Preview document (🔗 origineel)

---

No.W05.13.0038/I	's-Gravenhage, 5 april 2013

Bij Kabinetsmissive van 20 februari 2013, no.13.000286, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de
Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra en de Wet
primair onderwijs BES in verband met de overheveling van taak en budget
voor aanpassingen in onderwijshuisvesting van gemeente naar school, met
memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt ertoe de verantwoordelijkheid voor het
buitenonderhoud van en aanpassingen aan het schoolgebouw in het primair
onderwijs over te hevelen van de gemeenten naar de schoolbesturen.
Daarmee worden de schoolbesturen verantwoordelijk voor het gehele
onderhoud, van zowel de binnen- als de buitenkant van schoolgebouwen.
Aldus gaat voor het primair onderwijs een zelfde regeling gelden als
thans reeds voor het voortgezet onderwijs, waar de verantwoordelijkheid
voor buitenonderhoud en aanpassingen aan het gebouw al in 2005 is
overgedragen van de gemeenten naar het bevoegd gezag van de school.

Naar het oordeel van de Afdeling gaat de toelichting onvoldoende in op
de doelstellingen die ten grondslag hebben gelegen aan de huidige
verantwoordelijkheidsverdeling voor het buitenonderhoud van
schoolgebouwen in het primair onderwijs. Deze
verantwoordelijkheidsverdeling was mede ingegeven door de wens het voor
gemeenten mogelijk te maken middelen onder scholen te verevenen en her
te verdelen naar gelang de verschillen in onderhoud. 

De Afdeling is voorts van oordeel dat in de toelichting de positieve
verwachtingen van het voorstel onvoldoende gemotiveerd worden. De
toelichting gaat ten slotte niet voldoende in op de effecten die het
voorstel zal hebben. De schoolbesturen in het primair onderwijs verkeren
niet in een onderling gelijke uitgangspositie. De effecten van het
voorstel zullen logischerwijs negatief uitvallen, met name voor kleinere
schoolbesturen met onderhoudsintensieve schoolgebouwen en voor scholen
met geringe leerlingaantallen. De toelichting zou tenminste inzicht
moeten bieden in deze effecten. In dit licht bezien is de Afdeling
tevens van oordeel dat een adequate overgangsregeling voorwaarde is voor
de voorgestelde invoering. Zij adviseert de hoofdelementen daarvan in
het voorstel zelf op te nemen.

De Afdeling is van oordeel dat in verband daarmee het voorstel nader
dient te worden overwogen.

1.	Ongelijke uitgangsposities; effecten van de overheveling

De overheveling van de verantwoordelijkheid voor het buitenonderhoud in
het primair onderwijs naar de schoolbesturen sluit aan bij de wens van
het merendeel van deze besturen en uniformeert de
verantwoordelijkheidsverdeling in het voortgezet en het primair
onderwijs, aldus de toelichting. Deze overheveling zal echter, ook bij
het bestaan van voldoende draagvlak, dragend gemotiveerd moeten worden.
Daarbij zal meer aandacht moeten worden besteed aan de aspecten die
relevant zijn voor de keuze en wijze van overheveling. In dat verband
wijst de Afdeling op het volgende.

Aanleiding en voorgeschiedenis; uitgangssituatie

De toelichting gaat niet in op de achtergrond van de bestaande
verantwoordelijkheidsverdeling ten aanzien van buitenonderhoud en
aanpassingen van schoolgebouwen in het primair onderwijs, en op de
belangen die daarmee worden gediend. Met het leggen van de
verantwoordelijkheid voor buitenonderhoud en aanpassingen van
schoolgebouwen bij de gemeente werd beoogd de toekenning van
huisvestingsvoorzieningen doelmatiger, eenvoudiger en doorzichtiger te
maken in vergelijking tot de tot dan bestaande situatie, waarin de
middelen voor onderhoud door de Rijksoverheid werden toegekend. De
verwachting was onder andere dat door besluitvorming op gemeentelijk
niveau het reeds aanwezige aanbod van de onderwijshuisvesting
nadrukkelijker bij de afweging zou kunnen worden betrokken, en dat bij
de verdeling van de huisvestingsmiddelen door gemeenten een meer
integrale, op de lokale situatie toegespitste afweging mogelijk zou
worden.

Een integrale afweging op gemeentelijk niveau is als gevolg van het
voorstel niet langer mogelijk. Indien schoolbesturen voldoende scholen
onder zich hebben, kan door hen veelal wel een vergelijkbare, op
integrale afweging gebaseerde toedeling – afhankelijk van de
specifieke schoolgebouwelijke situatie – plaatsvinden. Er zijn evenwel
nog steeds veel schoolbesturen in het primair onderwijs die over slechts
één schoolgebouw of over een zeer beperkt aantal schoolgebouwen
beschikken. Daardoor zullen voor tenminste een deel van de besturen de
mogelijkheden voor een herverdeling naar behoefte beperkt of afwezig
zijn (zie ook onder b.: effecten van de overheveling). Besturen met
slechts één school of enkele scholen onder zich, zijn dan ook veel
minder vaak voorstander van een aanpassing van de huidige
verantwoordelijkheidsverdeling dan besturen met een groter aantal
scholen onder zich. 

De toelichting gaat evenmin in op de overwegingen die het toenmalige
kabinet heeft gehad om in 2005 het buitenonderhoud in het primair
onderwijs niet tegelijkertijd met het voortgezet onderwijs over te
hevelen naar de schoolbesturen. Destijds overwoog de Minister van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap dat er met 42% voorstanders onder de
schoolbesturen onvoldoende draagvlak bestond voor overheveling. Thans
acht ca. 59% overheveling wenselijk tot zeer wenselijk. Ook hierbij
bestaat een aanzienlijk verschil in draagvlak tussen besturen met
slechts één of een beperkt aantal scholen onder zich en besturen met
een groter aantal scholen onder zich. De minister betrok in 2005 dan ook
de schaalgrootte en de omvang van het scholenveld in het primair
onderwijs bij de afweging. De toelichting gaat niet in op de beperktere
schaalgrootte in het primair onderwijs en op het effect hiervan op de
mogelijkheden van ‘kleine’ schoolbesturen om buitenonderhoud en
aanpassingen adequaat uit te laten voeren. 

Naar het oordeel van de Afdeling wordt in de toelichting dan ook
onvoldoende gemotiveerd waarom een overheveling, anders dan in 2005,
thans wel kan steunen op voldoende draagvlak, ook bij schoolbesturen met
slechts één of een beperkt aantal scholen onder zich.

Effecten van de overheveling

De toelichting geeft een overzicht van de met de overheveling verbonden
knelpunten en motiveert waarom het voorstel tegemoet zal komen aan
althans een deel van deze knelpunten. In de toelichting wordt daarnaast
voor wat betreft de verwachte positieve effecten verwezen naar de
evaluatie van de overheveling in het voortgezet onderwijs en naar een
ander onderzoek naar de stand van zaken van de onderwijshuisvesting in
het voortgezet onderwijs. Beide onderzoeken bieden evenwel enkel een
overzicht van de huidige stand van zaken, en geven geen inzicht in de
veranderingen die de overheveling van taken in het voortgezet onderwijs
tot gevolg heeft gehad. Dit is ook niet mogelijk, aangezien voorafgaand
aan de overheveling van het buitenonderhoud bij het voortgezet onderwijs
is afgezien van een nulmeting. De evaluatie wijst er daarnaast op dat
26% van de schoolgebouwen in het voortgezet onderwijs van matige tot
slechte functionele of technische kwaliteit is en dat in de periode
2006-2010 door schoolbesturen in het voortgezet onderwijs veel
additionele (niet door de overheid bekostigde) investeringen gedaan
zijn. Ook hierdoor worden de in de toelichting uitgesproken
verwachtingen over het positieve effect van het voorstel gerelativeerd.

De toelichting gaat niet voldoende in op de effecten die overheveling
van de verantwoordelijkheid voor buitenonderhoud/aanpassingen aan de
lumpsum-vergoeding voor de schoolbesturen in het primair onderwijs zal
hebben. Voor een inschatting van die effecten is van belang dat niet
alle besturen en scholen een gelijke onderhoudsbehoefte hebben en een
gelijke staat van onderhoud hebben (zie ook onder 2. Overgangsregeling).
Deze ongelijke uitgangspositie betekent dat de middelen die
schoolbesturen zullen moeten inzetten voor buitenonderhoud/aanpassingen
aanzienlijk zullen verschillen. De overheveling zal voor schoolbesturen
met veel schoolgebouwen met onderhoudsachterstand nadelig uitpakken,
waarbij de positie van kleine schoolbesturen met dergelijke gebouwen en
beperkte vereveningsmogelijkheden het minst gunstig zal zijn. Ook de
positie van scholen met een beperkt aantal leerlingen verdient daarbij
de aandacht, nu te verwachten valt dat deze scholen – anders dan
scholen met veel leerlingen – minder goed in staat zullen zijn om een
kapitaalbuffer op te bouwen. Hierdoor bestaat het gevaar dat deze
scholen financieel niet in staat zullen zijn om eventuele grotere
onverwachte uitgaven aan buitenonderhoud/aanpassingen te doen. 

De toelichting zou ten minste een globaal inzicht moeten bieden in deze
effecten en een antwoord moeten geven op de vraag in hoeverre het
voorstel gevolgen kan hebben voor de kwaliteit van het onderwijsaanbod.
Niet voor niets noemen schoolbesturen een nulmeting en het bijbehorend
budget om het benodigde (eventuele achterstallige) onderhoud uit te
voeren als belangrijke voorwaarden voor invoering van het voorgestelde
systeem. Opgemerkt moet worden dat de genoemde ongelijkheid ook nu reeds
aan de orde is, omdat scholen nu ook al verantwoordelijk zijn voor het
binnenonderhoud. Deze ongelijkheid zal als gevolg van het voorstel
toenemen. 

Voor zover de voorgestelde verhoging van de lumpsum-vergoeding wel
toereikend is, dringt de vraag zich op of de vergoeding voor
schoolbesturen met gebouwen in goede onderhoudsstaat in dat geval niet
te hoog zal zijn. De in de toelichting uitgesproken
efficiency-verwachtingen dienen naar het oordeel van de Afdeling in
zoverre dan ook gerelativeerd te worden.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de schaalgrootte
in het primair onderwijs en daaruit voortvloeiende uiteenlopende
effecten van het voorstel en het voorstel zo nodig in het licht van die
effecten nader te bezien.

2.	Overgangsregeling

De toelichting onderkent dat er tussen schoolbesturen/schoolgebouwen op
het moment van inwerkingtreding van het voorstel verschillen zullen
bestaan in de onderhoudssituatie, maar stelt dat het onmogelijk is om
via een nulmeting rekening te houden met de onderscheiden
onderhoudssituatie van alle scholen. Wel wordt voorzien in een grondslag
voor een mogelijke ministeriële overgangsregeling, waarbij extra
middelen kunnen worden toegekend aan scholen met bepaalde kenmerken
(artikel IV).

Uit onderzoek blijkt dat 12% van de schoolbesturen van oordeel is dat
het onderhoud van hun gebouwen (overwegend) matig tot slecht is. Zij
zullen vanaf de overheveling zorg moeten dragen voor het opbouwen van
een toereikende onderhoudsreserve, hetgeen zal kunnen betekenen dat
noodzakelijk onderhoud zal moeten worden uitgesteld. De toelichting gaat
op dit aspect van de overheveling van de verantwoordelijkheid voor het
buitenonderhoud niet in. 

De toelichting stelt dat een nulmeting onuitvoerbaar is en dat het
vrijwel onmogelijk is om bruikbare indicatoren te vinden die recht
zouden doen aan de verschillen tussen schoolbesturen en hun huisvesting.
Wel wordt er op gewezen dat overleg plaatsvindt met de PO-raad over het
eventueel inrichten van een ministeriële regeling op grond van artikel
IV van het wetsvoorstel, die de invoering van de voorgestelde regeling
– gezien de verschillen in de staat van onderhoud – beter kan laten
verlopen.

Gelet op het percentage besturen met (overwegend) matig tot slecht
onderhouden gebouwen en het (eerder onder 1.) omtrent de te verwachten
effecten van de overheveling gestelde, acht de Afdeling de
totstandkoming van een overgangsregeling waarmee ten minste de grootste
achterstanden in onderhoud worden weggewerkt een noodzakelijke
voorwaarde voor een verantwoorde invoering van het voorstel. In het
voorstel zou het al dan niet treffen van een dergelijke
overgangsregeling naar haar oordeel dan ook niet moeten worden
overgelaten aan de beoordelingsvrijheid van de minister. Hoofdlijnen van
deze overgangsregeling zouden in het voorstel zelf moeten worden
bepaald, waarbij een nadere regeling zou dienen plaats te vinden in een
algemene maatregel van bestuur.

De Afdeling adviseert de delegatiebepaling met betrekking tot de
overgangsregeling in het licht van het bovenstaande nader te bezien.

3.	Delegatiebepaling

Onverminderd hetgeen is opgemerkt onder 2 overweegt de Afdeling met
betrekking tot artikel IV – met betrekking tot de overgangsregeling
– het volgende. Artikel IV biedt een delegatiebepaling voor de
vaststelling van regels die de invoering van de wet vergemakkelijken
“door het verstrekken van aanvullende bekostiging voor bevoegde
gezagsorganen met schoolgebouwen met bepaalde kenmerken”. Naar het
oordeel van de Afdeling is deze delegatiebepaling in haar huidige vorm
te weinig bepaald. In de bepaling zou tot uitdrukking moeten worden
gebracht dat beoogd is een grondslag te bieden voor de bekostiging van
het wegwerken van achterstallig onderhoud. Voorts merkt de Afdeling op
dat de verwijzing naar de invoering suggereert dat de grondslag enkel
dient ten behoeve van een tijdelijke regeling direct aansluitend op de
inwerkingtreding van de wet. De bepaling maakt dit evenwel niet
expliciet.

De Afdeling adviseert de delegatiebepaling in artikel IV nader te
preciseren.

4.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W05.13.0038/I met redactionele kanttekeningen die de
Afdeling in overweging geeft.

De overgangsmaatregelen overeenkomstig aanwijzing 165a Ar, opnemen in
het lichaam van de te wijzigen wetten.

In Artikel VI, tweede lid, “kan vervallen” vervangen door: vervalt.

In Artikel VI, derde lid, “Het programma huisvestingsvoorzieningen
dat” vervangen door “De programma’s huisvestingsvoorzieningen
die”, “is vastgesteld voor het jaar” vervangen door “zijn
vastgesteld voor de jaren” en “wordt” vervangen door: worden.

	Memorie van toelichting, §1 & 3.

	Kamerstukken II 1995/96, 24 455, nr. 3.

	Kamerstukken II 1995/96, 24 455, nr. 3.

 	Deze schoolbesturen zijn dan ook positiever over de overheveling dan
kleine gezagsorganen, zie Regioplan, “Onderzoek overheveling
buitenonderhoud schoolgebouwen PO”, januari 2012, blz. 49, Tabel
B3.10. 

	Het aantal onderwijsinstellingen ressorterend onder één bestuur is de
afgelopen jaren wel toegenomen. Waren er in 1999 nog ruim 2.100
besturen, in 2011 waren dat er nog 1.109, terwijl het aantal scholen in
veel mindere mate is afgenomen. (bron: kerncijfers onderwijs)

	Van de éénpitters (een bestuur met 1 school) is 43,3% voorstander van
het handhaven van de bestaande wettelijke
verantwoordelijkheidsverdeling. Bij grotere besturen ligt dit percentage
(veel) lager: 14,5% (11 t/m 15 scholen), 6.3% (16 t/m 20 scholen) en
7,5% (21 of meer scholen). Regioplan, “Onderzoek overheveling
buitenonderhoud schoolgebouwen PO”, januari 2012, blz. 17.

	Regioplan, “Onderzoek overheveling buitenonderhoud schoolgebouwen
PO”, januari 2012, blz. 48 tabel B3.6. Daarbij moet worden opgemerkt
dat in 2004 is gevraagd om een keuze te maken uit het handhaven van de
bestaande situatie of een overheveling van de verantwoordelijkheid voor
het buitenonderhoud. In het onderzoek in 2012 is deze keuze niet
voorgelegd, maar zijn de vraag naar handhaving of aanpassing en de vraag
naar de wenselijkheid van verschillende aanpassingsscenario’s los van
elkaar gemeten. Hierdoor zijn de verschillende cijfers uit het onderzoek
van 2004 en het onderzoek van 2012 niet onverkort met elkaar te
vergelijken.

	Van de éénpitters noemt 50% de overheveling van de
verantwoordelijkheid voor het buitenonderhoud wenselijk. Bij grotere
besturen ligt dit percentage (veel) hoger: 78% (11 t/m 15 scholen), 74%
(16 t/m 20 scholen) en 72% (21 of meer scholen).

	Evaluatie materiële bekostiging Voortgezet Onderwijs, periode
2006-2010, eindrapport, Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven,
Zoetermeer, 20 december 2011.

	Oberon, Stichting Brede School Nederland en Research voor Beleid,
“Onderwijshuisvesting in het voortgezet onderwijs,” Utrecht 2011.

	Evaluatie materiële bekostiging Voortgezet Onderwijs, periode
2006-2010, eindrapport, Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven,
Zoetermeer, 20 december 2011, blz. 21, resp. blz. 7 en 23.

	Regioplan, “Onderzoek overheveling buitenonderhoud schoolgebouwen
PO”, januari 2012, §2.4 Staat van onderhoud en investeringen, blz.
13-15.

 	Regioplan, “Onderzoek overheveling buitenonderhoud schoolgebouwen
PO”, januari 2012, §4.2 Voorwaarden overheveling buitenonderhoud en
aanpassing, blz. 31. 

 	Memorie van toelichting, §3. Ervaringen in het voortgezet onderwijs.

	Regioplan, “Onderzoek overheveling buitenonderhoud schoolgebouwen
PO”, januari 2012, §2.4 Staat van onderhoud en investeringen, blz.
13. Van de ondervraagde gemeenten stelt 4% dat de schoolgebouwen
(overwegend) matig tot slecht is. Nu schoolbesturen een oordeel vormen
over de eigen schoolgebouwen, en gemeenten een oordeel vormen over al de
schoolgebouwen in de gemeente zijn deze percentages niet noodzakelijk
met elkaar in tegenspraak, noch met elkaar te vergelijken. Aangezien
schoolbesturen een beoordeling geven op een zo laag mogelijk
aggregatieniveau, wordt hier uitgegaan van het oordeel van de
schoolbesturen.

	De Raad van State wees eerder op dit aspect bij de overheveling van de
verantwoordelijkheid voor het buitenonderhoud in het voortgezet
onderwijs, zie Kamerstukken II 2003/04, 29 687, nr. 4, blz. 2.

	Memorie van toelichting, §5.1.

	Delegatie aan de minister dient, mede gelet op aanwijzing 26 Ar.,
beperkt te blijven tot voorschriften van administratieve aard,
uitwerking van de details van een regeling, voorschriften die dikwijls
wijziging behoeven en voorschriften waarvan te voorzien is dat zij
mogelijk met grote spoed moeten worden vastgesteld.

 PAGE   1 

  PAGE  2 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........