Preview document (🔗 origineel)

---

EVALUATIE BEGROTING 2013 – VOORSTEL VERFIJNING TECHNIEK VERANTWOORD
BEGROTEN OCW

Aanleiding: OCW begrotingsbehandeling november – december 2013

Eind november tot en met begin december 2012 is de begroting OCW in de
Tweede Kamer behandeld en goedgekeurd. Deze behandeling is vooraf gegaan
door een technische briefing van de Algemene Rekenkamer over o.a. de
departementale OCW-begroting 2013 en vooropnames passend onderwijs en HO
(  HYPERLINK
"http://parlisweb/parlis/Activiteit.aspx?id=e5a3e81f-b23d-40ea-9e26-e9ac
9bddc405" \t "_self"  2012A03740 ). De begrotingsbehandeling zelf
bestond uit drie wetgevingsoverleggen (waarvan op 29 november 2012 een
wetgevingsoverleg inzake het begrotingsonderzoek ‘’Apparaatskosten
van ZBO’s RWT’s en externe inhuur op OCW terrein’’), een
plenaire afronding en stemmingen.

De Commissie OCW heeft besloten een vervolgtraject te starten om tot
aanbevelingen te komen voor verdere verbetering van de begroting en
verantwoording van middelen, in het bijzonder het inzicht in de
doelmatigheid. Ook het Regeerakkoord zet deze richting al in naar meer
publieke verantwoording over behaalde resultaten en gebruikte middelen.
De in deze notitie geformuleerde aanbevelingen worden namens de
commissie voorbereid door Pieter Duisenberg (VVD) en Paul van Meenen
(D’66). Hierna wordt naar hen verwezen als ‘’opstellers van dit
voorstel’’.

De evaluatie en aanbevelingen worden gedaan in de context van de
introductie van Verantwoord Begroten (VB), voor het eerst op de
volledige Rijksbegroting 2013 (met behandeling in 2012). De
randvoorwaarden zijn door VB gezet en worden beheerd door de minister
van financiën, maar de nadere invulling wordt over gelaten aan de
Kamercommissies en de vakminister. De minister van financiën stelde
daarover in het schriftelijke overleg Verantwoord begroten met de
commissie Rijksuitgaven (april 2012, TK 31 865, nr 39): “Het nadere
tijdschema houdt in dat met Prinsjesdag de eerste volledige
rijksbegroting volgens Verantwoord Begroten wordt gepresenteerd.
Vervolgens is het oordeel aan uw Kamer in hoeverre deze opzet is
geslaagd. Bij de diverse begrotingsbehandelingen kunnen de diverse
commissies vervolgens met de vakminister in gesprek over de mate van
afrekenbaarheid en bijvoorbeeld over de programmering van
beleidsdoorlichtingen. Voor het systeem van Verantwoord Begroten ben ik
uw aanspreekpunt en daarover blijf ik graag met u in gesprek.”

Aanpak door de opstellers van dit voorstel

Deze notitie is opgesteld op basis van een aantal eerdere documenten en
vervolgens gesprekken met commissieleden, het BOR en betrokken
ambtenaren van OCW FEZ.

De geraadpleegde documenten zijn:

Verantwoord begroten, Ministerie van Financiën, 22 maart 2011 (TK
2010-2011, 31865, nr. 26)

OCW Begroting 2013

OCW Rijksjaarverslag 2011

Trends in Beeld: Zicht op Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, september
2012

Diverse interne BOR notities

Verbetering verantwoording en begroting, Algemene Rekenkamer, 14
november 2012 (TK 31865, nr 44)

Memo begrotingsonderzoek OCW, P. Duisenberg, 28 november 2012.

Deze notitie wordt ingebracht in de Commissie OCW, als voorstel voor een
Commissiebrief aan de minister met betrekking tot de te realiseren
verbeteringen in de begroting 2014.

Bevindingen van de opstellers van dit voorstel

Belangrijke context is de nieuw geïntroduceerde methodiek van
Verantwoord Begroten in 2011. De Kamer had in de periode daaraan
voorafgaand aangegeven niet tevreden te zijn met de informatie  in
begrotingen en jaarverslagen. Het toenmalige kabinet heeft die
knelpunten geadresseerd met de methodiek Verantwoord Begroten (VB). Voor
die tijd werd een methodiek gebruikt met de naam ‘’Van
beleidsbegroting naar beleidsverantwoording’’ (VBTB). Juist het
gebruik van outputindicatoren was één van de grote knelpunten in deze
VBTB methode: men concludeerde dat ‘’in de praktijk is gebleken dat
niet alle doelstellingen goed te vertalen zijn in meetbare indicatoren
in termen van output of outcome.’’ De nieuwe methode VB bouwt daarom
voort op VBTB, maar legt de nadruk op een duidelijke beleidsinzet van de
Minister in de begroting, die aansluit bij zijn/haar taken en
verantwoordelijkheden en vervolgens de inzet van financiële middelen. 
Deze beleidsinzet moet ook leiden tot een heldere verantwoording in het
jaarverslag. 

De begroting moet volgens VB beantwoorden aan de drie WWW vragen:

Wat wil de minister bereiken?

Wat is de rol/verantwoordelijkheid van de minister en welke 
instrumenten zet de minister in? 

Wat kosten de instrumenten en wat kost het apparaat van de minister?

Een goede toepassing van VB is nodig, wil de Tweede Kamer haar
budgetrecht goed kunnen uitoefenen. Zeker in het huidig  tijdsgewricht,
waarin er veel gebeurt op de Rijksbegroting en voor cumulatief €46
miljard aan ombuigingen staan gepland, is het voor de Kamer in
toenemende mate belangrijk een goed beeld te hebben, niet alleen op de
begroting en verantwoording, maar ook op de voortgang, effecten en
risico’s van grote veranderingen.

De OCW begroting heeft vorig jaar een compliment gekregen van de
minister van financiën. Hij noemde de OCW begroting  één van de beste
voorbeelden van Verantwoord Begroten. De opstellers van dit voorstel OCW
complimenteren de minister en het departement eveneens met de voortgang
in de presentatie van de begroting. Toch zijn er ons inziens nog een
aantal aandachtspunten in deze nieuwe begroting. Door de invoering van
verantwoord begroten heeft de Tweede Kamer minder zicht op de
beleidsambities en te bereiken resultaten van de bewindspersoon. Dit
uitte zich in de begroting OCW 2012 al in minder prestatie-indicatoren
in vergelijking tot voorgaande jaren en het niet opnemen van
operationele doelstellingen. In de begroting 2013 is dit niet veranderd.
In het licht van bovenstaande toegenomen belang van verantwoording van
middelen en bereikte resultaten en van specifieke ombuigingen en
intensiveringen, zien de opstellers van dit voorstel nog verdere
mogelijkheden voor verbetering. 

De voornaamste aandachtspunten zijn:

relatie tussen streefdoelen, algemene doelen en uitgaven is onduidelijk.
De momenten waarop de streefdoelen moeten zijn bereikt, liggen voor het
grootste deel verder weg dan 2013. Daardoor zijn ze niet direct te
relateren aan de begrotingsinspanning voor komend jaar en is het op veel
terreinen onduidelijk waarop de minister is aan te spreken (Algemene
Rekenkamer, 14 nov 2012). Ook is niet duidelijk hoe de streefdoelen
aansluiten op vigerende strategie documenten, zoals de Strategische
Agenda Hoger Onderwijs en Leraar 2020.

budgetflexibiliteit: amendeerruimte is grotendeels  juridisch verplicht
in verband met de lumpsum methodiek.

inzicht in grote beleidstrajecten, intensiveringen of ombuigingen. De
Algemene Rekenkamer noemt in haar rapportage van 14 november 2012 twee
belangrijke onderwerpen waarbij het niet duidelijk is wat de middelen,
plannen en doelen zijn: passend onderwijs en het Actieplan Leerkracht
van Nederland. Met betrekking tot het Actieplan Leerkracht: artikel 9
(arbeidsmarkt- en personeelsbeleid) toont een begrotingsbedrag oplopend
tot €800 mln, verklaart waaraan dit wordt besteed, maar verklaart in
het geheel niet wat er concreet voor wordt teruggekregen of wordt
bereikt.

inzicht in maatschappelijke effecten: de concretisering van de
beleidsinzet in de te leveren prestaties raakt buiten beeld. Door de
nadruk op VB en financiële instrumenten, krijgt de Kamer door de nieuwe
inrichting van de begroting wel inzicht in de financiële inzet van de
minister, maar de beoogde maatschappelijke effecten raken buiten beeld
(Algemene Rekenkamer, 14 nov 2012).

beleidsdoorlichtingen: deze zijn bijna alle gepland in 2014 en bijna
geen in 2013, wat een zorgvuldige Kamerbehandeling in de weg kan staan.
Daarnaast heeft de Kamer geen inspraak in de te onderzoeken onderwerpen,
terwijl zij hier vanuit haar toeziende rol op de doelmatigheid en
doeltreffendheid wel behoefte aan kan hebben.

verantwoording van doelmatigheid van subsidies, ZBO’s en RWT’s:
hierbij wordt gedoeld op verbeteringen zoals gesuggereerd in het
begrotingsonderzoek van 28 november 2012 (P. Duisenberg).

behandeling begroting in Kamercommissie: een aantal Commissieleden
merkte op dat de begrotingsbehandeling meer ging over de politieke
actualiteit dan over de begroting. Hierdoor is mogelijk veel aandacht
uitgegaan naar enkele deelgebieden en heeft geen evaluatie
plaatsgevonden over de gehele breedte van het beleid of over de voor het
gehele werkgebied te stellen doelen en middelen. 

Voorstellen voor verbetering

Onze aanbevelingen komen voort uit de aandachtspunten in de voorgaande
paragraaf. Daarnaast doen wij deze aanbevelingen met het oog op het
toenemend belang van begroting en verantwoording in deze tijd van
verandering. De overkoepelende doelstellingen zijn daarbij uiteindelijk
dat we van goed naar excellent onderwijs willen en zoveel mogelijk
willen borgen dat onderwijsgeld effectief wordt besteed. 

De opstellers van dit voorstel zijn van oordeel dat de begroting, naast
de financiële verantwoording, ook de beoordeling van doelen, prestaties
en doelmatigheid zou moeten faciliteren. Van de 3 W vragen, is in de
begroting 2013 met name de derde W aan bod gekomen en de eerste twee in
mindere mate. Daarnaast zijn de opstellers van dit voorstel van oordeel
dat de werkwijze van de Kamercommissie bij de behandeling van de
begroting, als gevolg had dat niet alle gepresenteerde informatie door
de Commissie voldoende is benut. Een meer methodische jaarlijkse
werkwijze van behandelen van de begroting en verantwoordingsinformatie
zal veel toegevoegde waarde hebben in de aansturing en controle van een
effectieve overheid. 

Deze werkwijze vergt een tijdsinvestering door OCW en de Kamercommissie.
Het is onze verwachting dat de meeste onderstaande punten kunnen worden
gefaciliteerd door bestaande informatie beter voor het voetlicht te
brengen. Echter, de organisatie van presentatie van informatie en de
voorbereiding van en aanwezigheid bij overleggen, zullen zowel aan OCW
als Kamerzijde tijd vragen. Dit is voornamelijk het gevolg van twee
extra technische briefings, die worden voorbereid door OCW, aan de hand
van richtinggevende vragen door een door de Commissie aangewezen
begrotingscommissie.

Hiermee komen we op de volgende voorstellen voor verbetering:

lange termijn strategie en streefdoelen worden gekoppeld aan korte
termijn (jaar)doelen en beleidsartikelen:

de begroting bevat een lange termijn (4-5 jaar) financieel-strategisch
plan, dit is op hoofdlijnen en bevat (op basis van de vigerende
strategie, hoofdlijnenakkoorden en regeerakkoord) projecties van
financiële cijfers en niet-financiële streefdoelen en kengetallen
(bijvoorbeeld lerarentekorten, leerlingenramingen, aantal vroegtijdig
schoolverlaters, rendement etc.). Concreet is het voorstel om een
selectieve set monitor streefdoelen zichtbaar te laten aansluiten op de
vigerende strategieën, hier doelen voor op te nemen en deze te vertalen
naar operationele tussenliggende (jaar)doelstellingen.

de streefdoelen (lange termijn en operationeel) komen in het hoofdstuk
beleidsagenda en daarnaast in de respectievelijke beleidsartikelen.
Daarmee komt ‘’wat wil de minister bereiken’’ beter in beeld,
ook per beleidsartikel.

Het hoofdstuk beleidsagenda (en bij voorkeur de beleidsartikelen)
bevatten naast een uiteenzetting van beleidsvoornemens, zo concreet
mogelijk een beperkte set van geplande acties in het begrotingsjaar.
Daarmee komt ‘’wat wil de minister gaan doen’’ beter in beeld,
bij voorkeur per beleidsartikel.

De Commissie OCW kent in haar jaarplanning één extra behandeling van
het lange termijn financieel-strategisch plan. Deze heeft de vorm van
een technische briefing, waarin de in de begroting geprojecteerde 4-5
jaar financiële cijfers en niet-financiële streefdoelen en
kengetallen, worden uiteengezet. Daarnaast kunnen de geplande grote
beleidstrajecten hier extra worden toegelicht. Rekening houdend met de
gebruikelijke cyclus van begroten, vindt deze behandeling van de
strategie plaats bij eerste gelegenheid na publicatie van de Begroting
(dus na Prinsjesdag, maar voor de schriftelijke inbreng op de
begroting). Om richting te geven aan de inhoud van de technische
briefing, bereidt een voorbereidingsgroep (begrotingscommissie) van twee
leden (oppositie + coalitie) een aantal vragen voor.

grote beleidstrajecten, ombuigingen en intensiveringen worden uitgelicht
en gevolgd, zowel financieel als op doelmatigheid/doeltreffendheid:

binnen de begroting worden grote beleidstrajecten, ombuigingen en
intensiveringen, herkenbaar uitgelicht in de beleidsagenda en in de
respectievelijke beleidsartikelen. Deze worden ook bij de verantwoording
specifiek behandeld. Dit betreft middelen en effecten.

financiële ombuigingen en intensiveringen worden daarnaast uitgelicht
en gevolgd in de €46 miljard monitor.

doelmatigheid en doeltreffendheid wordt als toets op diverse manieren
opgenomen in de gepresenteerde informatie (uitoefening ‘’zacht’’
budgetrecht):

de begroting en verantwoording bevat ten aanzien van
beleidsdoorlichtingen, Algemene Rekenkamer rapporten, inspectie
rapporten met materiële impact een eenvoudige conclusie- of status
indicatie, zodat de Commissie in één oogopslag een beeld heeft uit de
verschillende bronnen van ‘’assurance’’ .

de begroting en verantwoording bevat informatie over de doelmatigheid
van subsidies, ZBO’s en RWT’s (zie toezeggingen naar aanleidingen
van begrotingsonderzoek 28 nov 2012).

de verantwoording bevat informatie die inzicht verschaft in
doelmatigheid en doeltreffendheid (kosten en effecten en vergelijkende
cijfers op stelselniveau en onderwijssectorniveau, zoals kosten per
leerling/student per onderwijssector (bijvoorbeeld ten opzichte van
andere top kenniseconomieën, gemiddelden en de scores van de onderste
en bovenste 10% instellingen). 

de Commissie OCW kan periodiek een evaluatie vragen naar de mate waarin
de bekostiging voor bepaalde doelstellingen toereikend is (zoals de
Algemene Rekenkamer nu doet voor het Actieplan Leerkracht en voor het PO
en VO).

de commissie OCW kent in haar jaarplanning, voorafgaand aan het
verantwoordingsdebat, één extra technische briefing over dit
onderwerp: doelmatigheid en doeltreffendheid van het onderwijs. Deze
briefing betreft, op basis van het financieel verslag, de Staat van het
Nederlands Onderwijs en Trends in beeld (eventueel ook SCP, CPB,
Onderwijsraad rapportages), een toelichting op de resultaten in het
verantwoordingsjaar, de stand van zaken betreffende de
strategie-indicatoren, grote beleidstrajecten,
doelmatigheid/doeltreffendheid. Om richting te geven aan de inhoud van
de technische briefing, bereidt een voorbereidingsgroep
(begrotingscommissie) van twee leden (oppositie + coalitie) een aantal
vragen voor.

Begrotingscommissie

Om richting te geven aan de inhoud van de twee hierboven genoemde
technische briefings (zie punt 1 en 3), stellen wij voor dat de vaste
Kamercommissie  een begrotingscommissie uit haar midden aanwijst (twee
leden, uit oppositie en coalitie). Deze begrotingscommissie analyseert
de aangeboden documenten in hun samenhang en legt vragen en
discussie-onderwerpen voor aan het ministerie.

Jaaragenda

Kort samengevat worden twee technische briefings toegevoegd en zou het
tijdpad gedurende het jaar er dan als volgt uitzien:

Prinsjesdag

Voorbereidingsgroep/begrotingscommissie (minimaal 2 rapporteurs,
coalitie/oppositie) bereidt onderstaande briefing voor door vaststellen
van de key issues en de belangrijkste vragen t.a.v.
strategie-/jaardoelen, grote beleidstrajecten en begroting (eind
september)

Technische briefing kort na Prinsjesdag waarin de
lange-termijn-strategie (voortaan opgenomen in hoofdstuk beleidsagenda
in de begroting) in relatie tot de jaardoelen, begroting en grote
beleidstrajecten wordt toegelicht (begin oktober)

Feitelijke vragenlijst bij de begroting (medio oktober)

Plenaire begrotingsbehandeling OCW (eind november / begin december)

Verantwoordingsdag

Voorbereidingsgroep/begrotingscommissie (minimaal 2 rapporteurs,
coalitie/oppositie) bereidt onderstaande briefing voor door vragen op te
stellen over stand van zaken betreffende strategie-indicatoren, grote
beleidstrajecten, doelmatigheid/doeltreffendheid (Onderwijsverslag,
financieel verslag, Trends in Beeld, CPB- en SCP-rapporten, etc.) (eind
mei)

Technische briefing Doelmatigheid en doeltreffendheid (nav
Onderwijsverslag, financieel verslag, Trends in Beeld, CPB- en
SCP-rapporten, etc.) (eind mei)

Feitelijke vragenlijst bij het financieel jaarverslag OCW

(eind mei, begin juni) 

Verantwoordingsdebat OCW (in WGO) (eind juni)

Tot slot

De opstellers van dit document zijn van mening dat deze voorstellen
bijdragen aan:

focus op doelmatige besteding van onderwijsgeld en het consistent
nastreven van de strategische doelen voor het onderwijs in Nederland;

een betere begrotings- en verantwoordingscyclus en uitoefening van
budgetrecht en controlerende verantwoordelijkheid van de Kamer. 

Wij hebben geprobeerd zo pragmatisch mogelijk gebruik te maken van
bestaande informatie en te werken binnen de bestaande begrotingscyclus
en VB methodiek. Hierdoor denken wij dat de additionele tijdsinvestering
door OCW en de Kamercommissie beperkt kan blijven. 

Tot slot willen wij benadrukken dat het hanteren van strategische
streefdoelen en tussenliggende (jaar)doelstellingen, van de
Kamercommissie zal vragen om begrip dat dit soort cijfers niet exact
zijn en met een bandbreedte beschouwd zullen moeten worden.

INTERN GEBRUIK

	Memorandum







	aan	De leden en plv leden van de vaste commissie voor Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap

	van	P. Duisenberg en P. van Meenen

	datum	15 februari 2013

	onderwerp	EVALUATIE BEGROTING 2013 – VOORSTEL VERFIJNING TECHNIEK
VERANTWOORD BEGROTEN OCW

	te betrekken bij	OCW-procedurevergadering d.d. 7 maart 2013

	





  PAGE  \* Arabic  \* MERGEFORMAT  1 

	datum	4 februari 2013

	betreft	VERFIJNING TECHNIEK VERANTWOORD BEGROTEN OCW

  PAGE  \* Arabic  \* MERGEFORMAT  8