Preview document (🔗 origineel)

---

33 574 Nr. xx

Europees Semester 

VERSLAG VAN DE RAPPORTEUR 

Vastgesteld xx oktober 2013 

De vaste commissie voor Europese Zaken heeft in de procedurevergadering
van 6 december 2012 het lid Servaes te benoemen tot rapporteur inzake
het Europees Semester. Bijgaand treft u een beknopt verslag van zijn
werkzaamheden alsmede aanbevelingen inzake het Europees Semester en de
opvolging daarvan binnen de Kamer.

De voorzitter van de commissie,

Knops

De griffier van de commissie,

Van Keulen

Inleiding

Het Europese semester is het kader voor de afstemming van het economisch
beleid van de lidstaten van de Europese Unie. Het idee achter het
semester is dat de EU de economische ontwikkelingen in iedere lidstaat
scherper in de gaten kan houden om problemen, die over kunnen slaan naar
andere lidstaten, in de toekomst te voorkomen. Het semester bestaat uit
een aantal stappen die jaarlijks worden doorlopen en loopt van eind
november (publicatie Jaarlijkse Groeianalyse) tot eind juni (vaststellen
landenspecifieke aanbevelingen).

Het semester in 2012-13 was de tweede cyclus die doorlopen is en werd
door de Tweede Kamer met extra aandacht gevolgd. Dat had enerzijds te
maken met het gedeelde besef dat de Europese afspraken over de
coördinatie van economisch beleid een steeds grotere invloed hebben op
nationale besluitvormingsprocessen. Anderzijds was er dit jaar politiek
en publicitair bijzondere aandacht voor de vraag hoe de Commissie, de
regering en de Kamer zelf met de budgettaire situatie – het niet halen
van de 3%-norm, extra ombuigingen – om zou gaan.

Als rapporteur heb ik allereerst getracht de interne coördinatie tussen
de verschillende bij het Europees semester betrokken Kamercommissies te
versterken, bijvoorbeeld door aan te dringen op een gezamenlijke,
plenaire behandeling van het stabiliteitsprogramma en het nationaal
hervormingsprogramma alvorens dit door de regering naar de Commissie
werd gestuurd. Een tweede rol lag in de externe vertegenwoordiging
namens de Tweede Kamer bij de EU-instellingen, onder meer als
delegatieleider bij de ‘Europese week’ in januari 2013. De interne
en externe rol vielen samen bij het gesprek dat begrotingscommissaris
Rehn op mijn uitnodiging met de verschillende betrokken Kamercommissies
hield over de aanbevelingen voor Nederland.

Het rapporteurschap was naar mijn mening nuttig om een aantal zaken in
gang te zetten met als doel de controlerende taak van de Tweede Kamer
aan te passen c.q. zeker te stellen binnen een veranderende Europese
context. In diverse bezoeken aan de EU-instellingen heb ik getracht
namens de Kamer een aantal boodschappen af te geven (belang
transparantie, rol nationale parlementen) en tegelijkertijd informatie
te verzamelen die ons gezamenlijk beter in staat stelden ons
controlerende werk te doen. Het rapporteurschap verschilt tegelijkertijd
van andere rapporteurschappen, bijvoorbeeld die voor pensioenen, omdat
het vrijwel onmogelijk is om namens de Kamer met een eenduidige
boodschap op pad te gaan. Het semester, en in bredere zin de
wenselijkheid van Europese coördinatie van beleid, is immers zelf
onderwerp van politiek debat.

Hoe dan ook zal het Europees semester ook de komende jaren van belang
zijn en binnenlandse discussies over beleid en de begroting blijven
beïnvloeden. Die invloed zal zelfs toenemen met de inwerkingtreding van
het zogenaamde ‘two-pack’ op basis waarvan de Europese Commissie in
het najaar de begrotingen van lidstaten zal beoordelen. Welke
appreciatie partijen aan deze ontwikkeling ook mogen geven, een alerte
en anticiperende Tweede Kamer blijft van groot belang.

In dit verslag kijk ik terug op gebeurtenissen en activiteiten van het
voorbije Europese semester. Vervolgens deel ik een aantal observaties en
sluit ik af met enkele korte aanbevelingen.

Europees Semester 2012-13

Europees Semester in de Unie

De procedure van het Europees Semester ziet er kort samengevat als volgt
uit:

November-december: Publicatie van de Jaarlijkse Groeianalyse door de
Europese Commissie. Hierin maakt zij een analyse van de
macro-economische situatie in de individuele lidstaten. Op grond van een
lijst van economische indicatoren – schulden,  handelsbalans,
huizenprijzen, werkloosheid en loonkosten – stelt de Commissie in het
Waarschuwingsmechanisme-rapport vast of sprake is van een mogelijke
onevenwichtigheid. In landen waar dit het geval is, werd een
diepteonderzoek gestart. Voor Nederland betrof dit de (hoge) private
schuldenlast in relatie tot de (dalende) huizenprijzen.

Januari-februari: De Jaarlijkse Groeianalyse en verwante rapporten
worden besproken in de betrokken vakraden, in het bijzonder Ecofin,
Concurrentiekracht; Energie; Werkgelegenheid, sociaal beleid, gezondheid
en consumentenzaken; en Algemene Zaken.

Maart: Voorjaarstop van de EU, waar op basis van de Jaarlijkse
Groeianalyse en de discussie in de vakraden een algemene richting wordt
vastgesteld voor het economisch beleid in de lidstaten. De
regeringsleiders gaan hierbij in op de algemene macro-economische
situatie in de EU, de vorderingen bij het bereiken van de vijf EU 2020
doelstellingen – werkgelegenheid, onderzoek en innovatie,
klimaatverandering, onderwijs en armoedebestrijding – en de
kerninitiatieven van de EU om slimme, duurzame en inclusieve groei te
bereiken. De Raad geeft verder beleidsadviezen over fiscale en
macro-economische structurele hervormingen.

April: De regeringen van de lidstaten stellen hun stabiliteits- en
convergentieprogramma’s op voor het begrotingsbeleid, alsmede de
nationale hervormingsprogramma's voor het macro-economisch beleid. Deze
dienen uiterlijk 30 april ingediend worden bij de Europese Commissie. In
de hervormingsprogramma’s geven de lidstaten aan welke initiatieven
zij hebben genomen om de landenspecifieke aanbevelingen van het jaar
daarvoor uit te voeren. In de stabiliteitsprogramma’s (voor landen in
de eurozone) en convergentieprogramma’s (voor landen buiten de
eurozone) geven landen hun begrotingsplannen aan voor de middellange
termijn.

Mei/juni: De Commissie beoordeelt de programma’s en stelt op basis
daarvan concepten op van de landenspecifieke aanbevelingen voor iedere
lidstaat. De betrokken vakraden (in 2012 waren dat Ecofin en
Werkgelegenheid en Sociaal Beleid, en Algemene Zaken) bespreken deze
voorstellen. 

Eind juni: Zomertop van de staatshoofden en regeringsleiders van de EU,
waarop de landenspecifieke aanbevelingen, na eventuele aanpassing op
basis van de discussie in de vakraden, definitief worden vastgesteld.

Europees Semester in de Kamer

De volgende activiteiten hebben plaatsgevonden:

Op 6 december 2012 heeft de commissie Europese Zaken het lid Servaes tot
rapporteur benoemd om de werkzaamheden van de Kamer op het gebied van
het Europees Semester 2013 te coördineren.

Op 24 januari 2013 vond een (besloten) technische briefing plaats over
het Europees Semester en de daaraan ten grondslag liggende documenten,
de Jaarlijkse Groeianalyse en het Waarschuwingsmechanisme-rapport, door
enkele ambtenaren van de Europese Commissie en van de ministeries van
Buitenlandse Zaken, Economische Zaken en Financiën. Aan deze briefing
is deelgenomen door leden van de commissies Europese Zaken, Financiën,
Economische Zaken, Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Een delegatie bestaande uit de leden Lucas, Schut-Welkzijn, Servaes, en
Merkies heeft namens respectievelijk de commissies EZ, SZW, EU en FIN
deelgenomen aan de interparlementaire “Europese Week” over het
Europees Semester die van 28-30 januari 2013 werd gehouden in Brussel.
De inbreng van de rapporteur bij deze interparlementaire conferentie is
voorafgaand afgestemd met de delegatie en met de afzonderlijke
commissies. Een verslag van de bijeenkomst is de Kamer toegekomen.

De Jaarlijkse Groeianalyse en de kabinetsreactie daarop zijn besproken
tijdens de AO’s van de betrokken commissies voorafgaand aan de raden
Ecofin; Concurrentiekracht; Energie; Werkgelegenheid, sociaal beleid,
gezondheid en consumentenzaken; en Algemene Zaken in februari en maart.
Door de commissie Financiën is daar ook het
Waarschuwingsmechanisme-rapport bij betrokken. De Nederlandse inzet op
de Voorjaarstop is daarnaast nog besproken tijdens een plenair debat op
13 maart 2013.

Op 8 april is door de rapporteur een werkbezoek gebracht aan Brussel,
waarbij hij gesproken heeft met vertegenwoordigers van de Nederlandse
Permanent Vertegenwoordiging bij de EU, het Europees Parlement, het
landenteam Nederland bij de Europese Commissie, het kabinet van
Eurocommissaris Rehn, het kabinet van Europese Raadspresident Van Rompuy
en het Europees Vakverbond. Een verslag van het bezoek is met de Kamer
gedeeld.

Het diepteonderzoek naar de publieke schulden in relatie tot de
woningmarkt in Nederland dat de Europese Commissie aankondigde in het
Waarschuwingsmechanismerapport was gereed op 10 april 2013. Het
Nederlandse Nationaal Hervormingsprogramma (NHP) en
Stabiliteitsprogramma (SP) was gereed op 23 april. Over deze stukken is
op 25 april een plenair debat gehouden.

Op 11 juni spraken de commissies Europese Zaken en Financiën met
Eurocommissaris Rehn van economische en monetaire zaken over de
voorstellen van de Europese Commissie voor landenspecifieke
aanbevelingen aan Nederland en andere lidstaten, alsmede over de
toekomst van het Europees Semester en de EMU.

De aanbevelingen kwamen tevens aan de orde in de AO’s ter
voorbereiding op de raden Ecofin, WSB en Algemene Zaken in juni, en
plenaire debatten voorafgaand aan en na afloop van de Europese Raad van
27-28 juni. 

Ook werd naar aanleiding van nieuwe CPB-cijfers op 26 juni een plenair
debat gehouden over de vraag of in 2014 (meer dan) zes miljard extra
bezuinigd moet worden om aan de doelstelling in de aanbevelingen te
voldoen.

Observaties rapporteur

Lopende het Europese semester 2012-13 viel een aantal zaken op die
relevant kunnen zijn voor de rol van de Kamer bij een volgende cyclus.

Belang van duidelijk proces en heldere communicatie 

Het Europees semester is niet alleen betrekkelijk nieuw, maar ook
behoorlijk complex. Daarbij roept de betrokkenheid van “Brussel” bij
nationale discussies over beleid of budget sowieso nog veel vragen op.
Een duidelijk proces en heldere communicatie door alle betrokkenen is
essentieel voor het begrip van het semester en voor de legitimiteit van
besluitvorming. Juist op deze punten is nog wel een en ander te
verbeteren:

De precieze timing van de landenaanbevelingen, waaronder het besluit of
landen al dan niet uitstel voor het voldoen aan de begrotingsnormen
kregen, was niet erg duidelijk. Formeel zouden de aanbevelingen pas
begin juni naar buiten gebracht worden, maar diverse commissarissen
namen bij diverse gelegenheden al een voorschot op de definitieve
Commissiebesluiten.

Het afwegingskader en de consistentie van aanbevelingen blijft een
kwetsbaar punt. Tot op heden blijft onduidelijkheid bestaan over de
wijze waarop de Commissie tekortdoelstellingen precies afweegt tegen
haar aanbevelingen voor structurele hervormingen, alsook tegen de
sociale omstandigheden in de lidstaten. Verschillen in aanbevelingen
tussen (relatief) vergelijkbare landen – reëel of gepercipieerd –
roepen vragen op.

In de uiteindelijke budgettaire aanbevelingen was een zogenaamde
“veiligheidsmarge” opgenomen, waardoor de Commissie aan de meeste
landen in de buitensporig-tekortprocedure een doelstelling van 2.8% van
het BBP oplegde (in plaats van de gebruikelijke 3%). Wat de juridische
of inhoudelijke grondslag vormde voor de veiligheidsmarge bleef
onduidelijk. Deze werd door onder meer de Nederlandse regering dan ook
terstond genegeerd.

Noodzaak van betrouwbare statistische informatie

Voor goede economische analyses door de Europese Commissie is de
beschikbaarheid van kwalitatieve, betrouwbare en onderling vergelijkbare
statistische informatie essentieel. Zeker wanneer op basis van deze
informatie in de toekomst tot een sanctie besloten zou worden, kan het
niet zo zijn dat de statistieken zelf ter discussie komen te staan. De
Commissie is hiervoor afhankelijk van gegevens die worden verzameld en
geaggregeerd door nationale statistische bureaus. Voor het werk van die
bureaus bestaan op dit moment echter onvoldoende waarborgen. Mede in dit
licht deden nationale rekenkamers en de Europese Rekenkamer op 12 juni
jl. een oproep aan Raadspresident Van Rompuy om de rol van externe
openbare controle op het gebied van striktere begrotingsdiscipline te
versterken.

Centrale rol Europese Commissie 

De Kamer richt zich in haar werk primair op de regering en daarmee op de
diverse Raden van Ministers of de Europese Raad. In de architectuur van
het Europese semester is echter een centrale rol toebedacht aan de
Europese Commissie. Het zijn de analyses, diepteonderzoeken en
aanbevelingen van de Commissie die de basis vormen voor latere
besluitvorming. Zo zijn nu (oktober 2013) de werkzaamheden al begonnen
aan de Jaarlijkse Groeianalyse die over enige tijd verschijnt en
inhoudelijk van invloed is op het verloop van de rest van het komende
semester. Binnenkort beginnen daarover bilaterale gesprekken tussen de
Europese Commissie en de lidstaten. Vroegtijdige informatie over het
werk van de Commissie in het kader van het Europees semester lijkt dan
ook gewenst voor de Tweede Kamer. Alleen wanneer de Kamer tijdig over de
juiste informatie beschikt, kan, indien nodig, ofwel zelf actie
ondernomen worden richting de Commissie ofwel de regering aangespoord
worden dat te doen. Een mogelijke interventie in een vroege fase is
waarschijnlijk effectiever dan later in het proces, wanneer er al een
concept-besluit voorligt in de Raad.

Aanbevelingen 

Spreek EU-instellingen aan op duidelijke besluitvorming

De legitimiteit van politieke besluiten staat of valt met een helder
proces, precieze communicatie en transparante besluitvorming. Dat geldt
in het bijzonder voor een nieuw en complex proces als het Europees
semester. Dat er soms nog onduidelijkheid is, zal voor een deel een
kwestie van gewenning zijn aan de veranderende verhouding tussen
nationale en Europese besluitvorming. Voor een ander deel laten de
ervaringen van het voorbije semester zien dat er wel degelijk een aantal
concrete verbeterpunten te identificeren is. Via de regering of in
directe gesprekken met Commissarissen kunnen deze punten onder de
aandacht worden gebracht. 

b. Dring aan op versterking controle van statistieken.

Betrouwbare statistieken vormen het fundament van besluitvorming in het
Europees Semester. Investeren in goede dataverzameling en controle is
daarom essentieel. Nationale rekenkamers komt hierbij ook een rol toe
als controleurs van de nationale overheid en regering. De Kamer kan het
pleidooi van onder meer de Algemene Rekenkamer op politiek niveau
ondersteunen.

Houd vast aan versterkte betrokkenheid Kamer

Het Europees semester is het afgelopen jaar prominenter in de Kamer aan
bod gekomen. Met de inwerkingtreding van het ‘sixpack’ wordt de
betekenis van het semester voor nationale besluitvorming over beleid en
budget alleen maar groter. Of het rapporteurschap verlengd zou moeten
worden is aan de vaste commissie Europese Zaken, maar hoe dan ook
verdient het aanbeveling een aantal van de in het voorbije jaar
geëntameerde activiteiten te handhaven. Voor effectieve interventies
zijn met name tijdige contacten met de Europese Commissie essentieel. De
betrokkenheid van de Kamer zou nog versterkt kunnen worden in de eerste
fase van het semester (totstandkoming Jaarlijkse Groeianalyse) en bij de
implementatie van nationale aanbevelingen. Ook zou bezien moeten worden
of de Kamer op dit moment voldoende ingesteld is op de inwerkingtreding
van het ‘two pack’, waarin onder meer de beoordeling van nationale
begrotingen in het najaar is voorzien.

Geef actief vorm aan de samenwerking tussen nationale parlementen

Vertegenwoordigers van nationale parlementen zullen voortaan in het
kader van artikel 13 van het ‘fiscal compact’ in elk geval twee maal
per jaar bijeenkomen om in EU-verband te praten over parlementaire
controle op nationale begrotingen. Hoe substantieel deze bijeenkomsten
zullen worden is op dit moment nog niet duidelijk, maar indien de Kamer
versterking van de rol van nationale parlementen in de Unie van belang
acht, lijkt het verstandig om hierin actief te participeren en met eigen
suggesties te komen.