Preview document (🔗 origineel)

---

No.W04.12.0425/I	's-Gravenhage, 13 december 2012

Bij Kabinetsmissive van 16 oktober 2012, no.12.002421, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State
ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van
de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers in verband met de
verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd en de
pensioenrichtleeftijd (Wet aanpassing pensioenleeftijd Appa), met
memorie van toelichting.

Het voorstel strekt ertoe om de Algemene pensioenwet politieke
ambtsdragers (Appa) aan te laten sluiten op de Wet verhoging AOW- en
pensioenrichtleeftijd. Beoogd is het Appa-pensioen ook aan te passen aan
een veranderde leeftijd waarop de AOW ingaat. In het voorstel wordt
daarom de ingangsdatum voor het Appa-pensioen flexibel gemaakt. Het
wetsvoorstel bevat een nieuwe regeling van het eigen pensioen van
politieke ambtsdragers, waarbij verdere stappen zijn gezet om deze
regeling te laten aansluiten op het ABP-pensioen voor
overheidswerknemers.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt een aantal opmerkingen met betrekking
tot de partiële aanpassing en de delegatie. Zij is van oordeel dat in
verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is.

Partiële aanpassing

Al enkele jaren is sprake van een ontwikkeling waarbij de
arbeidsvoorwaarden van politieke ambtsdragers meer in overeenstemming
worden gebracht met die van werknemers. Daarbij wordt de voor werknemers
ingevoerde versobering van de aanspraken op het gebied van werkloosheid,
arbeidsongeschiktheid en (pre)pensioen door vertaald naar de regelingen
voor politieke ambtsdragers. Tegen deze achtergrond trok het de aandacht
van de Afdeling dat het voorstel een beperkte aanpassing van de Appa
regeling inhoudt, zonder deze aanpassing te plaatsen in het perspectief
van de genoemde ontwikkeling. De Afdeling vraagt in dit verband aandacht
voor het volgende.

a.	Invoeren middelloonstelsel

In de toelichting wordt gesteld dat het voorstel verdere stappen zet om
de regeling van pensioenen voor politieke ambtsdragers te laten
aansluiten op het ABP-pensioen voor overheidswerknemers. Een onderdeel
hiervan is de invoering van een middelloonstelsel. Als motivering voor
het invoeren van een middelloonregeling wordt in de toelichting gesteld
dat de Appa weliswaar formeel een eindloonregeling is, maar materieel
min of meer geënt is op het middelloon omdat er binnen het politieke
ambt geen sprake is van salarisgroei door carrièrestappen. Daarnaast
wordt een Appa-pensioen per functie bepaald. Tevens zijn
eindloonregelingen uitzonderingen geworden en sluit een
middelloonregeling meer aan op de pensioenregeling voor
overheidswerknemers. De toelichting wijst tevens op de advisering van de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg
(IPO) en de Unie van Waterschappen op dit punt.

De Afdeling merkt op dat in deze adviezen, die in het kader van dit
wetsvoorstel zijn uitgebracht, niet alleen bepleit wordt om over te gaan
van een eindloon- naar een middelloonregeling, maar tevens om de
Appa-pensioenen over te dragen naar het ABP. De invoering van een
middelloonstelsel zou blijkens deze adviezen een eerste stap moeten zijn
naar een dergelijke overdracht. Deze overdracht is ook bepleit in het
rapport van de commissie-Dijkstal. Een belangrijke overweging voor deze
aanbeveling was dat aan een middelloonregeling ook het loopbaanprincipe
ten grondslag kan worden gelegd. Dit principe houdt in dat bij de
overgang van de ene politieke functie naar de andere, de opgebouwde
uitkeringsaanspraken worden meegenomen. Dit principe is recentelijk in
de Appa geïntroduceerd, maar vooralsnog alleen voor de
uitkeringsaanspraken zoals het wachtgeld en niet voor de
pensioenaanspraken. 

In de aanloop naar een definitief kabinetsstandpunt over dit onderdeel
van het rapport van de commissie-Dijkstal is gebleken dat er, blijkens
de brief van 9 juli 2009, steun is voor deze overgang van de
Appa-pensioenen naar het ABP. Echter als gevolg van de kredietcrisis
heeft het ABP een dekkingstekort en in die situatie is een eventuele
overbrenging van pensioenaanspraken niet zonder meer mogelijk. Daarom
zal het kabinet op een geschikter moment een definitief standpunt
innemen, aldus de brief. Over de invoering van het loopbaanprincipe met
betrekking tot pensioenaanspraken wordt niet gesproken.

 

In de toelichting bij het voorliggende wetsvoorstel wordt niet ingegaan
op de vraag of het invoeren van een middelloonstelsel gezien moet worden
als een eerste stap, vooruitlopende op het overdragen van de
Appa-pensioenen aan het ABP en of hierbij besloten zal worden tot de
uitbreiding van het loopbaanprincipe naar pensioenen. Weliswaar wordt
aangegeven dat de VNG en IPO hierover opmerkingen hebben gemaakt, maar
een reactie hierop ontbreekt. 

De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan
en zo nodig het voorstel aan te passen.

b.	Verlengde wachtgelduitkering 

In punt a is de Afdeling ingegaan op de introductie van het
loopbaanprincipe met betrekking tot de opbouw van rechten op wachtgeld.
Wachtgeldaanspraken die in de diverse functies ressorterende onder de
Appa zijn opgebouwd, worden voor de berekening van het Appa-wachtgeld
als bedoeld in de artikelen 7, 52 en 132 bij elkaar opgeteld. De
overgang van de ene naar de andere politieke functie heeft daardoor niet
langer gevolgen voor de opbouw van deze Appa-uitkeringsrechten. 

De Afdeling wijst erop dat door dit loopbaanprincipe de groep personen
die in aanmerking kan komen voor de verlengde uitkering aanzienlijk
toeneemt, nu voor de vraag of de verlengde wachtgeldregeling van
toepassing is, de som van de duur van alle politieke functies bij elkaar
wordt genomen. Indien een persoon daarmee de duur van tien jaar
overschrijdt en de in de wet opgenomen leeftijdsgrens heeft bereikt,
heeft hij van rechtswege aanspraak op de (aanvullende)
wachtgelduitkering tot het bereiken van de pensioenleeftijd. 

In het voorstel wordt de duur van de verlengde wachtgelduitkering voor
politieke ambtsdragers die binnen tien jaar voor hun pensioendatum in de
wachtgeldregeling komen en in de twaalf jaar daaraan voorafgaand
minstens tien jaar politiek ambtsdrager zijn geweest, niet aangepast. De
duur van deze wachtgelduitkering blijft tien jaar. De aanpassing van de
artikelen 7, derde lid, 52, derde lid en 132, tweede lid, behelst
uitsluitend het aansluiten van deze termijn op de verhoging van de
pensioenleeftijd. Dit betekent dat op het punt van de verlengde
wachtgelduitkering (vooralsnog) geen aansluiting wordt gezocht met
vergelijkbare regelingen met betrekking tot werkloosheid voor
werknemers, die een veel kortere duur kennen.

De regering heeft onlangs de specifieke wachtgeldvoorziening voor
politieke functies, het onzekere karakter van deze functies en het
ontbreken van een opzegtermijn, ontslagbescherming en de mogelijkheid
van een ontslagvergoeding aan de orde gesteld. De onzekerheid van het
politieke ambt en het daarbij behorende eigen uitkeringsregime voor
politieke ambtsdragers neemt niet weg, zo werd door de regering gesteld,
dat dit uitkeringsregime periodiek moet worden geijkt aan wat
maatschappelijk gezien gebruikelijk is. Dit zou ten aanzien van de
voortgezette uitkering mogelijk een verdere (stapsgewijze) versobering
kunnen betekenen, aldus de regering. In verband met de financiële
crisis zijn diverse regelingen voor werknemers versoberd, terwijl in het
regeerakkoord daarnaast een verdere verkorting van de duur van de
werkloosheidsuitkering wordt aangekondigd. Het voorstel gaat niet nader
in op deze overwegingen. 

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de mogelijke
betekenis van de hiervoor genoemde ontwikkelingen voor de verlengde
wachtgelduitkering.

c.	Verlaging pensioenaanspraken en pensioenen

Het voorgestelde artikel 13h regelt dat, indien het ABP besluit tot het
verlagen van de pensioenen, de pensioenaanspraken en pensioenen op grond
van de Appa op overeenkomstige wijze worden verlaagd. Blijkens de
toelichting gaat het ABP over tot verlaging indien dit noodzakelijk is,
gelet op de financiële positie van het fonds. In punt 1a heeft de
Afdeling gewezen op het feit dat vooralsnog de Appa-pensioenen niet
worden overgedragen aan het ABP. Daarmee geldt voor de Appa-pensioenen
niet dat een verlaging daar eveneens noodzakelijk kan zijn in verband
met de financiële positie van het ABP-fonds. In de toelichting wordt
niet ingegaan op de vraag waarom desondanks gekozen wordt voor een
automatische koppeling tussen de verlaging van de ABP-pensioenen en die
van de Appa-pensioenen. De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt
aan te vullen.

2.	Delegatie

In artikel 14 wordt een zeer ruime delegatiegrondslag gecreëerd. De
toelichting stelt hierover dat de nieuwe opzet van het eigen pensioen
aanzienlijk complexer is dan de huidige en dat het daarom niet meer goed
mogelijk is om alle details op het niveau van de formele wet vast te
leggen. De toelichting geeft slechts in zeer algemene termen aan dat het
bij de delegatie zal gaan om uitvoeringsdetails. De Afdeling is van
oordeel dat de onderwerpen die nu als uitvoeringsdetails worden
aangemerkt, in hun uitwerking aanzienlijke invloed kunnen hebben op de
omvang van het pensioen dat wordt opgebouwd. Het betreft hier ook
onderwerpen die op dit moment in de wet zelf worden geregeld, zoals het
opbouwpercentage. Voorts geeft de toelichting geen antwoord op de vraag
waarom gekozen is voor een delegatiegrondslag die niet alleen delegatie
naar het niveau van een algemene maatregel van bestuur, maar tevens naar
het niveau van de ministeriele regeling mogelijk maakt. Ten slotte is
onduidelijk voor welke onderwerpen deze delegatie noodzakelijk is. De
enkele verwijzing in de toelichting naar het feit dat sprake zal zijn
van een complexere opzet van het nieuwe pensioen, biedt vooralsnog
onvoldoende motivering voor de voorgestelde delegatie. 

De Afdeling merkt daarbij op dat het stelsel van de Appa waarbij
wijzigingen van de rechtspositie van leden van de Staten Generaal en hun
nabestaanden met een twee derde meerderheid in beide Kamers moeten
worden aangenomen, zich bovendien slecht verdraagt met een zeer ruime
delegatiegrondslag. 

Ten overvloede merkt de Afdeling op dat, indien zou worden gekozen voor
het onderbrengen van de pensioenen bij het ABP, zoals besproken in punt
1, een dergelijke ruime delegatie in ieder geval niet noodzakelijk is. 

De Afdeling adviseert de noodzaak voor delegatie dragend te motiveren en
voor die onderwerpen waarbij delegatie noodzakelijk is, de
delegatiegrondslag te beperken tot delegatie naar algemene maatregel van
bestuur. 

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

	Zie onder meer Kamerstukken II 2005/06, 30 424, nr. 3, blz. 6,
Kamerstukken I 2009/10 30 424, C, blz. 5 en Kamerstukken II 2011/12, 33
298, nr. 3, blz. 1. 

	Toelichting, paragraaf 2 Toepassing op de Appa.

	Toelichting, paragraaf 3 Van eindloon naar middelloon.

	Toelichting, paragraaf 6 Consultatie.

	Zie de adviezen van de VNG van 10 juli 2012 en IPO van 12 juli 2012.

	Adviescommissie rechtspositie politieke ambtsdragers ‘Advies
modernisering en fondsvorming politieke pensioenen’, oktober 2006.

	Kamerstukken II 2005/06, 30 424, nr. 3, blz. 5, respectievelijk nr. 17,
blz. 3.

	Zie punt 2 over het loopbaanprincipe en de verlengde
wachtgelduitkering.

	Kamerstukken II 2008/09, 30 424, nr. 17, blz. 7 ; zie ook Kamerstukken
I 2009/2010, 30424, C, blz. 5. De Afdeling constateert dat er nog steeds
sprake is van een dekkingstekort bij het ABP waardoor waardeoverdracht
van pensioenen nog steeds niet zonder meer mogelijk is.

	Toelichting, paragraaf 6 Consultatie.

	Zie de artikelen 7, vierde lid, 52, vierde lid en 132, derde lid, Appa.


	Deze wachtgeldregeling geldt voor ministers en staatssecretarissen,
leden van de Tweede Kamer (en daarmee leden van het Europees Parlement
die in Nederland verkozen zijn), de voorzitter van de Eerste Kamer, de
(substituut) Nationale ombudsman, Commissarissen van de Koning,
gedeputeerden, burgemeesters, wethouders, bestuurders van waterschappen
en de Rijksvertegenwoordiger BES.

	Kamerstukken II 2011/12, 33 298, nr. 3.

	Kamerstukken II 2005/06, 30 424, nr. 3, blz. 7 en Kamerstukken I
2009/10, 30 424, C, blz. 5.

	Zo is de duur van de werkloosheidsuitkering verkort. Daarnaast is de
hoogte van de ontslagvergoeding gemaximaliseerd.

	Regeerakkoord VVD-PvdA "Bruggen slaan" van 29 oktober 2012. Over de
WW-uitkering zegt het regeerakkoord: De duur van de WW-uitkering wordt
maximaal 24 maanden: 12 maanden gerelateerd aan het laatstverdiende loon
en 12 maanden gerelateerd aan het wettelijk minimumloon. Gelet op het
uitgangspunt (Kamerstukken II 2011/12, 33 298, nr. 3) dat de maximumduur
van de uitkering op grond van de Appa gelijk is aan de maximumduur van
de WW-uitkering zou dit tot gevolg kunnen hebben dat de Appa op dit punt
zal moeten worden aangepast. 

	Toelichting, paragraaf 5 Verlaging van pensioenafspraken en pensioenen.

	Toelichting Artikelsgewijs, onderdelen F, R en AD, artikel 14. 

	Zie artikel 13a Appa. Met betrekking tot het opbouwpercentage wijst de
Afdeling op de aangekondigde verlaging met 0,4 procent in het
regeerakkoord (Regeerakkoord VVD-PvdA "Bruggen slaan" van 29 oktober
2012, blz. 7).

	Zie artikel 63 Grondwet. Via het voorgestelde artikel 58 (onderdeel R)
worden de artikelen 13 en 14 van overeenkomstige toepassing verklaard op
het pensioen van een kamerlid.

  PAGE  2 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........