Preview document (🔗 origineel)

---

No.W12.13.0204/III	's-Gravenhage, 30 augustus 2013

Bij Kabinetsmissive van 9 juli 2013, no.13.001429, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede
namens de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het
voorstel van wet tot wijziging van de Wet arbeid vreemdelingen en de
Vreemdelingenwet 2000 in verband met de implementatie van Richtlijn
2011/98/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011
betreffende één enkele aanvraagprocedure voor een gecombineerde
vergunning voor onderdanen van derde landen om te verblijven en te
werken op het grondgebied van een lidstaat, alsmede inzake een
gemeenschappelijk pakket rechten voor werknemers uit derde landen die
legaal in een lidstaat verblijven (PbEU 2011, L 343), met memorie van
toelichting.

Het wetsvoorstel beoogt Richtlijn 2011/98/EU betreffende één enkele
aanvraagprocedure voor een gecombineerde vergunning voor onderdanen van
derde landen om te verblijven en te werken op het grondgebied van een
lidstaat (hierna: de richtlijn) te implementeren. De richtlijn is van
toepassing op onderdanen van derde landen die verzoeken te mogen
verblijven in een lidstaat met het oog op werk. De richtlijn is
uitdrukkelijk niet van toepassing op burgers van de Unie en hun
gezinsleden, ter beschikking gestelde werknemers, binnen een onderneming
overgeplaatste werknemers, seizoenswerkers, au pairs, asielzoekers,
vluchtelingen, langdurig ingezetenen, zelfstandigen of zeevarenden. De
meeste langdurig ingezetenen, zelfstandigen, vluchtelingen, EU-burgers
en hun gezinsleden, zijn reeds vrijgesteld van de
tewerkstellingsvergunningsplicht en hebben alleen een
verblijfsvergunning nodig. Voor de ter beschikking gestelde werknemers,
binnen een onderneming overgeplaatste werknemers, seizoenswerkers, au
pairs, asielzoekers en zeevarenden blijft de
tewerkstellingsvergunningsplicht wel gelden. De richtlijn verplicht dat
voor derdelanders die onder de werkingssfeer van de richtlijn vallen en
die met het doel om arbeid te verrichten naar een lidstaat van de
Europese Unie willen komen, één aanvraagprocedure wordt ingevoerd die
leidt tot een gecombineerde vergunning voor zowel verblijf als arbeid.
Daarnaast voorziet de richtlijn in een gemeenschappelijk pakket rechten
voor werknemers uit derde landen die legaal in een lidstaat verblijven,
gebaseerd op gelijke behandeling met onderdanen van de lidstaat. Ter
implementatie van de richtlijn wijzigt het wetsvoorstel de Wet arbeid
vreemdelingen (hierna: Wav) en de Vreemdelingenwet 2000 (hierna:
Vw2000).

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt opmerkingen over de gecombineerde
vergunning, de interpretatie van artikel 4, vierde lid, van de
richtlijn, en over het overgangsrecht. Zij is van oordeel dat in verband
daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is.

1.	Beschikking, gecombineerde vergunning en aanvullend document

Artikel 4, tweede lid, van de richtlijn bepaalt dat “[d]e lidstaten
een aanvraag [voor een gecombineerde vergunning] onderzoeken en een
besluit tot verstrekking, wijziging, of verlenging van de gecombineerde
vergunning [nemen] indien de aanvrager aan de in het recht van de Unie
of het nationale recht vastgelegde voorwaarden voldoet. Een besluit tot
verstrekking, wijziging of verlenging van een gecombineerde vergunning
vormt één enkele administratieve handeling die zowel een
verblijfsvergunning als een arbeidsvergunning behelst”.

Artikel 5, derde lid, van de richtlijn bepaalt dat “[h]et besluit door
de bevoegde instantie schriftelijk ter kennis van de aanvrager [wordt]
gebracht overeenkomstig de kennisgevingsprocedures van het toepasselijke
nationale recht”. 

Artikel 6, eerste lid, van de richtlijn verplicht lidstaten om de
verstrekte gecombineerde vergunning te laten beantwoorden aan het
uniforme model dat is vastgelegd in Verordening (EG) nr. 1030/2002,
gewijzigd door Verordening (EG) nr. 380/2008. Artikel 1 van deze
Verordening schrijft voor dat “[v]erblijfstitels die de lidstaten aan
onderdanen van derde landen verstrekken, aan een uniform model
[beantwoorden] en ruimte [bieden] voor de in de bijlage [van de
Verordening] vermelde informatie. [Deze] verblijfstitels (…) worden
afgegeven als een afzonderlijk document in het formaat ID 1 of ID 2.”
In de bijlage van de Verordening is een afbeelding van het uniforme
model van de verblijfstitels opgenomen. 

Lidstaten kunnen daarnaast – op papier of elektronisch – aanvullende
informatie opnemen in verband met de arbeidsrelatie, zoals naam en adres
van de werkgever, de plaats van de tewerkstelling, de aard van het werk,
de werkuren, en het loon. 

Artikel 6, tweede lid, van de richtlijn bepaalt dat bij de verstrekking
van de gecombineerde vergunning de lidstaten geen aanvullende
vergunningen mogen afgeven als bewijs van het feit dat toegang is
verleend tot de arbeidsmarkt.

De transponeringstabel in de memorie van toelichting vermeldt dat
artikel 4 van de richtlijn wordt geïmplementeerd met een aanpassing van
de artikelen 1, 5, 8, 9, 10, 12, 12a, 12b, en 13 Wav, en van de
artikelen 14a, 24a en 107 van de Vw2000, dat artikel 5 aansluit op de
huidige regeling, en dat artikel 6 van de richtlijn wordt
geïmplementeerd met een wijziging van artikel 7 van de Wav en een
wijziging van artikel 14, vijfde lid, en artikel 14a Vw2000. 

Artikel 7 Wav omschrijft dat een gecombineerde vergunning de naam en de
plaats van vestiging van de werkgever en andere identificerende gegevens
van de werkgever, het loon van de vreemdeling, de persoonsgegevens van
de vreemdeling, de geldigheidsduur van de gecombineerde vergunning
alsmede een omschrijving van de aard en plaats van de door de
vreemdeling te verrichten arbeid vermeldt. Dit zijn dezelfde elementen
die ook op een tewerkstellingsvergunning staan. De
tewerkstellingsvergunning blijft gelden voor die vreemdelingen die niet
onder de werkingssfeer van de richtlijn vallen. 

De memorie van toelichting omschrijft vervolgens in paragraaf 3.3. de
beschikking. Zij betreft enerzijds de gecombineerde vergunning waarin
“zowel de voorwaarden die nu op de tewerkstellingsvergunning (conform
artikel 7 Wav) als de voorwaarden voor verblijf in Nederland” zijn
opgenomen, en anderzijds het aanvullende document “waarvan sprake is
in artikel 6, eerste lid, van de richtlijn (…) [en waarin] meer
specifieke informatie [wordt] verstrekt over de arbeidsrelatie waarvoor
op het verblijfspasje geen ruimte is”. 

Paragraaf 3.3 van de memorie van toelichting gaat daarnaast ook in op
het verblijfspasje. Het verblijfspasje wordt als volgt omschreven:
“[a]ls verblijfsdocument ontvangt de vreemdeling een verblijfspasje
waarop staat voor welke periode en voor welk verblijfsdoel en onder
welke voorwaarden [de vreemdeling] in Nederland mag verblijven. Op de
achterkant van het verblijfspasje wordt vermeld dat [de vreemdeling] in
Nederland arbeid mag verrichten conform de voorwaarden die zijn
opgenomen in de beschikking”. 

Naar het oordeel van de Afdeling maken artikel 7 Wav, paragraaf 3.3.,
van de memorie van toelichting en de transponeringstabel onvoldoende
duidelijk hoe invulling wordt gegeven aan artikel 4, tweede lid, artikel
5, derde lid, en artikel 6, eerste lid, van de richtlijn. Waar de
richtlijn onderscheid maakt tussen (1) het besluit tot verstrekking,
wijziging of verlenging van de gecombineerde vergunning, (2) de
gecombineerde vergunning in de vorm van een verblijfspasje als
uitingsvorm daarvan en (3) een eventueel aanvullend document met
aanvullende informatie in verband met de arbeidsrelatie, gaan artikel 7
Wav en paragraaf 3.3. van de toelichting uit van (1) een document dat
zowel gecombineerde vergunning, als beschikking, als aanvullend document
wordt genoemd, en (2) een verblijfspasje.

Artikel 7 Wav geeft voorts een omschrijving van de gecombineerde
vergunning die niet aan het uniforme model van Verordening (EG) nr.
1030/2002 kan beantwoorden. De Afdeling merkt op dat er niet voldoende
ruimte is op het document voor alle in artikel 7 Wav voorgestelde
informatie. 

De omschrijving van het verblijfspasje vertoont daarentegen wel de
kenmerken van een gecombineerde vergunning beschreven in Verordening
(EG) nr. 1030/2002. Het verblijfspasje zou daarmee, naar het oordeel van
de Afdeling, als de gecombineerde vergunning uit artikel 6, eerste lid,
van de richtlijn moeten kunnen fungeren. Eventuele aanvullende
informatie over de arbeidsrelatie waarvoor op het verblijfspasje geen
ruimte is, kan op het besluit tot verstrekking, wijziging of verlenging
van de gecombineerde vergunning worden bijgevoegd of als een daarvan
losstaand document, niet zijnde een aanvullende vergunning omdat artikel
6, tweede lid, van de richtlijn zich daartegen zou verzetten.

De Afdeling adviseert om het voorstel en de toelichting met elkaar in
overeenstemming te brengen, en daarbij duidelijk in de toelichting aan
te geven welk document het besluit tot verstrekking, wijziging of
verlenging van de gecombineerde vergunning betreft, welk document de
gecombineerde vergunning betreft, en welk document de eventuele
aanvullende informatie bevat. Tevens adviseert de Afdeling om de
transponeringstabel in het licht van bovenstaande aan te passen.

2.	Interpretatie van artikel 4, vierde lid, van de richtlijn

Artikel 4, vierde lid, van de richtlijn bepaalt dat de lidstaten “[n]a
de inwerkingtreding van de nationale uitvoeringsbepalingen (…) een
gecombineerde vergunning verstrekken aan de onderdanen (…) die een
aanvraag hebben ingediend (…)”. Het gebruik van de voltooid
tegenwoordige tijd impliceert dat de richtlijn niet slechts van
toepassing is op hetgeen na haar inwerkingtreding voorvalt, maar ook op
hetgeen reeds bij haar inwerkingtreding bestaat, zoals een aanvraag voor
een tewerkstellingsvergunning of een verblijfsvergunning. Hieruit kan
worden afgeleid dat de Nederlandstalige versie van de richtlijn
onmiddellijke werking beoogt.

Artikel III van het wetsvoorstel wijst er echter op dat eerbiedigende
werking zal gelden voor die aanvragen voor een tewerkstellingsvergunning
of verblijfsvergunning die nog lopen op het moment van inwerkintreding
van het wetsvoorstel: “[op] aanvragen die zijn ingediend voor het
tijdstip van inwerkingtreding van deze wet is het recht en het
bijbehorende legesbedrag van toepassing zoals dat gold op de dag
voorafgaand aan het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet”. De
toelichting bij dit artikel motiveert het gebruik van eerbiedigende
werking met een verwijzing naar de Engelstalige, Franstalige en
Duitstalige versies van de richtlijn waarin inderdaad eerbiedigende
werking lijkt te worden beoogd, en het niet onnodig op laten lopen van
de administratieve lasten. 

De Afdeling merkt op dat de Nederlandstalige versie van artikel 4,
vierde lid, van de richtlijn, verschilt van de Franstalige, de
Engelstalige en de Duitstalige versie van artikel 4, vierde lid, van de
richtlijn. Over de vraag welke taalversie van een richtlijn bij het
bestaan van verschillen gebruikt moet worden, bepaalde het Hof van
Justitie in het arrest Kraaijeveld dat “[d]e betrokken bepaling, gelet
op de noodzaak van eenvormige uitleg van deze versies, (…) [moet]
worden uitgelegd met inachtneming van de algemene opzet en de
doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt”. 

Overweging 30 van de richtlijn noemt als de doelstellingen van de
richtlijn “[h]et bepalen van één enkele aanvraagprocedure voor de
verstrekking van een gecombineerde vergunning voor onderdanen van derde
landen om op het grondgebied van een lidstaat te werken alsmede een
gemeenschappelijk pakket rechten van werknemers uit derde landen die
legaal in een lidstaat verblijven”.

Uit het arrest Kraaijeveld, gelezen in samenhang met overweging 30 van
de richtlijn, kan de Afdeling niet afleiden wat de modaliteit van het
overgangsrecht zou moeten zijn.

De ‘wetshistorische’ interpretatie geeft de Afdeling wel handvaten
voor de correcte interpretatie van artikel 4, vierde lid, van de
richtlijn. Het oorspronkelijke voorstel van de Europese Commissie
bevatte geen overgangsbepaling. Het was de rapporteur van het Europees
Parlement die in haar reactie op het voorstel van de Europese Commissie
een Franstalig amendement indiende, dat door het gebruik van de
tegenwoordige tijd, eerbiedigende werking lijkt toe te kennen aan de
richtlijn. Dit amendement is overgenomen door het Europees Parlement en
tijdens de onderhandelingen tussen de Raad en het Europees Parlement
ongewijzigd in de definitieve versie van de richtlijn opgenomen. Indien
de Franstalige versie van artikel 4, vierde lid, daarmee de bedoeling
zou weergeven van de Uniewetgever, is het naar het oordeel van de
Afdeling zeer goed verdedigbaar – zoals ook is voorgesteld – om
eerbiedigende werking aan de richtlijn toe te kennen, zoals is af te
leiden uit de Franstalige, de Engelstalige en de Duitstalige versie van
de richtlijn. 

De Afdeling constateert dat met artikel 4, vierde lid, van de richtlijn
beoogd wordt eerbiedigende werking toe te kennen aan de richtlijn en
adviseert contact op te nemen met de Europese Commissie en het
Raadssecretariaat met een verzoek om de Nederlandstalige versie van de
richtlijn te rectificeren.

3.	Geen eerbiedigende werking na uiterste omzettingstermijn richtlijn

De artikelsgewijze toelichting bij artikel III vermeldt dat “er
eerbiedigende werking [geldt] voor nog lopende aanvragen om een twv of
verblijfsvergunning waar de [gecombineerde vergunning] op van toepassing
wordt, wanneer die aanvragen nog lopen op het moment van
inwerkingtreding van het wetsvoorstel”. 

Over het gebruik van onmiddellijke of eerbiedigende werking als
modaliteit van overgangsrecht bepaalde het Hof van Justitie in het
arrest Bund Naturschutz dat lidstaten door middel van een
overgangsbepaling geen vrijstelling kunnen verlenen van verplichtingen
uit een richtlijn bij aanvragen die zijn ingediend vóór de
inwerkingtreding van de nationale wet tot omzetting van de richtlijn,
maar ná de uiterste datum van inwerkingtreding van de richtlijn. Na de
omzettingstermijn gelden daarmee hoe dan ook de verplichtingen uit de
richtlijn. 

Omdat onzeker is of de richtlijn op de uiterste datum van
inwerkingtreding, 25 december 2013, zal zijn omgezet, is het naar het
oordeel van de Afdeling van belang om in ieder geval voor die aanvragen
die na 25 december 2013 worden ingediend onmiddellijke werking toe te
kennen aan de richtlijn. 

De Afdeling adviseert de toelichting in het licht van bovenstaande aan
te vullen en het voorstel zo nodig aan te passen.

4.	De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele
bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State betreffende no.W12.13.0204/III

Artikel I, onderdeel H, artikel 9, eerste lid, Wet arbeid vreemdelingen,
de onderdelen “h, i en j” vervangen door “g, h en j”.

Artikel II, onderdeel E, de zinsnede ‘en indien het een gecombineerde
vergunning betreft, g.’ vervangen in ‘en indien het een
gecombineerde vergunning betreft, onder g.’. 

De memorie van toelichting, paragraaf 3.2. specifiek aanvullen met de
positie van werknemers uit Turkije en Kroatië. 

 	Artikel 1, Verordening (EG) nr. 1030/2002 van de Raad van 13 juni 2002
betreffende de invoering van een uniform model voor verblijfstitels voor
onderdanen van derde landen (PbEU, L157); Verordening (EG) nr. 308/2008 
van de Raad van 18 april 2008 tot wijziging van Verordening (EG) nr.
1030/2002 betreffende de invoering van een uniform model voor
verblijfstitels voor onderdanen van derde landen (PbEU, L115).

 	Verordening (EG) nr. 308/2008  van de Raad van 18 april 2008 tot
wijziging van Verordening (EG) nr. 1030/2002 betreffende de invoering
van een uniform model voor verblijfstitels voor onderdanen van derde
landen (PbEU, L115).

 	Bijlage transponeringstabel bij het wetsvoorstel ter wijziging van de
Wet arbeid vreemdelingen en de Vreemdelingenwet 2000 in verband met de
implementatie van Richtlijn 2011/98/EU betreffende één enkele
aanvraagprocedure voor een gecombineerde vergunning, alsmede inzake een
gemeenschappelijk pakket rechten voor werknemers uit derde landen die
legaal in een lidstaat verblijven (PbEU 2011, L343). 

 	Paragraaf 3.3. van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel ter
wijziging van de Wet arbeid vreemdelingen en de Vreemdelingenwet 2000 in
verband met de implementatie van Richtlijn2011/98/EU van het Europees
Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende één enkele
aanvraagprocedure voor een gecombineerde vergunning voor onderdanen van
derde landen om te verblijven en te werken op het grondgebied van een
lidstaat, alsmede inzake een gemeenschappelijk pakket rechten voor
werknemers uit derde landen die legaal in een lidstaat verblijven (PbEU
2011, L343).

 	Idem. 

 	Arrest van het Europese Hof van Justitie van 24 oktober 1996 , zaak
C-72/95, Kraaijeveld, Jurispr. 1996, blz. I-5408, r.o. 28. 

 	Voorstel voor een Richtlijn van de Raad betreffende één enkele
aanvraagprocedure voor een gecombineerde vergunning voor onderdanen van
derde landen om op het grondgebied van een lidstaat te verblijven en te
werken en betreffende een gemeenschappelijk pakket rechten voor
werknemers uit derde landen die legaal in een lidstaat verblijven (COM
(2007) 638 definitief), Brussel, 23 oktober 2007.

 	Ontwerpverslag van de Commissie voor Burgerlijke Vrijheden, Justitie
en Binnenlandse Zaken over het voorstel voor een richtlijn van het
Europees Parlement en de Raad betreffende één enkele aanvraagprocedure
voor een gecombineerde vergunning voor onderdanen van derde landen om op
het grondgebied van een lidstaat te verblijven en te werken en
betreffende een gemeenschappelijk pakket rechten voor werknemers uit
derde landen die legaal in een lidstaat verblijven, Brussel, 4 maart
2010.  

 	Verslag van het Europees Parlement over het voorstel voor een
richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende één enkele
aanvraagprocedure voor een gecombineerde vergunning voor onderdanen van
derde landen om op het grondgebied van een lidstaat te verblijven en te
werken en betreffende een gemeenschappelijk pakket rechten voor
werknemers uit derde landen die legaal in een lidstaat verblijven
(A7-0265/2010 ), Straatsburg, 5 oktober 2010.

 	Arrest van het Europese Hof van Justitie van 9 augustus 1994, zaak
C-396/92, Bund Naturschutz, Jurispr. 1994, blz. I-3744, r.o.18-20.

 PAGE   6 

  PAGE  2 

 PAGE   I 

........................................................................
...........

AAN DE KONING