Preview document (🔗 origineel)

---

No.W05.13.0078/I	's-Gravenhage, 31 mei 2013

Bij Kabinetsmissive van 3 april 2013, no. 13.000604, heeft Hare
Majesteit Koningin Beatrix, op voordracht van de Staatssecretaris van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mede namens de Staatssecretaris van
Economische Zaken, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de
Wet op het onderwijstoezicht in verband met het wettelijk regelen van de
verbetertermijn voor zeer zwakke instellingen die bestaan uit
basisscholen als bedoeld in de Wet op het primair onderwijs en scholen
als bedoeld in de Wet op het voortgezet onderwijs, met memorie van
toelichting

Het wetsvoorstel omvat een nadere aanscherping van het toezicht door de
Onderwijsinspectie. Ingevolge het voorstel zal het de inspectie niet
langer vrij staan om zelf de verbetertermijn te bepalen waarbinnen
scholen die zijn aangemerkt als ‘zeer zwak’ opnieuw worden
beoordeeld om vast te stellen of kwaliteitsverbeteringen in voldoende
mate zijn gerealiseerd. Dit onderzoek zal na één jaar plaats moeten
vinden. Voorts bepaalt het voorstel, dat indien de inspectie in dit
vervolgonderzoek constateert dat de gerealiseerde verbeteringen
onvoldoende zijn, zij hiervan verplicht melding doet aan de Minister van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de minister), met het
verplichte advies de school of afdeling te sluiten dan wel de
bekostiging te beëindigen.

De Afdeling gaat in de eerste plaats in op de inhoud en vorm van het
toezichtkader van de Onderwijsinspectie bij een negatief oordeel op
grond van het voorgestelde artikel 14, tweede lid, van de Wet op het
onderwijstoezicht (Wot) in het licht van artikel 23 van de Grondwet. Dit
oordeel vormt een voorwaarde voor de bevoegdheid van de minister te
besluiten een openbare school op te heffen respectievelijk de
bekostiging van een bijzondere school te beëindigen (hierna: de
bekostigingsmaatregel). Het oordeel van de inspectie is mede gebaseerd
op de normindicatoren in haar eigen toezichtkader, neergelegd in
beleidsregels. Deze normindicatoren zijn niet alle uitdrukking van
bestaande bekostigingsvoorwaarden/deugdelijkheidseisen in de Wet op het
primair onderwijs (WPO). Naar het oordeel van de Afdeling brengt artikel
23 van de Grondwet met zich dat normindicatoren, voor zover deze mede de
grondslag vormen voor een bekostigingsmaatregel, voorzien zouden moeten
worden van een formeel-wettelijke grondslag in de WPO en vastgesteld
zouden moeten worden bij algemene maatregel van bestuur.

Vervolgens wijst de Afdeling er op dat het oordeel van de
Onderwijsinspectie meer nadruk krijgt, nu de inspectie in de hiervoor
geschetste situatie verplicht wordt te adviseren de
bekostigingsmaatregel te treffen. Een dergelijk verplicht gegeven
advies, waarvan de specifieke inhoud wettelijk is voorgeschreven, berust
derhalve niet op een eigen afweging door de inspectie. De Afdeling
adviseert er van af te zien de inhoud van het advies van de inspectie
wettelijk vast te leggen.

Ten slotte merkt de Afdeling op dat de toelichting weliswaar aandacht
schenkt aan de wijzigingen in de aanpak van zeer zwakke scholen in het
algemeen, maar dat een zelfstandige motivering van de noodzaak van het
voorstel in aanvulling op recente wetswijzigingen en overige
beleidsinitiatieven ontbreekt. Daarbij merkt de Afdeling op dat de
toelichting niet ingaat op de huidige duur van de verbetertermijn, op de
effectiviteit van de bestaande middelen en op het gebruik thans van de
bevoegdheid om de bekostiging te beëindigen. Zij adviseert nader te
motiveren waarom een wettelijk voorgeschreven verbetertermijn van één
jaar noodzakelijk, alsmede waarom het bij een negatief oordeel
verplichte advies van de inspectie noodzakelijk is om tot de
bekostigingsmaatregel over te gaan – naast de in de afgelopen jaren
reeds doorgevoerde wijzigingen en ingezette preventieve instrumenten
–, nu deze maatregelen succesvol blijken te zijn.

Op grond van bovenstaande overwegingen is de Afdeling advisering van de
Raad van State van oordeel dat het voorstel nader dient te worden
overwogen.

1.	De rol van het toezichtkader bij de bekostigingsmaatregel in het
licht van 	artikel 23 van de Grondwet

De Afdeling heeft eerder gewezen op het onderscheid tussen enerzijds
deugdelijkheidseisen die essentieel zijn voor de bekostiging
(bekostigingsvoorwaarden) en anderzijds overige, in beleid neergelegde,
kwaliteitscriteria die instellingen geacht worden na te streven, zonder
dat het gaat om bekostigingsmaatregelen. Bij de introductie van de
bekostigingsmaatregel in artikel 164b van de WPO in het kader van de Wet
‘Goed onderwijs, goed bestuur’, onderschreef de regering dit
onderscheid en het uitgangspunt dat in beleid neergelegde
kwaliteitscriteria niet als bekostigingsvoorwaarden aangemerkt dienen te
worden. In de toelichting op dat wetsvoorstel stelde de regering dat de
minimumleerresultaten element worden van de wettelijke
bekostigingsvoorwaarden en dat de andere kwaliteitsaspecten met de
daarbij behorende waarderingsregels als procesindicatoren onderdeel
uitmaken van het in beleidsregels geformuleerde toezichtkader dat de
Onderwijsinspectie gebruikt. Deze procesindicatoren zijn geen onderwerp
van de wettelijke bekostigingsvoorwaarden, maar vormen enkel een
aandachtspunt voor de inspectie, aldus die toelichting. De Afdeling
onderschrijft deze stelling. 

Mede naar aanleiding van het voorliggende wetsvoorstel rijst de vraag of
het wettelijk stelsel in combinatie met de inhoud en het gebruik van het
toezichtkader van de inspectie met dit uitgangspunt overeenstemt. De
Afdeling gaat hieronder op die vraag in.

De maatregel tot beëindiging van de bekostiging kan slechts worden
genomen indien de Onderwijsinspectie aan de minister meldt dat de
leerresultaten ernstig of langdurig tekortschieten zonder dat voldoende
verbetering heeft plaatsgevonden. Deze melding vormt derhalve de
voorwaarde voor het toepassen van de bekostigingsmaatregel als bedoeld
in artikel 164b van de WPO. Het oordeel van de inspectie dat sprake is
van ernstig of langdurig tekortschieten van de leerresultaten wordt
gevormd op basis van een aantal zogenoemde normindicatoren, opgenomen in
het toezichtkader van de Onderwijsinspectie. Het toezichtkader is
neergelegd in door de inspectie opgestelde beleidsregels. Dat
toezichtkader ziet niet alleen op de leerresultaten, maar ook op de
vormgeving van het onderwijsproces, en is uitgesplitst in verschillende
normindicatoren aan de hand waarvan de kwaliteit van het onderwijsproces
wordt vastgesteld. Niet al deze procesindicatoren lijken hun basis te
vinden in bestaande bekostigingsvoorwaarden. In dat verband kan
bijvoorbeeld worden gewezen op de indicatoren met betrekking tot het
schoolklimaat en het didactisch handelen.

Indien deze normindicatoren voor de beoordeling van het onderwijsproces
een wezenlijk onderdeel vormen van het besluit tot de beëindiging van
de bekostiging als bedoeld in artikel 164b van de WPO, dan stelt de
Afdeling vast dat zij de facto fungeren als aanvullende
deugdelijkheidseisen/ bekostigingsvoorwaarden voor scholen waarvan de
leerresultaten tekortschieten. 

Met het onderhavige wetsvoorstel wordt de samenhang tussen het oordeel
van de inspectie op basis van haar toezichtkader en de
bekostigingsmaatregel verder versterkt; aan het oordeel van de inspectie
dat sprake is ernstig of langdurig tekortschietend onderwijs wordt
immers de verplichting gekoppeld de minister voor te stellen de
bekostigingsmaatregel te treffen.

Zoals de Afdeling eerder heeft aangegeven zou het toezichtkader van de
inspectie, voor zover het de basis vormt voor het oordeel dat de
leerresultaten van een school ernstig of langdurig tekortschieten – in
lijn met de eerdere mededeling van de regering bij de behandeling van de
wet ‘Goed onderwijs, goed bestuur’ – beperkt moeten blijven tot
die normindicatoren die hun basis vinden in bij of krachtens de WPO
opgenomen bekostigingsvoorwaarden/deugdelijkheidseisen. 

Indien de regering van oordeel is dat alle thans gehanteerde
normindicatoren een rol dienen te (kunnen) spelen bij de vaststelling
dat de leerresultaten van een school ernstig of langdurig tekort
schieten, dan dient dit kennelijk gewijzigde standpunt te worden
gemotiveerd. Voorts geldt dan het volgende. 

Op grond van artikel 23 van de Grondwet dienen bekostigingsvoorwaarden
bij of krachtens de wet gesteld te worden. Dit geldt te meer wanneer het
niet voldoen aan bepaalde kwaliteitsmaatstaven leidt tot een zo
ingrijpende maatregel als de beëindiging van de bekostiging. Gelet
hierop zouden de normindicatoren, voor zover zij althans criteria vormen
voor het inspectie-oordeel dat sprake is van ernstig of langdurig
tekortschietend onderwijs en daarmee ten grondslag liggen aan een
mogelijke bekostigingsmaatregel, een formeel-wettelijke basis moeten
hebben. Die wettelijke basis zou bij voorkeur in de WPO moeten worden
opgenomen. De normindicatoren zelf zouden moeten worden vastgesteld op
het niveau van een algemene maatregel van bestuur, met inachtneming van
de vrijheid van richting, de vrijheid van het bijzonder onderwijs
betreffende de keuze der leermiddelen en de aanstelling der
onderwijzers.

De Afdeling adviseert de normindicatoren in het toezichtkader van de
Onderwijsinspectie, voor zover deze de grondslag voor een
bekostigingsmaatregel kunnen vormen en thans nog niet overeenkomen met
bestaande bekostigingsvoorwaarden, nader te bezien, en zo nodig te
voorzien van een formeel-wettelijke grondslag en vervolgens bij algemene
maatregel van bestuur vast te stellen.

2.	Verplichte inhoud van een verplicht advies

Ingevolge het voorstel informeert de Onderwijsinspectie de minister
indien zij van oordeel is dat de onderwijskwaliteit langer dan één
jaar ernstig tekortschiet zonder dat voldoende kwaliteitsverbeteringen
zijn gerealiseerd. Het voorstel bepaalt tevens dat de inspectie in dat
geval de minister voor moet stellen de bekostiging te beëindigen. 

De toelichting laat zich niet uit over de betekenis van dit verplichte
advies van de inspectie. Wel stelt de toelichting dat er niet voor is
gekozen om de inspectie de vrijheid te geven om andere voorstellen te
kunnen doen, nu het helder moet zijn dat het een bevoegdheid en afweging
betreft die in een dergelijk ernstig geval aan de minister is.

Deze redengeving volstaat niet. Alleen de minister is op grond van
artikel 164b van de WPO bevoegd de betreffende maatregel op te leggen.
Bovendien kan de inspectie – gezien de uitputtende regeling in artikel
3, derde lid, van de WOT – ter zake niet gemandateerd worden. Een
advies van de Onderwijsinspectie doet geen afbreuk aan de zelfstandige
bevoegdheid van de minister tot het nemen van de maatregel. Derhalve is
de voorgestelde regeling van het advies met het oog op het zeker stellen
dat (alleen) de minister ter zake bevoegd is overbodig.

Daarnaast is onduidelijk wat wordt beoogd met het verplicht
voorschrijven van de inhoud van het advies van de inspectie aan de
minister - beëindiging van de bekostiging van de school. Daar deze
inhoud van het advies reeds wettelijk vaststaat en de wet dwingend
voorschrijft wanneer het moet worden gegeven, heeft het advies geen
aanvullende betekenis naast de verplicht gestelde melding aan de
minister, en geen functie ten behoeve van de onderbouwing van de
bekostigingsmaatregel. Aldus vormgegeven is het inspectie-advies
overbodig. Een advies van de inspectie waarvan de inhoud niet imperatief
is voorgeschreven, kan daarentegen wel relevant zijn voor de afweging
van de minister. 

De Afdeling adviseert het vastleggen van de inhoud van het voorstel van
de Onderwijsinspectie dat zij voegt bij de melding op grond van artikel
14, tweede lid, van de WOT, achterwege te laten.

Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op.

3. 	Noodzaak van het voorstel

De toelichting gaat ten aanzien van de noodzaak van het wetsvoorstel
hoofdzakelijk in op het belang om het aantal zeer zwakke scholen zo snel
mogelijk terug te brengen. Daarbij wordt evenwel niet ingegaan op de
noodzaak van de thans voorgestelde wijzigingen. 

De wettelijke regeling van het toezicht op zeer zwakke scholen is de
laatste jaren al ingrijpend veranderd. Er zijn maatstaven voorgeschreven
en ontwikkeld aan de hand waarvan door de inspectie beoordeeld wordt of
sprake is van onvoldoende leerresultaten of ernstig/langdurig
tekortschieten van leerresultaten. Bij ernstig of langdurig
tekortschieten van leerresultaten kan de minister de school opheffen
respectievelijk de bekostiging beëindigen. En vanaf het komend
schooljaar zullen nieuw bekostigde scholen geconfronteerd worden met
vroegtijdig en verscherpt toezicht.

Mede op basis van deze wetswijzigingen is de afgelopen jaren het
toezicht van de inspectie aangescherpt, en is het aandeel zeer zwakke
scholen drastisch gedaald. De toelichting geeft een overzicht van het
aandeel zeer zwakke scholen. Daaruit blijkt dat dit in de afgelopen
jaren sterk is teruggedrongen. In absolute cijfers: op 1 januari 2009
waren er nog 108 zeer zwakke scholen, op 1 september 2012 waren het er
nog 17. De toelichting stelt evenwel dat ‘ondanks deze dalende trend
[…] in de eerste fase van het verbetertraject nog te vaak veel tijd
verloren gaat omdat schoolbesturen zich laten verrassen door de slechte
leerresultaten en een daarop volgend inspectieonderzoek met negatieve
uitkomst.’ Voor deze stelling verwijst de toelichting naar bevindingen
in een rapport over de periode 2006-2010.

Met ingang van schooljaar 2011-2012 waarschuwt de Onderwijsinspectie
schoolbesturen echter al vanaf het eerste jaar waarin sprake is van
tegenvallende leerresultaten op de consequenties die hieraan kunnen
worden verbonden. Dat schoolbesturen zich ook thans nog op een te laat
moment laten verrassen lijkt daarmee uitgesloten. De toelichting noemt
deze aanpassing wel, maar suggereert ten onrechte dat deze beleidslijn
nog geen onderdeel uitmaakt van de ‘huidige tijdlijn’ van het
toezicht in het primair en voortgezet onderwijs. Daarmee worden de
voorgestelde bekorting van de verbetertermijn en de door de
Onderwijsinspectie thans reeds gebezigde beleidslijn ten onrechte
gepresenteerd als nog in te voeren, samenhangende maatregelen. 

De toelichting noemt evenmin de overige door de Onderwijsinspectie
doorgevoerde beleidsaanpassingen die erop gericht zijn de kwaliteit van
scholen sneller te verbeteren. Ten eerste wordt thans een nadere
invulling van de verbeterperiode gegeven door het opstellen van een plan
van aanpak voor de kwaliteitsverbetering, waarin staat welke
verbeterresultaten (tussentijds) op welk moment gerealiseerd moeten
zijn. Ten tweede vindt een tussentijds kwaliteitsonderzoek door de
inspectie halverwege het verbetertraject plaats. Met dit onderzoek wordt
vastgesteld of er voldoende voortgang is geboekt. Op deze manier kan
eerder aan het licht worden gebracht dat de kwaliteitsverbetering
achterblijft of stagneert.

Over de resultaten van deze nu reeds gevoerde beleidslijn van de
Onderwijsinspectie bevat de toelichting geen gegevens. De toelichting
zou daarop alsnog dienen in te gaan.

Naar het oordeel van de Afdeling zou tevens moeten worden ingegaan op de
huidige termijn waarbinnen scholen die als zeer zwak te boek staan zich
moeten verbeteren. Uit de cijfers van de Onderwijsinspectie blijkt dat
de gemiddelde periode waarin een basisschool zwak of zeer zwak was in de
periode tussen 2008 en 2011 – dus nog voor de toepassing van de nieuwe
beleidslijn – reeds is bekort van ruim twee jaar naar nog geen
anderhalf jaar. Gelet op de sindsdien doorgevoerde aanpassingen zou een
verdere afname van die gemiddelde termijn te verwachten zijn. 

Ten slotte zou de toelichting in moeten gaan op de verhouding van het
voorstel tot het bestuursakkoord primair onderwijs 2012-2015, waarin is
overeengekomen dat er in 2015 nog maximaal 35 zeer zwakke basisscholen
zouden overblijven, uiteraard met behoud van de ambitie om dit aantal
uiteindelijk tot nul te reduceren. Blijkens de eerder genoemde cijfers
is deze doelstelling nu reeds gehaald, en waren er per 1 september 2012
nog 17 zeer zwakke basisscholen. De beoogde verbeteringen zijn derhalve
reeds met de huidige instrumenten sneller behaald dan nog recent, bij de
afsluiting van het bestuursakkoord, verwacht werd. De
onderwijsorganisaties stellen in lijn hiermee dan ook dat het voorstel
niet noodzakelijk is.

De effecten van de eerder genoemde veranderingen in wetgeving en
inspectiebeleid zijn op dit moment nog niet volledig
uitgekristalliseerd. Wel wijzen alle beschikbare gegevens erop dat de
reeds ingezette preventieve maatregelen, met naast het aangepaste beleid
van de Onderwijsinspectie de daarmee gepaard gaande intensieve
begeleiding van (zeer) zwakke scholen vanuit de sectororganisaties,
voldoende zijn om de doelstelling te realiseren dat de termijn dat
scholen zeer zwak zijn zo kort mogelijk is. In lijn daarmee merkt de
regering in de toelichting op te verwachten dat de voorgestelde
verplichte verkorting van de verbetertermijn gezien deze preventieve
maatregelen en ondersteuning niet zal leiden tot meer scholen waarvan de
bekostiging zal worden beëindigd. Dit beeld wordt versterkt door het
gegeven dat er, voor zover de Afdeling heeft kunnen nagaan, tot op heden
nog geen gebruik is gemaakt van de mogelijkheid de bekostiging op grond
van artikel 164b van de WPO te beëindigen.

Bij de introductie van artikel 164b van de WPO is vastgelegd dat een
evaluatie van de werking van deze bepaling binnen 5 jaar zal worden
toegezonden aan de beide Kamers. Mede gelet op de sinds die tijd
ingezette aanpassingen en de genoemde positieve resultaten bij het
terugbrengen van het aantal zeer zwakke scholen zou de toelichting
duidelijk moeten maken waarom deze op handen zijnde evaluatie niet kan
worden afgewacht. De noodzaak van de voorgestelde verplichte termijn
staat naar het oordeel van de Afdeling nog onvoldoende vast.

De Afdeling adviseert het voorstel in het licht van het bovenstaande
nader te bezien.

4.	De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele
bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.   De
vice-president van de Raad van State,

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State betreffende no.W05.13.0078/I

In het voorgestelde artikel 14, tweede lid, WOT, “in elk geval”
schrappen.

In het voorgestelde artikel 14, tweede lid, WOT, “Wet op het primair
onderwijs en” vervangen door: Wet op het primair onderwijs of.

 	De Afdeling verwijst slechts naar bepalingen uit de WPO; de
opmerkingen zijn evenwel van overeenkomstige toepassing op de Wet op het
voortgezet onderwijs.

	Kamerstukken II 2008/09, 31 828, nr. 4, blz. 10 en Kamerstukken II
2000/01, 27 783, A, blz. 2.

	Kamerstukken II 2008/09, 31 828, nr. 3, blz. 9.

	Artikel 10a, eerste lid, jo. vierde lid, van de WPO.

	Zie artikel 164b, eerste lid jo. artikel 10a, eerste lid, van de WPO;
zie ook Kamerstukken II 2008/09, 31 828, nr. 3, blz. 13.

	Zoals blijkt uit de verwijzing naar artikel 11 WOT in artikel 10a,
vierde lid van de WPO.

	Zoals vastgelegd ingevolge artikel 13 jo. 11 van de WOT.

	Inspectie van het onderwijs, Toezicht op zwakke en zeer zwakke scholen,
2011, blz. 8 e.v.; Toezichtkader po/vo, 2012, blz. 21 e.v.;
Toezichtkader Voortgezet onderwijs 2013. Uitgangspunten Werkwijze
Waarderingskader, 2013.

	In dezelfde zin: Kamerstukken I 2009/10, 31 828 C, blz. 9.

	Artikel 23, vijfde en zesde lid, van de Grondwet.

 	Memorie van toelichting, §2 en §7.

	Memorie van toelichting, §4.

	Wet van 4 februari 2010 tot wijziging van de Wet op het primair
onderwijs […] in verband met de invoering van
bekostigingsvoorschriften voor minimumleerresultaten, alsmede een
aanvulling van de interventiemogelijkheden in het kader van het
overheidstoezicht (Stb. 2010, 80); Wet van 2 februari 2012 tot wijziging
van de Wet op het onderwijstoezicht en enige andere wetten in verbant
met de invoering van geïntegreerd toezicht en de gewijzigde rol van de
Inspectie van het onderwijs bij het toezichtproces (Stb. 2012, 118); Wet
van 19 november 2012, houdende wijziging van de Wet op het
onderwijstoezicht inzake de aanscherping van het toezicht bij nieuw
bekostigde scholen (Stb. 2012, 652).

	Jaarverslag 2009, Inspectie van het Onderwijs, april 2010, blz. 11 & De
staat van het onderwijs, onderwijsverslag 2011/2012, Inspectie van het
Onderwijs, april 2013, blz. 38.

	Zeer zwakke scholen in het basisonderwijs 2006-2010 , Inspectie van het
Onderwijs 2010.

	Memorie van toelichting §4, het overzicht van de ‘huidige
tijdlijn’ beschrijft de situatie van voor schooljaar 2011-2012,
terwijl de ‘nieuwe tijdlijn’ de huidige tijdlijn omvat, aangevuld
met de voorgestelde wettelijke bekorting van de verbetertermijn.

	Zeer zwakke scholen in het basisonderwijs 2006-2010, Inspectie van het
Onderwijs 2010, blz. 40.

	Ibidem.

	De staat van het onderwijs, onderwijsverslag 2010/2011, Inspectie van
het Onderwijs, april 2012, blz. 66.

	Bestuursakkoord primair onderwijs 2012-2015, onderdeel 3.1, gesloten
tussen de Minister en Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap en de PO-raad op 17 januari 2012.

	De staat van het onderwijs, onderwijsverslag 2011/2012, Inspectie van
het Onderwijs, april 2013, blz. 38.

	Zie het advies van de VO-Raad, AOC-Raad, Besturenraad, VBS, LVGS, VGS,
VKO en ISBO van 1 februari 2013 alsmede het advies van de PO-Raad, mede
namens de Besturenraad, ISBO, LVGS, VBS, VGS en VKO van 29 januari 2013,
waar ook de VOS/ABB zich inhoudelijk bij heeft aangesloten in haar brief
van 29 januari 2013.

	Memorie van toelichting, §4.

	Zoals bepaald in de artikelen 188a van de WPO.

 PAGE    

  PAGE  2 

 PAGE   I 

........................................................................
...........

AAN DE KONING

AAN DE KONING