Preview document (🔗 origineel)

---

No.W06.13.0258/III	's-Gravenhage, 9 september 2013

Bij Kabinetsmissive van 4 september 2013, no.13.001797, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het
voorstel van wet tot wijziging van enkele belastingwetten en enige
andere wetten (Belastingplan 2014), met memorie van toelichting

Het voorstel omvat het Belastingplan 2014 dat, samen met de
wetsvoorstellen Overige fiscale maatregelen 2014, Wet aanpak fraude
toeslagen en fiscaliteit en Wet wijziging percentage belasting- en
invorderingsrente, het fiscale pakket voor het jaar 2014 vormt. Het
voorstel bevat maatregelen die primair betrekking hebben op het
budgettaire en koopkrachtbeeld van het komende jaar.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt eerst enkele algemene
opmerkingen over de herstructurering van de inkomstenbelasting, de
uitvoerbaarheid van fiscale wetgeving, het inkomensbeleid, de
samenstelling van het belastingplan(pakket) en het toenemend gebruik van
delegatiebepalingen. Vervolgens maakt de Afdeling een aantal meer
specifieke opmerkingen over de algemene heffingskorting en
arbeidskorting, de stamrechtvrijstelling, het verlengen van de
werkgeversheffing over hoge inkomens, de buitenlandse belastingplicht,
lokaal opgewekte duurzame energie, oldtimers, de accijnsteruggaaf voor
vloeibaar aardgas (LNG) en de motorrijtuigenbelasting voor buitenlands
gekentekende motorrijtuigen. Zij is van oordeel dat in verband daarmee
aanpassing van het wetsvoorstel wenselijk is.

1.	Herstructurering inkomstenbelasting

Een belangrijk kenmerk van de huidige inkomstenbelasting is de smalle
heffingsgrondslag en de tamelijk steile progressie waarbij het toptarief
in box 1 (inkomen uit werk en woning) wordt bereikt bij een belastbaar
inkomen van € 55 991 (cijfer 2013). Een belangrijk nadeel van een
smalle heffingsgrondslag is dat de zogenoemde macro-economische
progressiefactor (MEP) van de inkomstenbelasting onder de 1 uitkomt. Ook
andere belastingen, zoals de vennootschapsbelasting, de
overdrachtsbelasting en de milieuheffingen kennen een MEP kleiner dan 1.
Dit betekent dat de soliditeit van het belastingstelsel onder druk komt
te staan vanwege de achterblijvende inkomsten. De Studiecommissie
belastingstelsel kreeg daarom in 2009 de opdracht om het hele
belastingstelsel door te lichten. De belangrijkste conclusies van de
Studiecommissie waren dat grote stelselwijzigingen niet wenselijk waren,
maar dat verbreding van de grondslag en verlaging van de tarieven
dienden te worden voortgezet, alsmede afvlakking van de tariefstructuur,
neutralisering van het onderscheid tussen eigen en vreemd vermogen en
meer neutraliteit van het stelsel in het algemeen. In 2012 kreeg de
Commissie inkomstenbelasting en toeslagen onder de voorwaarde van
budgettaire neutraliteit de opdracht om na te gaan of verschillende
belastingfaciliteiten kunnen worden afgeschaft teneinde een vlakke(re)
tariefstructuur in de inkomstenbelasting te realiseren. In lijn met de
Studiecommissie belastingstelsel pleit ook deze commissie voor
grondslagverbreding om daarmee budgettair neutraal lagere tarieven te
realiseren. 

Indachtig deze ontwikkelingen en rapporten valt het op dat het
belastingplanpakket 2014 uit vier wetsvoorstellen bestaat die een
veelvoud aan uiteenlopende en los van elkaar staande fiscale maatregelen
betreffen, maar die naar het oordeel van de Afdeling nauwelijks
bijdragen aan de noodzakelijke structurele herziening van onder andere
de inkomstenbelasting, zoals bepleit door de beide hiervoor genoemde
commissies. Bovendien omvat het gehele belastingplanpakket 2014 een
structurele lastenverzwaring van per saldo ongeveer € 2 miljard.
Hierdoor kan dit bedrag niet meer worden ingezet voor een budgettair
neutrale verbreding van de heffingsgrondslag en verlaging van de
tarieven van de inkomstenbelasting. 

In dit verband wijst de Afdeling verder op het volgende. De
herstructurering van de inkomstenbelasting wordt niet alleen urgenter
met het oog op de soliditeit van het systeem, maar ook omdat ter zake
van tal van collectieve voorzieningen een beleid in gang is gezet waarin
het publieke domein gerichter en beperkter wordt ingevuld. In het
bijzonder modale (en hogere) inkomens zullen meer in eigen
verantwoordelijkheid moeten gaan voorzien in wat voorheen collectief
werd geregeld. Om die eigen verantwoordelijkheid te kunnen dragen, zal
door middel van grondslagverbreding en lagere tarieven de fiscale ruimte
moeten worden geboden om partijen in staat te stellen hun eigen
afwegingen te maken.

De Afdeling adviseert in de memorie van toelichting aan het vorenstaande
aandacht te besteden.

2.	Uitvoerbaarheid fiscale wetgeving

In aanvulling op hetgeen hiervoor onder punt 1 is opgemerkt, merkt de
Afdeling op dat ondanks het streven naar vereenvoudiging van de fiscale
wetgeving, de wetgever daar maar in zeer beperkte mate in slaagt.
Hierdoor komt de uitvoerbaarheid van de fiscale wetgeving in het
gedrang. De Afdeling wijst in dit verband op de hypotheekrenteaftrek die
dermate gecompliceerd is geworden dat in veel voorkomende situaties
(bijvoorbeeld verhuizing of verbreking van relaties) de hulp van
deskundigen vrijwel onmisbaar wordt om de consequenties voor de
hypotheekrenteaftrek te kunnen vaststellen. Wat betreft het
Belastingplan 2014 kan voorts worden gewezen op de uitvoeringstechnisch
gecompliceerde regeling van de begunstiging van lokaal opgewekte
duurzame energie, terwijl ook de fiscale innovatieregelingen en de
vrijstelling voor motorrijtuigenbelasting van oldtimers in de uitvoering
verre van eenvoudig zijn. 

De Afdeling adviseert hier in de memorie van toelichting op in te gaan.

3.	Inkomensbeleid

In paragraaf 4.1 van de toelichting wordt het inkomensbeleid toegelicht.
Gesteld wordt dat het voorgestelde pakket aan maatregelen is gebaseerd
op het regeerakkoord in combinatie met de motie Zijlstra/Samsom, het
aanvullend pakket en het reguliere koopkrachtpakket. Tegelijkertijd
wordt met dit pakket het gevolg van een samenstel van verschillende
maatregelen van zowel het huidige als het vorige kabinet en de
terugsluis van de btw-verhoging per 1 oktober 2012 gerealiseerd. Ook
wordt met dit pakket de terugsluis van de in het Begrotingsakkoord 2013
opgenomen vergroeningsmaatregelen aan burgers concreet ingevuld. 

De toelichting is op dit punt echter weinig concreet. Zo is niet
duidelijk welke maatregelen voortvloeien uit bestaand beleid en welke
uit nieuw beleid. Ook is niet duidelijk welke maatregelen zijn gebaseerd
op het regeerakkoord in combinatie met de motie Zijlstra/Samsom en welke
op het reguliere koopkrachtpakket. Tot slot is niet duidelijk welke
bedragen van de BTW-verhoging en de vergroeningsmaatregelen worden
teruggesluisd. Daarmee is ook niet inzichtelijk hoe deze maatregelen
concreet doorwerken in de verschillende maatregelen in dit fiscale
pakket.

De Afdeling adviseert in de memorie van toelichting nader uiteen te
zetten welke maatregelen hier worden bedoeld en hoe al deze maatregelen
concreet doorwerken in de verschillende maatregelen in dit fiscale
pakket.

4.	Samenstelling belastingplan(pakket)

Zoals de Raad meermalen heeft opgemerkt, dienen in een belastingplan
alleen maatregelen te worden opgenomen waarmee een wezenlijk budgettair
belang is gemoeid, waarbij het budgettaire effect hoofddoelstelling is
en welke een direct verband vertonen met de begroting. Naast het
belastingplan kunnen in afzonderlijke wetsvoorstellen – tezamen met
het belastingplan ook wel het belastingplanpakket genoemd – de
maatregelen worden opgenomen die niet direct betrekking hebben op het
budgettaire beeld van het komende jaar, maar waarvan de inwerkingtreding
per begin van het volgend kalenderjaar nodig of gewenst is.

De Afdeling merkt op dat in het belastingplanpakket 2014 deze splitsing
niet volledig is gemaakt. Het valt op dat in het voorliggende
Belastingplan 2014 ook maatregelen zijn opgenomen waarmee geen wezenlijk
budgettair belang is gemoeid. Dit geldt met name voor de maatregelen op
het terrein van de begunstiging van lokaal opgewekte duurzame energie,
de keuzeregeling voor buitenlands belastingplichtigen, een deel van de
wijzigingen van de omzetbelasting, de aanscherping van de
motorrijtuigenbelasting (MRB) bij buitenlandse kentekens, de
accijnsteruggaaf voor vloeibaar aardgas (LNG) en de bepaling van het
toetsingsinkomen na overlijden (toeslagen).

De Afdeling adviseert de hiervoor vermelde maatregelen die in het
Belastingplan 2014 zijn opgenomen, op te nemen in het wetsvoorstel
Overige fiscale maatregelen 2014 of in een apart wetsvoorstel.

5.	Toenemend gebruik delegatie

De Afdeling merkt op dat van delegatie van de bevoegdheid tot het
vaststellen van algemeen verbindende voorschriften – in verband met
het uitgangspunt dat deze op zo hoog mogelijk regelniveau worden
vastgesteld – terughoudend gebruik moet worden gemaakt. Delegatie aan
een minister moet bovendien beperkt blijven tot voorschriften van
administratieve aard, uitwerking van de details van een regeling,
voorschriften die dikwijls wijziging behoeven en voorschriften waarvan
te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed moeten worden
vastgesteld.Voorts dient elke delegatie van regelgevende bevoegdheid in
de delegerende regeling zo concreet en nauwkeurig mogelijk te worden
begrensd.

Dit uitgangspunt vindt voor belastingen van het Rijk in het bijzonder
zijn neerslag in artikel 104, eerste volzin, van de Grondwet, waarin
staat dat die belastingen uit kracht van wet worden geheven. Met deze
formulering wordt aangegeven dat bij delegatie in de belastingwetgeving
grote terughoudendheid geboden is en dat delegatie aan de regering
ongeoorloofd is ten aanzien van de elementen van het belastbaar feit, de
basis van het tarief en de kring van de belastingplichtigen. De Afdeling
constateert dat in fiscale wetgeving in toenemende mate gebruik wordt
gemaakt van delegatiebepalingen. Wat betreft het belastingplanpakket
2014 verwijst de Afdeling naar de wetsvoorstellen Belastingplan 2014
(buitenlandse belastingplicht, lokaal opgewekte energie), Overige
fiscale maatregelen 2014 (waardering serviceflats) en Wet aanpak fraude
toeslagen en fiscaliteit (aanpak malafide uitzendondernemingen). Het
gevolg van een toenemend gebruik van delegatiebevoegdheden is dat het
primaat van de wetgever onder druk komt te staan en dat steeds meer
fiscale rechten en verplichtingen – in strijd met het uitgangspunt van
artikel 104, eerste volzin, van de Grondwet – niet uit de wet
voortvloeien, maar uit lagere regelgeving.

De Afdeling adviseert hier in de memorie van toelichting op in te gaan.

6.	Algemene heffingskorting en arbeidskorting

Voor bepaalde inkomens worden de algemene heffingskorting en de
arbeidskorting verlaagd of geheel afgeschaft. In twee grafieken worden
de maatregelen grafisch weergegeven, maar de schaal van deze grafieken
is dusdanig dat daaruit onvoldoende kan worden afgeleid bij welke
inkomens en tot welke bedragen de onderhavige heffingskortingen worden
verminderd. Bovendien lijkt uit de grafiek inzake de arbeidskorting te
volgen dat bij een inkomen van ongeveer € 80 000 in 2014 eerst
sprake is van een lager bedrag aan arbeidskorting dan in 2013 en
vervolgens in 2015 en volgende jaren van hogere bedragen. 

De Afdeling adviseert in de memorie van toelichting de verlaging van de
algemene heffingskorting en de arbeidskorting te concretiseren,
bijvoorbeeld door middel van voorbeelden.

7.	Stamrechtvrijstelling

De in de Wet op de loonbelasting 1964 (hierna: Wet LB 1964) opgenomen
stamrechtvrijstelling stelt aanspraken op periodieke uitkeringen ter
vervanging van gederfd of te derven loon vrij. Voorgesteld wordt deze
vrijstelling te laten vervallen. Tevens wordt voorgesteld voor
bestaande, onder de stamrechtvrijstelling vallende, stamrechten de
mogelijkheid te bieden deze in één keer zonder heffing van
revisierente uit te keren. Om belastingplichtigen een extra impuls te
geven tot uitkering over te gaan, wordt eveneens voorgesteld dat indien
de aanspraak in 2014 wordt uitgekeerd, 80% in de heffing wordt
betrokken. Concreet betekent deze tegemoetkoming dat het tarief
waartegen de uitkering wordt belast met 20% wordt verlaagd. Met deze
maatregelen wordt, volgens de toelichting, een bijdrage geleverd aan het
structureel op orde brengen van de overheidsfinanciën. 

De Afdeling gaat eerst in op de vraag in hoeverre deze maatregelen
bijdragen aan het structureel op orde brengen van de overheidsfinanciën
en vervolgens op beide maatregelen afzonderlijk.

a. Structureel op orde brengen van de overheidsfinanciën

Met de afschaffing van de stamrechtvrijstelling en de tegemoetkomingen
voor bestaande stamrechten wordt beoogd een bijdrage te leveren aan het
structureel op orde brengen van de overheidsfinanciën. De Afdeling is
van oordeel dat dit niet geldt voor de tegemoetkomingen voor bestaande
stamrechten. Met deze tegemoetkomingen wordt slechts een voorschot
genomen op toekomstige opbrengsten. Op de korte termijn kan dit
weliswaar eenmalig bijdragen aan het terugdringen van het
begrotingstekort, maar dit gaat ten koste van de inkomsten op langere
termijn. Van een structurele bijdrage aan het op orde brengen van de
overheidsfinanciën kan wat betreft de tegemoetkomingen voor bestaande
stamrechten dan ook niet gesproken worden.

b. Afschaffing stamrechtvrijstelling

De stamrechtvrijstelling speelt in de praktijk een belangrijke rol bij
ontslaguitkeringen. Door een dergelijke uitkering geheel of ten dele om
te zetten in een recht op periodieke uitkeringen kan worden bereikt dat
de belastingheffing eerst plaatsvindt ten tijde van en over de
(inkomensvervangende) uitkering. Pensioengaten als gevolg van ontslag
kunnen op die manier worden voorkomen. Bij de afschaffing van de
stamrechtvrijstelling zijn belanghebbenden voor het vermijden van
pensioengaten in de toekomst aangewezen op de mogelijkheden die de derde
pijler biedt (aftrek van premies voor lijfrenten). Omdat de hoogte van
de aftrek van premies voor lijfrenten afhangt van het jaarlijkse
pensioentekort zijn die mogelijkheden echter ingeperkt. Bij het
afschaffen van de stamrechtvrijstelling kan een ontslaguitkering dus nog
maar beperkt worden gebruikt voor het vullen van pensioengaten. 

Los van het vorenstaande wordt in de toelichting opgemerkt dat de
scherpe kantjes van de afschaffing van de stamrechtvrijstelling voor
nieuwe gevallen kunnen worden gemitigeerd door gebruikmaking van de
middelingsregeling (artikel 3.154 van de Wet IB 2001). De
middelingsregeling kent echter een hoge drempel zodat in veel gevallen
de mitigerende werking van de middelingsregeling beperkt is.

De afschaffing van de stamrechtvrijstelling betekent derhalve een
aanzienlijke lastenverzwaring voor ontslaguitkeringen. Met het oog op de
positie van de overheidsfinanciën kan hiervoor begrip worden
opgebracht, maar deze keuze roept wel de vraag op wat dit betekent voor
de arbeidsmarkt. De aanzienlijke lastenverzwaring voor
ontslaguitkeringen zal immers mogelijk worden afgewenteld op de
werkgever en dat maakt ontslag duurder.

c. Tegemoetkomingen bestaande stamrechten

Het voorstel houdt ook in dat bestaande stamrechten in één keer mogen
worden uitgekeerd zonder dat revisierente in rekening wordt gebracht. Om
belastingplichtigen een extra impuls te geven tot uitkering over te
gaan, wordt eveneens voorgesteld dat, indien de aanspraak in 2014 wordt
uitgekeerd, 80% in de heffing wordt betrokken. De budgettaire opbrengst
van deze maatregel is voor 2014 geraamd op € 1235 miljoen. 

De Afdeling merkt op dat deze budgettaire doelstelling slechts wordt
gerealiseerd indien belanghebbenden er vrijwillig toe overgaan hun
bestaande stamrechten in één keer uit te keren. De Afdeling plaatst
hierbij de volgende kanttekeningen.

Indien het stamrecht is ondergebracht bij een bank of een
verzekeringsmaatschappij zullen deze mee moeten werken aan een uitkering
ineens. Indien dit contractueel al tot de mogelijkheden behoort, is het
nog maar de vraag of banken en verzekeringsmaatschappijen hiertoe bereid
zullen zijn. Uitkeren ineens betekent immers dat een aanzienlijke
financiële uitstroom plaatsvindt in een periode waarin de financiële
sector juist geacht wordt de balansen op orde te brengen.

Ook indien het stamrecht is ondergebracht in een eigen BV (stamrecht-BV)
is het ineens uitkeren van een stamrecht niet zonder meer mogelijk. Zo
is veel vermogen in stamrecht-BV’s niet liquide te maken, omdat het is
aangewend in een onderneming of voor langere tijd is uitgeleend. Ook
tegenvallende beleggings- en ondernemingsresultaten verhinderen uitkeren
ineens. 

Tot slot betwijfelt de Afdeling of de voorgestelde fiscale prikkel
voldoende is om tot een uitkering ineens over te gaan. Een belangrijk
voordeel van de stamrechtvrijstelling is dat toekomstige uitkeringen
lager worden belast vanwege het ouderentarief en het feit dat de
inkomsten na pensionering meestal lager zijn en dus tegen een lager
tarief worden belast. Weliswaar verkleint de fiscale tegemoetkoming dit
verschil, maar de vraag is of dit verschil voldoende zal zijn om in 2014
substantieel tot een uitkering ineens over te gaan.

De Afdeling adviseert in de memorie van toelichting op de hiervoor onder
a, b en c genoemde punten in te gaan.

8.	Verlengen werkgeversheffing hoge inkomens

De werkgeversheffing is een heffing van de werkgever van 16% over het
loon van een werknemer voor zover dat loon een bedrag van € 150 000
overtreft. Deze regeling is in 2013 voor één jaar ingevoerd en wordt
met één jaar verlengd.

De Afdeling merkt op dat het bij invoering van deze maatregel
uitdrukkelijk de bedoeling is geweest de regeling voor één jaar te
laten gelden. Gelet op deze aankondiging van tijdelijkheid staat de
thans voorgenomen verlenging op gespannen voet met bestendig beleid waar
burgers rekening mee houden. De verlenging roept dan ook de vraag op
waar de burger het vertrouwen aan kan ontlenen dat de maatregel de
komende jaren niet opnieuw wordt verlengd.

De Afdeling adviseert in de memorie van toelichting op het vorenstaande
in te gaan.

9.	Buitenlandse belastingplicht

Voorgesteld wordt de keuzeregeling voor buitenlandse belastingplichtigen
af te schaffen en te vervangen. Ter vervanging van de keuzeregeling
wordt een nieuwe regeling voorgesteld voor buitenlandse
belastingplichtigen die hun inkomen geheel of nagenoeg geheel in
Nederland verdienen en die op grond van Europese jurisprudentie een
gelijke behandeling met binnenlandse belastingplichtigen behoren te
krijgen.

In het voorstel wordt een delegatiebepaling opgenomen op grond waarvan
belastingplichtigen die in de EU, de EER, Zwitserland óf op de
BES-eilanden wonen maar van wie het inkomen niet voor meer dan 90% in
Nederland aan de loonbelasting of inkomstenbelasting is onderworpen, bij
algemene maatregel van bestuur kunnen worden aangewezen als een
zogenoemde kwalificerende buitenlands belastingplichtige.

Wat betreft het gebruik van delegatiebepalingen verwijst de Afdeling
naar haar algemene opmerking onder punt 5 van dit advies. 

Meer in het bijzonder merkt de Afdeling over de onderhavige
delegatiebepaling op dat elke delegatie van regelgevende bevoegdheid in
de delegerende regeling zo concreet en nauwkeurig mogelijk dient te
worden begrensd. De delegatiebepaling is echter zeer ruim geformuleerd.
Uit de artikelsgewijze toelichting volgt dat het de bedoeling is op
basis van deze delegatiebepaling regels te stellen voor
belastingplichtigen die inkomen verdienen in meerdere staten maar die in
hun woonstaat geen of slechts een zeer klein inkomen verdienen.
Daarnaast zullen, aldus de artikelsgewijze toelichting, regels worden
gesteld voor personen die slechts een deel van het jaar aan de
wettelijke criteria voldoen.

De Afdeling adviseert de delegatiebepaling zodanig te clausuleren dat
deze in overeenstemming wordt gebracht met de bedoeling zoals die volgt
uit de artikelsgewijze toelichting.

10.	Lokaal opgewekte duurzame energie

Voorgesteld wordt lokaal opgewekte duurzame energie fiscaal te
stimuleren door invoering van een verlaagd tarief in de op elektriciteit
betrekking hebbende eerste schijf van de energiebelasting. Het moet dan
gaan om elektriciteit die afkomstig is van een coöperatie of een
vereniging van eigenaars (V.v.E.) van particuliere kleinverbruikers, en
die aan deze verbruikers is geleverd en in hun nabijheid is opgewekt.

De Afdeling maakt hier enkele opmerkingen bij.

a. Belastinguitgave

In de toelichting wordt terecht opgemerkt dat de onderhavige regeling
als een belastinguitgave wordt aangemerkt. 

De Afdeling is van oordeel dat met het gebruik van belastinguitgaven
terughoudend moet worden omgegaan, omdat de praktijk leert dat fiscale
subsidies zelden het beoogde effect hebben. Indien desondanks wordt
overgegaan tot fiscale subsidiëring dient de afweging ten opzichte van
andere beleidsinstrumenten inzichtelijk te zijn. Tevens dient de
verwachte effectiviteit toereikend te worden gemotiveerd en dienen de
doeleinden van de regeling toetsbaar (kwantitatief) te worden
geformuleerd, zoals de huidige begrotingsvoorschriften ook
voorschrijven. In de toelichting ontbreekt echter een toereikende
motivering van de verwachte effectiviteit alsmede een afweging ten
opzichte van andere beleidsinstrumenten. Ook ontbreekt een toetsbare
formulering van de doeleinden. Juist met het oog op de voorgenomen
evaluatie van de regeling is dit laatste van belang.

Over de verwachte effectiviteit merkt de Afdeling het volgende op.
Volgens de toelichting is de voorgestelde belastingkorting “gebaseerd
op een kosteneffectief stimuleringsniveau”. Ziet de Afdeling het goed
dan bedraagt het met een installatie te behalen fiscale voordeel
maximaal € 750 (10 000 kWh maal € 0,075) per jaar per
installatie. De Afdeling is van oordeel dat deze tegemoetkoming niet
opweegt tegen de te maken kosten en dat daarmee het stimulerende effect
van de korting kan worden betwijfeld. Zo moet een rechtspersoon worden
opgericht, een contract worden gesloten (en onderhouden) met een
energiebedrijf, een garantie van oorsprong worden verstrekt, de lokaal
opgewekte energie moet jaarlijks worden verdeeld over de leden en
vervolgens moet deze informatie jaarlijks worden verstrekt aan (meestal)
verschillende energiebedrijven waarvan de leden hun energie betrekken.
 

De Afdeling adviseert deze belastinguitgave te heroverwegen.

b. Horizonbepaling

Uit de toelichting volgt dat de onderhavige maatregel na vier jaren zal
worden geëvalueerd op basis van het gebruik van de regeling.

Het is de Afdeling niet duidelijk waarom niet is gekozen voor een
wettelijke horizonbepaling die de maatregel na een bepaalde periode
automatisch doet vervallen. Volgens de Fiscale Agenda ligt dat bij een
belastinguitgave voor de hand. De Afdeling wijst er in dit verband nog
op dat met betrekking tot de bestaande energie-investeringsaftrek
(EIA), milieu-investeringsaftrek (MIA) en willekeurige afschrijving
milieu-investeringen (Vamil) wél een wettelijke horizonbepaling wordt
opgenomen.  

De Afdeling adviseert een dergelijke wettelijke horizonbepaling op te
nemen.

c. Rechtspersoon

Uit de toelichting komt naar voren dat het voor de handhaving van belang
is om de collectieve opwekking vorm te geven via een rechtspersoon,
waarmee energiebedrijven contracten kunnen sluiten en die eventueel kan
worden aangesproken indien niet aan de voorwaarden voor een verlaagd
tarief wordt voldaan. Het gebruik van een rechtspersoon heeft daarbij
ook als voordeel dat de deelnemers worden beschermd, aldus de
toelichting. Als rechtspersoon komen slechts in aanmerking vereniging
van eigenaars (V.v.E.) of coöperaties met alleen leden natuurlijke
personen. 

De Afdeling merkt op dat uit de toelichting niet blijkt waarom is
gekozen voor juist deze rechtspersonen en waarom andere rechtspersonen,
zoals de besloten vennootschap, niet voor de regeling kwalificeren.
Evenmin gaat de toelichting in op de voor de praktijk van belang zijnde
vraag of de rechtspersoon BTW- en/of vennootschapsbelastingplichtig is.

De Afdeling adviseert in de memorie van toelichting de beperking tot
coöperaties en V.v.E.’s te motiveren en duidelijkheid te scheppen
over hun BTW- en vennootschapsbelastingplicht.

d. Voorwaarden

Om voor de regeling in aanmerking te komen, moet worden voldaan aan een
aantal voorwaarden. Zo komen coöperaties waarvan één of meer leden
ondernemer zijn in beginsel niet voor toepassing van de regeling in
aanmerking. Verder moet de onroerende zaak waarvoor het verlaagde tarief
wordt toegepast in hoofdzaak, dat is voor 70% of meer, worden gebruikt
als woning en worden bewoond door een lid van de coöperatie.

Het is de Afdeling niet duidelijk waarom deze voorwaarden worden
gesteld. Het doel van de maatregel is duurzame opwekking van energie.
Dan is het niet relevant of deze energie al dan niet als ondernemer
wordt verbruikt. Daarbij zal de verhouding 70%-30% (gebruik als
woning/geen gebruik als woning) lang niet altijd overeenkomen met de
daadwerkelijke verhouding privéverbruik van
elektriciteit/ondernemer-verbruik van elektriciteit, hetgeen de
toelichting lijkt te suggereren.

Bovendien zullen deze voorwaarden in de praktijk de nodige
uitvoeringsproblemen opleveren. Het is niet alleen onduidelijk hoe het
in hoofdzaak als woning gebruiken (70% of meer) moet worden berekend,
maar ook hoe dat wordt gecontroleerd. 

De Afdeling adviseert in de memorie van toelichting op het vorenstaande
in te gaan en het voorstel zo nodig aan te passen.

e. Reikwijdte amvb

Bij algemene maatregel van bestuur kunnen voorwaarden en beperkingen
worden gesteld waaronder de regeling (het verlaagde tarief) wordt
toegepast. Volgens de artikelsgewijze toelichting betreft het onder
andere de voorwaarde dat het verlaagde tarief slechts mag worden
toegepast indien sprake is van garanties van oorsprong. Verder kan
volgens de artikelsgewijze toelichting worden gedacht aan meer
technische voorwaarden en beperkingen – zoals technische specificaties
– minimum- of maximumgrenzen voor de omvang van een
productie-installatie of uitsluiting van bepaalde energiebronnen.

Wat betreft het gebruik van delegatiebepalingen verwijst de Afdeling
naar haar algemene opmerking onder punt 5 van dit advies.

Meer in het bijzonder merkt de Afdeling over de onderhavige
delegatiebepaling op dat niet wordt voldaan aan het vereiste dat elke
delegatie van regelgevende bevoegdheid in de delegerende regeling zo
concreet en nauwkeurig mogelijk dient te worden begrensd. De
delegatiebepaling is zeer ruim geformuleerd en kent geen enkele
clausulering. Zo kunnen “beperkingen” worden gesteld zonder dat de
strekking van deze “beperkingen” nader is vastgelegd. De Afdeling is
van oordeel dat in de wet de reikwijdte van de delegatiebevoegdheid
dient te worden geclausuleerd. Daarbij merkt de Afdeling op dat de
voorwaarde dat sprake moet zijn van garanties van oorsprong, zich meer
leent voor opneming in de opsomming van voorwaarden in de Wbm. 

De Afdeling adviseert de voorwaarde dat er sprake moet zijn van
garanties van oorsprong in de Wbm op te nemen en de delegatiebepaling te
clausuleren.

11.	Oldtimers

In het regeerakkoord VVD-PvdA is vanuit milieuoverwegingen voorzien in
de afschaffing van de vrijstelling in de motorrijtuigenbelasting
(hierna: MRB) voor oldtimers (dat wil zeggen motorrijtuigen van 30 jaar
en ouder). 

Ingevolge het onderhavige voorstel wordt hierop teruggekomen en zal voor
alle motorijtuigen van 40 jaar en ouder een vrijstelling gaan gelden.
Daarbij wordt een overgangsmaatregel voorgesteld voor personen- en
bestelauto’s rijdend op benzine (daaronder begrepen motorfietsen,
bussen en vrachtauto’s) die op 1 januari 2014 26 jaar of ouder zijn
maar nog geen 40 jaar. Deze voertuigen komen in aanmerking voor een
kwarttarief in de MRB over het gehele kalenderjaar met een maximum van
€ 120, onder de voorwaarde dat er in de maanden januari, februari en
december geen gebruik wordt gemaakt van de openbare weg. 

Deze overgangsregeling geldt derhalve niet voor personen- en
bestelauto’s op diesel of LPG van 26 jaar of ouder maar nog geen 40
jaar oud. 

Het budgettaire beslag van de overgangsregeling bedraagt in de jaren
2014 t/m 2017 gemiddeld € 31 miljoen en structureel € 16 miljoen per
jaar.

De Afdeling merkt hier het volgende over op. 

De vrijstelling in de MRB voor oldtimers is een belastinguitgave waarmee
in het algemeen terughoudend moet worden omgegaan, omdat dergelijke
maatregelen zelden het beoogde effect hebben. In het onderhavige geval
lijkt het doel van de overgangsmaatregel te voorkomen dat door een
belastingmaatregel mobiel historisch erfgoed met benzinemotoren zou
verdwijnen. Los van de vraag of dat ook niet het geval zou zijn bij
mobiel historisch erfgoed rijdend op diesel of LPG, blijkt uit de
toelichting op geen enkele wijze of en zo ja in welke mate, de
overgangsregeling aan dit doel bijdraagt. Hiermee is ook niet duidelijk
in welke mate hier een cadeaueffect optreedt, omdat mag worden
aangenomen dat echte liefhebbers van oldtimers hun voertuigen ook zonder
MRB-vrijstelling zullen blijven onderhouden en rijden. In dit verband is
ook van belang hetgeen de Staatssecretaris van Financiën heeft
opgemerkt tijdens de plenaire behandeling van het Belastingplanpakket
2013, namelijk ”Ik wil vanaf de eerste dag allerlei initiatieven
vanuit de Kamer temperen om via specifieke fiscale instrumentjes
allerlei goede doelen te behartigen. In een tijd waarin je budgettair
moet consolideren en waarin subsidiepotjes worden gesloten, is er extra
druk om het maar via de fiscaliteit te gaan doen. Daarmee raakt het
fiscale systeem steeds verder vervuild. Die toer zou ik niet op
willen”.

Verder merkt de Afdeling op dat uit de toelichting niet blijkt wat de
milieueffecten van de onderhavige overgangsregeling zijn.

Tot slot merkt de Afdeling nog op dat ook de handhaving van de regeling
niet eenvoudig zal zijn.

De Afdeling adviseert de overgangsregeling voor oldtimers te
heroverwegen.

12.	Accijnsteruggaaf voor vloeibaar aardgas (LNG)

Het voorstel voorziet in een accijnsteruggaaf voor vloeibaar gemaakt
aardgas, vloeibaar gemaakt methaan en vloeibaar gemaakt biogas (hierna
gezamenlijk LNG – Liquid National Gas – genoemd). Deze
teruggaafregeling houdt verband met de verhoging van het accijnstarief
voor LPG. LNG wordt belast naar het accijnstarief voor LPG en loopt
daardoor mee in de voorgenomen accijnsverhoging. Wanneer de in het
wetsvoorstel voorziene verhoging van het accijnstarief voor LPG zou
doorwerken naar LNG, zouden met name vrachtauto’s die LNG als
motorbrandstof gebruiken economisch mogelijk niet rendabel meer zijn,
aldus de toelichting.

Naar het oordeel van de Afdeling valt niet uit te sluiten dat de aldus
voorgestelde afwijking van de tariefstructuur van de Wet op de accijns
met het oog op de positie van de bedoelde bedrijfssector als
steunmaatregel in de zin van artikel 107 VWEU kan worden aangemerkt. 

De Afdeling adviseert in de memorie van toelichting op het vorenstaande
in te gaan en om, parallel aan de indiening van het wetsvoorstel, het
voornemen tot invoering van de accijnsteruggaaf aan te melden bij de
Europese Commissie.	

13.	Motorrijtuigenbelasting voor buitenlands gekentekende motorrijtuigen

De registratie van een motorrijtuig met een Nederlands kenteken in het
kentekenregister, genoemd in artikel 1, eerste lid, onderdeel i, van de
Wegenverkeerswet 1994 is verplicht voor elke in Nederland wonende
persoon dan wel gevestigd lichaam ingevolge artikel 36 van die wet. Deze
registratie vormt de aangifte voor de motorrijtuigbelasting (MRB). Het
in Nederland wonen of gevestigd zijn is daarbij een belangrijk criterium
voor de aanwezigheid van belastingplicht voor de MRB. Ingezetenen die
rijden met een buitenlands gekentekend motorrijtuig en zich niet laten
registreren, ontduiken dus de MRB. Deze vorm van ontduiking is moeilijk
aan te pakken, aldus de toelichting, omdat de ontduiking vaak alleen bij
staande houding van buitenlands geregistreerde motorrijtuigen is te
achterhalen, en ook dan nog arbeidsintensief onderzoek vergt teneinde te
kunnen beoordelen of iemand voor de fiscaliteit zijn woonplaats in
Nederland heeft. Het voorstel introduceert een
woonplaats-/vestigingsplaatsvermoeden. Voor een onderneming of een
rechtspersoon houdt dit in dat zij, behoudens tegenbewijs, geacht worden
in Nederland te zijn gevestigd indien zij in Nederland zijn ingeschreven
in het handelsregister, genoemd in artikel 1, eerste lid, onderdeel h,
van de Handelsregisterwet 2007.

De Afdeling merkt hier het volgende over op.  

In het kader van de aanpak van malafide uitzendondernemingen is recent
in de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs een verplichting
opgenomen, ook voor in het buitenland gevestigde uitzendondernemingen,
om zich als zodanig te registreren in het handelsregister, op straffe
van een boete. Het onderhavige wetsvoorstel leidt er door deze
verplichting toe dat buitenlandse uitzendondernemingen geacht worden,
behoudens tegenbewijs, in Nederland te zijn gevestigd, en daardoor
verplicht worden hun motorrijtuig(en) in Nederland te registreren en
daarvoor motorrijtuigbelasting te betalen. Hetzelfde bewijsvermoeden
geldt voor andere buitenlandse ondernemingen die zich in het
handelsregister hebben ingeschreven. Deze inschrijving van buitenlandse
ondernemingen in het handelsregister is slechts één van de indicatoren
voor de vestigingsplaats van een onderneming en vormt dus in zoverre
niet een voldoende aanknopingspunt voor een bewijsvermoeden. 

De Afdeling heeft in haar advies bij vorengenoemd voorstel tot wijziging
van de Wet allocatie arbeidskrachten in verband met de invoering van een
registratieplicht, op basis van rechtspraak het Hof van Justitie,
gewezen op de mogelijke toepasselijkheid van de EU-verdragsregels inzake
het vrij verkeer van diensten. Indien de registratieplicht onder het
verbod van artikel 56 VWEU valt, kan zij alleen gerechtvaardigd worden
door dwingende redenen van algemeen belang, die een proportioneel en
noodzakelijk karakter hebben. De Afdeling is van oordeel dat niet valt
uit te sluiten dat het vestigingsplaatsvermoeden een vergelijkbare
belemmering vormt van het vrij verkeer van diensten die een
proportionele en noodzakelijke rechtvaardiging behoeft.

De Afdeling adviseert in de memorie van toelichting op het vorenstaande
in te gaan, en het voorstel zo nodig aan te passen.

14.	De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele
bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State betreffende no.W06.13.0258/III

In het in artikel XXIII, onderdeel B, opgenomen artikel 59a, tweede lid,
onderdeel c, (nieuw) van de Wbm “tenminste” wijzigen in “ten
minste”. Voorts in het tweede lid, onderdeel f, (nieuw) van genoemd
artikel 59a “elektriciteitswet 1998” wijzigen in: Elektriciteitswet
1998.

	De macro-economische progressiefactor (MEP) is de verhouding tussen de
niet-beleidsmatige groei van de belasting- en premie-inkomsten en de
nominale groei van het BBP. Bij een MEP kleiner dan 1 blijven de
belasting- en premieontvangsten zonder beleidswijziging achter bij het
BBP. 

	Stabiliteit en Vertrouwen, Veertiende rapport Studiegroep
Begrotingsruimte, Den Haag, juni 2012.

	Kamerstukken II 2009/10, 32 140, nr. 1.

 	Continuïteit en vernieuwing, Een visie op het belastingstelsel,
Kamerstukken II 2009/10, 32 140, nr. 4.

 	Kamerstukken II 2011/12, 32 740, nr. 11.

 	Naar een activerender belastingstelsel, Eindrapport, Kamerstukken II
2012/13, 33 447, nr. 2 (herdruk), bijlage. 

 	Kamerstukken II 2012/13, 33 410, nr. 32.

 	Gewezen zij in dit verband op de concrete toezegging om nader in te
gaan op de terugsluis van de BTW-verhoging (Kamerstukken I 2012/13,
33 402, N).

	Zie onder andere het Belastingplan 2010, Kamerstukken II 2008/09,
32 128, nr. 4.

 	Zie aanwijzing 26 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

 	Zie aanwijzing 25 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

 	Kamerstukken II 1979/80, 15 575, nr. 10.

 	Paragraaf 4.1.

 	Artikel. 11, eerste lid, onderdeel g, van de Wet LB 1964. 

 	Paragraaf 4.7, eerste tekstblok.

	Paragraaf 4.7, laatste tekstblok.

	Volgens de toelichting, paragraaf 10, tabel 9, is met de
stamrechtvrijstelling structureel een	bedrag gemoeid

	van € 400 miljoen per jaar. Indien de stamrechtvrijstelling wordt
vergolden tegen een tarief van 42% gaat het

	dus om een bruto bedrag van ongeveer € 1 miljard per jaar. Indien
hetzelfde uitgangspunt wordt gehanteerd

	(42%) voor de jaren 2014 t/m 2017 is het bruto bedrag voor die jaren
ruim € 2 miljard per jaar.

 	Artikel 3.127 van de Wet IB 2001.

	Paragraaf 4.7, voorlaatste tekstblok.

	Paragraaf 10, tabel 9.

	Bij een tarief van 42% zou in 2014 dus in totaal voor ongeveer € 3,75
miljard (€ 3 miljard maal 100/80)

	moeten worden uitgekeerd.

 	Paragraaf 4.9.

 	Artikel II, onderdeel B, van het voorstel.

 	Artikel II, onderdeel I, van het voorstel.

 	Artikel 7.8, vierde lid, onderdeel b, (nieuw), van de Wet IB 2001
(artikel II, onderdeel I), 

 	Zie ook aanwijzing 25 van de Aanwijzingen voor de regelgeving

 	Artikel XXIII van het voorstel.

 	Paragraaf 4.3, laatste tekstblok.

 	Zie ook Kamerstukken II 2011/12, 33 003, nr. 54.

	Zie Regeling Rijksbegrotingsvoorschriften 2013; http://
rbv.minfin.nl/pdf/Rijksbegrotingsvoorschriften.pdf.

  Paragraaf 4.3, voorlaatste tekstblok.

 	Paragraaf 4.3, laatste tekstblok. 

 	Kamerstukken II 2010/11, 32 740, nr. 1, herdruk, paragraaf 3.3.2. 

 	Paragraaf 5, derde tekstblok, van de toelichting alsmede artikel I,
onderdeel L, van het voorstel van wet.

 	Paragraaf 4.3, derde tekstblok, tweede volzin.

 	Paragraaf 4.3, derde tekstblok, derde volzin.

 	Paragraaf 4.3, derde tekstblok, vierde en volgende volzinnen.

 	Zie de in artikel XXIII, onderdeel B, opgenomen artikelen 59a (nieuw)
en 59b (nieuw) van de Wet belastingen op milieugrondslag (Wbm). 

 	Toelichting op artikel 59a, tweede lid, onderdeel b, (nieuw) van de
Wbm. 

 	Artikel 59a, vierde lid, (nieuw) van de Wbm.

 	Zie ook aanwijzing 25 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

 	Artikel 59a, tweede lid, (nieuw) van de Wbm.

 	Handelingen II 2012/13, nr. 23, item 14, blz. 114, l.k.

 	Paragraaf 4.4, laatste tekstblok, van de toelichting en artikel 71i
(nieuw) van de Wet op de accijns (zie artikel XX, onderdeel F, van het
voorstel).

 	Paragraaf 8, derde tekstblok, van de toelichting.

  Het voorgestelde artikel 7, vierde lid, (nieuw) van de Wet op de
motorrijtuigenbelasting 1990 (artikel XIX, onderdeel A).

	Gevoegde zaken C-49/98, C-50/98, C-52/98 tot en met C-54/98 en C-68/98
tot en met C-71/98.

 	Kamerstukken II 2010/11, 32 872, nr. 4.

 PAGE   1 

  PAGE  2 

 PAGE   I 

........................................................................
...........

AAN DE KONING