Preview document (🔗 origineel)

---

No.W05.12.0251/I	's-Gravenhage, 14 september 2012

Bij Kabinetsmissive van 12 juli 2012, no.12.001612, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mede
namens de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet op het voortgezet
onderwijs, de Wet college voor toetsen en examens, de Wet op de
expertisecentra alsmede de overeenkomstige BES-wetten in verband met
onder meer de invoering in het voortgezet onderwijs van een
leerlingvolgsysteem, een diagnostische tussentijdse toets en verplichte
deelname aan internationaal vergelijkend onderzoek (leerlingvolgsysteem
en diagnostische tussentijdse toets voortgezet onderwijs), met memorie
van toelichting.

Het voorstel bevat drie wijzigingen in de Wet op het voortgezet
onderwijs (WVO) en in de Wet voortgezet onderwijs BES (WVO BES) die tot
doel hebben de resultaten in het voortgezet onderwijs te verbeteren.
Scholen worden verplicht in de eerste drie leerjaren van het vwo en het
havo, en in de eerste twee leerjaren van het vmbo (hierna: de onderbouw)
een leerlingvolgsysteem te gebruiken dat de vorderingen van de
leerlingen meet in de vakken Nederlands, Engels, wiskunde en rekenen
(hierna: de doorstroomvakken). 

Voorts moeten de leerlingen aan het einde van de onderbouw een
diagnostische toets afleggen in deze doorstroomvakken. Daarnaast worden
scholen verplicht om deel te nemen aan internationaal vergelijkende
onderzoeken, zoals PISA, indien de minister hen daarvoor selecteert. Het
voorstel sluit aan bij vergelijkbare wijzigingen in het primair
onderwijs. Deze wijzigingen zullen op termijn ook in het Caribische deel
van Nederland worden ingevoerd. In haar advies over de invoering van een
leerlingvolgsysteem in het basisonderwijs heeft de Afdeling onder andere
opgemerkt dat de overheid hiermee te zeer kan treden in de professionele
autonomie van docenten, dat kritische geluiden in de toelichting
onbesproken bleven, en voorts gewezen op het risico dat dit voorstel
allerlei averechtse effecten zou genereren.  

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt opmerkingen over de verhouding tussen
pedagogische autonomie en excellentie in het onderwijs, over de
verplichte deelname aan internationaal onderzoek en over de invoering
van de verplichtingen tot het invoeren van een diagnostische toets en de
deelname aan internationaal onderzoek in Bonaire, Sint Eustatius en
Saba. De Afdeling benadrukt dat de diagnostische toets diagnostisch
dient te blijven en niet gebruikt mag worden voor kwaliteitsbeoordeling
door de Inspectie of concurrentie tussen scholen. Verder adviseert de
Afdeling onderwijsinstellingen niet te verplichten tot deelname aan
internationaal vergelijkende onderzoeken.

Zij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het voorstel
wenselijk is.

1.	Verhouding tussen excellentie en pedagogische autonomie

Het voorstel beoogt de prestaties van leerlingen in het voortgezet
onderwijs te verbeteren. Volgens de toelichting blijkt uit de
eindexamencijfers en internationaal vergelijkende onderzoeken, zoals
PISA, dat de prestaties van Nederlandse leerlingen nog goed zijn, maar
dat deze wel achteruitgaan. Verbetering van de leerprestaties past in
het streven van Nederland om tot de top 5 van de kenniseconomieën in de
wereld te behoren, aldus de toelichting. De wijzigingen passen in de
cultuur van "opbrengstgericht leren" of "data-driven education". De
memorie van toelichting verwijst naar een aantal buitenlandse en
Nederlandse onderzoeken waaruit blijkt dat deze aanpak werkt.

Het voorstel bevat daartoe twee nieuwe verplichtingen voor scholen met
betrekking tot het bijhouden van de vorderingen van hun leerlingen.
Scholen worden verplicht om voor de eerste twee dan wel drie leerjaren
een leerlingvolgsysteem te gebruiken. Zo'n systeem moet inzicht bieden
in de vorderingen die leerlingen maken en in de kwaliteit van het
onderwijsproces op de desbetreffende school. De wet schrijft niet voor
welk systeem moet worden gebruikt. Scholen zijn dus vrij in de keuze van
hun leerlingvolgsysteem, aldus de toelichting.

De leerlingen moeten aan het einde van de onderbouw een diagnostische
toets in de doorstroomvakken afleggen. Deze toets moet inzicht bieden in
het niveau van de individuele leerling halverwege het voortgezet
onderwijs, en biedt scholen tevens inzicht in het niveau van hun
leerlingen. Scholen mogen zelf bepalen hoe zij omgaan met de bevindingen
uit de toets, aldus de toelichting.

  

In de memorie van toelichting wordt gewezen op een aantal risico's van
het opbrengstgericht leren. Zo bestaat het risico dat de aandacht voor
de doorstroomrelevante vakken ten koste gaat van de vakken die niet
worden getoetst. Een ander risico is dat leraren hun leerlingen gaan
trainen in het afleggen van diagnostische toetsen, waardoor de
uitkomsten van de toets minder betrouwbaar worden. 

De Afdeling heeft in 2011 kritisch geadviseerd over de invoering van het
leerlingvolgsysteem en de diagnostische toetsen in het basisonderwijs.
Met betrekking tot dit voorstel is de Afdeling van oordeel dat niet alle
destijds genoemde bezwaren zich voordoen. Zij wijst in dit verband wel
op het risico dat scholen zich te eenzijdig gaan richten op het voldoen
aan de eisen van leerlingvolgsystemen en het goed scoren op de landelijk
vastgestelde diagnostische toetsen. Dat kan een rem vormen op het eigen
innovatief vermogen van scholen om hun onderwijs te verbeteren. Ook
binnen een cultuur van opbrengstgericht leren dienen scholen zo veel
mogelijk ruimte te behouden om het onderwijs af te stemmen op de eigen
onderwijsmethoden en verschillen in leerlingpopulaties. In de
toelichting wordt wel op deze risico's gewezen, maar wordt het aan de
professionaliteit van schoolleiders en leraren overgelaten om te
voorkomen dat deze effecten zich voordoen. 

De Afdeling wijst in dit verband op de door McKinsey in 2010 gemaakte
analyse van geslaagde onderwijsverbeteringen in verschillende landen en
deelstaten. Uit deze analyse valt op te maken dat de keuze voor methodes
van onderwijsverbetering mede afhangt van het bestaande niveau van
onderwijs. Bij de verbetering van een onderwijsstelsel dat onvoldoende
of matig functioneert is een sterke sturing door de overheid gewenst,
omdat in dit stadium het verkleinen van verschillen in kwaliteit het
belangrijkst is. Bij het verbeteren van een stelsel dat al redelijk tot
goed functioneert is daarentegen juist meer vrijheid voor de individuele
school of leraar wenselijk. "Improving systems prescribe adequacy but
unleash greatness." Zo kent het Finse onderwijssysteem, dat in
internationaal vergelijkende onderzoeken als PISA constant zeer hoog
scoort, grotere vrijheid voor scholen en leraren, geen
onderwijsinspectie en geen gestandaardiseerde toetsen, met uitzondering
van een eindexamen aan het eind van het voortgezet onderwijs.     

Ook de Onderwijsraad wijst erop dat het centrale en uniforme karakter
van de toetsen, gevoegd bij de jaarlijkse frequentie, een onevenredig
groot accent legt bij het stelselbelang van de minister. Dit is eerder
belemmerend dan bevorderend voor de kwaliteit van scholen en sluit niet
aan op de vrijheid die scholen nodig hebben om het onderwijs in
overeenstemming met hun eigen keuzes te verbeteren. 

Naar het oordeel van de Afdeling mag opbrengstgericht leren niet leiden
tot een rigide systeem van kwaliteitscontrole, en moet er voldoende
ruimte blijven voor kwaliteitsverbetering door individuele scholen. De
diagnostische toets dient dan ook diagnostisch te blijven, en mag niet
gebruikt worden voor kwaliteitsbeoordeling door de Inspectie of
concurrentie tussen scholen. 

De Afdeling adviseert het verplichte leerlingvolgsysteem en de invoering
van de diagnostische toets toereikend te motiveren.

2.	Verplichte deelname aan internationaal onderzoek

Het bevoegd gezag van een school die is geselecteerd in een steekproef
wordt verplicht deel te nemen aan door de minister van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap aan te wijzen internationaal vergelijkende
onderzoeken. In de praktijk zal een school elke vier jaar aan zo'n
onderzoek moeten deelnemen. Volgens de memorie van toelichting moet bij
dergelijke onderzoeken de respons voor scholen op minimaal 80% liggen,
willen deze onderzoeken representatief zijn. Het wordt steeds lastiger
om op basis van vrijwilligheid deze grens te halen, en in een aantal
gevallen kon Nederland niet of niet volwaardig aan een onderzoek
deelnemen. Ook de Parlementaire Commissie Onderwijsvernieuwing
(Commissie Dijsselbloem) wil deelname aan internationale vergelijkende
onderzoeken verplicht stellen, aldus de toelichting.

De Afdeling merkt allereerst op dat de memorie van toelichting geen
afdoende verklaring bevat voor de afnemende bereidheid van scholen om
aan international onderzoek deel te nemen. Een mogelijke verklaring kan
zijn dat deelname scholen te veel tijd en moeite kost. Deze verklaring
wordt echter niet onderbouwd door de in de memorie van toelichting
opgenomen gegevens. Uit het veldonderzoek blijkt dat 74% van de scholen
geen bezwaar heeft om aan deze vergelijkende onderzoeken deel te nemen,
mits de administratieve lasten beperkt blijven. De administratieve
lasten voor het hele voortgezet onderwijs worden geschat op €20.250
per jaar. Bovendien neemt een school gemiddeld maar eens in de vier jaar
aan zo'n onderzoek deel, en gaat het telkens om een beperkt aantal
leerlingen. Volgens de Onderwijsraad is de afnemende bereidheid van
scholen om aan internationaal vergelijkende onderzoeken deel te nemen
veeleer een signaal dat de scholen nut en noodzaak hiervan niet meer
inzien.

Volgens de memorie van toelichting gaat het bij zo'n vergelijkend
onderzoek om een representatieve steekproef, waarbij elk jaar een vierde
van het scholenbestand wordt aangeschreven. In de praktijk neemt slechts
een klein deel van de leerlingen (een of twee klassen) aan de toets
deel. 

De Afdeling onderkent het belang van deelname door scholen aan
internationaal vergelijkende onderzoeken. Anders dan bij een
diagnostische toets, wordt bij zo'n onderzoek niet de kennis en
vaardigheden van alle leerlingen getoetst, maar wordt slechts een
representatieve groep leerlingen vergeleken met groepen leerlingen uit
andere landen. Het onderzoek heeft ook steeds betrekking op slechts
enkele belangrijke aspecten van het onderwijs. 

Deelname aan zo'n onderzoek is dan ook niet op één lijn te stellen met
een leerlingvolgsysteem of een diagnostische toets. Mede vanuit het
uitgangspunt dat de overheid terughoudend moet omgaan met opleggen van
verplichtingen die de eigen ruimte van scholen inperken, acht de
Afdeling het verplicht stellen van deelname aan internationaal
vergelijkende onderzoeken een te zwaar middel. Gelet daarop adviseert de
Afdeling geen verplichting tot deelname aan internationaal vergelijkende
onderzoeken op te leggen.  

3.	Invoering in Bonaire, Sint Eustatius en Saba

Artikel II van het voorstel bevat wijzigingen in de Wet voortgezet
onderwijs BES die inhoudelijk geheel overeenstemmen met de voorgestelde
wijzigingen in de WVO voor het Europese deel van Nederland. Volgens de
memorie van toelichting zullen de voorgenomen wijzigingen ook moeten
gaan gelden voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba (hierna: de
BES-eilanden). Deze wijzigingen kunnen zeer nuttig zijn om te zijner
tijd een hoger onderwijsniveau en daarmee hogere prestaties van
leerlingen die op deze eilanden wonen te realiseren, aldus de
toelichting.

De Afdeling wijst in dit kader op de verplichting de bestuurscolleges
van de verschillende BES-eilanden te informeren over "standpunten en
voornemens met betrekking tot aangelegenheden die voor het openbaar
lichaam van belang zijn, tenzij het openbaar belang zich daartegen
verzet". Voorts dient de regering de bestuurscolleges de gelegenheid te
bieden daarover overleg te voeren. Uit de toelichting blijkt niet dat
deze verplichting is nageleefd met betrekking tot de voorgestelde
wijzigingen van de BES-wetgeving.

De Afdeling adviseert dit alsnog te doen.

Het valt de Afdeling voorts op dat de memorie van toelichting nauwelijks
aandacht besteedt aan wezenlijke verschillen tussen het voortgezet
onderwijs in het Europese deel van Nederland en het onderwijs op de
BES-eilanden. Zo is op deze eilanden het Nederlands niet de thuistaal
van de meerderheid van de leerlingen, en verschilt ook het op Saba en
Sint Eustatius gesproken Caribisch Engels aanzienlijk van het
standaard-Engels dat in het Nederlandse onderwijs wordt aangeboden.
Voorts bestaan er op deze eilanden maar drie bekostigde scholen voor
voortgezet onderwijs. De leerlingen van de school op Saba leggen het
CXC-examen van de Caribbean Examination Council af, in plaats van het
Nederlandse eindexamen. In paragraaf 9.6 van de toelichting wordt echter
alleen verwezen naar de specifieke taalsituatie op Saba, zonder daarop
verder in te gaan.

Naar het oordeel van de Afdeling ligt het, mede gelet op de na de
transitie in acht te nemen periode van legislatieve rust, niet voor de
hand dat alle onderdelen van het voorstel zonder verdere aanpassing door
de BES-eilanden kunnen worden overgenomen. In de toelichting ontbreekt
een beschouwing over de relevante verschillen tussen het voortgezet
onderwijs op de BES-eilanden en in het Europese deel van Nederland.
Evenmin wordt ingegaan op de vraag of bij het vormgeven van de
leerlingvolgsystemen en de diagnostische toets rekening gehouden zal
worden met de bijzondere kenmerken van het onderwijs op de BES-eilanden.
Dat is in het bijzonder van belang voor de toetsing van de voortgang van
de leerlingen in de doorstroomrelevante vakken Nederlandse taal en
Engelse taal.

Ook bevat de toelichting geen uitsluitsel over de termijn waarbinnen
deze wijzigingen op de BES-eilanden zullen worden ingevoerd.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling de invoering van de
verplichte diagnostische toets en de verplichting tot deelname aan
internationaal vergelijkend onderzoek nader te bezien en artikel II van
het wetsvoorstel op die punten aan te passen. Tevens adviseert de
Afdeling in de toelichting aandacht te besteden aan de verschillen
tussen het voortgezet onderwijs in Nederland en op de BES-eilanden,
daarbij in te gaan op wijze waarop bij de wijziging van de WVO BES met
deze verschillen rekening gehouden zal worden.

4.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. 

De vice-president van de Raad van State,

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W05.12.0251/I met redactionele kanttekeningen die de
Afdeling in overweging geeft.

In het opschrift en de aanhef er rekening mee houden dat slechts één
BES-wet gewijzigd wordt;

In de aanhef, na "Alzo Wij in overweging hebben genomen", het woord
"dat" laten vervallen;

In artikel I, onder A, de tekst van artikel 6h, eerste lid,
verduidelijken, door voor "kennis" en "vaardigheden" telkens het woord
"de" te plaatsen.  

	Programme for International Student Assessment dat wordt uitgevoerd
door de Organisation for Economic Co-operation and Development.

	Zie onder meer het Advies van 17 november 2011, Kamerstukken II,
2011/12, 33 157, nr. 4. Het voorstel is thans gereed voor plenaire
behandeling door de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

 	Advies van 17 november 2011, Kamerstukken II 2011/12, 33 157, nr. 4,
opmerking 2, blz. 5-8.

	Memorie van toelichting, paragraaf 2.1, blz. 11.

	Memorie van toelichting, paragraaf 2.1, blz. 12-14.

	Ingevolge het voorgestelde artikel 6h van de WVO (en artikel 12a van de
WVO BES).

	Ingevolge het voorgestelde artikel 28b van de WVO (en artikel 71a van
de WVO BES).

	Memorie van toelichting, paragraaf 4.2, blz. 23.

	Memorie van toelichting, paragraaf 2.3, blz. 17.

	Memorie van toelichting, paragraaf 2.2, blz. 15.

	Zie Mona Mourshed e.a. "How the world's most improved school systems
keep getting better", McKinsey & Company, 2010, blz. 20 en 52-61. 

	Zie onder meer de PISA-ranglijst 2009,   HYPERLINK
"http://www.oecd.org/pisa/46643496.pdf" 
http://www.oecd.org/pisa/46643496.pdf , en Matti Kyrö, "International
Comparisons of some features of Finnish education and training", Finnish
National Board of Education 2011, blz. 2. 

	Advies Onderwijsraad 31 mei 2012, blz. 8.

	Ingevolge het voorgestelde artikel 103a3, eerste lid, van de WVO,
alsmede artikel 177a, eerste lid, van de WVO BES.

	Memorie van toelichting, paragraaf 5.2.

	Memorie van toelichting, paragraaf 5.2.

	Parlementaire Commissie Onderwijsvernieuwing (Commissie Dijsselbloem),
Tijd voor Onderwijs, (2008), blz. 147.

	Memorie van toelichting, paragraaf 9.4 .

	Memorie van toelichting, paragraaf 6.2.

	Onderwijsraad, Advies Wetsvoorstel Leerlingvolgsystemen VO, 31 mei
2012, 20120113/1033, blz. 9.

	Memorie van toelichting, paragraaf 5.2.

	Memorie van toelichting, paragraaf 6.

	Memorie van toelichting, paragraaf 1.1, onder "Caribisch Nederland".

	Artikelen 207 en 208 van de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint
Eustatius en Saba, zie ook advies W05.11.0488/I, Kamerstukken II,
2011/12, 33 187, nr. 4.

	Zie Onderwijsinspectie, Het voortgezet onderwijs op Bonaire, Sint
Eustatius en Saba"(2009). 

 PAGE    

  PAGE  6 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........