Preview document (🔗 origineel)

---

No.W03.12.0107/II	's-Gravenhage, 22 mei 2012

Bij Kabinetsmissive van 4 april 2012, no.12.000808, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van Boek 1 en Boek 10 van het
Burgerlijk Wetboek betreffende de huwelijksleeftijd, de
huwelijksbeletselen, de nietigverklaring van een huwelijk en de
erkenning van in het buitenland gesloten huwelijken (Wet tegengaan
huwelijksdwang), met memorie van toelichting.

Het voorstel bestaat uit een aantal maatregelen, gericht op het
tegengaan van huwelijksdwang. Zo wordt de mogelijkheid voor
minderjarigen om in het huwelijk te treden afgeschaft en wordt het
huwelijk tussen bloedverwanten in de derde of vierde graad bemoeilijkt.
Verder wordt de mogelijkheid geïntroduceerd van stuiting van een
huwelijk door het openbaar ministerie in geval van dwang. Daarnaast
wordt de mogelijkheid verruimd om een huwelijk dat onder dwang is
gesloten nietig te verklaren. Tot slot worden de mogelijkheden van
erkenning van in het buitenland gesloten huwelijken beperkt.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt een aantal
opmerkingen, onder andere met betrekking tot het bemoeilijken van
huwelijken tussen bloedverwanten in de derde of vierde graad en de
beperking van de mogelijkheid tot het erkennen van polygame huwelijken.
Zij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het voorstel
wenselijk is.

1.	Keuze voor en effectiviteit van het bemoeilijken van
neef/nicht-huwelijken

Het voorgestelde artikel 1:41a BW bepaalt dat een huwelijk niet mag
worden gesloten tussen hen die elkander, hetzij van nature hetzij
familierechtelijk, als bloedverwanten bestaan in de derde of vierde
graad in de zijlinie, tenzij de aanstaande echtgenoten bij de ambtenaar
van de burgerlijke stand ieder een beëdigde verklaring hebben afgelegd,
inhoudende dat zij hun vrije toestemming tot het huwelijk geven. Beoogd
is deze huwelijken te bemoeilijken. 

In verband hiermee wordt tevens voorgesteld dat alle aanstaande
echtgenoten bij de aangifte dienen te verklaren dat zij elkaar al dan
niet als bloedverwanten bestaan in de derde of vierde graad in de
zijlinie.

Het voorstel is verwoord in de vorm van een verbod, maar betekent in
feite dat ten aanzien van neef/nicht-huwelijken een extra vormvereiste
wordt geïntroduceerd in de vorm van een beëdigde verklaring dat men
uit vrije wil handelt. De vrije toestemming van de aanstaande
echtgenoten is, zoals de toelichting terecht stelt, een fundamenteel
beginsel van het Nederlands huwelijksrecht. Dit beginsel is als zodanig
niet opgenomen in het Burgerlijk Wetboek, onder meer omdat de vrijelijk
gegeven toestemming als algemeen uitgangspunt geldt en opname van dit
beginsel verwarring zou kunnen wekken omtrent de algemene gelding van
dat uitgangspunt. 

Het nu voorgestelde introduceren van een extra vormvereiste betreffende
de wilsvrijheid kan twijfels oproepen omtrent de betekenis van de vrije
wil in alle gevallen waarin een dergelijke verklaring niet is vereist en
impliceert tevens een onderscheid tussen verschillende groepen
huwelijkspartners, namelijk tussen neven en nichten die willen trouwen
en alle andere huwelijkspartners. Met betrekking tot dit onderscheid
merkt de Afdeling het volgende op.

Hoewel neef/nicht-huwelijken eeuwenlang verboden zijn geweest, zijn zij
in de vorige eeuw mogelijk gemaakt omdat in deze verwantschap geen reden
(meer) werd gezien het uitgangspunt van een vrije partnerkeuze te
beperken. Nu het voorstel beoogt een nieuw onderscheid te introduceren
tussen neven en nichten die met elkaar willen huwen en anderen, behoeft
dit een bijzondere rechtvaardiging. Deze rechtvaardiging zou gelegen
kunnen zijn in een verhoogd risico op een gedwongen huwelijk. 

De toelichting stelt dat cijfers ter zake weliswaar ontbreken, maar dat
aannemelijk is dat bij huwelijken tussen neven en nichten vaker sprake
is van dwang uit de familiale omgeving. Daarbij beroept de regering zich
op een onderzoek dat in opdracht van de Adviescommissie voor
Vreemdelingenzaken (hierna: ACVZ) is verricht. Dit onderzoek biedt
hiervoor evenwel slechts een beperkte onderbouwing en beperkt zich niet
tot een bepaalde graad van verwantschap. De ACVZ wijst hier eveneens op.
Daar komt bij dat in diverse onderzoeken ook andere situaties worden
genoemd waarin dwang vaker zou voorkomen, zoals bij het zwagerhuwelijk
en een niet beoogde zwangerschap. 

Indien de rechtvaardiging voor het voorgestelde huwelijksbeletsel al
toereikend zou zijn, zou het – aangezien een gedwongen huwelijk in
alle gevallen in strijd met de openbare orde is – voor de hand liggen
de voorgestelde beëdigde verklaring ook voor te schrijven in andere
situaties met kenmerken die wijzen op een verhoogd risico op dwang. Het
vereiste van een beëdigde verklaring uitsluitend in de situatie van
neven en nichten die met elkaar willen huwen, brengt een onderscheid aan
tussen deze personen en anderen dat naar het oordeel van de Afdeling
niet toereikend wordt gerechtvaardigd. 

Daarbij merkt de Afdeling op dat een beëdigde verklaring met betrekking
tot de vrije wilsvorming een opmerkelijke vernieuwing vormt: beëdigde
verklaringen betreffen tot dusver feiten of persoonlijke omstandigheden
maar niet de vrije wilsvorming, die vrijwel samenvalt met de gevraagde
verklaring.

Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling op dat de effectiviteit
van het voorstel naar verwachting in de praktijk gering zal zijn. De
gemeentelijke basisadministratie houdt immers geen gegevens bij over de
graad van verwantschap die hier aan de orde is. Het zal voor een
ambtenaar van de burgerlijke stand dan ook niet mogelijk zijn om de
waarheid van de hieromtrent bij de aangifte door huwelijkspartners
gedane verklaring omtrent de mate van bloedverwantschap te controleren.

Ook de effectiviteit van de verklaring onder ede van de aanstaande
huwelijkspartners dat zij hun vrije toestemming tot het huwelijk geven
om dwanghuwelijken tegen te gaan zal gering zijn. Zoals reeds in de
consultatiefase door verschillende adviesorganen is opgemerkt, zal dit
in de praktijk naar hun opvatting geen drempel opwerpen tegen
huwelijksdwang, nu de dwang zich in die gevallen niet alleen richt op
het geven van het ja-woord maar tevens het afleggen van de verklaring
van vrijwilligheid zal betreffen. Voor de stelling in de toelichting dat
deze maatregel het 'veel moeilijker maakt om iemand te dwingen een
neef/nicht-huwelijk te sluiten' en dat de verklaring onder ede 'een zeer
sterke prikkel vormt om naar waarheid te verklaren' wordt geen nadere
motivering gegeven. 

De Afdeling constateert dat de voorgestelde bepaling mede normstellend
is bedoeld. Hierbij gaat het niet zozeer om een norm met een ordenend
karakter, maar om een morele norm. Deze brengt de onwenselijkheid tot
uitdrukking van dwang bij neef/nichthuwelijken en is gericht op het
voorkomen daarvan. Gegeven dit karakter behoeft de gebrekkige
effectiviteit of naleefbaarheid van een maatregel niet op voorhand met
zich te brengen dat de daarin besloten morele norm geen wettelijke
verankering verdient. In dit geval echter is de te verwachten
effectiviteit in de praktijk dermate gering, dat te verwachten valt dat
de voorgestelde maatregel een averechts effect zal hebben. Dit temeer
daar het voorstelbaar is dat een onder dwang afgelegde valse verklaring
onder ede, een extra drempel zal kunnen vormen voor slachtoffers om de
hulp van het openbaar ministerie in te roepen, nu de indruk zou kunnen
bestaan dat hiermee meineed is gepleegd, die een sanctie met zich
brengt. De toelichting gaat op dit risico niet in.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling af te zien van het
voorgestelde beletsel voor huwelijken tussen bloedverwanten in de derde
en vierde graad en de daarmee samenhangende mogelijkheid van opheffing
van dit beletsel door aflegging van een beëdigde verklaring.

 

2.	Beperken erkenning polygame huwelijken

Thans komen polygame huwelijken niet voor erkenning in aanmerking als
zij zijn gesloten op een moment dat een relevant raakpunt met de
Nederlandse rechtsorde bestond. Van een dergelijk raakpunt is sprake –
en ook reeds in de rechtspraak bepaald – als het huwelijk is gesloten
met een Nederlandse onderdaan, aldus de toelichting. Omdat polygame
huwelijken in strijd zijn met fundamentele beginselen van het
Nederlandse huwelijksrecht wordt voorgesteld de erkenning ervan in
Nederland verder te beperken: indien een van de echtgenoten op het
tijdstip van de sluiting van het polygame huwelijk in Nederland zijn
gewone verblijfplaats had, zal de erkenning als kennelijk onverenigbaar
met de openbare orde moeten worden geacht.

De Afdeling mist een toelichting bij het criterium van het hebben van de
gewone verblijfplaats in Nederland. Er zijn immers verschillende
modaliteiten denkbaar. Zo zou erkenning achterwege kunnen blijven bij
een polygaam huwelijk gesloten na een langdurig verblijf van
bijvoorbeeld 5 jaar in Nederland, of al bij het enkele verblijf in
Nederland, waarbij een bepaalde duur niet is vereist. De Afdeling
constateert dat een motivering voor de gemaakte keuze in de toelichting
ontbreekt.

Tegen deze achtergrond adviseert de Afdeling de keuze voor de modaliteit
van de beperking van de erkenningsmogelijkheid voor polygame huwelijken
alsnog te motiveren.

3. 	Nietigverklaring op verzoek van het openbaar ministerie

Het voorstel strekt ertoe dat het Openbaar Ministerie zelfstandig bij de
rechter de nietigverklaring kan verzoeken van een onder dwang tot stand
gekomen huwelijk. Anders dan bij schijnhuwelijken, waar het Openbaar
Ministerie een vergelijkbare bevoegdheid heeft, is er bij huwelijken
onder dwang niet enkel het belang van de openbare orde dat bescherming
verdient. Tevens dient rekening te worden gehouden met het belang van de
echtgenoten die in een dwangpositie verkeren. Het openbare orde-belang
en het belang van het slachtoffer komen niet noodzakelijk overeen.
Nietigverklaringen kunnen immers voor de direct betrokken echtgenoten
die in een dwangpositie verkeren verstrekkende gevolgen hebben -
sociaal, financieel, maar bijvoorbeeld ook op het gebied van het
Vreemdelingenrecht - waardoor nietigverklaring onder omstandigheden
onwenselijk kan zijn.

Naar het oordeel van de Afdeling zou bij een botsing tussen deze twee
belangen, mede gelet op de aanbeveling ter zake van het Comité van
Ministers van de Raad van Europa, het belang van het slachtoffer voorop
moeten staan. Uit de tekst noch de toelichting blijkt thans dat dit
beoogd is. 

Het voorstel introduceert wel de verplichting tot het horen van de
echtgenoten voorafgaande aan een verzoek tot nietigverklaring. Hoewel de
Afdeling deze verplichting onderschrijft, zal de betekenis van het horen
voor de te maken afweging in de praktijk waarschijnlijk beperkt zijn.
Diegenen die in een dwangpositie verkeren, zullen zich immers niet snel
vrij voelen om naar waarheid te verklaren.

Gelet op het bovenstaande adviseert de Afdeling de toelichting in
bovengenoemde zin aan te vullen. 

4.	Overige opmerkingen

a. Huwelijksbeletselen bij gezinshereniging

De toelichting gaat niet in op de gevolgen van het voorstel voor het
verblijfsrecht van vreemdelingen. Ingevolge artikel 3.14
Vreemdelingenbesluit 2000 is gezinshereniging dan wel -vorming voor
ongehuwde personen van 21 jaar en ouder die een duurzame en exclusieve
relatie onderhouden uitsluitend mogelijk indien de partners niet tot
elkaar in een zodanig nauwe relatie staan dat daardoor naar Nederlands
recht een huwelijksbeletsel aanwezig is. Het voorstel introduceert in
artikel 1:41a BW de verwantschap in de derde of vierde graad in de
zijlinie als algemeen huwelijksbeletsel. De toelichting maakt geen
melding van de samenhang tussen het voorstel en de voorwaarden voor
gezinshereniging en gaat niet in op de wijze waarop het
huwelijksbeletsel zal doorwerken in die voorwaarden. Indien beoogd is
bij gezinshereniging op basis van neef/nicht-relaties eenzelfde
vrijwilligheid te waarborgen als thans met artikel 1:41a BW wordt
geïntroduceerd, dan zou de mogelijkheid tot opheffing van het beletsel
ook in het Vreemdelingenbesluit 2000 een plaats moeten krijgen.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op het verband tussen
het voorgestelde artikel 1:41a BW en de aan gezinshereniging gestelde
eisen, en zo nodig het Vreemdelingenbesluit 2000 aan te passen.

b. Gewone verblijfplaats

De toelichting suggereert dat het hebben van een 'gewone verblijfplaats'
in Nederland, als criterium voor de toelaatbaarheid van de erkenning van
een polygaam huwelijk, eenvoudig uit de datum van vestiging zoals
vermeld in de gemeentelijke basisadministratie (hierna: GBA) is af te
leiden. Doorgaans zal dit het geval zijn. Het kan evenwel voorkomen dat
een persoon in de GBA is ingeschreven terwijl hij geen gewone
verblijfplaats in Nederland heeft en omgekeerd is het ook mogelijk dat
iemand wel zijn gewone verblijfplaats in Nederland heeft, zonder te zijn
ingeschreven in de GBA. 

De Afdeling adviseert gelet op het voorgaande in de toelichting nader in
te gaan op het begrip 'gewone verblijfplaats' en de vermelding van het
adres in de GBA. 

c. Overgangsrecht

Bij een eerdere wijziging van artikel 1:31 BW was voorzien in
overgangsrecht strekkende tot eerbiediging van reeds afgekondigde
huwelijken. Naar analogie daarvan zou, indien op het moment van
inwerkingtreding de huwelijksaangifte nog niet is afgeschaft, ook een
overgangsregime moeten worden opgenomen voor huwelijken waarvan reeds
aangifte is gedaan.

De Afdeling adviseert het voorstel in deze zin aan te vullen.

d. Samenloopbepaling

De samenloopbepaling in het voorgestelde artikel IV richt zich op de
situatie dat de Wet elektronische dienstverlening burgerlijke stand tot
wet is verheven. In dat geval wordt die wet aangepast. De
samenloopbepaling laat de overige artikelen van het onderhavige
wetsvoorstel evenwel ongemoeid. Het gevolg is dat onder omstandigheden
artikel 1:80a BW tegelijkertijd zal worden gewijzigd door artikel I,
onderdeel J én artikel IV, onderdeel B, van het voorstel, hetgeen leidt
tot onbeoogde aanpassingen aan dat artikel.

Gelet hierop adviseert de Afdeling de samenloopbepaling zo te formuleren
dat deze het voorliggende voorstel zal aanpassen aan de situatie dat de
Wet elektronische dienstverlening burgerlijke stand inwerking is
getreden. 

4.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W03.12.0107/II met redactionele kanttekeningen die de
Afdeling in overweging geeft.

In artikel I, onderdeel A, onder 1, "het cijfer 1" vervangen door: "de
aanduiding 1."

In artikel I, onderdeel D, het voorgestelde tweede lid, "elkaar"
vervangen door: elkander.

Artikel 1:44, eerste lid, onderdeel i, BW schrappen.

Artikel 1:47 BW schrappen.

In artikel 1:53, derde lid (oud), BW, "voorts" schrappen.

In artikel I, onderdeel F, het voorgestelde derde lid, "het huwelijk
onder invloed van dwang aangaan" vervangen door: het huwelijk onder
invloed van dwang zullen aangaan.

In artikel I, onderdeel G, "onder vermelding … 41a" vervangen door
"ingevoegd: , 41a".

In artikel I, onderdeel H, artikel 1:71 BW niet per lid, maar in zijn
geheel opnieuw vaststellen.

In het voorgestelde artikel 1:71, derde lid, BW "en de" vervangen door
", zonder dat het verzoek is gedaan. De", en "in beide gevallen"
schrappen.

Artikel I, onderdeel I, formuleren als volgt:

	

	I

	

	In artikel 74 vervalt de zinsnede ", noch wanneer de vrouw vóór de
dag 	van het verzoek zwanger is geworden".

Artikel I, onderdeel J, onder 3, schrappen, nu de verklaring van vrije
toestemming tot het laatste moment voor de huwelijksvoltrekking kan
worden afgelegd.

Artikel I, onderdeel J, aanvullen met:

- een aanpassing van de verwijzing naar artikel 43 in 1:80a, vierde lid
(oud), BW zodat hierin rekening wordt gehouden met artikel I, onderdeel
D,

- een aanpassing van de verwijzing naar artikel 53 in 1:80a, vijfde lid,
BW (oud), zodat hierin rekening wordt gehouden met artikel I, onderdeel
F, en

- het vervangen van "35" door "37" in 1:80a, zesde lid, BW.

In artikel II, onderdeel c, het voorgestelde artikel 32, onderdelen a
tot en met c, telkens "of" schrappen.

In artikel III "de meerderjarigheid hebben bereikt" vervangen door:
meerderjarig zijn geworden.

	Zoals onder meer blijkt uit: Parlementaire Geschiedenis van het Nieuwe
Burgerlijk wetboek, Boek 1, invoeringswet, Deventer: N.V.
Uitgeversmaatschappij AE. E. Kluwer 1969, blz.1022, artikel 23, derde
lid, IVBPR, maar ook uit het bepaalde in artikel 1:49 BW. 

 	Parlementaire Geschiedenis van het Nieuwe Burgerlijk wetboek, Boek 1,
Personen- en familierecht, Deventer: N.V. Uitgeversmaatschappij AE. E.
Kluwer, blz.131.

	M. de Koning & E. Bartels, Over het huwelijk gesproken: partnerkeuze en
gedwongen huwelijken bij Marokkaanse, Turkse en Hindoestaanse
Nederlanders, Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken: Den Haag 2005.

	Ibidem blz. 63. In dezelfde zin: A. Cornelissens, J. Kuppens & H.
Ferwerda, Huwelijksdwang, een verbintenis voor het leven? Een verkenning
van de aard en aanpak van gedwongen huwelijken in Nederland, WODC,
Ministerie van Justitie, Den Haag 2009, blz. 31.

	ACVZ, Advies over het conceptwetsvoorstel tegengaan huwelijksdwang, 1
februari 2012.

	. Cornelissens, J. Kuppens & H. Ferwerda, Huwelijksdwang, een
verbintenis voor het leven? Een verkenning van de aard en aanpak van
gedwongen huwelijken in Nederland, WODC, Ministerie van Justitie, Den
Haag 2009, blz. 10.

	Raad voor de Rechtspraak, Advies over wetsvoorstel tegengaan
huwelijksdwang, 4 januari 2012, ACVZ, Advies over het
conceptwetsvoorstel tegengaan huwelijksdwang, 1 februari 2012, Forum,
Advies over het conceptwetsvoorstel tegengaan huwelijksdwang, 23
december 2011, NVvR, Advies over het conceptwetsvoorstel tegengaan
huwelijksdwang, 22 december 2011. 

	Het staat niet op voorhand vast dat meineed gepleegd in een
dwangsituatie ook daadwerkelijk strafbaar is, er kan immers sprake zijn
van overmacht in de zin van artikel 40 Sr..

	Voorgesteld artikel 10:32 BW.

	Zie in dit kader: K. Boele-Woelki, I. Curry-Sumner en W. Schrama, De
Juridische status van polygame huwelijken in rechtsvergelijkend
perspectief, Den Haag: BJU 2010, blz. 209.

	Voorgesteld artikel 1:71 BW.

	Aanbeveling van het Comité van Ministers van de Raad van Europa,
Rec(2002)5, bijlage, onder 3, sub a en b: 

"Member states should introduce, develop and/or improve where necessary,
national policies against violence based on: 

a. maximum safety and protection of victims;

b. empowerment of victimised women by optimal support and assistance
structures which avoid secondary victimisation;"

In de bijlage, onder 1, aanhef en sub a, wordt daarbij gesteld: "For the
purposes of this recommendation, the term "violence against women" […]
includes […] forced marriages."

	Op grond van artikel 14 Vreemdelingenwet 2000, jo. artikel 3.13
Vreemdelingenbesluit 2000 (gezinshereniging).

	Voorgestelde artikel 10:32, onder a, BW.

	MvT, §6, onder Polygame huwelijken.

	J. Kampers, L.J.W. Evers & H. Vat, Inleiding tot de burgerlijke stand,
Alphen aan den Rijn: Kluwer 2010, blz. 46.

	Wet van 30 augustus 1984, Stb. 404, artikel V.

	Ingevolge de Wet elektronische dienstverlening burgerlijke stand.

	De Afdeling wijst in dit verband op de model-samenloopbepalingen in
aanwijzing 171b Aanwijzingen voor de regelgeving. In plaats van het
moment van verheffen tot wet, wordt daarin – terecht – gekozen voor
het moment van inwerkingtreding.

 PAGE    

  PAGE  6 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........