Preview document (🔗 origineel)

---

No.W04.12.0095/I	's-Gravenhage, 9 juli 2012

Bij Kabinetsmissive van 26 maart 2012, no.12.000705, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, mede namens de Minister van Infrastructuur en
Milieu, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet
gemeenschappelijke regelingen (Wgr) en enkele andere wetten in verband
met de afschaffing van de plusregio's, met memorie van toelichting.

Het voorstel voorziet in de opheffing van de zogeheten plusregio's, een
vorm van bovengemeentelijk bestuur in zeven stedelijke gebieden, beter
bekend als stadsregio's. De brede doeluitkering verkeer en vervoer, die
nu nog rechtstreeks aan de plusregio's wordt toegekend, wordt omgeleid
naar de provincies. Er komen twee vervoersregio's, een voor de
noordelijke Randstad (vooralsnog beperkt tot het gebied rond Amsterdam
en Almere) en een voor de zuidelijke Randstad (de regio's Den Haag en
Rotterdam). Voorts kunnen gedeputeerde staten een woningmarktregio
instellen om verdeling van woonruimte in een bepaalde regio mogelijk te
maken.

De Afdeling advisering van de Raad van State is van oordeel dat een
draagkrachtige motivering van het voorstel ontbreekt. De evaluaties van
de bestaande stadsregio's (één in opdracht van de Vereniging
Nederlandse Gemeenten, één in opdracht van de regering), die een
gunstig beeld opleveren, worden in de toelichting niet ter sprake
gebracht. 

Uitgangspunt van de regering is dat bovengemeentelijke samenwerking
vrijwillig, van onderop moet worden georganiseerd. Gemeenten kunnen de
stadsregio's desgewenst op vrijwillige basis voortzetten, zo meent de
regering. Gemeenten zelf zijn echter positief over de stadsregio's, ook
al is bij het vormgeven van de democratische legitimatie het optimum
niet bereikt, terwijl onzeker is in hoeverre de provincies aan een
vrijwillige voortzetting hun medewerking zullen verlenen. Voordeel van
de stadsregio's is dat zij de discussie over de vormgeving van de
bovengemeentelijke samenwerking inperken en structureren; dat leidt –
anders dan de regering veronderstelt – tot een beperking van de
bestuurlijke drukte.

Met het voorstel wordt de bestuursvorm die het meest bruikbaar is bij
het oplossen van bovengemeentelijke problemen afgeschaft, zonder dat
alternatieven voorhanden zijn. 

De Afdeling is van oordeel dat de schrapping van de Wgr-plusgebieden
zonder adequate vervanging heroverweging verdient en kan daarom over het
voorstel in deze vorm niet positief adviseren. Daarnaast vraagt de
Afdeling aandacht voor de provinciale schaal binnen de structuur van de
decentrale overheden.

1.	Het voorstel

De plusregio's – bij wet geregelde samenwerkingsverbanden tussen
gemeenten in stedelijke gebieden, waaraan bij wet bevoegdheden zijn
toegekend op het gebied van verkeer, vervoer, ruimtelijke ordening,
huisvesting en milieu, die eigen financiële middelen ontvangen en
doorzettingsmacht hebben ten opzichte van gemeentebesturen – worden
als zodanig afgeschaft. De aangesloten gemeentebesturen kunnen ervoor
kiezen de verbanden op vrijwillige basis voort te zetten op basis van de
Wgr; in dat geval ontbreken de bijzondere bevoegdheden, de direct
toegekende financiële middelen en de doorzettingsmacht. Wel wordt in
het voorstel een wettelijke grondslag gegeven voor de aanwijzing (bij
algemene maatregel van bestuur) van twee bij gemeenschappelijke regeling
tot stand te brengen vervoersregio's in de Randstad: één voor de regio
rond Amsterdam en Almere, een voor de metropoolregio Den Haag –
Rotterdam. De vervoersregio's zullen concessies gaan verlenen voor het
regionaal openbaar vervoer. Voorts kunnen gedeputeerde staten in
bepaalde regio's zogenoemd woningmarktregio's instellen, die een
regionale huisvestingsverordening kunnen vaststellen.

De motivering van het voorstel is kort gehouden. Na een summiere
historische inleiding luidt de inhoudelijke motivering: "Het proces van
vernieuwing van de bestuurlijke organisatie heeft geen beter bestuur
opgeleverd, wel meer bestuur."

In oktober 2011 heeft de regering een Visienota Bestuur en bestuurlijke
inrichting opgesteld; daarin staat wel een uitvoerige uiteenzetting over
de beleidsvoornemens van de regering. Het wetsvoorstel wijkt echter op
twee wezenlijke punten van de Visienota af. De Visienota voorzag nog in
de instelling van twee "infrastructuurautoriteiten" in respectievelijk
de noord- en de zuidvleugel van de Randstad, die rechtstreeks van het
Rijk financiële middelen zouden krijgen; de infrastructuurautoriteit
voor de noordvleugel zou niet alleen de regio rond Amsterdam en Almere,
maar ook de regio Utrecht omvatten. Daarnaast was het de bedoeling de
provincies Noord-Holland, Flevoland en Utrecht samen te voegen, zodat de
noordvleugel niet langer op het terrein van drie provincies zou liggen.

Deze plannen komen in het wetsvoorstel niet meer terug; de
koerswijziging komt in de toelichting niet ter sprake.

De Afdeling merkt vooraf op dat de motivering van het voorstel
aanzienlijke versterking behoeft. De toelichting maakt niet duidelijk
wat het probleem is dat met het voorstel moet worden opgelost. De
toelichting dient een dragende onderbouwing van het voorstel te geven,
waarbij in ieder geval dient te worden ingegaan op de evaluaties van de
Wijzigingswet Wgr-plus (zie hierna, punt 3), op de elementen uit de
Visienota die aan het voorstel ten grondslag liggen en op de relevante
elementen uit die nota die nu niet worden gevolgd. Voorts adviseert de
Afdeling de toelichting te versterken aan de hand van de hierna gemaakte
opmerkingen.

2.	Structuur en bevoegdheden van de stadsregio's

Nederland kent acht stadsregio's (te vinden op de kaart, opgenomen in
bijlage I bij dit advies), waarvan er zeven, onder verschillende namen,
sinds 1994 bestaan. De achtste stadsregio, Parkstad Limburg, is
opgericht in 2006 en heeft een afwijkend regime. De zeven
oorspronkelijke stadsregio's zijn een vorm van verlengd lokaal bestuur
op basis van de Wgr, maar dan wel op basis van een paragraaf in die wet
die afwijkt van het normale regime van de Wgr.

Het normale stelsel van de Wgr houdt in dat decentrale overheden (zoals
gemeentebesturen) bij gemeenschappelijke regeling een openbaar lichaam
of een gemeenschappelijk orgaan kunnen instellen waaraan zij bepaalde
taken en bevoegdheden overdragen. Zo'n gemeenschappelijke regeling is
een vorm van vrijwillige samenwerking van onderop.

De zeven oorspronkelijke stadsregio's zijn gemeenschappelijke regelingen
met de volgende bijzondere kenmerken:

de stadsregio's zijn ingesteld door het Rijk,

het bestuur van de stadsregio heeft doorzettingsmacht ten opzichte van
de aangesloten gemeentebesturen,

de stadsregio heeft bij wet toegekende taken en bevoegdheden.

De wettelijke taken en bevoegdheden, neergelegd in de Wgr zelf,
betreffen:

de economische ontwikkeling van de regio,

het regionale grondbeleid.

Daarnaast zijn taken aan de stadsregio's toegekend in bijzondere wetten
die betrekking hebben op:

regionaal verkeer en vervoer (waaronder het verlenen van concessies voor
regionaal openbaar vervoer). Voor deze taak ontvangen de stadsregio's
rechtstreeks gelden van het Rijk,

huisvestingsbeleid (waaronder het vaststellen van een
huisvestingsverordening, gericht op evenwichtige verdeling van
woonruimte),

regionaal milieubeleid.

In 2006 maakten gemeenten in het oostelijk deel van Zuid-Limburg gebruik
van de wettelijke mogelijkheid om op eigen initiatief een wgr-plusregio
in te stellen onder de naam Parkstad Limburg. Deze stadsregio heeft
dezelfde structuur en werkwijze als de anderen zeven stadsregio's, maar
ontvangt geen geld van het Rijk voor verkeer en vervoer, en beschikt
niet over de bevoegdheden die in bijzondere wetten aan de andere
stadsregio's zijn toegekend.

3.	Historische context

Van kaderwetgebieden tot plusregio's

De huidige Wgr-plusgebieden, ook wel stadsregio's genoemd, gaan terug op
plannen voor de vorming van stadsregio's in de jaren '80, die de steun
hadden van achtereenvolgende kabinetten. De eerste wettelijke regeling
is de Kaderwet

bestuur in verandering, die in 1994 in werking trad. Deze Kaderwet had
betrekking op dezelfde zeven stedelijke gebieden die nu bij wet zijn
ingesteld als Wgr-plusregio, maar destijds luisterden naar de naam
"regionale openbare lichamen". Het betreft naar de huidige naamgeving:
de Stadsregio Amsterdam, de Stadsregio Rotterdam, het Stadsgewest
Haaglanden, het Bestuur Regio Utrecht, het Samenwerkingsverband Regio
Eindhoven, de Stadsregio Arnhem Nijmegen en Regio Twente.

De instelling van deze bestuursvorm werd gemotiveerd met de stelling dat
stedelijke gebieden de motoren vormen voor de Nederlandse economie, maar
dat zij ook vaak grote problemen vertonen: congestie, vervuiling van het
sociale en fysieke leefmilieu, grote werkloosheid en sociale spanningen.
De bevolking in de centrumsteden is, zo werd gesteld, vaak eenzijdig
samengesteld, terwijl veel omliggende gemeenten het omgekeerde, en
daarmee eveneens eenzijdige beeld tonen. Dat resulteert in een
belangentegenstellingen tussen gemeenten in een zelfde stedelijk gebied.
Daarnaast voltrekt zich op veel terreinen een proces van
maatschappelijke schaalvergroting en regionalisering dat de grenzen van
individuele gemeenten vaak ver overstijgt. Ook daarom groeit de noodzaak
van een samenhangend en geïntegreerd beleid waarbij sturing van beleid
plaatsvindt op regionaal niveau. Besluitvorming op basis van consensus,
zoals voorzien in de Wgr, is dan niet voldoende, zo stelde de regering
destijds.

De Kaderwet was uitdrukkelijk bedoeld als een tijdelijke, experimentele
wet: na uiterlijk vier jaar moesten de kaderwetgebieden worden
geëvalueerd, zodat bij wet een verdergaande vorm van regionaal bestuur
in de vorm van stadsprovincies kon worden geregeld. De beleidslijn werd
midden jaren '90 abrupt afgebroken.

De Kaderwet werd enkele keren verlengd. In 1998 kregen de
kaderwetgebieden de mogelijkheid zelf om verlenging te verzoeken; alle
zeven gebieden maakten van deze mogelijkheid gebruik. Ook in 2002 bleek
dat elk van de gebieden voortzetting van de samenwerking op prijs
stelde. In 2005 werd de Kaderwet ingetrokken; de kaderwetgebieden
werden, zonder veel inhoudelijke wijzigingen, formeel ondergebracht in
een afzonderlijke paragraaf in de Wgr. Daarmee kwam een definitief einde
aan de tijdelijkheid van de kaderwetgebieden; hun naam werd veranderd in
plusregio's. De plusregio werd eindmodel.

In de loop der jaren is de regering consistent geweest in haar visie op
de betekenis van de stadsregio's. Zo stelde zij in 2001:

"Vrijwilligheid ontaardt bij tegengestelde belangen te gemakkelijk in
vrijblijvendheid en biedt aan individuele gemeenten de ruimte zich te
onttrekken aan de samenwerking. Dat verdraagt zich niet met de noodzaak
van een samenhangende en planmatige aanpak van de vraagstukken in
stedelijke regio’s."

Op achtereenvolgende momenten maakte de regering telkens dezelfde keus:
zij kwam steeds uit op niet vrijblijvende samenwerking in stedelijke
regio's langs de lijnen van de kaderwetgebieden. Telkens werd opnieuw
gezocht naar de beste wettelijke basis: een tijdelijke wet die uitging
van de Wgr met afwijkingen, een zelfstandige regeling (de Wet bestuur in
stedelijke regio’s, die niet tot stand is gekomen), of een
afzonderlijke paragraaf binnen de Wgr (de Wgr-plus). Voor de feitelijke
structuur en bevoegdheden maakten die verschillende varianten in wezen
geen verschil: hoe meer er veranderde, hoe meer er hetzelfde bleef.
Ondanks alle discussies en naamsveranderingen betekende dit dat de
samenwerkingsgebieden een hoge mate van continuïteit hebben gekend.

Evaluatie van de Wgr-plus

a.	De stille kracht

In 2009 verscheen het rapport van de Commissie toekomst stadsregionale
samenwerking (commissie-Nijpels) met als titel De Stille Kracht. Over de
noodzaak van stadsregio's. De commissie-Nijpels was ingesteld door de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten. De commissie concludeerde dat de
stadsregio's over het algemeen naar tevredenheid functioneren. Zij
worden ervaren als een ‘eigen’ organisatie, waar mensen werken die
gevoel hebben voor het lokaal bestuur. De afstand tussen gemeenten en de
stadsregio’s wordt in ambtelijk en in bestuurlijk opzicht als klein
ervaren. Binnen de kaders van de Wgr-plus kunnen makkelijker afspraken
worden gemaakt over de (niet vrijblijvende) samenwerking en afstemming.
Er is zo een natuurlijke basis voor eventuele nieuwe, vrijwillige
samenwerking. De meerwaarde wordt vooral ervaren bij specifieke,
regionaal gebonden maatschappelijke uitdagingen, zoals innovatie
(Twente), economisch beleid (Eindhoven) of sociaal beleid (Parkstad
Limburg). Daarmee blijken de stadsregio’s een goed instrument om te
anticiperen op dergelijke specifieke regionale situaties en uitdagingen.

De commissie zag voordelen in het niet-vrijblijvende karakter van de
stadsregio's: dat voorkomt dat energie weglekt naar discussies over
‘free riders-gedrag’, of gemeenten die op onderdelen dreigen met
uittreden of met veto’s. Het niet-vrijblijvende aspect in de
samenwerking voorkomt onrust en discussies over de vorm. Dat geldt ook
voor de rechtstreekse financiering: indien financieringsstromen via de
individuele gemeenten of via de betrokken provincies zouden lopen, zou
dat allerlei discussies over verdeelsleutels veroorzaken. De commissie
constateerde dat de regering alleen wilde instemmen met herindelingen op
initiatief van gemeenten of provincies zelf. Daarmee is de mogelijkheid
voor grootschalige herindeling feitelijk geblokkeerd. Tegelijkertijd had
het kabinet nadrukkelijk aangegeven geen structuurwijzigingen in het
openbaar bestuur te ambiëren. Dat betekende dat de stadsregio's de
enige mogelijkheid boden voor regionale samenwerking tussen gemeenten.

b.	Plussen en minnen

In augustus 2010 werd de wettelijk verplichte evaluatie van de Wgr-plus
uitgevoerd. In het evaluatierapport, getiteld Plussen en minnen, wordt
geconcludeerd dat er in elke stadsregio is gekozen voor kleine
organisaties, die zich profileren op specifieke deskundigheid. Binnen
deze kleine organisaties zijn de lijnen kort en kunnen de betrokken
ambtenaren makkelijk de samenhang bewaken en bevorderen. De kosten
blijven voor de deelnemende gemeenten beperkt, terwijl bestuurders van
de deelnemende gemeenten aangeven inhoudelijk veel baat te hebben bij de
specialistische ondersteuning die zij krijgen vanuit de organisatie van
de stadsregio. Beleidsopgaven die door het Rijk aan de regio’s zijn
toebedeeld krijgen een regionaal-specifieke invulling. Er is geen
algemene ‘mal’ van doelstellingen die door alle regio’s worden
overgenomen. De plannen en ambities op alle beleidsterreinen vertonen,
naast overeenkomsten, per regio vaak ook grote verschillen. In dat kader
kan worden aangenomen dat de regio’s op basis van de door het rijk
verstrekte kaders maatwerk realiseren.

In het algemeen bestuur zijn de stemverhoudingen zo uitgekiend dat de
centrumgemeente een groot aandeel in de stemmen heeft, maar niet de
meerderheid.

In 2010 concludeerde de Raad voor het openbaar bestuur dat de stadsregio
voor kiezers, maar vaak ook voor raadsleden, een abstractie blijft,
waarvan zij niet weten hoe zij invloed kunnen uitoefenen op de
besluitvorming of kunnen bijsturen als zij dat nodig achten. Dat is des
te pijnlijker als het gaat om strategische beleidskeuzes waarover
democratische verantwoording essentieel is.

Volgens het evaluatierapport zijn hier geen aanwijzingen voor gevonden.
In de gevoerde gesprekken werd geregeld benadrukt dat de stadsregio een
slagvaardig en effectief instrument is om afspraken in regionaal verband
te maken. De stadsregio werd ervaren als ‘iets van henzelf’. De
provincie wordt veelal als afstandelijk en abstract beoordeeld, terwijl
de Wgr-plusregio als ‘dichtbij’ en ‘vertrouwd‘ werd ervaren.

Het Interprovinciaal Overleg (IPO) interpreteert de afschaffing van de
Wgr-plusgebieden als een weg "terug naar de hoofdstructuur van ons
binnenlands bestuur". Die juicht het IPO toe. De provinciebesturen
blijken minder positief te oordelen over de stadsregio's. Zij hebben de
ambitie om integrale verantwoordelijkheid te dragen voor het
gebiedsgerichte beleid voor hun gehele grondgebied; het bestaan van een
stadsregio beperkt die ambitie. De provincies benadrukken dat
onderwerpen als verkeer en vervoer, woningbouw, milieubeleid ook de
schaal van de stadsregio’s overstijgen.

Het is de Afdeling opgevallen dat de eerder genoemde twee evaluaties bij
de voorbereiding van het wetsvoorstel niet lijken te zijn meegewogen. De
evaluaties komen in de toelichting geen moment ter sprake. Dat roept de
vraag op of het zin heeft wetsevaluaties te laten uitvoeren als aan de
uitkomsten daarvan geen consequenties worden verbonden bij de
beleidsontwikkeling. Wat men van de twee rapporten ook mag vinden, zij
dienen in de voorbereiding van het voorstel te worden meegewogen.

De Visienota bestuur en bestuurlijke inrichting

De regering heeft, zoals opgemerkt, in oktober 2011 haar visie op de
inrichting van het openbaar bestuur uiteengezet. Voor het openbaar
bestuur in stedelijke gebieden zijn de volgende noties van belang.

1(. De regering is van mening dat de doelmatigheid, transparantie en
slagvaardigheid van de bestuurlijke inrichting moeten worden verbeterd.
Zij stelt daarom als uitgangspunt dat de bestuurlijke inrichting, naast
het Rijk, twee niveaus van algemeen bestuur dient te bevatten:
provincies en gemeenten. Andere territoriale en functionele eenheden
moeten daaruit worden afgeleid.

2(. De regering constateert dat gemeenten en provincies drie
onderscheiden functies hebben, en dat bij die functies verschillende
schalen passen:

de functie van volksvertegenwoordiging vergt een schaal waarop burgers
het bestuur als het hunne herkennen,

de functie van het afwegen van belangen vergt een schaal die gelijk is
aan de problemen die men heeft op te lossen,

de uitvoering van publieke taken vergt een schaal die draagvlak voor
deskundigheid biedt.

Schaalvergroting stuit dan ook vaak op de nodige weerstand. Bij een te
kleine schaal zal echter moeten worden samengewerkt. De voortgaande
decentralisatie stelt steeds zwaardere eisen aan deskundigheid,
rechtsgelijkheid en bestuurskracht, die kleine gemeenten alleen kunnen
bieden door schaalvergroting.

3(. De regering wil gemeentelijke herindeling alleen toestaan op
vrijwillige basis. Grootschalige herindeling is daarom niet de oplossing
voor schaalproblemen.

4.	Analyse van het voorstel

De uitgangspunten in de Visienota bieden een goed aanknopingspunt om het
voorstel tot afschaffing van de stadsregio's te beoordelen.

a.	Positie van de provincies

In de evaluatie van de Wijzigingswet Wgr-plus valt het op dat de
provinciebesturen in het algemeen niet zo positief oordelen over de
stadsregio's. In dat verband kan het nuttig zijn stil te staan bij de
positie van de provincies.

Twee uitgangspunten van de Visienota zijn hier relevant: het
uitgangspunt dat er, naast het Rijk, niet meer dan twee niveaus van
algemeen bestuur moeten zijn, en het uitgangspunt dat de schaal van het
bestuur zoveel mogelijk moet worden afgestemd op de schaal van de
problemen. De Afdeling tekent daarbij aan dat er in Nederland in feite
geen drie bestuurslagen zijn (Rijk, provincie en gemeente), maar vier,
aangezien de Europese Unie een grote en blijvende betekenis heeft op
nagenoeg alle terreinen van het openbaar bestuur.

De schaal van de twaalf provincies loopt sterk uiteen; de provinciale
indeling van Nederland gaat in belangrijke mate terug op de late
Middeleeuwen en is – met uitzondering van de instelling van Flevoland
en een enkele kleine grenscorrectie – sinds 1840 niet meer gewijzigd.
De kleinere provincies lijken redelijk tot goed aan te sluiten bij de
schaal van de bestuurlijke problemen, zoals bij voorbeeld kan blijken
uit het feit dat zes van de politie- en veiligheidsregio's territoriaal
samenvallen met een provincie. Bij de grotere provincies is daar meer
twijfel over mogelijk; zo kennen zij zowel stedelijke als landelijke
gebieden. Bovendien doorsnijden provinciegrenzen soms gebieden die voor
vervoer en ruimtelijk beleid sterk samenhangen; vandaar bijvoorbeeld het
aanvankelijke voornemen om te komen tot een Randstadprovincie, die
Noord-Holland, Flevoland en Utrecht had zullen omvatten.

De Raad voor het openbaar bestuur heeft in een recent rapport naar voren
gebracht dat het werkgebied van de bovengelegen bestuurslaag niet te
sterk mag samenvallen met het inliggende bestuur, omdat bestuurslagen
elkaar anders in de weg zitten. In de bestuurskundige literatuur – zo
meldt de Raad voor het openbaar bestuur – wordt de vuistregel
aangetroffen dat het werkgebied (in termen van inwoners of oppervlakte)
van het bovengelegen bestuur minimaal drie keer groter moet zijn dan dat
van het grootste inliggende bestuur. Daargelaten of deze vuistregel in
alle gevallen adequaat is, kan wel worden geconstateerd dat
verschillende stadsregio's relatief groot zijn ten opzichte van de
provincie waarin zij liggen; dat bevordert bevoegdheidsconcurrentie.
Afschaffing van de stadsregio's zal niet snel een eind maken aan dit
probleem, omdat aannemelijk is dat de meeste stadsregio's in grotendeels
ongewijzigde omvang zullen worden voortgezet als gewone
gemeenschappelijke regelingen. Daar komt bij dat de vervoersregio op de
noordvleugel waarin het voorstel voorziet op het grondgebied van twee
provincies ligt, en dat de vervoersregio op de zuidvleugel ongeveer
twee-derde van het aantal inwoners van de provincie Zuid-Holland omvat.
Dat betekent dat bij de noordvleugel de toezichthoudende taak van de
provincies nauwelijks zal kunnen functioneren, terwijl bij de
zuidvleugel bevoegdheidsconcurrentie tussen de vervoersregio en de
provincie bijna onafwendbaar is.

De Afdeling is van oordeel dat een adequatere structuur van de
decentrale overheden niet goed mogelijk is zonder dat kritisch wordt
gekeken of de huidige, historisch bepaalde, provinciale indeling – de
schaal van provincies en de loop van de provinciegrenzen – nog
voldoende aansluit bij de schaal waarop de problemen zich voordoen, en
of de schaal van provincies zich voldoende onderscheidt van die van
andere decentrale overheden.

De Afdeling adviseert op het voorgaande in de toelichting in te gaan.

b.	Wgr-plus of Wgr

De motivering voor de afschaffing van de stadsregio's vertoont een
zekere tegenstrijdigheid. De regering wil namelijk dat
bovengemeentelijke samenwerking vrijwillig, van onderop, wordt
georganiseerd. Uit de hiervoor besproken evaluaties blijkt echter dat de
aangesloten gemeenten de stadsregio's over het algemeen op prijs
stellen. In haar commentaar op de Visienota stelt de VNG dat de Wgr-plus
een bewezen succesvol instrument is; de VNG vraagt zich af of
afschaffing daadwerkelijk bijdraagt aan de vermindering van de
bestuurlijke drukte.

De afschaffing is overigens nooit met de besturen van de betrokken
provincies, stadsregio's en gemeenten besproken; zij zijn alleen
geconsulteerd over de gevolgen. Zulk overleg is wat de gemeenten betreft
wettelijk voorgeschreven, nu het belangrijke invloed heeft op hun
bevoegdheden. Dat gemeenten positief zijn over de stadsregio's is
verklaarbaar. Veel problemen overstijgen het gemeentelijke niveau, juist
in stedelijke gebieden. Voor het oplossen van bovenlokale problemen
bieden de stadsregio's structuur die duidelijkheid en houvast biedt.

Volgens de toelichting staat de deelnemende gemeenten niets in de weg om
de taken die door de stadsregio's worden uitgevoerd, op die schaal te
blijven vervullen. Dat moge zo zijn, maar het staat niet vast dat de
deelnemende gemeenten de stadsregio zonder grote wijzigingen zullen
voortzetten. Zij hebben de mogelijkheid om de samenwerking opnieuw te
organiseren en zijn daar zelfs toe genoodzaakt als maar één gemeente
dat wil. Het gevaar is dan ook dat de afschaffing van de stadsregio's
leidt tot een veelheid aan gemeenschappelijke regelingen, die op
verschillende manieren zijn vormgegeven en waarbij niet telkens dezelfde
gemeenten zijn aangesloten. Bij het totstandbrengen van die regelingen
kunnen er uitvoerige discussies ontstaan over de vraag of alle bij de
problemen betrokken gemeenten mee willen doen (free-rider-gedrag) en
over de vraag hoeveel elke gemeente zal bijdragen in de kosten.
Bovendien is er onzekerheid over de standpunten die de provincies zullen
innemen. Het voorafgaande is van belang, omdat de stadsregio's nu
beschikken over wettelijke bevoegdheden die buiten het gebied van de
stadsregio's aan de provincies zijn opgedragen. Is de gemeenschappelijke
regeling eenmaal tot stand gekomen, dan zal het opvallen dat het bestuur
van de gemeenschappelijke regeling de aangesloten gemeenten niet kan
dwingen mee te werken aan de uitvoering van de genomen besluiten. Deze
doorzettingsmacht is een bevoegdheid van de stadsregio die zelden of
nooit gebruikt wordt, maar het is een stok achter de deur die de
gemeenten motiveert om te blijven streven naar een door alle gemeenten
gedragen besluit.

Het voorstel is op dit punt contraproductief: afschaffing van de
stadsregio's is in eerste instantie een vereenvoudiging van de
structuren, maar zal vermoedelijk leiden tot een toename van de
bestuurlijke drukte. De stadsregio's bieden als voordeel dat ze voorzien
zijn van een wettelijk kader dat disciplinerend werkt; het beperkt de
ruimte voor discussies over structuren, territoriale reikwijdte,
bevoegdheden en financiën, zodat er meer tijd en energie beschikbaar is
voor de bestuurlijke taken.

Dit speelt in het bijzonder bij de bureaus voor jeugdzorg. Deze bureaus
vallen onder de verantwoordelijkheid van de provincies, maar zijn
overgedragen naar de stadsregio's Amsterdam, Haaglanden en Rotterdam. De
plannen zijn om de jeugdzorg op 1 januari 2015 over te hevelen naar de
gemeenten (nieuwe Jeugdzorgwet); voor de korte periode dat de genoemde
stadsregio's zijn opgeheven en de jeugdzorg nog niet is overgedragen aan
de gemeenten voorziet het voorstel erin dat de jeugdzorg kan worden
overgedragen aan een vrijwillige gemeenschappelijke regeling. De
Afdeling constateert dat hiermee onzeker wordt of er in de drie regio's
voldoende bestuurlijke verantwoordelijkheid en continuïteit voor de
jeugdzorg zal bestaan, temeer omdat de datum van 1 januari 2015
geenszins vaststaat.

De Raad van State heeft in het verleden aangedrongen op een meer directe
democratische verankering van de stadsregio's. Op dit punt is het
optimum niet bereikt, al functioneert de indirecte democratische
legitimatie van de stadsregio's volgens lokale bestuurders in de
praktijk vaak niet slecht. Bij voortzetting van de stadsregio's op
vrijwillige basis zal echter ook de democratische verankering –
waaronder de daadwerkelijke betrokkenheid van raadsleden, maar ook het
vinden van een balans tussen het gewicht van grote en kleine gemeenten
– opnieuw moeten worden gevonden.

Juist nu de provincies, gelet op de grote diversiteit die zich op hun
grondgebied afspeelt en gelet op hun specifieke positie als
toezichthoudend en intermediair bestuur, slechts een beperkte rol kunnen
spelen bij het ontwikkelen van bestuurskracht, en juist nu – zoals in
de Visienota terecht is opgemerkt – gemeentelijke herindeling alleen
van onderop wordt toegestaan, is het des te opvallender dat de regering
de stadsregio's, die ondanks de geïmproviseerde wijze waarop zij zijn
ontstaan naar omstandigheden heel behoorlijk functioneren bij het
oplossen van bovenstedelijke problemen, wil afschaffen. Voor zover de
stadsregio's een voortzetting krijgen in de vorm van twee
vervoersregio's moet worden vastgesteld dat de bevoegdheden en de
financiering van deze lichamen niet worden geregeld, terwijl gelden die
bestemd zijn voor vervoer en aanvankelijk voor een deel aan gemeenten
waren toegekend, nu aan de provincies worden uitgekeerd. Met dat al komt
er een einde aan de verworvenheden van de stadsregio's: het oplossen van
de grootstedelijke problematiek en het vergroten van de bestuurlijke
slagkracht in de steden en de stedelijke gebieden, waardoor de Randstad
in zijn totaliteit wordt versterkt en onze concurrentiepositie in Europa
wordt verstevigd. Bestuurlijk keert ons land daarmee terug naar de
situatie zoals die bestond aan het eind van de jaren '70 en het begin
van de jaren '80 van de vorige eeuw. Zo bezien wordt een omgekeerde
processie van Echternach doorlopen.

Nu er geen adequate alternatieven ter versterking van de regionale
samenwerking voorhanden zijn, gegeven de door opeenvolgende kabinetten
beleden noodzaak van versterking van de bestuurlijke organisatie, meent
de Afdeling dat het zonder vervanging afschaffen van de Wgr-plusgebieden
– wat ook de bedenkingen daartegen mogen zijn – heroverweging
verdient. Bij zo'n heroverweging kan het wettelijk verplichte overleg
met de gemeentebesturen alsnog plaatsvinden.

5.	Uitwerking van het voorstel in de verschillende regio's

Onverminderd het voorgaande maakt de Afdeling nog de volgende
opmerkingen.

a.	In de toelichting wordt slechts kort stilgestaan bij de situatie die
in elk van de regio's ontstaat door de afschaffing van de stadsregio's.
Er komen, zoals gezegd, twee vervoersregio's in de Randstad. De
vervoersregio's komen tot stand bij gemeenschappelijke regeling, maar de
gebieden worden aangewezen bij algemene maatregel van bestuur. Alleen de
twee genoemde regio's zullen als vervoersregio worden aangewezen. De
overgang van de financiële rechten en verplichtingen wordt in het
voorstel niet geregeld.

Het is de Afdeling niet duidelijk hoe deze keus om alleen deze twee
vervoersregio's aan te wijzen zich verhoudt tot het uitgangspunt dat
bovengemeentelijke samenwerking van onderop tot stand dient te komen.
Zij adviseert hier in de toelichting op in te gaan. Voorts dient het
voorstel een regeling te bevatten voor de overgang, bestuurlijk en
financieel, van stadsregio's naar vervoersregio's. De Afdeling adviseert
het voorstel aan te vullen.

b.	De vervoersregio op de noordvleugel van de Randstad zal het gebied
van de stadsregio Amsterdam en de gemeente Almere omvatten. In de
Visienota was nog voorzien in een infrastructuurautoriteit die ook het
Bestuur Regio Utrecht zou omvatten. In de toelichting wordt niet
uiteengezet waarom daar voor de vervoersregio van wordt afgezien. De
Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen.

c.	Evenmin wordt ingegaan op de gevolgen van de afschaffing van de
andere stadsregio's: het Samenwerkingsverband Regio Eindhoven, de
Stadsregio Arnhem Nijmegen, Regio Twente en Parkstad Limburg. Er lijkt
alleen aandacht te zijn voor de stedelijke problematiek in de Randstad.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de bestuurlijke
situatie in elk van de genoemde regio's.

6.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage II.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft bezwaar tegen de
inhoud van het voorstel van wet en geeft U in overweging dit niet aldus
te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

De vice-president van de Raad van State,

Bijlage I. Wgr-plus-regio's

Overgenomen uit Plussen en minnen. Evaluatie van de Wgr-plus, Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, publicatienummer 3969,
augustus 2010, blz. 22.Bijlage II bij het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State betreffende no.W04.12.0095/I met
redactionele kanttekeningen die de Afdeling in overweging geeft.

Aanwijzing 223a van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar) in acht
nemen.

Artikel II, derde lid, als volgt redigeren: "In het achtste lid vervalt
"plusregio of"."

De in artikel IV (Wet BDU verkeer en vervoer) gedefinieerde term
"vervoergebied" ook definiëren in de Wet personenvervoer 2000 (artikel
V), ter vervanging van de term "het krachtens artikel 20, derde lid,
aangewezen gebied".

In artikel V, onderdeel E "artikel 20, tweede en derde lid" wijzigen in:
artikel 20, tweede of derde lid.

Artikel V, onderdeel F, controleren. Voorts aanwijzing 231 Ar in acht
nemen.

Bij artikel V, onderdeel G (artikel 93a van de Wet personenvervoer 2000)
er rekening mee houden dat dit artikel wordt ingevoegd bij wetsvoorstel
32 376, dat nog niet door de Eerste Kamer is aangenomen.

In artikel 16, derde lid, van de Planwet verkeer en vervoer (artikel VI
van het wetsvoorstel), in onderdeel a, de zinsnede "3, derde lid, onder
b" schrappen; in onderdeel b, "a en" schrappen; in onderdeel g "het
'gemeentebestuur'"vervangen door: de gemeenteraad.

In de artikelen X en XX, derde lid, aanwijzing 87 Ar toepassen.

In artikel XIII een van de modellen van aanwijzing 171b toepassen, nu
het voorstel van Huisvestingswet 20.. (kamerstukken 32 271) nog in
behandeling is bij de Tweede Kamer. Eventueel ook de geldende
Huisvestingswet wijzigen.

In artikel 81, vierde lid, van de Woningwet (artikel XIV van het
voorstel) de zinsnede ", het dagelijks bestuur van een plusregio"
schrappen.

Bij de artikelen XVII tot en met XXIV aanwijzing 165a Ar toepassen.
Daarbij de materie, geregeld in artikel XIX en artikel XXII, aanhef en
onderdeel b, ontdubbelen.

In artikel XIX een uitzondering regelen voor gevallen waarin toepassing
is gegeven aan artikel XVII, tweede lid.

In artikel XXIII, tweede lid, de afschaffing van de drie genoemde
plusregio's niet afhankelijk maken van de intrekking van de Wet op de
jeugdzorg: indien de intrekking van die wet niet doorgaat, zal ook de
afschaffing van deze plusregio's niet doorgaan.

Het overgangsrecht in artikel XXIV nader uitwerken. Er zal een orgaan
moeten zijn dat de regionale huisvestingsverordening in de vier jaar dat
zij blijft bestaan kan wijzigen. Indien organen van de plusregio bevoegd
zijn besluiten en maatregelen te nemen ter uitvoering van die
verordening, zal voor die bevoegdheden een voorziening getroffen moeten
worden.

In artikel XXV aanwijzing 180, model C, Ar toepassen, nu het
wetsvoorstel uitgaat van gedifferentieerde inwerkingtreding (bij
voorbeeld artikel XVIII, eerste lid).

De Wijzigingswet Wgr-plus intrekken.

 	Toelichting, § 2 (Historische terugblik).

 	Kamerstukken II 2011/12, 33 047, nr. 1, blz. 22-26.

 	De samenvoeging van Noord-Holland, Utrecht en Flevoland is door de
Tweede Kamer op 1 november 2011 bij een motie-Brinkman c.s. afgewezen
(Kamerstukken II 2011/12, 28 750, nr. 40).

 	Aanwijzing 212 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

 	Deze samenwerkingsverbanden zijn opgericht onder de naam
kaderwetgebieden en werden later omgedoopt tot plusregio's, een term die
wat moeizaam is in het gebruik. In de wandeling zijn ze beter bekend als
stadsregio's. Die term wordt in dit advies gebruikt.

 	Artikel 104 Wgr bepaalt dat een plusregio wordt ingesteld door de
besturen van gemeenten op uitnodiging van gedeputeerde staten. In feite
gaat het om de in 1994, door gemeentebesturen, ingestelde regionale
openbare lichamen in samenwerkingsgebieden die bij algemene maatregel
van bestuur zijn aangewezen (artikelen 3 en 7 van de Kaderwet bestuur in
verandering), die in 2006 bij wet zijn aangemerkt als plusregio's
(artikel XIX, tweede lid, van de Wijzigingswet wgr-plus).

 	Artikel 115 Wgr.

 	Artikel 118 Wgr.

 	Artikel 119 Wgr.

 	Artikelen 1 en 20 van de Wet personenvervoer 2000; artikel 16 van de
Planwet verkeer en vervoer; artikelen 1 en 8 van de Wet
infrastructuurfonds.

 	Artikelen 1 en 3 van de Wet BDU verkeer en vervoer; artikel 8 van de
Wet infrastructuurfonds; artikel 28 van de Wet bereikbaarheid en
mobiliteit.

 	Artikelen 2, 3 en 60g van de Huisvestingswet; artikel 81 van de
Woningwet.

 	Artikel 4.15a van de Wet milieubeheer.

 	Artikel 104 Wgr.

 	Kamerstukken II 1992/93, 23 048, nr. 3, blz. 6-7.

 	Kamerstukken II 2001/02, 28 095, nr. 3, blz. 4.

 	Kamerstukken II 2001/02, 28 095, nr. 3, blz. 6.

 	De stille kracht, blz. 23-25.

 	De stille kracht, blz. 36.

 	De stille kracht, blz. 21, 31-32.

 	Plussen en minnen. Evaluatie van de Wgr-plus, Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, publicatienummer 3969,
augustus 2010, Kamerstukken II 2010/11, 32 461, nr. 1, bijlage.

 	Plussen en minnen, blz. 25, 37.

 	Plussen en minnen, blz. 40.

 	Raad voor het openbaar bestuur, Het einde van het blauwdruk-denken.
Naar een nieuwe inrichting van het openbaar bestuur, april 2010, blz.
21.

 	Plussen en minnen, blz. 43.

 	Advies van 26 januari 2012, kenmerk BV 05212/2012.

 	Plussen en minnen, blz. 52-54.

 	Kamerstukken II 2011/12, 33 047, nr. 1, blz. 12.

 	Kamerstukken II 2011/12, 33 047, nr. 1, blz. 10.

 	Kamerstukken II 2011/12, 33 047, nr. 1, blz. 17.

 	Namelijk Fryslân, Groningen, Drenthe, Flevoland, Utrecht en Zeeland.

 	Raad voor het openbaar bestuur, Het einde van het blauwdruk-denken.
Naar een nieuwe inrichting van het openbaar bestuur, april 2010, blz.
40.

 	Brief van de VNG van 23 januari 2012, kenmerk BABVI/U201102276, blz.
04.

 	Toelichting, § 5 (Consultatie).

 	Artikel 114 van de Gemeentewet. Ook in de Bestuursafspraken 2011-2015
tussen het Rijk, het Interprovinciaal Overleg, de Vereniging Nederlandse
Gemeenten en de Unie van Waterschappen is de keuze voor afschaffing als
zodanig niet aan de orde geweest.

 	Toelichting, § 3 (Herverdeling taken plusregio's noodzakelijk),
slotalinea.

 	Plussen en minnen, blz. 54.

 	Voorgesteld artikel XVI.

 	Kamerstukken II 1992/93, 23 048, B, punt 8; 2001/02, 28 095, nr. 3,
punt 3; 2003/04, nr. 4, punt 1.

 	Plussen en minnen, blz. 42-46.

 	Kamerstukken II 2011/12, 33 047, nr. 1, blz. 10.

 	Voorgesteld artikel 20, derde lid, van de Wet personenvervoer 2000.

 	Toelichting, § 3.2 (Twee vervoersregio's voor de vleugels in de
Randstad).

 	Kamerstukken II 2011/12, 33 047, nr. 1, blz. 23.

 	Regio Twente heeft in een brief van 11 november 2011, kenmerk
11008590, namens de aangesloten gemeenten als eerste optie gepleit voor
handhaving van de Wgr-plus, omdat dat de bestuurlijke spaghetti beperkt.
Instelling van een infrastructuurautoriteit voor de regio Twente werd
genoemd als alternatief. 

 PAGE   2 

  PAGE  6 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........