Preview document (🔗 origineel)

---

No.W05.12.0264/I	's-Gravenhage, 5 november 2012

Bij Kabinetsmissive van 18 juli 2012, no.12.001692, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap, mede namens de Minister van Economische Zaken, Landbouw en
Innovatie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het Voorstel tot wijziging van de Wet op
het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek en enkele andere
wetten in verband met de uitvoering van diverse maatregelen,
aangekondigd in de Strategische Agenda Hoger onderwijs, Onderzoek en
Wetenschap, 2011-2015 (Wet Kwaliteit in verscheidenheid hoger
onderwijs), met memorie van toelichting.

Het voorstel bevat een groot aantal wijzigingen van de Wet op het Hoger
Onderwijs en Wetenschappelijk Onderzoek (WHW). Die wijzigingen hebben
betrekking op de volgende vier categorieën: meer selectie bij
aankomende studenten, meer differentiatie tussen opleidingen, de
invoering van de promotiestudent in het hoger onderwijs en de
afschaffing van het onderscheid in titulatuur tussen hbo en wo, zowel
voor bachelors als masters. 

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de
maatregelen die betrekking hebben op meer selectie bij studenten en meer
differentiatie tussen opleidingen. Wat het laatste betreft acht zij het
van belang dat de differentiatie niet zover wordt doorgezet dat het
stelsel van opleidingen in het hoger onderwijs zodanig complex wordt dat
(aankomende) studenten, werkgevers en de rest van samenleving niveau en
betekenis van de verschillende opleidingen onvoldoende kunnen taxeren.
Voorts mag de afschaffing van het onderscheid in titulatuur er naar het
oordeel van de Afdeling niet toe leiden dat het onderscheid tussen hbo
en wo verdwijnt. Ten aanzien van de promotiestudent wijst de Afdeling op
het risico dat instellingen onderzoeksplaatsen voor
werknemers-promovendi op grote schaal zullen vervangen door
promotiestudenten, tot nadeel van het wetenschappelijk onderzoek en
onderwijs in Nederland. Op dit onderdeel acht de Afdeling een
heroverweging van het voorstel wenselijk.

 

1.	Algemeen: het stelsel van hoger onderwijs

a.	Advies Commissie Veerman en strategische agenda

Het voorstel komt voort uit het streven van Nederland om tot de top 5
van de kenniseconomieën van de wereld te behoren. In 2010 is het
rapport van de Commissie Toekomstbestendig Hoger Onderwijs Stelsel
(hierna: de Commissie Veerman) "Differentiëren in drievoud" uitgekomen.
Volgens dit rapport is het huidige hoger onderwijsbestel niet geschikt
voor de toekomst. De studie-uitval is te hoog, talent wordt te weinig
uitgedaagd en er is te weinig flexibiliteit in het systeem om de
gevarieerde vraag van zowel studenten als de arbeidsmarkt goed te kunnen
bedienen. De Commissie Veerman pleit daarom voor meer differentiatie in
de structuur van het stelsel, in de profielen van de instellingen en in
het onderwijsaanbod. Zij adviseert onder meer elke instelling het recht
te geven om te selecteren (aan de poort). Voorts moet de overheid
profilering door instellingen stimuleren, de Associate degree definitief
invoeren, het aanbod van masteropleidingen verruimen en een eenduidige
titulatuur voor het gehele hoger onderwijs invoeren. 

Het voorstel werkt een aantal van deze aanbevelingen en doelstellingen
uit, door de mogelijkheden tot differentiatie in opleidingen en
profilering van instellingen te vergroten, de mogelijkheden tot selectie
te verruimen, de graad van Associate degree in te voeren en de
titulatuur in het hoger onderwijs te uniformeren. Het voorstel beoogt
hiermee het als egalitair bekend staande en op gelijkheid en
uniformiteit gerichte hoger onderwijs in Nederland te doorbreken. Dit
zou moeten leiden tot meer aandacht en ruimte voor excellentie in het
onderwijs en voor verschillen tussen onderwijsinstellingen. 

De Afdeling onderschrijft dit streven naar nog beter en excellent
onderwijs. Zij erkent het belang van veel van de daartoe voorgestelde
maatregelen, zoals selectie aan en binnen de poort, differentiatie
tussen instellingen en de daarmee verband houdende differentiatie in
collegegelden. De Afdeling mist echter in de toelichting een duidelijke
analyse van de richting en de hernieuwde inrichting van het stelsel van
hoger onderwijs als geheel, nu de in het voorstel opgenomen maatregelen
als zodanig weinig samenhang vertonen en soms met elkaar strijdige
maatregelen worden voorgesteld. 

b.	Het stelsel van hoger onderwijs

Differentiatie lijkt het centrale begrip van dit wetsvoorstel. In het
voorstel en in de toelichting is achtereenvolgens sprake van méér
differentiatie in structuur, méér differentiatie tussen instellingen,
méér differentiatie in het onderwijsaanbod, méér differentiatie
tussen goede of excellente studenten enerzijds en "gewone" studenten
anderzijds, en méér differentiatie in collegegeld. Differentiatie is
tot slot ook mogelijk tussen de verschillende opleidingen binnen
instellingen en zelfs tussen verschillende trajecten binnen dezelfde
opleiding (bijv. een intensieve masteropleiding voor excellente
studenten naast een gewone masteropleiding). Deze differentiatie komt
bovenop het al bestaande grote aanbod in bachelor- en masteropleidingen
en de daarin reeds bestaande honours-courses. 

Om die differentiatie te bewerkstelligen roept het voorstel een groot
aantal nieuwe trajecten, opleidingen en graden in het leven. Genoemd
kunnen worden de definitieve invoering van de Associate degree, de
driejarige hbo-trajecten voor vwo-ers (artikel 7.9a), de verschillende
selectiecriteria die als "goed" respectievelijk "excellent" beoordeelde
bacheloropleidingen mogen hanteren (artikel 7.56b, eerste lid, onder a
en b), en de invoering van de promotiestudent. Omdat het hbo zowel
opleidingen op wo-niveau (de driejarige trajecten voor vwo-ers) als op
mbo-niveau (de Associate degree) gaat aanbieden, verwateren de
verschillen tussen zowel hbo en wo als tussen hbo en mbo. Volgens de
toelichting wordt het binaire stelsel gehandhaafd, maar niettemin worden
de regels voor de titulatuur gelijk en kunnen hbo-instellingen
opleidingen op wo-niveau aanbieden. 

Als gevolg van deze zesvoudige differentiatie (naar structuur,
instellingen, inhoud, duur, niveau studenten en hoogte van het
collegegeld) bevat het voorstel naar het oordeel van de Afdeling een
zodanige uitbreiding van mogelijkheden tot differentiatie dat gerede
twijfel kan ontstaan of dit leidt tot een stelsel van hoger onderwijs
dat voldoende overzichtelijk en begrijpelijk is voor (internationale)
studenten en werkgevers. 

Naar het oordeel van de Afdeling dient het hoger onderwijs zo te worden
ingericht dat aard en niveau van elke opleiding voor de betrokkenen en
de samenleving op voorhand voldoende duidelijk zijn. Zo'n stelsel is
gebaat bij een zoveel mogelijk vaste en herkenbare vormgeving, zodat
overstappen naar andere opleidingen of instellingen dan wel het
gedeeltelijk volgen van vakken bij andere opleidingen en instellingen
wordt vergemakkelijkt. Van opleidingen moet duidelijk zijn welk niveau
zij hebben en welke vervolgopleidingen na het behalen van het diploma
mogelijk zijn. De Afdeling verwijst naar het ook door de Commissie
Veerman aangehaalde stelsel van hoger onderwijs in Californië. Deze
staat heeft een driedeling van het hoger onderwijs (University of
California, California State University en community colleges)
uitsluitend op basis van de inhoud van het onderwijs. Een kenmerkend
aspect van het Californische systeem is, naast de overzichtelijkheid van
het stelsel, dat studenten soepel door kunnen stromen naar het volgende
niveau. Verder is dit een selectief systeem met een brede basis. Met
andere woorden, door uitsluitend te differentiëren naar inhoud,
ontstaat als vanzelf een differentiatie naar instellingen en studenten,
zonder dat daarvoor concessies moeten worden gedaan aan de kwaliteit van
het onderwijs als geheel of de overzichtelijkheid van het stelsel.

De Afdeling adviseert de mate van differentiatie en de onderscheiden
soorten van differentiatie in de toelichting duidelijk te motiveren en
zo nodig aan te passen.

2.	Definitieve invoering Associate degree

Met het voorstel wordt gekozen voor definitieve invoering van de
Associate degree (Ad) in het stelsel van hoger onderwijs. Volgens de
toelichting hebben de pilots met deze opleidingen de relevantie van deze
onderwijsvorm aangetoond, omdat de Ad zorgt voor instroom van nieuwe
groepen in het hoger onderwijs. Zowel de werkenden als de werkgevers
zijn enthousiast over dit onderwijstype, aldus de toelichting. Bovendien
wordt hiermee een lacune in de kwalificatiestructuur tussen mbo-4 en
hbo-bachelor weggenomen. 

De Afdeling heeft in haar advies over het Tijdelijk besluit gedeeltelijk
verzorgen Ad-programma op locatie bve-instelling van 9 maart 2012 erop
gewezen dat uit de evaluatie van diverse Ad-programma's naar voren is
gekomen dat deze onvoldoende aansluiten op de eerste twee jaren van de
bacheloropleiding. Het voorstel komt hieraan tegemoet door het huidige
doorstroomrecht voor afgestudeerde Ad-ers te vervangen door een "regime
van toelaatbaarheid". Ingevolge het voorgestelde artikel 7.13, derde
lid, van de WHW, moet de instelling in haar onderwijs- en examenregeling
aangeven hoe de betrokkene zijn bacheloropleiding kan vervolgen en aan
welke eisen hij daarvoor moet voldoen.

De Afdeling wijst erop dat een toelatingsregeling nog geen garantie
biedt dat het niveau van de bacheloropleidingen waarvoor de bezitter van
een Ad toelaatbaar is, gehandhaafd blijft. Volgens de toelichting is het
de ambitie dat in 2020 zo'n 15% van de totale bachelorinstroom in het
hbo-beroepsonderwijs een Ad-programma gaat volgen. Een aanzienlijk deel
van deze studenten zal willen doorstromen naar de aansluitende
hbo-bacheloropleiding. Gelet hierop is het de vraag of een Ad zonder
doorstroomrecht in een behoefte voorziet. Anderzijds is het risico zeker
niet denkbeeldig dat hbo-instellingen en opleidingen hun toelatingseisen
zullen verlagen om deze groep tegemoet te komen of om de streefcijfers
te halen. Dat kan ertoe leiden dat de waarde van een hbo-opleiding onder
druk komt te staan, omdat het niveau van de opleidingen niet meer aan
dezelfde minimumeisen voldoet. Het voorstel bevat echter geen
mogelijkheid om niveauverlaging door instellingen tegen te gaan, anders
dan de gebruikelijke accreditatieprocedure door de NVAO. 

De Afdeling adviseert de noodzaak van definitieve invoering van de Ad
met in achtneming van het voorgaande dragend te motiveren en zo nodig
aan te passen. 

3. 	Voorgestelde maatregelen ten aanzien van selectie

Het voorstel bevat een groot aantal maatregelen die alle betrekking
hebben op de verplichte studiekeuzeadviezen, op het mogelijk maken van
selectie aan de poort, en op het instellen van aparte onderwijstrajecten
voor door de NVAO als goed en excellent beoordeelde instellingen. De
Afdeling onderschrijft het bevorderen van selectie aan en binnen de
poort, maar plaatst hierbij de volgende kanttekeningen. 

a.	Selectie tussen vroege en late aanmelders.

Ingevolge de voorgestelde paragraaf 1 "Aanmelding en studiekeuzeadvies"
van titel 3 van hoofdstuk 7 van de WHW kunnen instellingen bij toelating
tot een opleiding onderscheid maken tussen studenten die zich tijdig
aanmelden (uiterlijk 1 mei voorafgaand aan het desbetreffende
studiejaar) en studenten die zich pas later aanmelden. Volgens de
memorie van toelichting blijkt uit onderzoek dat de uitval in het eerste
jaar van de studie aanzienlijk hoger is bij studenten die zich laat
aanmelden voor een studie. Aspirant-studenten die zich vóór 1 mei
aanmelden, hebben ingevolge het voorgestelde artikel 7.31b, eerste lid,
van de WHW, recht op deelname aan studiekeuzeactiviteiten die uitmonden
in een studiekeuzeadvies. De instelling kan ingevolge het tweede en
derde lid deelname aan deze activiteiten verplicht stellen en zelfs de
inschrijving weigeren van studenten die hier niet aan deelnemen.

Volgens de memorie van toelichting moet een studiekeuzeactiviteit
aspirant-studenten meer zelfinzicht geven in hun geschiktheid voor de
opleiding. Het advies is echter geen selectie-instrument. De
aspirant-student die zich tijdig heeft aangemeld, heeft een
toelatingsrecht, ongeacht of dit advies positief dan wel negatief is.
Studenten behouden dit toelatingsrecht volgens de toelichting ook als
zij zich na 1 mei bij een andere instelling aanmelden. In de tekst van
het voorstel is van een "algemeen" toelatingsrecht overigens geen
sprake. Ingevolge het vijfde lid van artikel 7.31b moet het
instellingsbestuur juist nadere regels vaststellen over de gevolgen van
een studiekeuzeadvies voor de inschrijving.

Studenten die zich na 1 mei aanmelden hebben in beginsel geen
toelatingsrecht, maar zijn slechts "toelaatbaar". Ingevolge het
voorgestelde artikel 7.31c, eerste lid, van de WHW, kan het
instellingsbestuur besluiten deze studenten "al dan niet" in te
schrijven. De eisen en gronden die het instellingsbestuur daarbij
hanteert moeten worden vastgelegd in een door de instelling op grond van
artikel 7.31b, vijfde lid, vast te stellen regeling. De instelling kan
ervoor kiezen de toelaatbaarheid per afzonderlijke opleiding te regelen.

De Afdeling onderschrijft het streven naar maatregelen die bevorderen
dat aspirant-studenten tijdig een gemotiveerde keuze voor een opleiding
maken. In het voorstel wordt echter niet geregeld in welke gevallen
aspirant-studenten die zich na 1 mei, maar voor het begin van het
collegejaar voor een studie aanmelden kunnen worden toegelaten. Ook de
memorie van toelichting laat zich hier niet over uit. De Afdeling wijst
erop dat veel studenten op 1 mei nog niet zeker zijn of zij dat jaar hun
eindexamen zullen halen. Ook voor opleidingen die selecteren op
eindexamencijfers is op die datum nog niet bekend of alle
aspirant-studenten aan de selectievoorwaarden zullen voldoen. Mede gelet
op het uitgangspunt dat degene die beschikt over de juiste vooropleiding
toegang heeft tot het hoger onderwijs, acht de Afdeling het van belang
dat de rechten en mogelijkheden van aspirant-studenten die zich tussen 1
mei en het begin van het collegejaar aanmelden, duidelijk zijn geregeld.
Naar het oordeel van de Afdeling kan uit de toelichting thans
onvoldoende worden opgemaakt welke rechten en mogelijkheden deze groep
aspirant-studenten zou moeten hebben. Zij acht het gewenst dat de
toelichting op dit onderdeel wordt aangevuld.

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen. 

b.	Afschaffing doorstroommaster

Ingevolge het huidige derde lid van artikel 7.13 en het eerste lid van
artikel 7.30a van de WHW heeft een student die een bacheloropleiding
heeft behaald, recht op toegang tot de aansluitende masteropleiding.
Ingevolge het voorgestelde artikel 7.30b, tweede lid, van de WHW, wordt
deze doorstroommaster afgeschaft, zodat instellingen studenten met een
bachelordiploma niet langer automatisch hoeven toe te laten tot de
aansluitende masteropleiding. Instellingen kunnen voor masteropleidingen
altijd kwalitatieve selectie-eisen stellen. Volgens de toelichting kan
zo de masteropleiding een zelfstandig gezicht krijgen en wordt de
bewuste keuze van studenten voor een masteropleiding bevorderd.
Uitgangspunt blijft dat er voor bachelorafgestudeerden altijd
mogelijkheden zijn om een masteropleiding te volgen, ook al is dat niet
de opleiding van hun eerste voorkeur.

In 1999 hebben de Europese ministers van onderwijs een gezamenlijke
verklaring ondertekend over de toekomst van het hoger onderwijs in
Europa afgelegd (hierna: de Verklaring van Bologna). Volgens deze
verklaring moet het stelsel van hoger onderwijs in de toekomst bestaan
uit twee afzonderlijke cycli, de bachelorfase en de masterfase
(undergraduate en graduate). Doorbreking van het automatisme dat
studenten na het voltooien van hun bacheloropleiding de aansluitende
masteropleiding volgen past op zich in de uitgangspunten van dit
stelsel. Volgens de Verklaring van Bologna moet het bachelordiploma een
kwalificatieniveau zijn dat toegang biedt tot de Europese arbeidsmarkt.
De Afdeling wijst erop dat de Nederlandse arbeidsmarkt en de samenleving
een bachelordiploma (nog) niet als een volwaardige kwalificatie zien om
een functie op hbo- of wo-niveau te vervullen. Afgestudeerden van een
bacheloropleiding hebben vooralsnog een groot belang bij doorstroming.

De focus op excellentie mag er naar het oordeel van de Afdeling niet toe
leiden dat er op stelselniveau tekorten ontstaan aan masteropleidingen
voor gemiddelde studenten. Ook deze studenten zijn hard nodig voor de
kenniseconomie. Anders dan bij bacheloropleidingen, heeft de minister
geen mogelijkheid om de selectiebevoegdheid van instellingen te beperken
als het uitgangspunt in gevaar komt dat na een bachelor altijd een
masteropleiding kan volgen. 

De Afdeling adviseert in de WHW een bevoegdheid op te nemen op grond
waarvan het aantal masteropleidingen met aanvullende kwalitatieve
selectie-eisen beperkt kan worden.

c.	Kwalitatieve selectiecriteria

Ingevolge de voorgestelde artikelen 7.56a, vierde lid, en 7.56b, vierde
lid, van de WHW, bedraagt het aantal kwalitatieve selectiecriteria ten
minste twee. In artikel 7.56a is nog toegevoegd dat er een verband moet
bestaan tussen het opleidingsprofiel en de selectiecriteria. Volgens de
memorie van toelichting mogen instellingen zelf bepalen wat de
selectiecriteria zijn en hoe de selectieprocedure verloopt. Daarbij
geldt als voorwaarde dat het om een combinatie van ten minste twee
soorten criteria gaat, bijvoorbeeld een combinatie van een of meer
criteria die betrekking hebben op cognitieve eigenschappen en een of
meer criteria die betrekking hebben op non-cognitieve eigenschappen.
Selectie kan dus niet uitsluitend betrekking hebben op het criterium
eindexamencijfers. Dit uitgangspunt is echter niet in de wet zelf
vastgelegd. 

 

Gelet op de objectiviteit van de selectieprocedures en de
rechtszekerheid van aspirant-studenten acht de Afdeling het gewenst dat
in de WHW wordt vastgelegd dat ten minste één van de selectiecriteria
gebaseerd is op objectieve gegevens, zoals eindexamencijfers.

De Afdeling adviseert de artikelen 7.56a en 7.56b van de WHW aan te
vullen.

4.	Invoering promotieonderwijs. 

De commissie Veerman heeft geadviseerd het aantal promovendi te
verhogen, vooral in de natuurwetenschappen en technische vakken.
Opgemerkt is dat er veel promovendi uit het buitenland komen, terwijl
het aantal Nederlandse bètapromovendi ver achterblijft. Ook lekt veel
kennis weg. Mensen promoveren maar vertrekken weer uit Nederland. 

Het voorgestelde artikel 7.18a van de WHW bevat een regeling voor het
promotieonderwijs. Dit onderwijs is bestemd voor aankomende onderzoekers
die de arbeidsmarkt nog niet hebben betreden. Het schrijven van een
proefschrift of proefontwerp vormt hier een onderdeel van. Het onderwijs
aan promotiestudenten is enerzijds gericht op een wetenschappelijke
carrière, maar bevat ook vakken die de student voorbereiden op een
carrière buiten de wetenschap. Anders dan werknemers-promovendi (de
vroegere aio's) hebben promotiestudenten de status van student en niet
van werknemer. Het is niet de bedoeling dat promotiestudenten lesgeven.
Deze studenten zijn geen werknemers en daarmee goedkoper dan de huidige
werknemers-promovendi, onder meer omdat de instelling geen sociale
premies of wachtgeld hoeft te betalen. 

Promotiestudenten zijn op grond van het voorgestelde artikel 7.18,
achtste lid, van de WHW, ook het basistarief aan collegegeld
verschuldigd. De instelling kan het collegegeld kwijtschelden.
Promotiestudenten kunnen voor hun promotie het resterende deel van hun
studiefinanciering gebruiken (voor zover zij nog studiefinanciering over
hebben), of anders gebruik maken van het profileringsfonds van de
instelling. Artikel 7.51 van de WHW wordt daartoe aangepast.

Uitgangspunt is volgens de toelichting dat het promotieonderwijs niet in
plaats van, maar naast de bestaande promotietrajecten komt. De Afdeling
leidt hieruit af dat de regering beoogt een vierde traject voor
promovendi in het leven te roepen, naast de al bestaande trajecten voor
werknemers-promovendi, promovendi vanwege de Nederlandse organisatie
voor wetenschappelijk onderzoek (NWO) en buitenpromovendi. Het voordeel
is dat de promovendi via dit nieuwe traject relatief goedkoop zijn.
Invoering van dit promotietraject brengt wel het grote risico met zich
dat besturen van universiteiten in de huidige economische situatie op
grote schaal trajecten voor werknemers-promovendi gaan vervangen door de
goedkopere trajecten voor promotiestudenten. 

De Afdeling merkt over zo'n mogelijke verdringing het volgende op.

a.	Gevolgen van het verdringen van werknemers-promovendi

Een invoering van de promotiestudent, zonder dat er waarborgen worden
geschapen voor het behoud van het systeem van werknemers-promovendi, kan
tot gevolg hebben dat het wetenschappelijk onderzoek en het daaruit
voortkomende internationaal wetenschappelijke niveau in Nederland een
gevoelige daling te zien zal geven, met name op het gebied van de
bètawetenschappen. Buitenlandse studenten, die een groot deel van de
promovendi bij technische studies vormen, maken bij hun keuze voor een
bepaald land een afweging aan de hand van verschillende factoren. De
aanstelling als werknemer-promovendus, met de mogelijkheid om ervaring
in het lesgeven op te doen, kan voor een aantal buitenlandse promovendi
mede bepalend zijn geweest voor hun keuze voor Nederland. Het risico
bestaat dat promoveren in Nederland als gevolg van het voorstel een deel
van zijn aantrekkelijkheid verliest. Omdat de schaarste groot is aan
Nederlandse afgestudeerden die willen en kunnen promoveren in de
natuurwetenschappelijke en technische vakken, is het van groot belang
dat promoveren in Nederland zijn aantrekkelijkheid behoudt. In Delft
komt inmiddels 70% van de werknemers-promovendi uit het buitenland. Een
aantal buitenlanders blijven in Nederland en zij verhogen de
internationale blik, anderen keren terug naar het land van herkomst
(China, India) en vormen, als oud promovendi, vaak een belangrijk
intellectueel (en commercieel) bruggenhoofd aan de universiteiten
aldaar. Aldus vormen de huidige werknemers-promovendi een onmisbare
schakel voor de Nederlandse wetenschap en industrie. 

Het traject van assistent-in-opleiding (aio) werd indertijd ingevoerd om
voldoende werfkracht te houden voor het onderzoek, dat tot de invoering
veelal gedaan werd door wetenschappelijke medewerkers in de lagere
rangen. Door de invoering van het aio-stelsel is het aantal
onderzoekpublicaties in Nederland met sprongen omhoog gegaan, zodanig
dat Nederland nu op publicatie van wetenschappelijke artikelen tot de
wereldtop is gaan behoren. Het aantal promoties is over de gehele linie
sinds de invoering van het aio-stelsel sterk gestegen, hetgeen ten goede
is gekomen aan de algehele verhoging van wetenschappelijke publicaties
in het wetenschappelijk onderzoek. Op dit moment telt Nederland ongeveer
17.000 wetenschappelijk onderzoekers, waarvan iets meer dan de helft,
9000 werknemers-promovendi. In menig onderzoekschool wordt meer dan de
helft van het hoogwaardig wetenschappelijk onderzoek verricht door deze
promovendi. 

De Afdeling wijst er nog op dat een groot deel van het onderwijs aan
bachelorstudenten, waaronder de practica in de natuur- en scheikunde en
in de biomedische wetenschappen, thans wordt verzorgd door
werknemers-promovendi. Indien deze op grote schaal door
promotiestudenten vervangen worden, moeten de instellingen alsnog nieuwe
docenten aantrekken voor het verzorgen van deze practica. Voorts is het
verzorgen van onderwijs een goede manier voor promovendi om het beroep
van docent in de praktijk te leren en voor de universiteiten om te
ontdekken welke jonge docenten het meest geschikt zijn om voor onderwijs
en onderzoek te worden behouden. 

Op al deze punten scoort het huidige stelsel in Nederland goed, ook in
vergelijking met het buitenland. Er is één grote uitzondering op deze
gunstige waardering. Het is het duurste stelsel in vergelijking met het
buitenland, onder andere door de premies en wachtgelden van
werknemers-promovendi, niet per se door de hoogte van het minimumloon.
De opmerking in de toelichting dat Nederland door invoering van de
promotiestudent een aantrekkelijker opleidingsklimaat krijgt, behoeft
dan ook nadere onderbouwing. 

Het risico van het verdwijnen van werknemers-promovendi staat op
gespannen voet met de uitgangspunten van de Commissie Veerman en met de
doelstellingen van het huidige voorstel, namelijk het streven om tot de
top 5 van de kennislanden te gaan behoren. Naar het oordeel van de
Afdeling dient bij het op grote schaal invoeren van het traject van
promotiestudent in het licht van het voorgaande rekening gehouden te
worden met een kwaliteitsdaling in plaats van met de gestelde
kwaliteitsverhoging. 

b.	Aantrekkelijkheid van het traject promotiestudent 

Het is maar zeer de vraag of het traject van promotiestudent
aantrekkelijk genoeg is om voldoende veelbelovende (Nederlandse)
studenten te trekken. Van een goede masterstudent wordt verwacht dat
deze nog eens drie of vier jaar van een studiebeurs gaat leven. De
promotiestudent is geen werknemer, en bouwt ook geen pensioen of
socialeverzekeringsaanspraken op. Anders dan bij werknemers-promovendi
bouwt de promotiestudent evenmin relevante werkervaring als universitair
docent op. 

De kans is groot dat excellente studenten kiezen voor een traject in het
buitenland, of een loopbaan dan wel een traineeship in het bedrijfsleven
tegen aantrekkelijker arbeidsvoorwaarden, zeker als door de vergrijzing
de arbeidsmarkt voor afgestudeerden gunstiger wordt. Met name bij
studenten in de exacte wetenschappen, (fiscaal) juristen en economen
ondervinden universiteiten thans al veel concurrentie van het
bedrijfsleven en de advocatuur. Invoering van de promotiestudent heeft
tot gevolg dat nog meer getalenteerde studenten voor een andere loopbaan
kiezen. Hoewel de mogelijkheid blijft bestaan dat die afgestudeerden na
enkele jaren gewerkt te hebben via andere trajecten (bijvoorbeeld als
werknemer-promovendus of buitenpromovendus) alsnog in het
wetenschappelijk onderzoek terechtkomen, zal een groot deel van hen niet
meer voor een wetenschappelijke loopbaan kiezen. In zo'n situatie kan
invoering van de promotiestudent op termijn juist tot minder promoties
leiden.

Naar het oordeel van de Afdeling kan de invoering van het traject van
promotiestudent op korte termijn financieel voordelig zijn voor
instellingen en de samenleving, omdat zo in een moeilijke economische
periode het aantal promotieplaatsen zonder veel kosten verhoogd kan
worden. Op lange termijn heeft het op grote schaal invoeren van dit
traject evenwel grote risico's voor de kwaliteit van het Nederlandse
wetenschappelijk onderzoek. In dit geval geldt volgens de Afdeling dat
goedkoop duurkoop is. 

De Afdeling adviseert de invoering van de promotiestudent te
heroverwegen.

Onverminderd het voorgaande merkt zij voorts nog het volgende op.

c.	Verhouding tussen promotiestudenten en werknemers-promovendi

De toelichting zwijgt over de toekomstige verhouding tussen
promotiestudententrajecten en werknemers-promovendi.
Werknemers-promovendi mogen wel onderwijs geven, hetgeen in de regel hun
loopbaan bevordert, terwijl promotiestudenten die nagenoeg hetzelfde
promotietraject volgen, hoofdzakelijk onderwijs volgen in onderwerpen
die niet met hun onderzoek te maken hebben, en die ze vaak al eerder in
de opleiding hebben gehad. Het is niet onaannemelijk dat er in de
praktijk een kwaliteitsverschil ontstaat tussen studenten in de
verschillende promotietrajecten. Instellingen die briljante studenten
aan zich willen binden, zullen hen een plaats als werknemer-promovendus
aanbieden en iets minder briljante studenten in het traject van
promotiestudent plaatsen. Ongewild zou er een onderscheid ontstaan
tussen eersterangs en tweederangs promotietrajecten.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de toekomstige
verhouding, in kwantitatieve en kwalitatieve zin, tussen de twee
hierboven genoemde soorten promovendi.

5.	Wijziging titulatuur

Ingevolge de voorgestelde wijziging van artikel 7.10a van de WHW wordt
het wettelijk onderscheid in titulatuur tussen hbo en wo opgeheven, in
die zin dat aan de huidige hbo-titel "Bachelor" het bijvoegsel
“Arts” of “Sciences” mag worden toegevoegd (BA of B Sc). Volgens
paragraaf 4.1 van de toelichting is een deel van de hbo-opleidingen
momenteel onvoldoende internationaal herkenbaar door het onthouden van
deze toevoegingen. De Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie zal
toezien op de passendheid van de toevoegingen aan de hand van een door
de Nuffic op te stellen referentielijst. 

Afgestudeerden krijgen aldus in beginsel dezelfde titel (BA of BSc; MA
of MSc), maar werkgevers kunnen zien of deze titel op een wo-instelling
of op een hbo-instelling is behaald. Het verschil tussen hogescholen en
universiteiten blijft internationaal zichtbaar op de getuigschriften,
omdat hogescholen zich 'university of applied sciences' mogen noemen.
Het binaire hoger onderwijsstelsel staat volgens de toelichting dan ook
niet ter discussie. 

De Afdeling onderkent de behoefte om aan te sluiten bij de titulatuur
die in andere landen, in het bijzonder Duitsland en het Verenigd
Koninkrijk, gebruikelijk is. Anders dan in Nederland, worden in deze
landen echter veel hogere beroepsopleidingen aan een universiteit
gegeven. Het zonder meer volgen van de Angelsaksische praktijk zou in
het huidige Nederlandse stelsel niet altijd recht doen aan de
werkelijkheid. Waar het wetsvoorstel elders differentiatie mogelijk
maakt en wenselijk vindt, leidt de afschaffing van het verschil in
titulatuur juist tot het de ontkenning van een onderscheid binnen het
hoger onderwijs dat er wel degelijk is en ook in het maatschappelijk
verkeer als belangrijk wordt aangemerkt. Het voorstel leidt ertoe dat
hbo-ers en wo-ers in het zakelijk en maatschappelijk verkeer dezelfde
titels zullen gebruiken en dat het – voor werkgevers belangrijke -
verschil in niveau van de gevolgde opleiding alleen maar herkenbaar
blijft indien het diplomasupplement wordt overgelegd. 

De Afdeling adviseert in de toelichting overtuigend te beargumenteren
waarom dit onderdeel van het voorstel in de praktijk niet zal leiden tot
opheffing van het binaire stelsel, en het voorstel zo nodig aan te
passen. 

6.	De Europese dimensie

In paragraaf 3.4 over de promotiestudenten en in paragraaf 4.1 over de
titulatuur wordt twee keer kort verwezen naar het Bologna-proces. Sinds
de verklaring van Bologna in 1999 ontwikkelt het hoger onderwijs in
Europa zich geleidelijk tot een systeem van twee onderwijscycli, de
Bachelor- en de Masterfase. Het Bologna-proces heeft ook tot doel de
internationale mobiliteit van studenten te bevorderen. Ook de Commissie
Veerman acht een actief internationaliseringsbeleid nodig en wijst in
dit verband op de ambities van de Europese Unie om Europa tot een van de
sterkste kenniseconomieën van de wereld te maken. Het voorstel bevat
een aantal maatregelen dat de differentiatie binnen het hoger onderwijs
moet bevorderen. Een deel van deze maatregelen, zoals de verhoging van
collegegelden en de aanmelding vóór 1 mei, kan gevolgen hebben voor de
internationale mobiliteit van studenten die in Nederland willen
studeren. 

Uit de toelichting wordt niet duidelijk hoe de differentiatie van de
eerste twee cycli van het hoger onderwijs bijdraagt aan de beoogde
verdere internationalisering en flexibilisering. In het bijzonder blijft
de toepassing van artikel 165 van het Verdrag betreffende de werking van
de Europese Unie (hierna: VWEU), de zogenaamde Onderwijsparagraaf,
onbesproken. Volgens artikel 165 van het VWEU draagt de Unie bij tot de
ontwikkeling van onderwijs van hoog gehalte door samenwerking tussen de
lidstaten aan te moedigen en zo nodig hun activiteiten te ondersteunen
en aan te vullen, met volledige eerbiediging van de verantwoordelijkheid
van de lidstaten voor de inhoud van het onderwijs en de opzet van het
onderwijsstelsel en van hun culturele en taalkundige verscheidenheid.
Het optreden van de Unie is erop gericht de Europese dimensie in het
onderwijs tot ontwikkeling te brengen, met name door onderricht in en
verspreiding van de talen der lidstaten, de mobiliteit van studenten en
docenten te bevorderen, mede door de academische erkenning van diploma's
en studietijdvakken aan te moedigen en de samenwerking tussen
onderwijsinstellingen te bevorderen.

De Afdeling adviseert hierop in de toelichting nader in te gaan en meer
in het algemeen aandacht te besteden aan de Europese dimensie van het
hoger onderwijs, toegespitst op het Bologna-proces en op de
Onderwijsparagraaf in het EU-Werkingsverdrag.

7.	Afschaffing ministerplaatsen

Door de afschaffing van de centrale loting voor aankomende studenten
medicijnen worden ook de huidige "ministerplaatsen" voor studenten uit
het Caribische deel van het Koninkrijk (BES, Aruba, Curaçao, Sint
Maarten) afgeschaft. Dit is een beperkt aantal plaatsen, waardoor
aspirant-studenten uit het Caribische deel van het Koninkrijk direct op
een opleiding met een numerus fixus worden geplaatst zonder mee te
hoeven loten.

Volgens de memorie van toelichting wordt er tijdig over de nieuwe
maatregelen gecommuniceerd, en wordt er in overleg met de instellingen
en het Caribische deel van het Koninkrijk onderzocht op welke wijze
deelname aan de selectieprocedures zo goed mogelijk gefaciliteerd kan
worden, zodat de aspirant-studenten uit dat deel van het Koninkrijk op
een gelijkwaardige wijze kunnen deelnemen aan de selectieprocedures.

De Afdeling acht het van groot belang dat er voldoende studenten uit het
Caribische deel van het Koninkrijk in Nederland kunnen studeren, zodat
zij na hun studie kunnen bijdragen aan de ontwikkeling van dat deel van
het Koninkrijk. Zij acht het dan ook gewenst dat de toelichting concrete
afspraken en maatregelen bevat die een gelijkwaardige deelname van
aspirant-studenten uit dat deel van het Koninkrijk faciliteren, zoals
afspraken over de wijze waarop deelname aan het studiekeuzeadvies voor
deze studenten wordt vormgegeven. In dit verband wijst de Afdeling erop
dat volgens de toelichting nog geen overleg heeft plaatsgevonden met die
delen van het Koninkrijk. De Afdeling acht de toelichting op dit punt te
algemeen en ontoereikend. 

Voor de BES-eilanden geldt dat ingevolge de artikelen 207 en 208 van de
Wet bestuurscolleges openbare lichamen BES overleg met de
bestuurscolleges van deze eilanden vereist is. Voor de autonome landen
van het Koninkrijk geldt dat de ministerplaatsen beschouwd moeten worden
als het vrijwillig verlenen van onderlinge hulp door het land Nederland
op basis van artikel 36 van het Statuut. Hoewel er in dit geval geen
wettelijke verplichting bestaat tot overleg met die landen van het
Koninkrijk, acht de Afdeling het gewenst, met het oog op goede
verhoudingen tussen de landen van het Koninkrijk, dat vooraf overleg
plaatsvindt met de verantwoordelijke ministers van die landen van het
Koninkrijk.

De Afdeling adviseert met de bestuurscolleges van de BES-eilanden en de
ministers van de autonome landen van het Koninkrijk te overleggen en zo
nodig het voorstel aan te passen.

8.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W05.12.0264/I met redactionele kanttekeningen die de
Afdeling in overweging geeft.

In artikel I, onder U, artikel 7.4, tweede lid, formuleren als: "Een
opleiding wordt zodanig ingericht dat een student in staat is het aantal
studiepunten te behalen waarop de studielast voor een studiejaar
gebaseerd is.

In artikel I, onder X, artikel 7.9a, de tweede volzin formuleren als:
"Een student die aan de in de eerste zin bedoelde voorwaarde en de
overige voorwaarden voor inschrijving voldoet, wordt voor een versneld
traject ingeschreven; 

In de laatste volzin van artikel 7.28, "de artikelen 7.25 en 7.27"
vervangen door: de artikelen 7.26 en 7.27.

In artikel 7.31c "al dan niet" vervangen door: niet.

In artikel III, onder A, subonderdeel 2, "in afwijking van de artikelen
24a, eerste lid, en 24b, eerste lid, " vervangen door: in afwijking van
de 7.24a, eerste lid, en artikel 7.24b, eerste lid.

 	Commissie Toekomstbestendig Hoger Onderwijs Stelsel, "Differentiëren
in drievoud; omwille van de kwaliteit en verscheidenheid van het hoger
onderwijs" (2010).  

 	Differentiatie in drievoud, blz. 8.

 	Differentiatie in drievoud, blz. 8-9.

 	Differentiëren in drievoud, blz. 21-22 en 87-88.

 	Memorie van toelichting, paragraaf 3.2, blz. 48-49.

 	Advies van 9 maart 2012, Stcrt. 26 juli 2012, nr. 15446, blz. 8-10.

 	Memorie van toelichting, blz. 49.

 	Memorie van toelichting, paragraaf 1.1, blz. 30-31.

 	Memorie van toelichting, paragraaf 1.1.2, blz. 31-32.

 	Toelichting bij artikel 7.31b, blz. 74-75.

 	Idem, paragraaf 1.1.4, blz. 33.

 	Zie onder meer paragraaf 2.15 van de Memorie van toelichting, blz. 41.

 	Memorie van toelichting, paragraaf 2.2.2, blz. 43-44.

 	Memorie van toelichting, paragraaf 2.2.1, blz. 43.

 	Het voorstel voorziet in de mogelijkheid dat de minister de
selectiebevoegdheid van een of meer opleidingen intrekt dan wel bepaalt
dat de selectiebevoegdheid gedurende een bepaald tijdvak niet verder
wordt uitgebreid. (artikel 7.56a, achtste respectievelijk negende lid
van de WHW).  

 	Memorie van toelichting, paragraaf 2.1.3, blz. 39.

 	"Differentiëren in drievoud", blz. 71.

 	Idem, blz. 84.

 	Memorie van toelichting, paragraaf 3.4.2, blz. 53.

 	Zie onder andere "Zorgvuldig en integer omgaan met wetenschappelijke
onderzoeksgegevens" Koninklijke Nederlandse Academie van Wetenschappen,
september 2012, blz. 20.

 	Zie paragraaf 3.4 van de Memorie van toelichting, blz. 52.

 	Memorie van toelichting, paragaaf 4.1, blz. 56-57.

 	"Differentiëren in drievoud", paragraaf 3.2, blz. 29.

 	Volgens de website van de Stichting Studiefinanciering Curaçao ( 
HYPERLINK "http://www.ssc.an/"  www.ssc.an ) waren er voor het land
Curaçao  voor het studiejaar 2012/13 8 ministerplaatsen beschikbaar
voor het wo en 8 voor het hbo, 

 PAGE    

  PAGE  2 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........