreditatie heeft belangrijke gevolgen gehad voor het
toezicht op het hoger onderwijs. Zij betekent dat de inspectie ten
aanzien van de kwaliteit van individuele opleidingen (inhoud, niveau en
uitvoering van examens etc.) geen taak heeft, anders dan onderzoek op
het niveau van de instelling naar de naleving van, kort gezegd, de
wettelijke waarborgen voor de kwaliteit van het onderwijs en de
diploma’s. In plaats daarvan dient de inspectie zich te richten op het
functioneren van het kwaliteitssysteem als geheel, zoals de wijze waarop
instellingen in het algemeen omgaan met de resultaten van visitaties en
of met het accreditatiesysteem wordt voldaan aan de doelen die met
accreditatie worden beoogd. Volgens de wetsgeschiedenis gaat hier met
name om themaonderzoek, gericht op alle publieke belangen, dus inclusief
onderzoek naar kwaliteit. Verder kan zij in incidentele gevallen,
bijvoorbeeld na meldingen van wetsovertredingen, op aanwijzing van de
minister dan wel uit eigen beweging onderzoek doen onder door de
minister te stellen voorwaarden. Met ingang van 1 juli 2012 kan dit
onderzoek mede de kwaliteit van het onderwijs betreffen.   

Voorgesteld wordt om de inspectie naast het nalevingsonderzoek ook
onderzoek te laten doen naar de kwaliteit van het onderwijs aan een
instelling voor hoger onderwijs, anders dan ten behoeve van de
accreditatie in het hoger onderwijs. Dit onderzoek zal in beginsel een
risicogestuurd karakter krijgen, zodat de inspectie in actie kan komen
op basis van factoren die een risico opleveren voor de kwaliteit, zoals
onderwijsrendement, studenten- en medewerkertevredenheid, of
schommelingen in studentenaantallen en rendementen. Aanvullend onderzoek
naar de kwaliteit van het onderwijs is mogelijk. Daarbij is de inspectie
niet langer afhankelijk van de door de minister te stellen voorwaarden
die gelden voor incidenteel onderzoek. 

Het is de Afdeling allereerst niet duidelijk wat het kwaliteitstoezicht
door de inspectie toevoegt aan de accreditatie door de NVAO. Zoals
hiervoor is gebleken, gaat het huidige stelsel uit van een
taakverdeling, waarbij de inspectie is belast met het doorlopende
toezicht op de naleving van de WHW, daaronder begrepen die onderdelen
die van wezenlijk belang zijn voor de inhoud van het onderwijs en de
kwaliteit van de examens, en de NVAO de daadwerkelijk gerealiseerde
kwaliteit beoordeelt. Volgens de wetgeschiedenis legt de inspectie bij
dit onderzoek het accent op onderwerpen die worden geselecteerd in het
kader van programmatisch handhaven en op onderwerpen die zijn vastgelegd
in het jaarwerkplan, maar kan ook steekproefonderzoek plaatsvinden.
Hoewel er geen direct verband is tussen de naleving van de WHW en de
gerealiseerde kwaliteit, is het plausibel dat de mate van naleving wel
van invloed is op de kansen op een goed resultaat. Indien de inspectie
bij een steekproef in het kader van het toezicht op de naleving van de
WHW bij een instelling op problemen stuit, geeft de WOT de inspectie
bovendien de mogelijkheid nader onderzoek te doen, onder door de
minister te stellen voorwaarden. Al met al beschikt de inspectie dus al
over ruime mogelijkheden om toezicht te houden en op te treden voordat
problemen zich hebben geopenbaard. Dat zij daarvoor vooral afhankelijk
zou zijn van berichten in de media is althans geen juridische realiteit.


Vervolgens vraagt de Afdeling zich af in welk opzicht het
nalevingstoezicht afwijkt van het voorgestelde kwaliteitstoezicht door
de inspectie. Volgens de tekst van het voorstel doet de inspectie
onderzoek naar de kwaliteit van het onderwijs anders dan ten behoeve van
de accreditatie, maar kwaliteit is logischerwijze óf NVAO-kwaliteit óf
geen kwaliteit, óf het betreft in beide gevallen steeds dezelfde
kwaliteit. Voor zover het eerste het geval is, is het onduidelijk welke
meerwaarde het voorstel heeft, voor zover het laatste aan de orde is
vraagt de Afdeling hoe dubbele toezichtlasten en uiteenlopende oordelen
tussen inspectie en NVAO 

worden voorkomen. Daarbij merkt de Afdeling op dat waar de tekst van het
voorstel spreekt van de kwaliteit van het onderwijs, de toelichting het
oog lijkt te 

hebben op het nalevingstoezicht, dat wil zeggen de naleving van die
voorschriften die van wezenlijk belang zijn voor de kwaliteit van het
onderwijs. Mogelijk is deze onduidelijkheid ontstaan doordat in de
huidige WOT toezicht op de kwaliteit van het hoger onderwijs in beginsel
identiek is aan nalevingstoezicht. Zoals de Afdeling hiervoor heeft
opgemerkt, is het toezicht op naleving van die voorschriften al
voldoende verzekerd. 

Verder merkt de Afdeling op dat in de risicoanalyse van de inspectie de
nadruk wordt gelegd op prestaties die gemakkelijk kunnen worden gemeten
en op subjectieve indicatoren als tevredenheid. Dat maakt de
risicoanalyse minder geschikt voor het hoger onderwijs, omdat een
dergelijke benadering van het begrip onderwijskwaliteit de innovatie van
onderwijsprogramma’s kan frustreren en te weinig verbonden is met een
internationaal herkenbaar kwaliteitsbegrip. Bovendien wordt het toezicht
gebaseerd op risicoprofielen die gemaakt worden aan de hand van gegevens
die veelal pas op termijn beschikbaar zijn. Als het dan mis blijkt te
zijn, ligt het probleem al op straat. Ook heeft selectief toezicht als
nadeel dat de aandacht voor de gemiddelde en goede instelling of
opleiding naar de achtergrond dreigt te verdwijnen. Voor het goed
functioneren van het toezicht is het van belang dat ook toezicht wordt
gehouden op de instellingen en opleidingen waar de risico’s zich nog
niet hebben geopenbaard. In het voorstel wordt de inspectie, nog meer
dan thans kennelijk het geval is, een handhaver die vooral
tekortkomingen onderzoekt en sanctioneert, in plaats van een instantie
die steekproefsgewijze controleert. In zoverre is de invoering van
risicogestuurd toezicht - onbedoeld - een stap terug 

Ten slotte merkt de Afdeling op dat het voorstel voorziet in aanvullend
onderzoek door de inspectie indien de risicoanalyse negatief uitvalt.
Dat onderzoek heeft louter betrekking op aspecten die onder het
nalevingstoezicht vallen, en heeft slechts beperkte betekenis voor de
daadwerkelijke kwaliteit van de instelling of opleiding. Voor intrekking
van de accreditatie blijft derhalve een advies van de NVAO nodig, die
daarvoor eigen kwaliteitsmaatstaven hanteert. Verder blijkt uit de
toelichting dat instellingen die met succes de instellingstoets
kwaliteitszorg van de NVAO doorlopen, niet zullen worden geconfronteerd
met aanvullend inspectietoezicht, tenzij er sprake is van andere
signalen of risico's. Maar de mogelijkheid om nader onderzoek te doen
bestaat nu al, op basis van de bevoegdheid om incidenteel onderzoek te
doen. Niet wordt toegelicht waarom deze bevoegdheid niet langer
voldoende is en waarom het noodzakelijk is de inspectie bij het
incidentele onderzoek volledig de vrije hand te geven, zonder dat de
minister nog voorwaarden kan stellen. Verder stelt de Afdeling vast dat,
als gevolg van het ontbreken van een toezichtkader en
samenwerkingsafspraak, (nog) geen duidelijkheid over bestaat wie het
voortouw neemt en of informatie van de NVAO van belang kan zijn voor de
inspectie en omgekeerd. Daarmee bestaat het risico dat het aanvullende
inspectietoezicht interfereert met het werk van de NVOA. 

Samenvattend concludeert de Afdeling dat behoud en verbetering van
kwaliteit in de eerste plaats een opdracht van de instelling is, waarop
door middel van accreditatie periodiek wordt toegezien, waarbij het
volledige accreditatiekader aan de orde kan komen. Daarnaast heeft de
inspectie een belangrijke taak wat betreft het toezicht op de naleving
van de regels die voorwaarde zijn voor het realiseren van kwaliteit. De
invoering van risicogestuurd toezicht heeft naar het oordeel van de
Afdeling geen nut, enerzijds vanwege de ontoereikendheid van de
indicatoren, anderzijds vanwege de beperkingen die de inspectie zich
moet opleggen bij het aanvullend onderzoek. Hiermee hangt samen dat het
voorstel onduidelijk is over de taakverdeling tussen de NVAO en de
inspectie en over de vraag over wat onder kwaliteit van het onderwijs
aan een instelling moet worden verstaan, anders dan ten behoeve van de
accreditatie. 

De Afdeling adviseert af te zien van de voorgestelde wijzigingen van de
WOT.

b. 	Toezicht op het accreditatiestelsel

Volgens de toelichting voorziet het voorstel daarnaast in versterking
van het toezicht op het stelsel van accreditatie en is dit toezicht
deels risicogericht en deel proportioneel van aard. Deze mededeling
hangt kennelijk samen met het voorstel tot wijziging van artikel 4 van
de WOT, waardoor het risicogestuurd toezicht in het hoger onderwijs
wordt ingevoerd. 

Thans bepaalt de wet dat de inspectie toezicht houdt op het
accreditatieorgaan. (artikel 17 van de WOT). Met ingang van 1 juli 2012
vervalt het toezicht van de inspectie op de NVAO, omdat dit is
voorbehouden aan het Comité van Ministers. Het toezicht op het stelsel
van accreditatie blijft wel onderdeel van het toezicht van de inspectie
op het stelsel van hoger onderwijs. Het gaat hierbij met name om
themaonderzoeken. Daarnaast kan de inspectie ad hoc onderzoek verrichten
op aanwijzing van de minister, dan wel op eigen initiatief onder door de
minister stellen voorwaarden. Uit de toelichting wordt niet duidelijk
waarom, naast deze  twee mogelijkheden, invoering van risicogestuurd
toezicht nodig is, en evenmin waarom de inspectie bij de uitvoering van
incidenteel onderzoek voortaan volledig autonoom moet kunnen handelen.
Ook rijst de vraag of het voorstel niet neerkomt op toezicht van de
inspectie op de NVAO, en wat moet worden verstaan onder "toezicht op de
kwaliteit van het onderwijs", nu de NVOA daarop zelf toezicht houdt. 

De Afdeling adviseert in de toelichting te verduidelijken óf en hoe het
nieuwe verscherpte toezicht op de NVAO een meerwaarde heeft ten opzichte
van de met ingang van 1 juli 2012 geldende regeling, aan te geven waarop
dit nieuwe toezicht precies betrekking heeft en artikel 12a van de WOT
zo nodig aan te passen. 

4. 	Vergroten van de onafhankelijkheid van de examencommissie

Volgens de regering zijn met de Wet versterking besturing belangrijke
stappen gezet om de onafhankelijkheid en deskundigheid van de
examencommissie te versterken. Uit de onderzoeken van de NVAO en de
inspectie blijkt echter dat aanvullende maatregelen nodig zijn. Daarom
wordt bepaald dat elke examencommissie een extern deskundige als lid
heeft en wordt de mogelijkheid uitgesloten dat leden van het
instellingsbestuur of personen die anderszins financiële
verantwoordelijkheid dragen binnen de instelling zitting hebben in de
examencommissie. 

a.	De inspectie concludeert dat de regels die betrekking hebben op de
examinering en toetsing in het hoger beroepsonderwijs onvoldoende worden
nageleefd. Wat betreft de examencommissie blijken 14 van de 15
onderzochte opleidingen nog niet te voldoen aan de taak die haar met de
Wet versterking besturing per 1 september 2010 is opgedragen. Dat
betekent dat op basis van dit onderzoek niet kan worden vastgesteld of
deze wet voldoet. Zoals de Afdeling hiervoor heeft opgemerkt, is het van
wezenlijk belang dat de naleving op orde is, voordat aanvullende regels
worden overwogen. De toelichting vermeldt niet of de inspectie inmiddels
nader (thematisch) onderzoek heeft gedaan naar de naleving van de op
examinering en toetsing gerichte voorschiften in het hoger onderwijs als
geheel. 

De Afdeling adviseert hierop in de toelichting nader in te gaan. 

b. 	Ingevolge het voorgestelde artikel 7.12a, derde lid, van de WHW
dient tenminste één lid van de examencommissie afkomstig te zijn van
buiten de opleiding en worden leden van het instellingsbestuur of
personen die anderszins financiële verantwoordelijkheid dragen binnen
de instelling niet benoemd. De wetgever heeft eerder, in het kader van
de Wet versterking besturing, afgezien van een verplichting  tot het
opnemen van externen. Een amendement dat die verplichting wilde
introduceren, werd ontraden door de minister en is verworpen. Volgens de
minister zou de beslissing over de samenstelling van de examencommissie
door de instelling, na advies door de commissie, zelf genomen moeten
worden. Ook zou benoeming van externe deskundigen niet altijd mogelijk
zijn, indien de opleiding te klein of te specifiek is of geen
deskundigen beschikbaar zijn. 

De Afdeling stelt voorop dat consistentie geboden is. De toelichting
maakt niet duidelijk waarom de verschillen tussen de opleidingen binnen
het hbo en het belang van maatwerk, een half jaar na inwerkingtreding
van de wet, niet langer relevant zijn. Dat hbo-opleidingen niet zonder
meer over een kam kunnen worden geschoren, leidt de Afdeling ook af uit
het feit dat de Handreiking van de HBO-raad, die de toelichting met
instemming aanhaalt, ruimte biedt voor maatwerk wanneer (te) strikte
toepassing leidt tot aantoonbaar negatieve gevolgen voor de kwaliteit
van de examinering, met name voor kleine opleidingen. De verwijzing naar
het onderzoek van de inspectie naar alternatieve afstudeertrajecten doet
daaraan niet af. In haar onderzoek verwijst de inspectie slechts naar
haar voor inwerkingtreding van de Wet versterking besturing gehouden
pleidooi, zonder met nieuwe feiten of argumenten te komen. Omdat de
Handreiking bindend is voor alle bekostigde hbo-instellingen, en zij
door de inspectie in haar onderzoek is aangemerkt als een waardevol
document, ziet de Afdeling geen meerwaarde in een wettelijke regeling.
Bovendien is het onwenselijk een verplichting op te leggen waarvan op
voorhand vaststaat dat die niet altijd kan worden nageleefd. Dit geldt
ook voor het wetenschappelijk onderwijs, nu volgens de toelichting niet
zeker is of verplichte deelname van externen uitvoerbaar is, aangezien
de universitaire wereld klein is. Ten slotte benadrukt de Afdeling dat
de wet nu al verlangt dat er hoe dan ook altijd aan de eisen van
onafhankelijkheid en deskundigheid moet worden voldaan. 

De Afdeling adviseert af te zien van de voorgestelde wijzigingen met
betrekking tot de examencommissie.

5. 	Creëren van een aanwijzingsbevoegdheid van de minister

Het wetsvoorstel kent de minister een aanwijzingsbevoegdheid toe in
geval van wanbeheer. Volgens de toelichting is een bekostigingssanctie
een geschikt middel als het gaat om een tekortkoming die concreet
aanwijsbaar is, zoals de overtreding van een wettelijk voorschrift. In
de praktijk wordt in de fase van het bestuurlijk overleg dikwijls een
oplossing bereikt, zodat een bekostigingssanctie achterwege kan blijven.
Als het bevoegd gezag echter niet in staat of niet bereid is de
tekortkoming op te heffen, of de instelling niet op een goede manier
leidt met als gevolg wanbeheer, moet de minister kunnen ingrijpen en een
aanwijzing kunnen geven, aldus de toelichting. De met een aanwijzing te
nemen maatregelen worden niet gedefinieerd. Een aanwijzing kan
bijvoorbeeld inhouden dat de rechtspersoon wordt aangesproken om een of
meer bestuurders of toezichthouders te vervangen, 

een instelling of opleiding over te dragen aan een wel competent bestuur
of de opdracht zich te laten bijstaan door een deskundige. Wordt een
aanwijzing niet opgevolgd, dan is dat een overtreding van de
bekostigingsvoorwaarden.

Met de aanwijzingsbevoegdheid wil de minister de mogelijkheid hebben om
het beleid van de instelling in geval van wanbeheer te corrigeren indien
a) het treffen van een bekostigingssanctie het onderwijs in gevaar zou
brengen of b) het treffen van zo'n sanctie (nog) niet mogelijk is omdat
niet vast staat dat niet wordt voldaan aan een bekostigingsvoorwaarde.
Zelfs biedt het voorstel de mogelijkheid een aanwijzing te geven indien
het evident is dat de kwaliteit van het onderwijs in orde is en de
bekostigingsvoorwaarden worden nageleefd, maar niettemin sprake is van
wanbeheer. Het duidelijkst komt dit tot uitdrukking in de regel dat een
aanwijzing kan worden gegeven indien wordt gehandeld in strijd met de
"kennelijke geest van wettelijke bepalingen" en daarmee financieel
voordeel wordt behaald.  

De Afdeling merkt op dat aan de minister geen handhavingsbevoegdheid
toekomt indien niet vaststaat dat een bekostigingsvoorwaarde niet wordt
nageleefd. Een instelling die zich aan de wet houdt, mag niet worden
geconfronteerd met welke vorm van ingrijpen dan ook. Preventief
ingrijpen is dus niet mogelijk. 

Daarnaast gebiedt de rechtszekerheid dat alleen de overtreding van
concrete, voor iedereen kenbare wettelijke normen met straffen wordt
bedreigd. Bestraffing vanwege handelen in strijd met de "kennelijke
geest" van de wet verdraagt zich daarmee niet. Dit betekent dat alleen
het (herhaaldelijk) niet naleven van een bekostigingsvoorwaarde tot een
aanwijzing aanleiding kan geven. 

Voorts merkt de Afdeling op dat de toelichting niet duidelijk maakt
welke problemen zich thans voordoen met betrekking tot het middelbaar en
hoger onderwijs, waarvoor de huidige interventiemogelijkheden tekort
zouden schieten. Evenmin geeft de toelichting inzicht in de vraag of de
aanwijzing, die in 2010 in het primair en voortgezet onderwijs is
geïntroduceerd, inmiddels met succes is toegepast. De toelichting
verwijst slechts naar Inholland. De Afdeling wijst er evenwel op dat het
voorbeeld van Inholland niet gelukkig lijkt, omdat er bij deze
instelling een combinatie was van uitzonderlijke omstandigheden.
Daarnaast betwijfelt de Afdeling of met een aanwijzing adequater zou
zijn opgetreden dan thans het geval was. Enkele dagen nadat er berichten
verschenen over Inholland, werd door het bestuur een onafhankelijke
onderzoekscommissie ingesteld. Op 23 september 2010 verscheen het
rapport van de onderzoekscommissie, op 19 oktober 2010 een
tussenrapportage van de inspectie. Binnen een maand trad een nieuw
College van bestuur aan, in januari 2011 gevolgd door een nieuwe Raad
van Toezicht. In april 2011 werden de definitieve bevindingen van de
inspectie en de NVAO gepubliceerd en was er een wettelijke grondslag om
bekostigingssancties te treffen. Het nieuwe bestuur heeft vervolgens een
herstelplan opgesteld en daarvoor in juli 2011 de instemming van de NVAO
verkregen. 

Voorts valt het de Afdeling op dat in de toelichting een analyse van de
huidige (interventie)mogelijkheden van de inspectie en minister
ontbreekt en dat dus ook onduidelijk is of, hoe en waarom de huidige
toezicht- en interventie-instrumenten tekortschieten. De Afdeling wijst
erop dat de minister thans op grond van artikel 15.1 van de WHW kan
bepalen dat de bekostiging, waaronder begrepen voorschotten, geheel of
gedeeltelijk wordt ingehouden dan wel opgeschort als het bevoegd gezag
handelt in strijd met het bepaalde bij of krachtens de wet. Indien de
bekostiging onrechtmatig is verkregen of besteed, kan de bekostiging
volledig teruggevorderd (en kunnen toekomstige bedragen worden
ingehouden).

Ten slotte wijst de Afdeling erop dat het perspectief in de toelichting
voortdurend verschuift, wat de beoordeling van het wetsvoorstel
bemoeilijkt. Na een passage over een "tekortkoming die concreet
aanwijsbaar is" wordt de focus gericht op "structurele tekortkomingen
omdat het instellingsbestuur niet in staat is de instelling goed te
leiden met als gevolg financieel wanbeheer", "ernstige tekortkomingen"
en "wanbeheer dat leidt tot negatieve consequenties op stelselniveau".
Geen van deze termen sluit aan bij in de tekst van het voorstel
gebruikte begrippen.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling de aanwijzingsbevoegdheid
te heroverwegen. Indien de noodzaak ervan kan worden aangetoond, dient
de bevoegdheid in elk geval te worden beperkt tot het (herhaaldelijk)
handelen in strijd met bekostigingsvoorschriften.  

6. 	De positie van de student

Artikel I, onderdeel v, voegt aan artikel 7.13, tweede lid, van de WHW
een onderdeel x toe, met als strekking dat de feitelijke vormgeving van
het onderwijs uit de Onderwijs- en examenregeling (OER) moet blijken. 

De Afdeling betwijfelt of de feitelijke vormgeving van het onderwijs
zich leent voor  een vastlegging op papier, omdat de feitelijke
overdracht van kennis zich niet laat inkaderen. De toelichting wijst
erop dat "deze zaken" waarschijnlijk al in de OER zijn opgenomen, maar
laat zich er niet over uit welke zaken dat zijn. In het belang van de
kenbaarheid en eenduidigheid adviseert de Afdeling óf in de wettekst te
specificeren op welke zaken wordt gedoeld óf de regel achterwege te
laten.

7. 	Artikelsgewijs  

a.	Benoeming commissie van deskundigen

Volgens de toelichting bij artikel I, onderdeel B, komt met dit
wetsvoorstel de verantwoordelijkheid voor de beoordeling van de
kwaliteit van de opleidingen nadrukkelijk bij de commissie van
deskundigen, die benoemd wordt door de NVAO, te liggen. Dat is een
verschil met de huidige situatie, waarbij de beoordeling plaatsvindt
door een visitatiecommissie die benoemd is door de instellingen zelf.
Aan artikel 1:18, eerste lid, van de WHW wordt een volzin toegevoegd om
dit te onderstrepen. 

Zoals de Afdeling hiervoor heeft opgemerkt, impliceert het feit dat voor
benoeming de instemming van de NVAO vereist is, dat de NVAO akkoord is
met de samenstelling van de commissie. Dat de kandidaten uiteindelijk
worden benoemd door de instellingen doet daaraan niet af. De NVAO draagt
ook nu al de eindverantwoordelijkheid voor de samenstelling van de
commissie, ook al benoemt zij de commissie niet. De voorgestelde
bepaling is overbodig.

De Afdeling adviseert artikel I, onderdeel B, te schrappen.

b.	Toezichthoudende bevoegdheden commissie van deskundigen

Artikel I, onderdeel C, kent de commissie van deskundigen van het
accreditatieorgaan de bevoegdheden toegekend die in de Algemene wet
bestuursrecht (Awb) aan een toezichthouder worden gegeven indien de
inspectie het accreditatieorgaan bij een onderzoek betrekt dat mede de
kwaliteit van het onderwijs omvat. 

Een noodzakelijke voorwaarde voor de toepasselijkheid van titel 5.2 Awb
(of onderdelen daarvan, zoals in het voorstel) is dat er sprake is van
aanwijzing van een of meer toezichthouders. De NVAO is niet belast met
het toezicht op de naleving van de onderwijswetgeving en kan in die zin
niet als toezichthouder worden aangemerkt. Slechts de inspectie is
toezichthouder in de zin van de Awb. 

De Afdeling adviseert artikel I, onderdeel C, te schrappen. 

c.	Beoordelingskader accreditatie 

Ingevolge artikel I, onderdeel F, vindt de beoordeling van een aanvraag
om accreditatie "ten minste" plaats op basis van het deel van het
accreditatiekader voor accreditatie op grond van artikel 5a.8, eerste
lid, of 5a.13f, tweede lid, en de aspecten van kwaliteit, bedoeld in
artikel 5a.8, tweede lid, of 5a.13f, eerste lid. Afgezien van het feit
dat een verwijzing naar het volledige accreditatiekader een verwijzing
naar de delen overbodig maakt, is niet duidelijk waarom de beoordeling
"ten minste" plaatsvindt aan de hand van het accreditatiekader. Daarmee
lijkt er ruimte te bestaan om naast het beoordelingkader nog andere
normen toe te passen. 

De Afdeling adviseert te verduidelijken op basis waarvan de NVAO
beoordeelt of een opleiding van voldoende kwaliteit is. 

d.	Reikwijdte WOT

Ingevolge het artikel III, onderdeel D1 zijn de artikelen 11 en 15 niet
van toepassing op de instellingen voor hoger onderwijs. Het wél
toepasselijke artikel 12 verwijst evenwel naar het periodieke
kwaliteitsonderzoek als bedoeld in artikel 11, tweede of derde lid, wat
– voor zover het het hoger onderwijs betreft –uitdrukkelijk niet tot
de bevoegdheid van de inspectie behoort. 

De Afdeling adviseert beide artikelen met elkaar in overeenstemming te
brengen.

  

8.	Administratieve lasten

a.	De toelichting merkt op dat de versterking van het toezicht door de
inspectie niet zonder gevolgen kan blijven voor de toezichtlast. Wat
betreft het instellingstoezicht zal de last alleen toenemen bij
instellingen waar een ernstig risico voor de onderwijskwaliteit wordt
gezien. Daar staat tegenover dat de beperking van het aantal
themaonderzoeken een flinke reductie van de toezichtlast oplevert,
waardoor de aanpassingen naar schatting netto geen effect hebben. 

De Afdeling adviseert nader aan te geven waarop deze schatting berust,
welke lasten op dit moment zijn verbonden aan themaonderzoeken en waarom
een vermindering daarvan wordt voorzien. 

b.	Volgens de toelichting leidt de bewaartermijn van 7 jaar niet tot
extra administratieve lasten. Ingevolge het voorstel worden instellingen
verplicht om examenstukken te bewaren, zodat de NVAO deze stukken ten
behoeve van de accreditatie kan inzien. Administratieve lasten zijn de
kosten om te voldoen aan informatieverplichtingen aan de overheid,
voortvloeiend uit wet- en regelgeving van de overheid. Aangezien
accreditatie door de NVAO voorwaarde is voor bekostiging, ziet de
Afdeling niet in waarom de kosten om te voldoen aan de informatieplicht
jegens de NVAO niet als een administratieve last zouden moeten worden
aangemerkt. 

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen.

9.	Financiële gevolgen

Volgens de toelichting heeft het wetsvoorstel als consequentie dat de
inspectie meer mensen nodig zal hebben. De precieze omvang hiervan is
nog niet definitief vastgesteld. De dekking hiervoor komt uit de
begroting voor het hoger onderwijs. 

De Afdeling wijst erop dat indien een wetsvoorstel financiële gevolgen
heeft, in de memorie van toelichting de omvang daarvan dient te worden
aangegeven en de wijze waarop de dekking ervan plaatsvindt. De
toelichting voldoet hieraan niet. Daardoor zal de inspectie de
wettelijke verplichting om in het hoger onderwijs risicogericht toezicht
in te voeren hetzij niet nageleefd kunnen worden, hetzij leiden tot het
korten op andere inspectieactiviteiten

De Afdeling adviseert alsnog in deze leemte te voorzien.

10. 	Nummering, formulering en indeling

De Afdeling merkt op dat de nummering van hoofdstuk 5a van de WHW, met
zijn vele cijfer-letter-cijfer-combinaties, aan de toegankelijkheid van
deze wet in de weg staat. Ook zijn door opeenvolgende wijzigingen gaten
gevallen in de volgorde van de artikelen, waardoor de wet lijkt op een
slagveld van gevallenen, met hier en daar nog een eenzame strijder.
Daarnaast wordt de wet gekenmerkt door een overdaad aan verwijzingen,
die bij een duidelijke structuur niet nodig zouden zijn.  Wat betreft de
WOT merkt de Afdeling op dat het voorgestelde artikel 3 aan hetzelfde
euvel lijdt en dat het overweging verdient de artikelen die betrekking
hebben op het hoger onderwijs in een afzonderlijk hoofdstuk onder te
brengen.

11.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij
het advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W05.12.0037/I met redactionele kanttekeningen die de
Afdeling in overweging geeft.

In het opschrift en de citeertitel “kwaliteitsborging” vervangen
door: kwaliteitswaarborgen. 

Artikel 1.1 van de WHW, onderdeel t (artikel I, onderdeel A) als volgt
formuleren: visitatiegroep: opleidingen die onderwijsinhoudelijk met
elkaar overeenkomen.

In artikel 5a.2, tweede lid, van de WHW (artikel I, onderdeel C) "ten
behoeve van de" vervangen door: van een.

In artikel 5a.8, derde lid, van de WHW (artikel I, onderdeel E)
"positief" laten vervallen.  

In artikel 5a.9, derde lid, van de WHW (artikel I, onderdeel F) "door de
in artikel 5a.2, tweede lid, bedoelde commissie van deskundigen"
schrappen.

In artikel 5a.9, vierde lid, van de WHW (artikel I, onderdeel F) als
volgt formuleren: Het accreditatieorgaan neemt binnen drie maanden na de
uiterste aanvraagdatum een besluit op de aanvraag. 

In artikel 5a.9, vijfde lid, van de WHW (artikel I, onderdeel F) "dan
wel beide genoemde criteria door hem als voldoende zijn beoordeeld"
laten vervallen.  

Artikel I, onderdeel F, onder 5 (artikel 5a.9, zesde lid, van de WHW)
als volgt formuleren: In het zesde lid wordt de zinsnede ", bedoeld in
artikel 1.18, derde lid, door de onafhankelijke deskundigen van artikel
1.18, derde lid, vierde volzin" vervangen door: door de in artikel 5a.2,
tweede lid, bedoelde commissie van deskundigen het derde lid." 

Artikel I, onderdeel F, onder 8 (artikel 5a.9, tiende lid, van de WHW)
als volgt formuleren: In afwijking van het zevende lid kan Onze minister
de termijn van accreditatie verlengen met maximaal twee jaar ten behoeve
van de gelijktijdige beoordeling van een visitatiegroep.

Het voorgestelde artikel 5a.11, lid 2a, van de WHW als volgt formuleren:
Het accreditatieorgaan stelt de termijn vast waarvoor de toets nieuwe
opleiding geldt. De termijn kan niet meer dan zes jaar bedragen. Indien
de termijn korter is dan zes jaar dan vindt voor het einde daarvan een
nieuwe beoordeling plaats. Als uit de nieuwe beoordeling blijkt dat
wordt voldaan aan de criteria, bedoeld in artikel 5a.10a, eerste lid,
onderdeel b, wordt de termijn verlengd tot zes jaar of tot het moment,
bedoeld in artikel 5a.9, tweede lid. Indien blijkt dat niet aan de in de
vorige volzin bedoelde criteria wordt voldaan, vervalt de toets nieuwe
opleiding.

	Een alternatief afstudeertraject wordt gedefinieerd als een manier van
afstuderen die qua inhoud, proces of beoordelingswijze afwijkt van het
afstudeerproces dat is vastgelegd in de onderwijs- en examenregeling.

	Inspectie van het Onderwijs, Alternatieve afstudeertrajecten en de
bewaking van het eindniveau in het hoger onderwijs, Utrecht, april 2011.


	Daarnaast zijn ter verificatie elf opleidingen van elf andere
bekostigde hogescholen onderzocht. Dit onderzoek is qua diepgang echter
niet vergelijkbaar met dat naar de 15 opleidingen.  

	De belangrijkste tekortkomingen die de inspectie tegenkwam, zijn de
onvoldoende uitwerking van beoordelingscriteria, onvoldoende
duidelijkheid over de eisen voor goede werkstukken en portfolio, en
ontoereikende instructies voor en competenties van de beoordelende
docenten. 

	Inspectie van het Onderwijs, a.w., paragraaf 1.5 (conclusies).

	Het onderwijsverslag 2010/2011, blz. 138, vermeldt: "In internationaal
opzicht doet het Nederlandse hoger onderwijs het goed. Alle opleidingen
zijn geaccrediteerd en studenten zijn redelijk tevreden. (..) Maar het
beeld is niet alleen maar positief. Op onderdelen zijn er zorgen en
bovendien zijn er aanzienlijke verschillen tussen instellingen."

	Onderwijsraad, Een diploma van waarde, oktober 2010, blz. 59.

	Blijkens de rapportage van de inspectie d.d. 12 maart 2012 is van de
vier opleidingen waarvan de situatie als zorgelijk was gekwalificeerd,
alleen nog de opleiding "Journalistiek" van de Christelijke Hogeschool
Windesheim over. 

	Inspectie van het Onderwijs, a.w., paragraaf 1.6 (aanbevelingen). 

	Stb. 2012, 119.

	Memorie van toelichting, paragraaf 1c (reductie van het aantal
bacheloropleidingen). In gelijke zin: Onderwijsraad, Een diploma van
waarde, oktober 2010, blz. 63.  

	Judge Robert Rolf in the case of Winterbottom versus Wright (1842). 

	Het voorgestelde artikel 5a.2, tweede lid, van de WHW.

	Een van de eisen van het beoordelingskader is bijvoorbeeld dat de leden
hebben ten minste vijf jaar geen banden gehad met de instelling waartoe
de opleiding behoort (Beoordelingskaders accreditatiestelsel hoger
onderwijs Opleidingsbeoordeling (uitgebreid) 22 november 2011, paragraaf
2.3).

	Wel kan de minister goedkeuring aan het accreditatiekader onthouden
wegens strijd met het recht of het algemeen belang (artikel 5a.2a van de
WHW).

	Kamerstukken II 2000/01, 27 920, nr. 3. Artikel 1.18 van de WHW legt de
basis hiervoor.  

	Het voorgestelde artikel 5a.11 van de WHW.

	Kamerstukken II 2000/01, 27 920, nr. 3.  

	Artikel 3 juncto artikel 18 van de WOT. Met ingang van 1 juli 2012
(Stb. 2012, 118) strekt het toezicht zich uit over de naleving van al
hetgeen bij of krachtens de WHW is bepaald (artikel 3, tweede lid,
onderdeel b, juncto artikel 12a). 

	Artikel 3 juncto artikel 19 van de WOT. Met ingang van 1 juli 2012
(Stb. 2012, 118) dient de inspectie de kwaliteit van het stelsel voor
hoger onderwijs te beoordelen en bevorderen, met inbegrip van het
stelsel voor accreditatie. Zij onderzoekt daartoe de ontwikkelingen in
het stelsel en kan in incidentele gevallen onderzoek doen (artikel 3,
tweede lid, onderdeel c, juncto artikel 12a, tweede en derde lid). 

	Kamerstukken II 2009/10, 32 193, nr. 3, blz. 20. 

	Artikel 3 juncto artikel 19 van de WOT.     

	Artikel 12a, derde lid, van de WOT bepaalt dat de inspectie in
incidentele gevallen onderzoek kan verrichten op aanwijzing van de
minister dan wel uit eigen beweging onder door Onze Minister te stellen
voorwaarden. Dit onderzoek kan mede de kwaliteit van het onderwijs
betreffen.

	Voorgesteld artikel 3, tweede lid, onderdeel c, van de WOT (artikel
III, onderdeel b).

	Artikel III, onderdeel F (wijziging artikel 12a van de WOT).

	Inspectie van het Onderwijs, a.w, blz. 13: Uit het onderzoek blijkt
"een duidelijk verband tussen gebreken in de naleving van de wet
enerzijds en zorgelijke uitkomsten met betrekking tot de toetsing en het
gerealiseerde eindniveau anderzijds." 

	Zie bijvoorbeeld artikel 3 juncto 18 van de WOT. 

	Illustratief hiervoor is dat deze aspecten eveneens worden beoordeeld
door de NVAO, met dit verschil dat het daar één van de 16 indicatoren
is die gebruikt wordt om de kwaliteit van een opleiding te beoordelen.

	Artikel 5a.12b van de WHW.

	Paragraaf 2.2.

	Artikel 3, tweede lid, onderdeel c, van de WOT.

	Artikel 12, tweede en derde lid, van de WOT.

	Kamerstukken II 2008/09, 31 821, nr. 54.

	Wel zou de minister nagaan of het werken met een zogenaamde ’pool’
van docenten die bij andere instellingen als externe deskundige optreden
voordelen zou bieden.

	Als voorbeeld wordt genoemd dat bij een kleine opleiding een voor de
kwaliteit van examen onmisbare, specifieke inhoudelijke deskundigheid
bij één docent berust, die tevens coördinerende/management-taken
heeft. In dat geval zou kunnen worden afgeweken van de strikte
formulering dat een lid van de Examencommissie ‘niet in een
hiërarchische relatie mag staan’ ten opzichte van het College van
Bestuur.

	Kamerstukken II  2008/09, 31 821, nr. 7.

	Advies van 26 februari 2010, Kamerstukken II 2009/10, 32 368, nr. 4. 

	Voorgesteld artikel 1.18 WHW. 

	Voorgesteld artikel 5a.2 WHW.

	Voorgesteld artikel 5a.9, derde lid, WHW.

	Voorgesteld artikel 10, eerste lid, WOT. 

 PAGE    

  PAGE  2 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........