Preview document (🔗 origineel)

---

No.W05.12.0246/I	's-Gravenhage, 12 oktober 2012

Bij Kabinetsmissive van 11 juli 2012, no.12.001609, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mede
namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de
Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het
voorstel van wet tot wijziging van onder meer de Wet op het primair
onderwijs, de Wet op het voortgezet onderwijs en de Wet op de
expertisecentra in verband met het onderwijs in de Friese taal, met
memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt ertoe de bevoegdheid tot het vaststellen van de
kerndoelen Friese taal in de Wet op het primair onderwijs (WPO), de Wet
op het voortgezet onderwijs (WVO) en de Wet op de expertisecentra (WEC)
te delegeren aan provinciale staten. Voorafgaand aan de vaststelling van
de kerndoelen Fries dient overleg met het onderwijsveld plaats te vinden
en voorts dient instemming van de Minister van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap verkregen te zijn. Daarnaast worden in de betreffende wetten
enige voorwaarden gesteld met betrekking tot de door de provinciale
staten vast te stellen kerndoelen. 

Ten slotte worden gedeputeerde staten van de provincie Fryslân
verplicht criteria vast te stellen voor het al dan niet verlenen van een
gedeeltelijke of volledige ontheffing van de verplichting onderwijs te
geven in de Friese taal.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt naar aanleiding van
het wetsvoorstel onder meer opmerkingen over de in de toelichting
aangegeven doelstellingen, kwaliteitsverbetering en stimulering van het
gebruik van de Friese taal. Hoewel de Afdeling het waarborgen van
betrokkenheid van de provincie Fryslân bij aanpassingen van de
kerndoelen Fries onderschrijft, acht zij een zelfstandige bevoegdheid
tot het vaststellen van deze kerndoelen, bezien in het licht van de
genoemde doelstellingen, het huidige niveau van het stellen van
inhoudelijke eisen aan het algemeen vormend onderwijs en de mogelijkheid
van een andere vormgeving van provinciale betrokkenheid welke aan dat
niveau van regelgeving geen afbreuk doet, onvoldoende gemotiveerd. Zij
is derhalve van oordeel dat de betrokkenheid van de provincie Fryslân
beter op andere wijze kan worden verzekerd. De Afdeling is van oordeel
dat het voorstel in verband daarmee nader dient te worden overwogen.

1.	Doel van de decentralisatie

Met het voorstel worden blijkens de toelichting twee doelstellingen
nagestreefd: het bevorderen van het gebruik van de Friese taal in de
provincie Fryslân en het bijdragen aan de kwaliteit van het vak Fries
in het onderwijs. Om dat te bereiken wordt voorgesteld om de bevoegdheid
tot vaststelling van de betreffende kerndoelen over te dragen aan de
provincie Fryslân. 

Gelet op de verplichtingen van de Nederlandse staat op grond van het
Europees Handvest voor regionale talen of talen van minderheden en het
Kaderverdrag inzake de bescherming van nationale minderheden alsmede
gezien het onderzoek van de Onderwijsinspectie onderschrijft de Afdeling
het streven om het gebruik van de Friese taal in de provincie Fryslân
te bevorderen en bij te dragen aan de kwaliteit van het vak Fries in het
onderwijs. De Afdeling plaatst evenwel kanttekeningen bij de
veronderstelling dat het voorstel aan de realisatie van deze
doelstellingen bijdraagt. De Afdeling merkt op dat in de toelichting een
probleemomschrijving ontbreekt en dat niet wordt ingegaan op de vraag op
welke wijze het voorstel bijdraagt aan deze doelen. In de verschillende
adviezen en rapporten die de aanleiding hebben gevormd voor het
onderhavige voorstel wordt evenmin gerefereerd aan doelstellingen op het
gebied van de kwaliteit van het onderwijs of het draagvlak voor het
gebruik van de Friese taal. In de toelichting wordt verwezen naar een
brief van de regering aan de Tweede Kamer waarin deze is geïnformeerd
over het voornemen te komen tot decentralisatie. In deze brief wordt
echter evenmin een relatie gelegd tussen bevordering van het gebruik van
de Friese taal en kwaliteitsverbetering van het vak Fries in het
onderwijs enerzijds en decentralisatie met betrekking tot het stellen
van kerndoelen anderzijds. En evenmin wordt gesteld dat de inhoud van de
huidige kerndoelen ten aanzien van de Friese taal niet voldoet, of niet
overeen zou komen met de wensen van de provincie Fryslân of het Friese
onderwijs. 

Uit onderzoek van de Inspectie van het Onderwijs (Onderwijsinspectie)
blijkt wel dat de kwaliteit van het onderwijs in de Friese taal
verbetering behoeft. De Onderwijsinspectie rapporteert onder meer dat
teveel leraren onbevoegd les geven; dat relatief weinig onderwijstijd
aan het Fries wordt besteed en dat onvoldoende rekening wordt gehouden
met verschillen in achtergrond van leerlingen (PO & VO); dat het
onderwijs nog onvoldoende gericht is op het halen van de huidige
kerndoelen (VO); en dat de kwaliteitszorg weinig is ontwikkeld en dat
het toetsen van vorderingen te weinig plaatsvindt (PO). 

De Onderwijsinspectie geeft een aantal aanbevelingen om de situatie te
verbeteren; het handhaven van de verplichting om Fries aan te bieden,
het vanuit de geldende kerndoelen opbrengstgericht werken door scholen
afgestemd op de (talige) capaciteiten van leerlingen, het ontwikkelen
van een genormeerd toets- of leerlingvolgsysteem en het verbeteren van
de bekwaamheden/bevoegdheden Fries. Ten slotte constateert de
Onderwijsinspectie dat een verbetering alleen kans van slagen heeft
indien bestuurders en schoolleiders zelf voluit verantwoordelijkheid
nemen voor goed onderwijs Fries in de tweetalige provincie Fryslân,
hetgeen niet vanzelfsprekend blijkt. De regering heeft deze
aanbevelingen op hoofdlijnen overgenomen.

De Onderwijsinspectie rapporteert geen problemen ten aanzien van de
bestaande kerndoelen of het niveau waarop de kerndoelen worden
vastgesteld: deze worden juist als uitgangspunt genomen voor het
omschrijven van de huidige kwaliteit van het onderwijs, die op
verschillende punten ondermaats blijkt te zijn. Hoewel door de
Onderwijsinspectie het draagvlak voor het Fries als probleem wordt
aangeduid, richt zij zich daarbij op het draagvlak onder schoolbesturen
voor het verzorgen van het onderwijs Fries en niet zozeer op het
draagvlak binnen de bevolking of het provinciebestuur, zoals het
onderhavige voorstel lijkt te beogen. 

Aldus dringt de vraag zich op of met het voorstel de genoemde doelen
daadwerkelijk bereikt worden. De Afdeling adviseert in de toelichting in
te gaan op de wijze waarop het voorstel aan de verwerkelijking van deze
doelen bijdraagt.

2.	Verdeling van verantwoordelijkheden en vormgeving van provinciale
betrokkenheid

In de onderwijswetgeving ten aanzien van het primair en voortgezet
onderwijs is het tot op heden zo dat wetgever en regering de
inhoudelijke eisen ten aanzien van dat onderwijs vaststellen. Waar is
gekozen voor (horizontale) delegatie, is daaraan een voorhangprocedure
gekoppeld, waardoor parlementaire betrokkenheid is verzekerd, bij het
stellen van inhoudelijke eisen aan het algemeen vormend onderwijs. Meer
gebonden, 'technische' regelgeving wordt wel door de minister
vastgesteld. 

Vaststelling van de inhoudelijke eisen op centraal niveau waarborgt het
bestaan van gelijke kwaliteitsmaatstaven voor alle scholen in Nederland.
De voorgestelde verticale delegatie ten aanzien van de vaststelling van
de kerndoelen Fries breekt met dit stelsel. Als gevolg van het voorstel
zal de betrokkenheid van regering en parlement, in het kader van
voorhang of in haar hoedanigheid van medewetgever, welke tot op heden
het uitgangspunt vormt bij het vastleggen van inhoudelijke
deugdelijkheidseisen en welke bij de overige kerndoelen gehandhaafd zal
blijven, gaan ontbreken bij het vaststellen van de kerndoelen inzake de
Friese taal. De zeggenschap op rijksniveau zal ter zake beperkt zijn tot
een instemmingsbevoegdheid van de minister. 

De Afdeling onderkent dat het belang van voor heel Nederland geldende
gelijke kwaliteitsmaatstaven zich bij de kerndoelen Fries minder doet
gevoelen. De kerndoelen Fries gelden immers enkel in Fryslân, waardoor
bij vaststelling van deze kerndoelen door de provincie Fryslân in
beginsel een voor alle betrokkenen gelijke kwaliteitsmaatstaf gehanteerd
zal worden. Ook voor de kerndoelen voor de Friese taal geldt evenwel dat
zij moeten worden bepaald in afstemming met de kerndoelen van de overige
vakken, in het belang van de samenhang van alle kerndoelen en het
daarmee samenhangende vakkenpakket als geheel. De aandacht die aan de
verschillende vakken kan worden besteed en het daarin te bereiken niveau
zijn mede bepalend voor de kwaliteit van de gehele opleiding. Aldus zijn
de kerndoelen Fries van invloed op het bestaan van gelijke
kwaliteitsmaatstaven. 

Met de voorgestelde bevoegdheidsverdeling verdwijnt de betrokkenheid van
het parlement, in het kader van voorhang of in haar hoedanigheid van
medewetgever, bij de vaststelling van dit deel van de inhoudelijke
kerndoelen en het waarborgen van een evenwichtige samenhang van en
verhouding tussen de verschillende kerndoelen. Naar het oordeel van de
Afdeling wordt de wenselijkheid van deze inbreuk op het bestaande, mede
door artikel 23, eerste, vijfde en zesde lid van de Grondwet ingegeven
stelsel, in de toelichting onvoldoende dragend gemotiveerd.

Het bovenstaande klemt te meer nu het gewenste resultaat, dat
provinciale staten een vergaande invloed hebben op de inhoud van de
kerndoelen Fries, eveneens bereikt zou kunnen worden met behoud van de
huidige verantwoordelijkheidsverdeling tussen regering en parlement.
Hiervoor zou kunnen worden gedacht aan een verzwaarde adviesprocedure.
In een dergelijke procedure zullen de Provinciale Staten van de
provincie Fryslân optreden als adviseur van de regering. Een door de
Staten geformuleerd voorstel voor (een wijziging van) de kerndoelen
Fries is dan weliswaar niet bindend, maar door het bieden van een aantal
waarborgen kan de mogelijkheid tot afwijking door de regering worden
ingekaderd. De gronden voor afwijking zouden daartoe in de wet kunnen
worden genoemd, analoog aan de bij de instemming te betrekken aspecten
in het voorstel en de tevens in het voorstel geboden duiding van de
kerndoelen.

De Afdeling adviseert, gelet op het bovenstaande, de toedeling van de
bevoegdheid tot het vaststellen van de kerndoelen Fries aan de provincie
Fryslân te heroverwegen en de mogelijkheid van een verzwaard
adviesrecht voor de provincie Fryslân in het kader van de vaststelling
van de kerndoelen Fries met behoud van de huidige voorhangprocedure
daarbij te betrekken.

3.	De ontheffing van de verplichting onderwijs in de Friese taal te
verzorgen

a. Instemmingsbevoegdheid minister

Het voorstel bepaalt dat gedeputeerde staten criteria vaststellen voor
het gedeeltelijk of volledig verlenen van ontheffing van de verplichting
tot het geven van onderwijs in de Friese taal. Voor de vaststelling van
deze criteria wordt, overeenkomstig de vaststelling van de kerndoelen,
voorafgaande instemming van de Minister van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap vereist.

De Afdeling merkt op dat de Onderwijsinspectie in haar aanbevelingen wel
adviseert te komen tot een uitgekristalliseerd ontheffingenbeleid, maar
niet dat hierbij een rol zou moeten zijn weggelegd voor de minister.
Anders dan de toelichting stelt, volgt de instemmingsbevoegdheid van de
minister dan ook niet uit deze aanbevelingen. Daarbij merkt de Afdeling
op dat gedeputeerde staten reeds vanaf 1980 over een zelfstandige
bevoegdheid beschikken tot het verlenen van een ontheffing voor het
primair onderwijs, zonder dat de minister betrokken is bij de criteria
op grond waarvan deze ontheffing zou moeten worden gegeven.

Ten slotte overweegt de Afdeling dat met de introductie van dit
specifieke toezichtinstrument wordt afgeweken van het bij de herijking
van het interbestuurlijk toezicht gekozen uitgangspunt dat in het
interbestuurlijke toezicht in beginsel zal worden volstaan met het
generieke instrumentarium. De regering heeft daarbij een beperkt aantal
uitzonderingen op dit uitgangspunt geformuleerd: voor handhaving, voor
de inpassing van functioneel bestuur in algemeen bestuur en voor
situaties van uitvoeringsvervlechting. Geen van deze
uitzonderingssituaties doet zich voor bij het opstellen van de criteria
voor de ontheffing. De toelichting gaat hier niet op in. 

Daarmee wordt de keuze voor de instemmingsbevoegdheid naar het oordeel
van de Afdeling vooralsnog onvoldoende gemotiveerd. De Afdeling
adviseert de noodzaak van de voorgestelde instemmingsbevoegdheid alsnog
dragend te motiveren.

b. Criteria voor de ontheffing

Uit tekst noch toelichting blijkt of met de opdracht tot het vaststellen
van criteria voor het verlenen van de ontheffing is beoogd een
verordenende bevoegdheid toe te kennen of dat beoogd is gedeputeerde
staten te verplichten beleidsregels te laten vaststellen. Nu deze
criteria worden onderworpen aan de instemming van de Minister van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, uitsluitend kunnen worden vastgesteld
na overleg met het onderwijsveld en, onder omstandigheden, na advies van
de Onderwijsraad, acht de Afdeling het karakter van deze op te stellen
criteria niet zonder meer duidelijk.

De Afdeling adviseert het karakter van de regeling waarin criteria
worden vastgelegd duidelijker tot uitdrukking te laten komen in de tekst
van het voorstel.

4.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,Bijlage bij het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W05.12.0246/I
met redactionele kanttekeningen die de Afdeling in overweging geeft.

In artikel I, voorgesteld zevende lid, artikel II, voorgesteld derde
lid, artikel III, voorgesteld negende lid, en artikel V, onderdelen A,
het voorgesteld zesde lid en B, voorgesteld zevende lid, "door
gedeputeerde staten aan te tonen" schrappen en na "aspecten" invoegen: ,
waarvoor gedeputeerde staten gegevens aandraagt. 

In artikel I, voorgesteld zevende lid, artikel II, voorgesteld derde
lid, artikel III, voorgesteld negende lid, en artikel V, onderdelen A,
het voorgesteld zesde lid en B, voorgesteld zevende lid, de onderdelen b
niet formuleren als opdracht, maar overeenkomstig onderdeel a als aspect
waarmee rekening zal worden gehouden.

In artikel IV, onderdeel B, "artikel 15b" vervangen door: de artikelen
15b en 15m.

Voorzien in een samenloopbepaling voor de vernummering van artikel 13,
achtste lid, van de Wet op de expertisecentra in artikel III, onder 2
van het onderhavige voorstel en de aanpassing van artikel 13, achtste
lid van die wet in artikel I, onderdeel D, derde lid, van het bij
Koninklijke boodschap van 16 juni 2011 ingediende voorstel van wet tot
wijziging van onder meer de Wet op de expertisecentra in verband met de
kwaliteit van het speciaal en voortgezet onderwijs (Kamerstukken
2010/2011, 32 812, nr. 2).

Voorzien in een samenloopbepaling voor de vernummering van het zevende
lid van artikel 14c en het zesde lid van artikel 14f van de Wet op de
expertisecentra ingevolge artikel V van het onderhavige voorstel en de
wijziging van de Wet op de expertisecentra ingevolge artikel VIII,
eerste lid, onderdeel K1 en artikel VIII, tweede lid, van het bij
Koninklijke boodschap van 16 juni 2011 ingediende voorstel van wet tot
wijziging van onder meer de Wet op de expertisecentra in verband met de
kwaliteit van het speciaal en voortgezet onderwijs (Kamerstukken
2010/2011, 32 812, nr. 2).

Artikel V aanvullen met een aanpassing van artikel 14a, tweede lid,
onderdeel a, van de Wet op de expertisecentra zoals aangepast door het
bij Koninklijke boodschap van 16 juni 2011 ingediende voorstel van wet
tot wijziging van onder meer de Wet op de expertisecentra in verband met
de kwaliteit van het speciaal en voortgezet onderwijs (Kamerstukken
2010/2011, 32 812, nr. 2), waardoor rekening wordt gehouden met het
vaststellen van de kerndoelen Friese taal en cultuur voor het voortgezet
onderwijs bij provinciale verordening.

Het opschrift van artikel VI vervangen door: Overgangsrecht.

In artikel VIII "met ingang van" vervangen door: op.

De Afdeling maakt uit de bewoording van artikel I, voorgesteld leden 4
en 6, artikel II, voorgestelde leden 1 en 2 en artikel III, voorgesteld
lid 8, op dat de instemming van de minister voorafgaand aan de
vaststelling een vereiste vormt om tot een rechtsgeldige totstandkoming
van de kerndoelen fries of criteria voor ontheffing te komen. Daarmee
lijkt van een vorm van goedkeuring in de zin van artikel 10:25 van de
Algemene wet bestuursrecht sprake te zijn. 

De memorie van toelichting stelt in §7 evenwel dat ook zonder deze
instemming de verordening rechtsgeldig tot stand komt. De Afdeling
adviseert tekst en toelichting op elkaar af te stemmen.

	Zie in dat verband Ruimte, Regie en Rekenschap, Rapport van de Gemengde
commissie decentralisatievoorstellen provincies alsmede Fries in het
onderwijs: meer ruimte, regie en rekenschap voor de provincie Fryslân,
advies van de Stuurgroep decentralisatie Friese taal van Rijk naar de
provincie Fryslân, Kamerstukken II 2010/11, 32 500 VII, nr. 88,
bijlage.

	Kamerstukken II 2010/11, 31 293, nr. 105.

	Tussen wens en werkelijkheid, de kwaliteit van het vak Fries in het
basisonderwijs en het voortgezet onderwijs in Fryslân, Inspectie van
het onderwijs, oktober 2010, en eerder: Inspectie van het Onderwijs,
Fries op school, de kwaliteit van het vak Fries in het primair en
voortgezet onderwijs in Fryslân, september 2006, inspectierapport
2006-22.

	Tussen wens en werkelijkheid, de kwaliteit van het vak Fries in het
basisonderwijs en het voortgezet onderwijs in Fryslân, Inspectie van
het onderwijs, oktober 2010, hoofdstukken 4 en 5.

	Tussen wens en werkelijkheid, de kwaliteit van het vak Fries in het
basisonderwijs en het voortgezet onderwijs in Fryslân, Inspectie van
het onderwijs, oktober 2010, blz. 57.

	Kamerstukken II 2010/11, 31 293, nr. 105, blz. 2-4.

	Zie Kamerstukken II 2005/06, 30 652, nr. 4, blz. 6 en Kamerstukken II
2008/09, 31 828, nr. 4, blz. 6.

	Zoals bijvoorbeeld de huidige regeling van de kerndoelen, artikel 9,
vijfde lid, WPO en artikelen 11b en 11e, WVO; de nadere regeling van de
profielen en andere inrichtingsaspecten in het voortgezet onderwijs, zie
onder meer artikel 15 WVO. Vergelijk in dat verband de reactie van de
regering op het advies van de Onderwijsraad Kamerstukken II 1990/91, 20
381, nr. 17, blz. 20; alsmede de Raad van State, Kamerstukken II
1995/96, 24 778, nr. B, blz. 6, waarin de Raad adviseerde aan de
vaststelling van de amvb met daarin het landelijk beleidskader inzake
het onderwijsachterstandenbeleid een voorhangprocedure te koppelen, welk
advies de regering heeft gevolgd.

	Zie noot 8, en verder D. Mentink, Omstreden gemeentelijk
onderwijsbeleid, Den Haag 2004, blz. 229-230: 'Ingeval de materiële
normering een deugdelijkheidseis/bekostigingsvoorwaarde omvat die
beperkingen stelt aan een kernaspect van de inrichting van het
schoolonderwijs, kan de wetgever zich beperken tot het vaststellen van
de componenten die bij algemene maatregel van bestuur nader worden
geregeld. Delegatie van deze beperkingsbevoegdheid aan een orgaan van de
decentrale overheid moet worden uitgesloten. Tot de kernaspecten van de
inrichting van het onderwijs worden in ieder geval gerekend de […]
basisregels en voorwaarden, bedoeld in artikel 23 lid 5 en 6 Grondwet,
betreffende in ieder geval de kwaliteit van het onderwijs, zoals inhoud
van het onderwijs, kerndoelen, exameneisen'.

	Memorie van toelichting, §4, onder verwijzing naar: Tussen wens en
werkelijkheid, de kwaliteit van het vak Fries in het basisonderwijs en
het voortgezet onderwijs in Fryslân, Inspectie van het onderwijs,
oktober 2010, blz. 57.

	De ontheffingsbevoegdheid is geïntroduceerd bij wet van 25 april 1974,
Stb. 1974, 271. Deze is in werking getreden met ingang van 1 augustus
1980, ingevolge het besluit van 27 februari 1980, Stb. 1980, 52, zie
artikel 9, vierde lid, WPO.

	Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VII, nr. 61, blz. 4 e.v..

	Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VII, nr. 61, blz. 5.

 PAGE    

  PAGE  2 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........