Preview document (🔗 origineel)

---

  DOCPROPERTY  kOnderwerp  \* MERGEFORMAT  Betreft 	Nader rapport inzake
het voorstel van wet tot wijziging van de Wet werk en bijstand en enkele
andere sociale zekerheidswetten (Wet maatregelen Wet werk en bijstand en
enkele andere wetten)



Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 17 juli 2013,
nr. 13.001525, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de
Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 2 oktober
2013, nr. W12.13.0223/III, bied ik U hierbij aan.

Het voorstel geeft de Afdeling advisering van de Raad van State
aanleiding tot het maken van inhoudelijke opmerkingen over de motivering
van de inperking van de beleidsvrijheid van gemeenten, de
kostendelersnorm in het licht van de hervorming van de langdurige zorg,
de maatregel dat gemeenten worden verplicht tot het weigeren van een
bijstandsuitkering bij het niet nakomen van een aantal verplichtingen,
de omstandigheid dat de zelfstandige verplichting tot het zich onthouden
van zeer ernstige misdragingen via strafrechtrechtelijke weg zou moeten
blijven lopen en de zorgplicht van de overheid met betrekking tot de
bijstand. 

Sturingsfilosofie van de WWB (decentralisatie)

De Afdeling geeft aan dat het wetsvoorstel niet alleen op de punten van
de tegenprestatie en de arbeidsverplichtingen, maar ook op dat van het
sanctiebeleid, de beleidsvrijheid van de gemeenten inperkt. Bevoegdheden
worden omgezet in verplichtingen. De Afdeling is van oordeel dat de
inperking van de beleidsvrijheid, gelet op de dragende gedachten achter
de WWB en gelet op het uitgangspunt dat maatwerk betekent dat gemeenten
beleidsruimte nodig hebben om dat maatwerk te kunnen leveren, een
dragende motivering behoeft. De Afdeling onderschrijft de activerende
werking van de WWB. Zij betwijfelt echter of met het opleggen van een
plicht tot tegenprestatie en het uniformeren van arbeidsverplichtingen
deze doelstelling wordt bereikt. Met betrekking tot dat maatwerk gaat de
Afdeling in op de mogelijkheid om efficiencywinst te bereiken. De
Afdeling stelt dat alleen in een specifieke, op de lokale situatie
afgestemde vormgeving, maatwerk kan worden geleverd en efficiencywinst
kan worden behaald.

De regering onderschrijft de door de Afdeling genoemde dragende
gedachten achter de WWB en het uitgangspunt dat gemeenten beleidsruimte
nodig hebben om maatwerk te leveren. Waar het de efficiencywinst
betreft, ziet de regering echter ook mogelijkheden om die te behalen
door de gemeentelijke beleidsruimte te koppelen aan een wettelijk kader.
De regering denkt daarbij aan het wettelijk regelen van beleid dat voor
alle gemeenten gelijk (zou) moet(en) zijn, zoals de maatregel bij een
verwijtbaar onnodig beroep op bijstand. Binnen dit wettelijk kader
hebben gemeenten beleidsruimte om in individuele situaties en bij
bijzondere omstandigheden maatwerk te leveren. Dit wettelijk kader
voorkomt enerzijds dat gemeenten ieder voor zich veel beleidskracht
moeten investeren in het vormgeven van het maatregelenbeleid voor die
gedragingen, waarvoor op voorhand evident is dat daarvoor een zware
maatregel passend is. Tevens wordt met een landelijke en meer uniforme
regeling de rechtszekerheid voor de burger bevorderd. Anderzijds biedt
dit kader gemeenten beleidsruimte voor maatwerk. Op basis van het advies
van de Afdeling heeft de regering de gemeentelijke beleidsruimte op dit
punt verder uitgewerkt. Hiervoor verwijst de regering naar punt 1b.

Gezien het gestelde door de Afdeling over de hoe-vraag heeft de regering
een extra criterium betrokken bij de beoordeling of een verplichting
onder de uniformering kan vallen. Het betreft hier het criterium dat de
lokale situatie bij de geüniformeerde verplichting geen of slechts een
ondergeschikte rol mag spelen. Dit heeft geleid tot herziening van de
betreffende wettelijke bepaling. Wellicht ten overvloede wijst de
regering erop dat de gemeenten binnen de kaders van de wet dienen te
blijven en invulling dienen te geven aan de hen opgelegde
verantwoordelijkheid bij de ‘hoe-vraag’. Ook op deze aspecten, en op
het punt van de dragende motivering, gaat de regering nader in bij punt
1b.

In reactie op de twijfel van de Afdeling met betrekking tot de vraag of,
met het opleggen van een plicht tot tegenprestatie en het uniformeren
van arbeidsverplichtingen, de doelstelling van een activerende werking
van de WWB wordt bereikt, geeft de regering aan dat een doeltreffend
re-integratiebeleid niet mogelijk is als de handhaving van
arbeidsverplichtingen niet op orde is. Op dit punt zijn door de beoogde
uniformering de nodige slagen te maken. Ook op dit aspect gaat de
regering nader in bij punt 1b.

1a. Plicht tot tegenprestatie

De Afdeling is van oordeel dat de inperking van de beleidsvrijheid van
gemeenten, ten aanzien van het omzetten van de bevoegdheid om een
tegenprestatie te verlangen in een plicht tot het opleggen van een
tegenprestatie, een meer dragende motivering vraagt. De regering is van
oordeel dat het principe van de wederkerigheid in de bijstand aansluit
bij een meer participerende samenleving waarin iedereen naar vermogen
bijdraagt en verantwoordelijkheid neemt niet alleen voor zijn eigen
leven, maar ook voor de samenleving waarin hij leeft. Om dit te
faciliteren voorziet dit wetsvoorstel er in dat iedere gemeente
verplicht is om een tegenprestatie naar vermogen op te leggen aan WWB-,
IOAW- en IOAZ-uitkeringsgerechtigden. Voor alle colleges gaat de
verplichting gelden om beleid te formuleren om aan vorenbedoelde
uitkeringsgerechtigden onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden
als tegenprestatie voor de uitkering op te dragen en daar uitvoering aan
te geven. Iedere gemeenteraad dient de tegenprestatie uit te werken in
de verordening. Aangegeven kan worden hoe de gemeente met de
tegenprestatie omgaat en hoe die wordt toegepast in individuele
gevallen. Aan de vrijheid van gemeenten om invulling te geven aan de
tegenprestatie is niets veranderd. De colleges kunnen nog steeds, binnen
de gestelde kaders, in individuele gevallen en op basis van de lokale
situatie naar eigen inzicht invulling geven aan deze verplichting. 

De regering deelt de opmerking van de Afdeling niet, waar zij zegt dat
de wettelijke kaders naar inhoud onvoldoende duidelijkheid bieden. De
Afdeling verwijst naar een uitspraak van de rechtbank Zeeland –
West-Brabant en geeft op grond hiervan aan dat de wettelijke ruimte voor
gemeenten beperkt is en dat er in de praktijk knelpunten zijn. Er zijn
echter duidelijke kaders gegeven, die gemeenten voldoende beleidsruimte
bieden om maatwerk te leveren. In het verlengde hiervan ligt het ook
niet in de rede om inperkende voorschriften te geven omtrent de aard van
de werkzaamheden, de duur en de omvang van een tegenprestatie. Om
gemeenten te ondersteunen zal een werkwijzer worden opgesteld, om op die
wijze gemeenten in de gelegenheid te stellen om onderling ervaringen uit
te wisselen. Op deze manier wordt de gemeentelijke beleidsvrijheid niet
beknot, maar worden gemeenten ondersteund hen om hier op adequate wijze
vorm aan te geven. 

De Afdeling wijst op de extra uitvoeringslasten voor gemeenten, zoals de
noodzakelijke ondersteuning en begeleiding. De regering deelt deze
opvatting niet. De mogelijkheid voor het opleggen van een tegenprestatie
bestaat ook nu al.  Het vaststellen van hun beleid rond de
tegenprestatie in een verordening, als ook de naleving van de
tegenprestatie, behoren tot de reguliere uitvoeringstaken van de WWB.
Ook kunnen de colleges voor het bij elkaar brengen van vraag en aanbod
gebruik maken van bestaande netwerken. Daarnaast kunnen colleges de
tegenprestatie zo organiseren dat begeleiding wordt geboden door de
betreffende organisatie waar de tegenprestatie wordt uitgevoerd.

1b. Uniformering arbeidsverplichtingen 

Zoals de Afdeling aangeeft, wordt de huidige bevoegdheid van het college
tot het opleggen van een maatregel omgezet in een verplichting. Dit
geldt voor een aantal, limitatief opgesomde, verplichtingen. Volgens de
Afdeling kan het college slechts in bijzondere omstandigheden op verzoek
van de belanghebbende de maatregel op zijn situatie aanpassen, dan wel
van het opleggen van een maatregel afzien dan wel de maatregel herzien.
In het licht van het advies van de Afdeling heeft de regering de ruimte
voor gemeenten om maatwerk te leveren als volgt verder uitgewerkt. 

Zoals aangegeven in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel, kan
het college bij het opleggen van de maatregel rekening houden met de
individuele situatie van de bijstandsgerechtigde. Zo is bij een aantal
verplichtingen ‘naar vermogen’ aan de orde. Het is dan aan het
college om te beoordelen waartoe diens vermogen - de krachten en
bekwaamheden - de bijstandsgerechtigde in staat stelt en of hij dat
vermogen benut heeft ter voldoening aan de betreffende verplichting.

Van groot beleidsmatig belang is de invulling van het gemeentelijke
re-integratiebeleid in samenhang met de uniformering van de
verplichtingen. Bij meerdere van die verplichtingen gaat het om
verplichtingen die door het college, op individuele basis, aan de
bijstandsgerechtigde zijn opgelegd met het oog op de
arbeidsinschakeling, zoals het gebruik maken van door het college
aangeboden voorzieningen. Het is aan het college om, met in achtneming
van de door de gemeenteraad opgestelde regels, te bepalen welke
voorzieningen kunnen worden aangeboden. Voorts is het aan het college om
te bepalen aan wie die voorzieningen worden aangeboden. 

Het door de Afdeling gestelde met betrekking tot de hoe-vraag geeft de
regering aanleiding tot aanpassing van de wettekst op het punt van de
geüniformeerde verplichtingen. De regering heeft de verplichting
betreffende het naar vermogen verkrijgen van algemeen geaccepteerde
arbeid uit artikel 18, vierde lid, geschrapt. Hierbij hangt het van de
lokale situatie af welke mogelijkheden er zijn om algemeen geaccepteerde
arbeid te verkrijgen. Daarom behoudt het college op dit punt de
beleidsruimte die zij nodig heeft bij het in aanmerking nemen van de
lokale omstandigheden.

Voorts is de verplichting tot het verrichten van een tegenprestatie
buiten de uniformering geplaatst. Het opdragen van een tegenprestatie
naar vermogen hangt samen met de lokale situatie. Het college heeft
namelijk beleidsvrijheid omtrent het type maatschappelijk nuttige
werkzaamheden, de duur en de omvang ervan. De wet schrijft een aantal
kaders voor, de verdere invulling ervan wordt aan de gemeente
overgelaten.

Ook de verplichting om zich te onthouden van zeer ernstige misdragingen
jegens de met de uitvoering van de WWB belaste personen en instanties is
buiten de uniformering geplaatst. Ook op dit punt erkent de regering het
door de Afdeling gestelde belang van de gemeentelijke beleidsruimte (zie
voorts onderdeel 3). 

Voorts voorziet het wetsvoorstel erin dat er geen maatregel volgt indien
elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt (conform het huidige artikel 18,
tweede lid).

Afstemming op de omstandigheden van de belanghebbende en diens
mogelijkheden om middelen te verwerven blijft bij uitstek het
beleidsterrein van het college. Dit wetsvoorstel benadrukt dit door het
college de opdracht te geven om een op te leggen maatregel of een
opgelegde maatregel af te stemmen indien, gelet op bijzondere
omstandigheden, dringende redenen daartoe noodzaken. In navolging van
het advies van de Afdeling schept dit voor het college ruimte om
ondersteuning in enige vorm te bieden en daarmee te voldoen aan de op de
overheid rustende zorgplicht. Voor de belanghebbende betekent dit dat
hij niet om toepassing daarvan hoeft te verzoeken. De bijzondere
omstandigheden die tot dringende redenen leiden, kunnen gelegen zijn in
maatschappelijk belang, de vorenbedoelde zorgplicht van de overheid in
relatie tot individuele omstandigheden en kinderen in het gezin. Voor
wat betreft dat laatste wijst de regering met de Afdeling op enkele
verdragen inzake de rechten van ouders en kinderen op een passende
sociale en economische bescherming.

Eveneens vanuit het oogpunt van de door de Afdeling geadviseerde
gemeentelijke beleidsruimte, in combinatie met het advies van de
Afdeling inzake het door de regering beoogde reparatoire karakter van de
met de geüniformeerde verplichtingen samenhangende maatregel, is door
de regering een inkeerbepaling in het wetsvoorstel opgenomen. Deze
bepaling houdt in dat het college op verzoek van belanghebbende een voor
de duur van drie maanden opgelegde weigering kan herzien, zodra uit de
houding en gedragingen van belanghebbende ondubbelzinnig is gebleken dat
hij de op hem rustende geüniformeerde verplichtingen nakomt (zie
hiervoor voorts bij punt 3 hierna).

De regering vertrouwt erop met het vorenstaande op adequate wijze
tegemoet te zijn gekomen aan het oordeel van de Afdeling dat in het
oorspronkelijke wetsvoorstel weliswaar sprake was van enige
beleidsruimte, maar dat deze een zeer beperkte inhoud heeft en dat
betwijfeld kan worden of de resterende beleidsruimte in de praktijk nog
van enige inhoudelijke betekenis is. De regering beoogt hiermee tot een
juist evenwicht te komen tussen enerzijds maatwerk en anderzijds een
voldoende rechtvaardiging om (geheel of gedeeltelijk) af te zien van een
maatregel in situaties als waarop de uniformering ziet. Het gaat daarbij
immers om het niet nakomen van verplichtingen waardoor een verwijtbaar
onnodig beroep wordt gedaan op bijstand. Dit is zodanig in strijd met
letter en geest van de WWB, dat er sprake is van een absoluut ongewenste
situatie, ongeacht in welke gemeente die zich voordoet. Bij het
afstemmen van de bijbehorende maatregel behoort, in overeenstemming met
letter en geest van de WWB, maatwerk op basis van gemeentelijk beleid.
Naar het oordeel van de regering doet het wetsvoorstel recht aan beide
aspecten.

In reactie op het in de memorie van toelichting aangehaalde
onderzoeksrapport ‘Iedereen aan de slag’ van de Inspectie SZW, geeft
de Afdeling aan dat het wetsvoorstel verder reikt dan waartoe het
onderzoeksrapport aanleiding lijkt te geven. De Afdeling is van oordeel
dat uit genoemd onderzoeksrapport kan worden opgemaakt dat het UWV en de
gemeenten over het algemeen terughoudend zijn met het opleggen van
financiële sancties wanneer het flexibele arbeid betreft. De ervaring
van gemeenten is dat zij door het opleggen van een maatregel vaak verder
van hun doel (uitstroom) verwijderd raken. Ook wijzen de gemeenten op de
disproportionaliteit van zo’n maatregel als het om flexibele arbeid
gaat. Verder wordt de conclusie van de Inspectie dat de gemeenten hun
regierol onvoldoende zouden oppakken, door de VNG niet gedeeld. Het
uitvoeren van regionaal arbeidsmarktbeleid vraagt immers de inzet van
alle partijen in de regio, aldus de VNG.

Op dit punt heeft de regering een andere visie dan de Afdeling. Voor de
terughoudendheid van gemeenten bij het opleggen van maatregelen is geen
grond te vinden in de WWB. Gelet op het bepaalde in artikel 18, tweede
lid, van de WWB dient het college de bijstand te verlagen ter zake van
het niet of onvoldoende nakomen door de belanghebbende van de
verplichtingen voortvloeiende uit deze wet. Van die verlaging kan worden
afgezien indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. De WWB biedt
geen ruimte voor het college om van het opleggen een maatregel af te
zien omdat een bijstandsgerechtigde anders niet meer zou meewerken aan
zijn re-integratie en uitstroom. De regering vindt dit zeer ongewenst.
Het zou betekenen dat maatregelen die bedoeld zijn voor het geval een
bijstandsgerechtigde zijn verplichtingen niet nakomt, niet zouden kunnen
worden opgelegd omdat hij anders zijn verplichtingen niet na zou komen.
Het kan niet zo zijn dat het niet nakomen van verplichtingen
ongesanctioneerd blijft omdat de bijstandsgerechtigde anders andere
verplichtingen niet zou nakomen. Dit is een onjuiste en ongewenste
uitvoering van de WWB. De regering kan uiteraard niet voorbij gaan aan
de wijze waarop gemeenten hiermee buiten de kaders van de wet treden.
Dit aspect draagt naar het oordeel van de regering mede bij aan de door
de Afdeling geadviseerde voldoende draagkrachtige motivering voor de
uniformering.

Het argument dat zo’n maatregel disproportioneel zou zijn als het om
flexibele arbeid gaat, betreft een gemeentelijke opvatting, die niet
past bij de activerende werking van de WWB en die de regering dan ook
niet kan volgen. De betekenis van flexibele arbeid is aan de orde
geweest in de brief d.d. 16 augustus 2012 van de Staatssecretaris van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de Tweede Kamer betreffende de
uitkomsten van het AStri-rapport over de aansluiting tussen vraag en
aanbod van laaggeschoold werk. Daarin is aangegeven dat het ontrecht is
als tijdelijk werk niet voor vol wordt aangezien. Tijdelijk werk biedt
de mogelijkheid werkervaring op te doen, waarmee de kansen op de
arbeidsmarkt kunnen worden versterkt. Daarnaast kan tijdelijk werk een
opstap zijn naar vast werk. Van alle personen die uitzendwerk
verrichten, heeft een derde een jaar later een vast dienstverband en
werkt een derde nog steeds in een uitzendbaan. Volgens de ABU stroomt
bijna de helft van de uitzendkrachten door naar ander regulier werk.
Bovendien geldt dat het aanvaarden van werk in alle gevallen leidend
moet zijn, ook als dat tijdelijk werk is. Tijdelijk werk is altijd beter
dan geen werk. Voor uitvoerders (en uitkeringsgerechtigden) moet gelden
dat tijdelijke arbeid passende arbeid is. Dit betekent dat tijdelijke
arbeid niet geweigerd mag worden door uitkeringsgerechtigden en
bevorderd moet worden door de uitvoerders. Tijdelijk werk is volwaardig
werk waarmee werkervaring kan worden opgedaan dat kan resulteren in een
vaste baan.

Bij de regierol van de gemeenten gaat het de regering in de memorie van
toelichting niet om de, door de Afdeling genoemde, regierol in de regio,
maar om de in de WWB beoogde regiorol voor de gemeenteraad. Die rol
wordt onvoldoende ingevuld. Bij de invoering van de WWB is over die rol
het volgende gezegd. ‘Ten opzichte van de huidige situatie maakt het
rijkstoezicht een terugtredende beweging. Tegelijkertijd wordt de
controlerende rol van de gemeenteraad belangrijker. De gemeenteraad zal
immers niet alleen beoordelen of het college zich bij de uitvoering van
de wet gehouden hebben aan de centrale regelgeving, maar ook of het
college op juiste wijze uitvoering heeft gegeven aan de financiële- en
beleidskaders die uit de wet voortvloeien dan wel geheel autonoom zijn
gesteld alsmede de doelmatigheid en doeltreffendheid van de lokale
uitvoering.’ Onvoldoende invulling van deze rol door gemeenteraden
gaat ten koste van de controlerende taak die voor een goede werking van
de WWB noodzakelijk is. Ook dit punt draagt naar het oordeel van de
regering bij aan een draagkrachtige motivering voor de uniformering.

Kostendelersnorm en uitkeringsnormering bij samenwonen 

Kostendelersnorm in de WWB

De Afdeling heeft begrip voor de keuze voor de kostendelersnorm en heeft
enkele opmerkingen.

i. Terminologie

Het advies heeft geleid tot verduidelijking in de memorie van
toelichting van de begrippen ‘in dezelfde woning zijn hoofdverblijf
hebben’ en ‘gezamenlijke huishouding’. 

ii Mantelzorgers

De regering is met de Afdeling van mening dat belemmeringen voor het
verrichten van mantelzorg zoveel mogelijk moeten worden weggenomen.
Daarbij vraagt de Afdeling in hoeverre de kostendelersnorm hiermee in
overeenstemming is en of in de toelichting hierop in kan worden gegaan. 

Naar aanleiding hiervan is in de memorie van toelichting een passage
opgenomen over mantelzorg in relatie tot kostendelersnorm. In de sociale
zekerheid geldt het principe dat de uitkeringsnorm bij
minimumuitkeringen afhankelijk is van de leefvorm en daarmee de kosten
van levensonderhoud. Daarbij speelt de mate waarin men kosten kan delen
een rol. Het kostendelersprincipe sluit aan bij de lagere bestaanskosten
van mensen die met meerdere personen in één huis wonen doordat zij de
kosten van levensonderhoud, zoals huur, elektra, et cetera, met elkaar
delen. De voordelen waar de kostendelersnorm rekening mee houdt, staan
echter los van de redenen waarom men samenwoont, en zijn ook aanwezig
als sprake is van het verlenen van mantelzorg. Het doel van de uitkering
is om een inkomen te bieden op het bestaansminimum voor mensen die
(tijdelijk) niet kunnen werken en is niet het geëigende middel om
mantelzorg te stimuleren. Desalniettemin zijn instrumenten beschikbaar
die belemmeringen voor het bieden van mantelzorg wegnemen. Zo geldt voor
bijstandsgerechtigden dat het hebben van zorgtaken een dringende reden
kan zijn waardoor men tijdelijk ontheven wordt van de verplichting tot
arbeidsinschakeling of het uitvoeren van een tegenprestatie. Ook is het
huidige mantelzorgcompliment van de middelentoets in de WWB
uitgezonderd.

iii. Andere woonvormen

De Afdeling merkt op dat uit de toelichting niet kan worden opgemaakt in
hoeverre met de ontwikkelingen in het kader van de hervorming van de
langdurige zorg rekening is gehouden. Deze hervorming heeft tot gevolg
dat meer maatwerk binnen instellingen, en mogelijk ook andere
woonvormen, gericht op het in groepsverband bieden van hulp en
ondersteuning plaats zal vinden, zonder dat sprake is van een
commerciële relatie. Naar aanleiding hiervan is de artikelsgewijze
toelichting verduidelijkt. 

iv. Specificatie inkomensgevolgen

De inkomensgevolgen zijn aangevuld met verschillende casusposities. Voor
de volledigheid heeft de regering ook de inkomenseffecten die ontstaan
als gevolg van de nieuwe normering in de AOW nader gespecificeerd. 

v. Verhouding tot Wet sociaal leenstelsel masterfase

De Afdeling merkt op dat het niet duidelijk is of de lijn van artikel
22a, vijfde lid, onderdeel b (uitgaan van een student die in aanmerking
kan komen voor studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering
2000), wordt voortgezet met betrekking tot het voorstel van Wet sociaal
leenstelsel masterfase.

In het sociaal leenstelsel wordt de basisbeurs vervangen door een
lening. Voor studenten in de masterfase wordt dit per 1 september 2014
ingevoerd en voor studenten in de bachelorfase per 1 september 2015.
Studiefinanciering voor deelnemers aan het beroepsonderwijs verandert
niet. Omdat “studiefinanciering” meer omvat dan alleen de
basisbeurs, blijft het criterium “een persoon die in aanmerking kan
komen voor studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering
2000” dezelfde groep studerenden omvatten. Dat de voorwaarden van de
studiefinanciering voor studenten in het hoger onderwijs wijzigen
(basisbeurs wordt lening) doet daar niet aan af. 

Uitkeringsnormering bij samenwonen in de AOW

i. Verschil in karakter AOW en WWB

De opmerking van de Afdeling dat de gegeven motivering ten aanzien van
de rechtvaardiging van het verschil in hoogte van de uitkering niet
zonder meer duidelijk is, heeft geleid tot aanvulling van de memorie van
toelichting.

ii. Mantelzorgers

De regering is in het kader van de WWB ingegaan op het wegnemen van
belemmeringen voor het verrichten van mantelzorg.

Met de Afdeling is de regering van mening dat de huidige en voorgestelde
uitzondering in de AOW te beperkt is. De huidige uitzondering bepaalt
dat het AOW-pensioen van twee ongehuwde AOW-gerechtigden niet wordt
herzien naar 50% van het wettelijk minimumloon als zij een gezamenlijke
huishouding gaan voeren omdat één van hen hulpbehoevend is en beiden
over een eigen woning beschikken waarvoor ieder de financiële lasten
draagt. Daarom is de regering voornemens in de AOW het
huisvestingscriterium bij de gezamenlijke huishouding en bij de nieuwe
uitkeringsnormering bij samenwonen, te verduidelijken door te bepalen
dat als een AOW-gerechtigde een eigen (huur)woning heeft die vrij ter
beschikking staat en waarvoor de AOW-gerechtigde de daaraan verbonden
kosten aantoonbaar betaalt, er geen sprake kan zijn van een gezamenlijke
huishouding. Het hogere AOW-pensioen van 70% van het wettelijk
minimumloon is dan van toepassing. Anders dan bij de huidige
uitzondering behoeft er geen sprake te zijn van hulpbehoevendheid bij
één van de AOW-gerechtigden.

De regering zal het daartoe strekkende voorstel zo spoedig mogelijk aan
het parlement doen toekomen. 

iii. Andere woonvormen

De opmerking van de Afdeling over de nieuw te realiseren woonvormen in
het licht van de hervorming van de langdurige zorg heeft geleid tot
aanvulling van de memorie van toelichting op dit punt.

Weigering uitkering

Anders dan waar de regering in eerste aanleg vanuit ging concludeert de
Afdeling dat de maatregel waarbij de bijstand voor een periode van drie
maanden geheel wordt geweigerd een punitief karakter heeft. De Afdeling
komt tot deze conclusie op basis van toetsing van de maatregel aan de
criteria die het Europese Hof voor de Rechten van de Mens heeft
ontwikkeld, te weten 1) de classificatie naar nationaal recht, 2) de
aard van de overtreding en 3) de zwaarte en de aard van de sanctie. De
Afdeling wijst erop dat op basis van deze criteria geconcludeerd kan
worden dat hier sprake is van een criminal charge. Het betreft hier een
wettelijk maximum van drie maanden van de volledige en verplichte
uitsluiting van het recht op een bijstandsuitkering. Dit is, zo
concludeert de Afdeling, wat de aard van de sanctie betreft geen
reparatoire sanctie, omdat een herstel van de onrechtmatige situatie in
het geheel niet mogelijk is.

De regering sluit zich aan bij de conclusie van de Afdeling waar het
betreft het punitieve karakter van de oorspronkelijk voorziene sanctie.
Aangezien de regering beoogt om de onderhavige maatregel een reparatoir
karakter te geven, is de inkeerbepaling (het voorgestelde artikel 18,
achtste lid) in die zin aangepast dat de voorwaarde komt te vervallen
dat van de periode van drie maanden ten minste één maand moet zijn
verstreken. Concreet betekent dit dat de maatregel een einde neemt en de
belanghebbende weer algemene bijstand gaat ontvangen als deze daarom
verzocht heeft en uit diens houding en gedraging ondubbelzinnig is
gebleken dat hij de verplichtingen uit het voorgestelde artikel 18,
vierde lid (zijnde de geüniformeerde verplichtingen) nakomt. Op deze
wijze wordt belanghebbende de kans geboden tot herstel van de
onrechtmatige situatie. 

Voorts heeft het advies van de Afdeling de regering doen besluiten om af
te zien van de beoogde weigering van uitkering en hervatting van de
uitkering op verzoek. De regering volgt daarin de Afdeling waar die
aangeeft dat het bij die weigering namelijk gaat om een volledige
uitsluiting van het recht op uitkering, hetgeen verder gaat dan het
behoud van het recht met een eventuele korting of zelfs de nihilstelling
in de meest ernstige gevallen. Ter zake stelt de Afdeling dat de
bijstandsuitkering als vangnet fungeert en om die reden een
belangenafweging geboden is. In verband hiermee heeft de regering
besloten de weigering te vervangen door een op nul stelling van de
bijstand via een 100% verlaging.

De maatregel krijgt met het vorenstaande een karakter dat past bij de
bijstandsuitkering als vangnet. Daarmee kan de maatregel de
proportionaliteitstoets doorstaan.

Specifiek met betrekking tot de nieuwe zelfstandige verplichting “het
zich onthouden van zeer ernstige misdragingen jegens de met de
uitvoering van deze wet belaste personen en instanties” merkt de
Afdeling op dat dit gedragingen betreft die ook strafrechtelijk kunnen
worden vervolgd, bijvoorbeeld het gebruik van geweld tegen de betrokken
ambtenaar. Dubbele bestraffing ligt dan op de loer, hetgeen in strijd is
met het ne bis in idem beginsel. Het probleem doet zich voor wanneer de
dader in de strafrechtelijke procedure voor deze gedraging wordt
vervolgd of bestraft en vervolgens, wegens dezelfde gedragingen,
geconfronteerd wordt met de punitieve sanctie van de uitsluiting van het
recht op de uitkering voor de periode van drie maanden.

Zoals hiervoor is aangegeven, heeft de regering besloten de maatregelen
op basis van het advies van de Afdeling een reparatoir karakter te
geven. Om redenen als aangegeven onder punt 1b, heeft de regering
besloten dat het aan het oordeel van het college is welke maatregel moet
worden opgelegd indien de verplichting tot het zich onthouden van zeer
ernstige misdragingen niet is nagekomen.

De voorgestelde wettekst en de memorie van toelichting zijn met het
vorenstaande in overeenstemming gebracht. 

Specifieke zelfstandige verplichtingen

De Afdeling, die met de regering van oordeel is dat zeer ernstige
misdragingen jegens ambtenaren onacceptabel zijn en bestreden moeten
worden, wijst erop dat de norm “het zich onthouden van zeer ernstige
misdragingen jegens ambtenaren” een norm is die zich tot iedereen
richt, en niet alleen tot de uitkeringsgerechtigde. Voor dergelijke
algemene normen die moreel afkeurenswaardig zijn, biedt het strafrecht
volgens de Afdeling het meest geëigende kader. Van de in de toelichting
bedoelde zeer ernstige misdragingen kan altijd aangifte worden gedaan.
De strafeis die het Openbaar Ministerie vordert bij bijvoorbeeld geweld
tegen, o.a. mensen met een publieke taak is het dubbele van de
gebruikelijke straf. Het uitgangspunt van het OM is ook om altijd te
vervolgen. Tegelijkertijd kan, hetgeen nu ook al het geval is op grond
van de WWB, de uitkering worden verlaagd indien de betrokkene de voor
hem geldende verplichtingen niet nakomt en zich zeer ernstig misdraagt
jegens de betrokken ambtenaar. De Afdeling adviseert daarom de bestaande
regeling te handhaven.

De regering volgt dit advies niet. De regering acht zeer ernstige
misdragingen jegens ambtenaren die de sociale zekerheid uitvoeren zo
specifiek afkeurenswaardig, dat zij het zich onthouden van die
gedragingen ook als norm in het sociaalzekerheidsrecht wil vastleggen en
uitdragen. Volledigheidshalve merkt de regering op dat die norm voor wat
betreft de WWB naast de bestaande verlagingsmogelijkheid komt. 

Met betrekking tot de onder de geüniformeerde verplichtingen (het
voorgestelde artikel 18, vierde lid) opgenomen verplichting om aan te
tonen dat hij aan de betreffende verplichtingen heeft voldaan, merkt de
Afdeling op dat de sanctie zeer ingrijpend is, terwijl niet duidelijk is
hoe de betrokkene kan aantonen dat hij aan deze verplichtingen heeft
voldaan. Het probleem doet zich vooral voor bij de negatief
geformuleerde verplichting inhoudende “het verkrijgen, het aanvaarden
of het behouden van algemeen geaccepteerde arbeid niet belemmeren door
kleding, gebrek aan persoonlijke verzorging of gedrag”. De betrokkene
zou in dit geval moeten bewijzen dat hij iets niet heeft gedaan. Dit is
een nagenoeg onmogelijke opgave. De Afdeling is van oordeel dat het in
eerste instantie aan het betrokken bestuursorgaan zelf is om aan te
tonen dat de betrokkene de toegang tot de arbeidsmarkt met zijn kleding,
gebrek aan persoonlijke verzorging of gedrag heeft belemmerd. De
Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en het
voorstel aan te passen.

Met de betreffende bepaling beoogt de regering te voorkomen dat
verwijtbare gedragingen van een bijstandsgerechtigde zonder maatregel
blijven doordat deze aangeeft niet meer te weten wanneer hij wat wel of
niet gedaan heeft. Terecht wijst de Afdeling op de houdbaarheid van de
bewijspositie van de bijstandsgerechtigde. De regering acht die
bewijspositie voldoende gewaarborgd. De betreffende bepaling (het
voorgestelde artikel 18, vierde lid, onder l) gaat uit van een verzoek
van het college. Het ligt in de rede dat het college zo formuleert dat
het voor de bijstandsgerechtigde mogelijk is om de gevraagde
inlichtingen te verschaffen en hem geen bewijs uit het ongerijmde wordt
gevraagd. De regering acht de betreffende verplichting in
overeenstemming met de inlichtingen- en medewerkingsverplichting die op
grond van artikel 17 van de WWB reeds op de bijstandsgerechtigde rust.
De regering ziet geen aanleiding om de rollen op dit punt om te draaien.
De regering gaat in de toelichting op het vorenstaande in, maar ziet
geen aanleiding om het voorstel aan te passen.

Zorgplicht met betrekking tot bijstand en de weigering van bijstand

Conform het advies van de Afdeling is de toelichting aangevuld ten einde
duidelijk te maken dat bij verlaging van bijstand aan de
hulpbehoevendheid van de ingezetene en zijn minderjarig kind op adequate
wijze tegemoet gekomen kan worden (zie punt 1b hiervoor). Dit mede in
het licht van de aangepaste inkeerbepaling (zie punt 3 hiervoor).

Karakter van de tegenprestatie

De Afdeling adviseert in de toelichting de verhouding van de
tegenprestatie met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
(EVRM) en het ILO-verdrag nader uit te werken. De Afdeling adviseert ook
om in de toelichting in te gaan op het geval dat betrokkene zonder
bijstand niet kan voorzien in het bestaan, of er dan in redelijkheid
sprake is van het vrijwillig aanvragen van een bijstandsuitkering. 

De regering is van mening dat de tegenprestatie niet op gespannen voet
staat met het EVRM. Hoewel de tegenprestatie voor belanghebbende een
plicht is die verbonden is aan het recht op een WWB-, IOAW-, of
IOAZ-uitkering, kan hij niet worden gedwongen om de tegenprestatie te
verrichten. Het niet nakomen van de plicht kan hooguit leiden tot het
opleggen van een (financiële) maatregel door het college. In die zin
kan er geen sprake van dwangarbeid zijn zoals bedoeld wordt in het EVRM.
De regering verwijst in dit verband ook naar de tekst van artikel 4,
derde lid, onderdeel d, van het EVRM, dat er geen sprake is van
dwangarbeid in het geval dat (naast de algemene uitzonderingen van
werkzaamheden van gedetineerden, de militaire dienstplicht en in het
geval van een noodtoestand of ramp) er werk of diensten worden verricht
die deel uitmaken van normale burgerplichten. Het vorenstaande wordt nog
eens bevestigd in een advies van de Raad van State (W05.06 0319/III,
onder punt 3, onderdeel f, inzake een voorstel van wet tot wijziging van
de Leerplichtwet c.a. in verband met de invoering van een
kwalificatieplicht en een leerwerkplicht). Vaste uitleg is dat
arbeidsverplichtingen in het kader van bijstand of sociale verzekeringen
niet gelden als gedwongen arbeid. Daarnaast merkt de regering op dat het
bij de tegenprestatie gaat om een burgerlijke verplichting en naar het
oordeel van de regering niet om gedwongen arbeid als bedoeld in artikel
2 van ILO-verdrag nr. 29. Immers in dat verdrag worden als dwangarbeid
uitgesloten elke arbeid of dienst, die deel uitmaakt van de normale
burgerlijke verplichtingen van de burgers van een land dat volledig
zelfbestuur heeft en kleine gemeenschapsdiensten. Het verdrag spreekt
van diensten, uitgevoerd in het onmiddellijk belang van de gemeenschap
en diensten, die uit dien hoofde beschouwd kunnen worden als normale, op
de leden van de gemeenschap rustende, burgerlijke verplichtingen, op
voorwaarde dat de bevolking zelf of haar rechtstreekse
vertegenwoordigers het recht hebben zich uit te spreken over de
noodzakelijkheid van die diensten. In het geval van tegenprestatie gaat
het daarnaast om het opleggen van normale burgerlijke verplichtingen dan
wel kleine gemeenschapsdiensten. In dit wetsvoorstel gaat het
uitsluitend om die groep die aangewezen is op uitkeringen die bekostigd
worden uit de algemene middelen (een uitkering op grond van de WWB, IOAW
en IOAZ) en daarnaast nog onder de beperkende voorwaarde dat betrokkene
deze verplichtingen «naar vermogen» kunnen worden opgelegd. 

Beperken mogelijkheden categoriale bijzondere bijstand

De Afdeling stelt dat er bij de wijzigingen in de regelingen voor
chronisch zieken en gehandicapten vanuit is gegaan dat de categoriale
bijzondere bijstand gehandhaafd zou blijven. Nu deze mogelijkheid komt
te vervallen, zullen betrokkenen een beroep moeten doen op individuele
bijzondere bijstand. Anders dan in het wetsvoorstel afschaffing Wtcg,
zou in het wetsvoorstel WWB maatregelen 2014 niet duidelijk zijn of aan
deze groep compensatie geboden kan worden via de bijzondere bijstand. 

Met het wetsvoorstel WWB-maatregelen worden de mogelijkheden tot
verlening van categoriale bijzondere bijstand ingeperkt en daarmee de
mogelijkheden voor individuele bijzondere bijstand verruimd. Het
uitgangspunt bij de verlening van bijzondere bijstand is dat de
gemeenten de mogelijkheid hebben om hun burgers financieel te
ondersteunen, indien en voor zover, naar het oordeel van het college, de
individuele (financiële) omstandigheden van de belanghebbende daartoe
aanleiding geven. 

In de memorie van toelichting van het bij Koninklijke boodschap van 9
september 2013 ingediende voorstel van wet houdende afschaffing van de
algemene tegemoetkoming voor chronisch zieken en gehandicapten, de
compensatie voor het verplicht eigen risico, de fiscale aftrek van
uitgaven voor specifieke zorgkosten en de tegemoetkoming specifieke
zorgkosten en wijziging van de grondslag van de tegemoetkoming voor
arbeidsongeschikten  is opgenomen dat gemeenten maatwerk kunnen bieden
door het compenseren van beperkingen met voorzieningen via de Wmo of het
geven van directe inkomenssteun via de individuele bijzondere bijstand.
De keuze voor maatwerk waarin de eigen gemeente van de inwoner gaat
voorzien, borgt dat de voorziening (of de directe inkomenssteun) die hij
of zij ontvangt zoveel mogelijk aansluit bij zijn of haar individuele
behoeften en mogelijkheden.

Redactionele aanpassingen

De redactionele opmerkingen van de Afdeling zijn overgenomen. Ten
overvloede merkt de regering op dat voor zover het gaat om aanpassing
van bedragen, artikel XVI van het wetsvoorstel de mogelijkheid biedt om
eenmalig bedragen te actualiseren. 

Daarnaast heeft de regering enkele technisch-redactionele verbeteringen
aangebracht.

Van de gelegenheid is voorts gebruik gemaakt om de omschrijving van de
zogenoemde commerciële relaties (artikel 22a, vijfde lid, WWB) scherper
te formuleren. De commerciële relaties zijn een uitzondering op de
kostendelersnorm in die zin dat zij niet worden meegerekend bij de
berekening van het aantal personen dat in dezelfde woning als de
belanghebbende zijn hoofdverblijf heeft. De aan de Afdeling voorgelegde
omschrijving was te ruim in de situatie dat naast belanghebbende tevens
een of meer anderen in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben op basis
van een commercieel contract. Die omschrijving had als onbedoeld effect
dat de medebewoners die op basis van een commercieel contract in de
woning hun hoofdverblijf hebben nimmer zouden worden meegerekend bij de
vaststelling van het aantal personen dat de woning met belanghebbende
deelt, ook niet als belanghebbende zelf zonder schriftelijke
overeenkomst met de (onder)verhuurder of kostgever in deze woning zijn
hoofdverblijf heeft. De situatie dat naast belanghebbende tevens een of
meer anderen in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben is expliciet in
een nieuw onderdeel b van artikel 22a, vijfde lid, WWB benoemd; uit de
formulering blijkt dat alleen als medebewoners op basis van een
schriftelijke overeenkomst met dezelfde (onder)verhuurder of kostgever,
waarbij een commerciële prijs is overeengekomen, hun hoofdverblijf in
de woning hebben, er tussen hen geen sprake van kostendelen. Ook in de
memorie van toelichting wordt op deze situatie ingegaan. 

De omschrijving van de commerciële relaties in artikel 5, twaalfde lid,
IOAW, artikel 5, zevende lid, IOAZ, artikel 17, zesde lid, ANW, artikel
9, negende lid, AOW, en artikel 2, zevende lid, TW, is overeenkomstig
artikel 22a, vijfde lid, van de WWB aangepast. 

Tevens is artikel 33, vierde lid, WWB aangepast aan de invoering van de
kostendelersnorm en de daarmee samenhangende wijzigingen in paragraaf
3.3. In de aan de Afdeling voorgelegde versie van het wetsvoorstel was
abusievelijk nagelaten genoemde bepaling aan te passen.  

De in artikel 53a WWB opgenomen regeling met betrekking tot de hoogte
van de uitkering die wordt toegekend of herzien indien belanghebbende
bepaalde feiten of omstandigheden niet kan aantonen, wordt eveneens
aangepast aan de invoering van de kostendelersnorm.

Ook is rekening gehouden met de wijzigingen die het bij Koninklijke
boodschap van 2 september 2013 ingediende voorstel van wet houdende
wijziging van de Algemene Kinderbijslagwet, de Wet op het kindgebonden
budget, de Wet werk en bijstand, de Wet inkomstenbelasting 2001, de Wet
studiefinanciering 2000 en enige andere wetten in verband met hervorming
en versobering van de kindregelingen (Wet hervorming kindregelingen), na
tot wet te zijn verheven en in werking te zijn getreden, zal aanbrengen
in de met dit wetsvoorstel te wijzigen artikelen van de AOW, IOAW, IOAZ,
TW en Anw.

Tot slot is het advies van de Raad voor de Rechtspraak in de memorie van
toelichting verwerkt.

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken

en Werkgelegenheid,

J. Klijnsma



 Gewezen kan worden op het Europees Sociaal Handvest (met name artikel
16. het Internationaal verdrag inzake de Rechten van het Kind (met name
artikel 27) en het Handvest van de Grondrechten van de Europese unie
(artikelen 24, 33 en 34), alsmede artikel 8 EVRM (zie in dit verband
centrale Raad van Beroep 19 april 2010 (LJN BM0958; 09/1 082 WMO).

 Inspectie Werk en Inkomen — Iedereen aan de slag, dec 2011,
hoofdstukken 4.2, 4,4, 6.2 en 7 en de bijbehorende brief van de VNG van
13 december 2011.

 Het UWV blijft onvermeld, nu haar rol in dit kader niet aan de orde is.


 Kamerstukken II 2011/12, 30 545, nr. 115

 Paragraaf 7.4.1 van de memorie toelichting

 Kamerstukken II 2002/03, 28 870, nr. 3, p. 84

 Dit is ook in paragraaf 2.3 van de AOW gedaan.

 Dit criterium is eveneens opgenomen in het voorgestelde artikel 9,
negende lid, onderdeel c van de AOW, artikel 5, zevende lid, onderdeel c
van de IOAZ, artikel 5, twaalfde lid, onderdeel c van de IOAW en artikel
16, zesde lid, onderdeel c, van de Anw.

 Van een gezamenlijke huishouding is sprake als twee mensen het
hoofdverblijf hebben in dezelfde woning (huisvestingscriterium) en zij
blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van
een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins
(verzorgingscriterium).

 Kamerstukken 2012-2013, 33726 nr. 3. 

 Kamerstukken 2012-2013, 33716, nr. 2

 PAGE   15 

	  DOCPROPERTY  kPagina  \* MERGEFORMAT  Pagina    PAGE   \* MERGEFORMAT
 15    DOCPROPERTY  kPaginaVan  \* MERGEFORMAT  van    NUMPAGES   \*
MERGEFORMAT  15 



  DOCPROPERTY  kDatum  \* MERGEFORMAT  Datum  	11 november 2013  IF  
DOCPROPERTY  iChkDatum  \* MERGEFORMAT  0  = "0" "" "  DOCPROPERTY 
iDatum  \@ "d MMMM yyyy"  

 "    



Aan de Koning	  DOCPROPERTY  kPagina  \* MERGEFORMAT  Pagina    PAGE  
\* MERGEFORMAT  1    DOCPROPERTY  kPaginaVan  \* MERGEFORMAT  van   
NUMPAGES   \* MERGEFORMAT  1 

  IF   DOCPROPERTY  i2eGeledingTxt  \* MERGEFORMAT    = "" ""  
DOCPROPERTY  i2eGeledingTxt  \* MERGEFORMAT  i2eGeledingTxt       IF  
DOCPROPERTY  i2eGeledingTxt  \* MERGEFORMAT    = "" "" "

"     IF   DOCPROPERTY  i3eGeledingTxt  \* MERGEFORMAT    = "" ""  
DOCPROPERTY  i3eGeledingTxt  \* MERGEFORMAT  i3eGeledingtxt     

  DOCPROPERTY  kDatum  \* MERGEFORMAT  Datum 

11 november 2013  IF   DOCPROPERTY  iChkDatum  \* MERGEFORMAT  0  = "0"
"" "  DOCPROPERTY  iDatum  \@ "d MMMM yyyy"  

 "    

  DOCPROPERTY  kOnsKenmerk  \* MERGEFORMAT  Onze referentie 

  DOCPROPERTY  iOnskenmerk  \* MERGEFORMAT  2013-0000155735 

Ministerie van Sociale Zaken

en Werkgelegenheid

Postbus 90801

2509 LV  Den Haag

Anna van Hannoverstraat 4

T	070 333 44 44

F	070 333 40 33

www.szw.nl



  DOCPROPERTY  kOnsKenmerk  \* MERGEFORMAT  Onze referentie 

  DOCPROPERTY  iOnskenmerk  \* MERGEFORMAT  2013-0000155735