Preview document (🔗 origineel)

---

No.W04.12.0503/I	's-Gravenhage, 1 februari 2013

Bij Kabinetsmissive van 20 december 2012, no.12.003080, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State
ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van
de Wet gemeenschappelijke regelingen en een aantal andere wetten in
verband met de dualisering van het gemeente- en provinciebestuur en de
invoering van een bedrijfsvoeringsorganisatie met rechtspersoonlijkheid,
alsmede regeling van diverse andere onderwerpen, met memorie van
toelichting.

Het wetvoorstel voorziet in een aantal, meest technische, wijzigingen
van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Zo wordt de afstemming
van de Wgr op de dualisering van het gemeentebestuur (2004) op een meer
permanente manier geregeld, en wordt een nieuwe samenwerkingsvorm
mogelijk gemaakt voor samenwerking die gericht is op bedrijfsvoering en
uitvoering.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt opmerkingen over de nieuwe figuur van
de bedrijfsvoeringsorganisatie en het toezicht op de veiligheidsregio.
Zij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het
voorstel wenselijk is.

1.	Vormgeving van de bedrijfsvoeringsorganisatie

De Wgr kent twee vormen waarin provincies, gemeenten en waterschappen
kunnen samenwerken: het openbaar lichaam en het gemeenschappelijk
orgaan.

Het openbaar lichaam heeft rechtspersoonlijkheid en kan daardoor
zelfstandig privaatrechtelijke rechtshandelingen verrichten, zoals het
sluiten van overeenkomsten, het in dienst nemen van personeel en het
doen van aanbestedingen. Het gemeenschappelijk orgaan heeft geen
rechtspersoonlijkheid, waardoor het personeel van een gemeenschappelijk
orgaan alleen in dienst kan zijn van één of meer van de deelnemers.
Het openbaar lichaam heeft voorts een geleed bestuur: een algemeen
bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter; dat maakt interne
verantwoording mogelijk. Het gemeenschappelijk orgaan – de naam zegt
het al – kent geen geleed bestuur: het is één orgaan.

In de praktijk is, zo meldt de toelichting, behoefte ontstaan aan een
minder zware samenwerkingsvorm mét rechtspersoonlijkheid maar zónder
geleed bestuur, waaraan taken op het gebied van bedrijfsvoering en
uitvoering kunnen worden opgedragen. Zulke taken vragen vanwege hun
beleidsneutrale karakter niet om een zware bestuurlijke aansturing in de
vorm van een geleed bestuur, terwijl het wel praktisch is als het
samenwerkingsverband rechtspersoonlijkheid heeft, zodat het direct en
slagvaardig de organisatie kan aansturen, eigen personeel in dienst kan
nemen, opdrachten kan geven en overeenkomsten kan sluiten.

Het wetsvoorstel introduceert een rechtsfiguur die aan deze kenmerken
voldoet, de bedrijfsvoeringsorganisatie. Het is een figuur die alleen
door uitvoerende organen (college van burgemeester en wethouders,
gedeputeerde staten, dagelijks bestuur van een waterschap) kan worden
opgericht.

De Afdeling merkt op dat de vormgeving van deze rechtsfiguur niet zonder
problemen is: doordat de bedrijfsvoeringsorganisatie slechts één
orgaan heeft, ontbreken de interne verantwoording (namelijk tussen
dagelijks bestuur en algemeen bestuur) evenals de politiek-bestuurlijke
verantwoording die bij het openbaar lichaam wel bestaan. Daarbij passen
twee kanttekeningen.

a.	De bedrijfsvoeringsorganisatie kan uitsluitend worden getroffen voor
de sturing en beheersing van ondersteunende processen en van
uitvoeringstaken van de deelnemers. Nu bij deze rechtsvorm geen sprake
is van interne verantwoording, acht de Afdeling het van belang dat de
taken en bevoegdheden van de bedrijfsvoeringsorganisatie ook
daadwerkelijk worden beperkt tot uitvoering en ondersteuning. De
Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de vraag hoe
deze begrippen precies moeten worden afgebakend en tevens stil te staan
bij de vraag in hoeverre de bevoegdheid om beschikkingen te nemen kan
worden gemandateerd aan de bedrijfsvoeringsorganisatie.

b.	Ook over uitvoerende en ondersteunende taken dient
politiek-bestuurlijke verantwoording plaats te vinden; bij een
gemeenschappelijke regeling blijft er een verantwoordingsrelatie bestaan
tussen de gemeenteraad (respectievelijk provinciale staten en het
algemeen bestuur) en de functionaris die in het bestuur van het
samenwerkingsverband is benoemd. Die verantwoording kan lange tijd een
sluimerend bestaan leiden, maar kan actueel worden als de taken
ineffectief worden vervuld, bij calamiteiten of als vragen rond
integriteit rijzen. Die externe verantwoording is des te belangrijker nu
de interne verantwoording – zoals opgemerkt – ontbreekt. Naar het
oordeel van de Afdeling moet dan ook gewaarborgd zijn dat de
verantwoording naar de gemeenteraad voluit geldt.

De Afdeling adviseert in de toelichting hierop in te gaan en zo nodig
het wetsvoorstel aan te vullen.

2.	Taakverwaarlozing in de Wet veiligheidsregio’s

De Gemeentewet voorziet in een taakverwaarlozingsregeling. Uitgangspunt
is dat, indien gemeentelijke organen wettelijke taken niet naar behoren
vervullen, wordt ingegrepen door het naasthogere bestuursniveau:
gedeputeerde staten of de commissaris van de Koning. In afwijking van
dat systeem wordt voor taken, toegekend in enkele bijzondere wetten, de
minister aangewezen als het orgaan dat ingrijpt. Een van die bijzondere
wetten is de Wet veiligheidsregio’s. De veiligheidsregio is een
organisatie die bij gemeenschappelijke regeling tot stand is gekomen; de
Wet veiligheidsregio’s bevat echter een groot aantal afwijkingen van
het systeem van de Wgr.

Het systeem voor taakverwaarlozing door gemeentelijke organen wordt nu
– door verwijzing naar de relevante bepalingen in de Gemeentewet –
overgenomen in het wetsvoorstel en zal daarmee ook gaan gelden voor
organen van gemeenschappelijke regelingen. De regeling heeft tot gevolg
dat, bij taakverwaarlozing door het bestuur van een veiligheidsregio, de
minister ingrijpt. De Wet veiligheidsregio’s zelf wijst echter de
commissaris van de Koning aan als het orgaan dat ingrijpt.

In de toelichting wordt opgemerkt dat “de voorstellen met betrekking
tot taakverwaarlozing ook van toepassing zijn op het openbaar lichaam
als bedoeld in de Wet op de veiligheidsregio’s, voor zover in die wet
niet anders is bepaald. De Wet op de veiligheidsregio’s is en blijft
een lex specialis ten opzichte van de Wgr als lex generalis.”

De lex specialis-regel is een instrument voor de rechtspraktijk om een
conflict tussen twee regelingen die van toepassing zijn op dezelfde
rechtssituatie, op te lossen. Het is echter in de eerste plaats aan de
wetgever om voorzienbare conflicten te voorkomen, zodat de
rechtspraktijk niet zijn toevlucht hoeft te nemen tot de lex
specialis-regel.

Nu het kennelijk niet de bedoeling is het toezicht op het bestuur van de
veiligheidsregio over te hevelen van de commissaris van de Koning naar
de minister, adviseert de Afdeling de verwijzing naar de Gemeentewet op
dit punt achterwege te laten.

3.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,Bijlage bij het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W04.12.0503/I
met redactionele kanttekeningen die de Afdeling in overweging geeft.

Artikel I (Wet gemeenschappelijke regelingen)

De leesbaarheid van de wettekst – zie bijvoorbeeld artikel 32e, tweede
lid, – vergroten door het introduceren van overkoepelende begrippen
voor (het bestuur van) de drie samenwerkingsvormen die de Wgr na de
wijziging kent.

Artikel 8, derde lid, eerste volzin, vervangen door: “Ter behartiging
van de sturing en beheersing van ondersteunende processen en van
uitvoeringstaken van de deelnemers kan bij gemeenschappelijke regeling
een bedrijfsvoeringsorganisatie worden ingesteld. Zo’n
gemeenschappelijke regeling kan uitsluitend worden getroffen door
colleges van burgemeester en wethouders.” (De Wgr kent alleen de
meervoudsvorm “colleges van burgemeester en wethouders”).

Artikel 8, vierde lid (nieuw), als volgt redigeren: “In de regeling
kunnen bevoegdheden van de besturen van de deelnemende gemeenten worden
gemandateerd aan organen en personen werkzaam onder de
verantwoordelijkheid van een van de deelnemende gemeenten, tenzij de
regeling waarop de bevoegdheid steunt zich daartegen verzet.”

In artikel 10a, tweede lid, zoals gewijzigd “het bestuur van het
openbaar lichaam of de bedrijfsvoeringsorganisatie of het
gemeenschappelijk orgaan” wijzigen in: dat bestuur of orgaan.

In het opschrift van Hoofdstuk I, Afdeling 1, § 2, en in Afdeling 3,
§ 1, van de hoofdstukken I tot en met VII, na “het openbaar
lichaam” invoegen: en de bedrijfsvoeringsorganisatie. 

Het voorgestelde artikel 14a invoegen direct voor of na artikel 16,
zodat de artikelen over de samenstelling van algemeen en dagelijks
bestuur (artikelen 13, 14, 14b en 15) en de artikelen over
verantwoording, inlichtingen en vertrouwen (artikelen 14a en 16 tot en
met 19) bij elkaar komen te staan.

In artikel 16 het eerste en tweede lid (nieuw) omdraaien, zodat ten
aanzien van de verantwoordings- en inlichtingenplicht dezelfde volgorde
wordt gehanteerd als in het voorgestelde artikel 14a Wgr en het geldende
artikel 169 Gemeentewet.

Het opschrift van Afdeling 3 van de Hoofdstukken I tot en met IX telkens
wijzigen in: “Bevoegdheden”, nu de openbare lichamen waarop de
afdeling betrekking heeft al zijn bepaald in het opschrift van het
hoofdstuk.

In artikel 32b, eerste lid (twee maal), tweede lid, de zinsnede “het
algemeen bestuur of het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam, het
bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie onderscheidenlijk het
gemeenschappelijk orgaan” telkens vervangen door: het orgaan waaraan
een bevoegdheid is overgedragen. Voorts in het derde en vierde lid
“het algemeen bestuur, het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam,
het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie onderscheidenlijk het
gemeenschappelijk orgaan” vervangen door: het orgaan waaraan de
bevoegdheid is overgedragen.

In artikel 32e, eerste lid, “krachtens de wet” wijzigen in: bij
gemeenschappelijke regeling.

In de artikel 33, 46, 50e, 57, 66, 79 en 89, met het oog op artikel 33b
en de daarmee corresponderende artikelen, vóór “in de regeling”
invoegen: bij wet of.

In artikel 33a, eerste lid, onderdeel b, “sub” wijzigen in:
onderdeel.

In de hoofdstukken I tot en met VII het opschrift van Afdeling 3, § 7,
telkens wijzigen in: Financiën.

In de artikelen 39f en 50j na “artikel 8:4” invoegen: , eerste lid,.

In het eerste lid van de artikelen 41, 52, 74 en 84, onderdeel i
invoegen voor onderdeel a en het nieuwe onderdeel k invoegen na
onderdeel a (oud).

In het derde lid van de artikelen 42, 53, 62a, 75 en 85, naar analogie
met artikel 26, aan het slot toevoegen: De regeling treedt niet in
werking voordat zij is bekendgemaakt.

In de onderdelen AX en DL, aanhef, “worden” wijzigen in: wordt.

In onderdeel BA, onder § 6, het artikel met het nummer 33d hernummeren.

In artikel 50a, eerste lid, het nieuwe onderdeel e invoegen voor
onderdeel a.

In artikel 50j “artikel 50l” wijzigen in: artikel 50h.

In artikel 112, tweede lid, de verwijzing naar artikel 25 uitbreiden met
het nieuwe achtste lid.

Overig

In nieuwe of gewijzigde wettekst de woorden “het bepaalde in”
telkens schrappen (aanwijzing 52 van de Aanwijzingen voor de regelgeving
(Ar)).

Overal in het wetsvoorstel aanwijzing 62 Ar in acht nemen.

Overal waar “Onze Minister van Binnenlandse Zaken” staat vermeld,
deze term vervangen door: Onze Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties.

In artikel V “artikel 124” tweemaal wijzigen in: de artikelen 124 en
124a.

In artikel VI, onderdeel B, subonderdeel b, ook artikel 50da Wgr
vermelden. Voorts het subonderdeel c schrappen, nu de rechtsbescherming
tegen het verzoek, bedoeld in artikel 32c Wgr, wordt geregeld in artikel
VI, onderdeel C en D (vergelijk de vermeldingen van artikel 124a
Gemeentewet in de bijlagen bij de Algemene wet bestuursrecht). Verder in
subonderdeel d “50l” wijzigen in: 50h.

In artikel VI, onderdeel C, “commissaris van de Koningin” wijzigen
in: commissaris van de Koning.

In artikel VI, onderdeel D, na “gedeputeerde staten” invoegen:
onderscheidenlijk de commissaris van de Koning (vergelijk de verwijzing
naar artikel 121 Provinciewet in dezelfde bijlage). Voorts “50l”
wijzigen in: 50h.

Bij de artikelen VII tot en met X aanwijzing 165a Ar in acht nemen.

De bijlage bij de Gemeentewet actualiseren, nu die in artikel 32d Wgr
van overeenkomstige toepassing wordt verklaard; de bijlage noemt enkele
wetten die niet meer van kracht zijn.

Toelichting

In § 3.1 (Het vervallen van artikel 33 en de daarmee samenhangende
regelingen), tweede tekstblok, en § 3.2 (Invoering elementen die de
positie van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam versterken),
onder “Verhouding algemeen bestuur en dagelijks bestuur”, tweede
tekstblok, de termen “kabinet” en “regering” consequent
gebruiken.

 	Toelichting, § 4 (Introductie van een «lichte» samenwerkingsvorm
met rechtspersoonlijkheid voor bedrijfsvoering en uitvoerende taken).

 	Voorgesteld artikel 8, derde lid, Wgr.

 	Artikel 124 Gemeentewet.

 	Artikel 124b Gemeentewet. De bijzondere wetten worden genoemd in een
bijlage bij de Gemeentewet.

 	Voorgesteld artikel 32d van de Wet gemeenschappelijke regelingen.

 	Artikel 59 van de Wet veiligheidsregio’s.

 	Toelichting, § 3.1.5 (Regeling voor taakverwaarlozing).

 PAGE   2 

  PAGE  2 

 PAGE   II 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........