Preview document (🔗 origineel)

---

No.W03.13.0153/II	's-Gravenhage, 31 juli 2013

Bij Kabinetsmissive van 31 mei 2013, no. 13.001096, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van het Wetboek van
Strafrecht en Wetboek van Strafvordering in verband met het laten
vervallen van de maximale duur van de voorwaardelijke beëindiging van
de verpleging van overheidswege, het verlengen van de proeftijden van de
voorwaardelijke invrijheidsstelling en de invoering van een langdurige
gedragsbeïnvloedende en vrijheidsbeperkende maatregel voor ter
beschikking gestelden en zeden- en geweldsdelinquenten (langdurig
toezicht, gedragsbeïnvloeding en vrijheidsbeperking), met memorie van
toelichting.

Inhoudsopgave

I.	Inleiding

II.	Langdurig toezicht, effectiviteit en effecten op lange termijn 

III.	De gedragsbeïnvloedende en vrijheidsbeperkende maatregel 

	1.	Evenredigheid tussen ernst feit en zwaarte maatregel

	2.	Proportionaliteit tussen doeleinden maatregel en criteria

	3.	De prognose van de strafrechter

	4.	De voorwaarden

	5.	Toets van de voorwaarden aan artikel 5 EVRM

IV.	Vervallen maximumduur voor de voorwaardelijke beëindiging van de 
verpleging van overheidswege

	1.	Legitimiteit en noodzaak	

V. 	Proeftijd voorwaardelijke invrijheidsstelling (v.i.)

	1.	Noodzaak

VI. 	Overig

	1. 	Effectief toezicht

	2. 	Verwachtingen ten aanzien van instroom en duur TBS met 			
dwangverpleging

Inleiding

Het wetsvoorstel maakt het mogelijk dat veroordeelden wegens
zedenmisdrijven, zware geweldsmisdrijven en (voormalige) ter beschikking
gestelden (hierna: TBS-ers) na hun terugkeer in de samenleving langer
onder intensief toezicht komen te staan en dat hun resocialisatie aan -
op de persoon toegesneden - voorwaarden is gebonden. Een bepaalde
categorie delinquenten, te weten die met een hoog risico op recidive,
zal met het oog op de veiligheid van de samenleving langdurig - en
indien noodzakelijk levenslang - onder toezicht blijven staan. Het
langdurig toezicht strekt ertoe bij te dragen aan het verminderen van
recidive. Het wetsvoorstel bevat daartoe de volgende onderdelen:

de introductie van een zelfstandige gedragsbeïnvloedende en
vrijheidsbeperkende maatregel voor TBS-ers van wie de
terbeschikkingstelling (definitief) is geëindigd en voor zware gewelds-
en zedendelinquenten van wie de gevangenisstraf is geëindigd of van wie
de voorwaardelijke invrijheidsstelling na een gevangenisstraf is
geëindigd. Bij deze maatregel worden op de persoon toegesneden
voorwaarden gesteld om aan zijn gedrag te werken of ten aanzien van zijn
bewegingsvrijheid in de samenleving. De maatregel is dadelijk
uitvoerbaar, hetgeen inhoudt dat de tenuitvoerlegging niet door het
instellen van beroep wordt geschorst. Dit is een uitzondering op de
hoofdregel van schorsende werking van rechterlijke beslissingen in het
strafprocesrecht;  

het laten vervallen van de maximum duur van de voorwaardelijke
beëindiging van de verpleging van overheidswege bij de
terbeschikkingstelling, waardoor langduriger - en indien noodzakelijk
levenslang - toezicht mogelijk wordt;

het gelijktrekken van de minimumduur van de proeftijd van de bijzondere
voorwaarden met de minimumduur van de proeftijd van de algemene
voorwaarde van de voorwaardelijke invrijheidsstelling (hierna: v.i.).
Verder wordt de mogelijkheid opgenomen in de regeling van de
voorwaardelijke invrijheidsstelling om de proeftijd te verlengen. 

De Afdeling onderschrijft het uitgangspunt dat terugkeer van TBS-ers en
gedetineerden wegens bepaalde zware gewelds- en zedendelicten in de
samenleving zorgvuldig, geleidelijk, en zo nodig onder voorwaarden dient
plaats te vinden, omdat dit de risico’s op recidive verkleint. 

De Afdeling heeft geen opmerkingen met betrekking tot de specifieke
dadelijke uitvoerbaarheid van de thans voorgestelde
gedragsbeïnvloedende en vrijheidsbeperkende maatregel, maar signaleert
wel dat dadelijke uitvoerbaarheid in het strafrecht meer dan incidentele
uitzonderingen lijkt te betreffen. Dit stemt tot enige zorg, mede
gegeven het feit dat niet per voorstel de noodzaak van de uitzondering
wordt beargumenteerd maar meer in het algemeen verdere mogelijkheden tot
dadelijke uitvoerbaarheid in het strafrecht worden onderzocht.   

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt naar aanleiding van
het wetsvoorstel opmerkingen met betrekking tot de evenredigheid tussen
de ernst van het feit en de zwaarte van de voorgestelde
gedragsbeïnvloedende en vrijheidsbeperkende maatregel (hierna: GVM) en
met betrekking tot de proportionaliteit tussen de doeleinden van de
maatregel en de criteria voor de tenuitvoerlegging van de maatregel.
Daarnaast maakt de Afdeling opmerkingen met betrekking tot de noodzaak
en legitimiteit van het laten vervallen van de maximumduur van de
voorwaardelijke beëindiging van de dwangverpleging. Zij is van oordeel
dat in verband daarmee het voorstel deels nader dient te worden
overwogen.

II.	Langdurig toezicht, effectiviteit en effecten op lange termijn 

Door het vervallen van de maximumduur van de voorwaardelijke
beëindiging van de verpleging van overheidswege en door de
tenuitvoerlegging van de gedragsbeïnvloedende en vrijheidsbeperkende
maatregel kan langdurig, zelfs levenslang, toezicht plaatsvinden. In de
toelichting (paragraaf 3) wordt ingegaan op de effectiviteit van
langdurig toezicht: 

“Onderzoek toont aan dat toezichtprogramma’s waarin alleen een
sterke nadruk op controle ligt niet leiden tot recidivevermindering. Er
is echter wél evidentie voor de effectiviteit van toezichtprogramma’s
die bestaan uit een combinatie van controle en begeleiding.” 

Gesteld wordt dat nog weinig onderzoek is gedaan naar de effecten van
een langdurig toezicht op lange termijn: “Onbekend is echter hoe
effectief het toezicht is als dit vele jaren duurt.” 

Omdat het voorliggende voorstel langdurig en zelfs levenslang toezicht
kan meebrengen, acht de Afdeling het van belang dat nader wordt ingegaan
op de effectiviteit en mogelijke effecten van langdurig toezicht op
lange termijn. In dit verband wijst de Afdeling op het advies van de
Raad van State over het wetsvoorstel Verlenging van de totale duur van
de voorwaardelijke beëindiging van de verpleging van overheidswege. De
Raad stelde dat een eventuele verlenging van de duur - voor welke
termijn ook -  in elk geval dient te worden bezien in directe samenhang
met informatie over de behandeling en haar effecten.

Verder merkt de Afdeling op dat de psychische belasting voor betrokkene
één van de argumenten voor de regering vormde om af te zien van een
verdere verlenging van de duur van de voorwaardelijke beëindiging tot
bijvoorbeeld vijftien jaar. De verwachting van de regering was dat ook
de bereidheid om de gestelde voorwaarden na te leven aanzienlijk zal
afnemen bij het ontbreken van een maximale duur. GGZ Nederland stelt in
zijn advies over het voorliggende voorstel dat negatieve bijwerkingen
van langdurig en mogelijk levenslang toezicht groot zijn. GGZ Nederland
vermeldt dat de motivatie voor behandeling sterk kan afnemen als een
toekomstperspectief ontbreekt en dat protectieve factoren worden
ondermijnd doordat elke denkbare voorwaarde kan worden opgelegd (zoals
woon- en werkverboden). 

In het licht van het voorgaande adviseert de Afdeling nader in te gaan
op de effectiviteit en de mogelijke effecten van langdurig toezicht voor
betrokkene op lange termijn. 

III.	De gedragsbeïnvloedende en vrijheidsbeperkende maatregel 

De voorgestelde GVM strekt ertoe recidive door voormalige TBS-ers en
veroordeelden wegens zware zeden- en geweldsdelicten te voorkomen. De
rechter kan de maatregel opleggen bij veroordeling van de verdachte tot
TBS of gevangenisstraf wegens zware zeden- en geweldsdelicten, maar kan
pas worden ten uitvoer gelegd na afloop van de opgelegde sanctie (TBS of
gevangenisstraf). De maatregel kan niet ten uitvoer worden gelegd,
tenzij het openbaar ministerie uiterlijk tien weken voor het einde van
de TBS of de feitelijke gevangenisstraf een vordering tot
tenuitvoerlegging van de opgelegde maatregel indient bij de rechter. Bij
de vordering tot tenuitvoerlegging van de maatregel legt de officier van
justitie een recent opgemaakt, met redenen omkleed en ondertekend advies
over van een reclasseringsinstelling. Indien de gevorderde
gedragsbeïnvloedende of vrijheidsbeperkende voorwaarde betrekking heeft
op behandeling of opname in een zorginstelling, wordt tevens een recent
opgemaakte medische verklaring overlegd, waaruit de noodzaak van
behandeling of opname blijkt. 

Met betrekking tot de duur van de maatregel wordt het volgende
voorgesteld. De maatregel kan voor twee tot vijf jaar worden opgelegd en
kan worden verlengd. Aan de verlengingsmogelijkheid is geen maximum
gebonden; dit kan dus onbeperkt. De verlenging geschiedt telkens op
vordering van het openbaar ministerie. Hierbij gelden dezelfde
voorwaarden als voor de vordering van de tenuitvoerlegging van de
maatregel: de vordering moet worden onderbouwd met relevante rapporten.
Tegen de beslissing van de rechter inzake de tenuitvoerlegging van de
opgelegde maatregel kan het openbaar ministerie binnen veertien dagen na
de dagtekening van de uitspraak en de veroordeelde binnen veertien dagen
na betekening daarvan beroep instellen bij het gerechtshof
Arnhem-Leeuwarden. Tot slot zij vermeld dat de maatregel of de
voorwaarden daarbij door de rechter ambtshalve, op verzoek van de
veroordeelde of op vordering van het openbaar ministerie, kunnen worden
gewijzigd of opgeheven.  

De maatregel kan in voorkomende gevallen zeer ingrijpend zijn, zowel wat
betreft de op te leggen voorwaarden (bijvoorbeeld opname in een
instelling of een verhuisplicht) als naar duur (in het meest extreme
geval levenslang).

1.	Evenredigheid tussen ernst feit en zwaarte maatregel

In de toelichting wordt in het kader van de evenredigheid ingegaan op
het maatregelkarakter: 

“De strafrechtelijke maatregel staat veel minder dan de straf in
evenredigheidsverband met de ernst van het delict en het verwijt dat de
dader gemaakt kan worden. Dit neemt niet weg dat er wel enig
evenredigheidsverband dient te bestaan tussen de opgelegde maatregel en
de ernst van het feit en het verwijt dat de dader kan worden gemaakt.”


De Afdeling onderschrijft het belang van evenredigheid tussen de ernst
van het feit en de sanctionering bij strafrechtelijke maatregelen. De
voorgestelde zelfstandige maatregel kan pas worden tenuitvoergelegd als
geen voorwaardelijk kader meer voorhanden is. Dit betekent dat de GVM
kan worden tenuitvoergelegd in aansluiting op de v.i., TBS met
voorwaarden of in aansluiting op een gemaximeerde TBS. Daarbij heeft de
Afdeling de volgende kanttekeningen.   

GVM na TBS met voorwaarden 

Bij TBS met voorwaarden stelt de rechter bepaalde voorwaarden ter
bescherming van de veiligheid van anderen dan wel de algemene veiligheid
van personen of goederen. De voorwaarden kunnen inhouden dat de TBS-er
zich in een door de rechter aangewezen inrichting laat opnemen, zich
onder behandeling stelt of door een arts voorgeschreven geneesmiddelen
inneemt dan wel gedoogt dat deze aan hem worden toegediend. Of de
rechter een bevel tot verpleging geeft of voorwaarden oplegt, is
afhankelijk van de ernst van het gepleegde feit, het recidivegevaar en
de bereidheid van de persoon om mee te werken aan de voorwaarden. 

Allereerst moet worden vastgesteld dat TBS met voorwaarden alleen kan
worden opgelegd als de betrokkene zich bereid heeft verklaard om mee te
werken. De vraag is hoe dit zich verhoudt tot een combinatie met de GVM
nu de laatste zonder een bereidverklaring van de betrokkene kan worden
opgelegd. 

Voorts gaat het bij de TBS met voorwaarden om delicten waarvoor een
straf van  maximaal vijf jaar is opgelegd terwijl de TBS met voorwaarden
geldt voor een termijn van maximaal negen jaar. Volgens de toelichting
is niet gekozen voor het schrappen van de termijn van negen jaar omdat
dat minder past bij het karakter van de TBS met voorwaarden. Bij een
combinatie met de GVM echter kan het toezicht in dat kader onbeperkt
worden verlengd, hetgeen evenmin past bij het karakter van de TBS met
voorwaarden. 

Gelet op de kenmerken van de TBS met voorwaarden is derhalve de vraag of
de GVM waarbij geen bereidverklaring van de betrokkene vereist is en die
onbeperkt kan worden verlengd (tot levenslang) passend is bij de aard en
zwaarte van de TBS met voorwaarden.   

De Afdeling adviseert nader in te gaan op de verhouding tussen de TBS
met voorwaarden en de voorgestelde GVM. 

GVM na gemaximeerde TBS 

TBS met dwangverpleging kan maximaal vier jaar duren, tenzij de TBS is
opgelegd voor een misdrijf dat gericht is tegen of gevaar veroorzaakt
voor de onaantastbaarheid van het lichaam van een of meer personen. In
dat geval kan de maatregel onbeperkt worden verlengd. Volgens de
toelichting “zal de voorgestelde GVM met name worden toegepast bij de
gemaximeerde TBS. Dit biedt de mogelijkheid om langdurig en indien
noodzakelijk levenslang toezicht te houden op delinquenten van zeer
ernstige misdrijven.” De Afdeling begrijpt dat de voorgestelde GVM
ertoe strekt langdurig toezicht uit te kunnen oefenen op een betrokkene
na afloop van de TBS. In de toelichting wordt echter niet ingegaan op de
vraag of een GVM die voor vijf jaar wordt opgelegd na toepassing van een
gemaximeerde TBS van vier jaar, en die bovendien onbeperkt kan worden
verlengd, nog in een voldoende evenredigheidsverband staat tot de ernst
van het feit en tot de duur van de gemaximeerde TBS.   

De Afdeling adviseert hierop in de toelichting in te gaan. 

Duur van de GVM

In de consultatieversie van het wetsvoorstel bedroeg de duur van de GVM
vijf jaar, en kon zij telkens voor een periode van vijf jaar worden
verlengd. Bijna alle adviesinstanties hebben erop gewezen dat een
termijn van vijf jaar bij aanvang en verlenging erg lang is. Naar
aanleiding daarvan is in het wetsvoorstel waarover thans advies wordt
gevraagd, bepaald dat de rechter de tenuitvoerlegging kan gelasten voor
een periode van twee, drie, vier of vijf jaar. De Afdeling merkt op dat
deze termijnen in de toelichting niet (nader) zijn gemotiveerd. 

Allereerst is niet duidelijk waarom een minimumtermijn van twee jaar
noodzakelijk is. In voorkomende gevallen kan het immers opportuun zijn
om de tenuitvoerlegging van de maatregel voor een periode van
bijvoorbeeld één jaar te gelasten. Ook de TBS kan voor tenminste een
jaar worden verlengd.  

Voorts is niet gemotiveerd waarom de rechter in het voorstel gebonden
wordt aan jaarlijkse termijnen zonder mogelijkheid van differentiatie.
Het komt de Afdeling voor dat een maximumtermijn van vijf jaar als
periode waarvoor de rechter de tenuitvoerlegging kan gelasten, passend
is. Daarbij merkt zij op dat dit ook strookt met adviezen van
verschillende adviesinstanties.  

De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande de voorgestelde
duur van de GVM dragend te motiveren en het voorstel zo nodig aan te
passen. 

2.	Proportionaliteit tussen doeleinden maatregel en criteria 

Het voorstel staat in het teken van het voorkomen van recidive van zware
geweldsdelicten en zedendelicten. De rechter kan de tenuitvoerlegging
van de GVM gelasten: 

a. indien er ernstig rekening mee moet worden gehouden dat de
veroordeelde wederom een misdrijf zal begaan of 

b. indien dit ter voorkoming van ernstig belastend gedrag jegens
slachtoffers of getuigen noodzakelijk is. 

Over deze criteria heeft de Afdeling twee opmerkingen: 

	“Voorkoming van ernstig belastend gedrag” 

Uit de toelichting wordt niet duidelijk wat precies is te verstaan onder
het voorkomen van “ernstig belastend gedrag”. Als voorbeelden van
belastend gedrag worden genoemd: (veelvuldig) telefoneren, aanbellen of
langslopen, waarbij de getuige of het slachtoffer ongevraagd op
hinderlijke wijze wordt geconfronteerd. Het criterium is evenwel het
voorkomen van ernstig belastend gedrag. Op de inhoud van dat criterium
gaat de toelichting niet in, tenzij bedoeld is met de voorbeelden aan te
geven dat deze ernstig belastend gedrag betreffen. In dat geval zullen
frequentie en/of indringendheid van de gedragingen bepalend zijn voor de
vraag of sprake is van ernstig belastend gedrag. De toelichting biedt
hierover echter weinig houvast. 

Gelet op het voorgaande is niet duidelijk wat meer concreet met ernstig
belastend gedrag is bedoeld. Daarmee blijft ook de vraag of is voldaan
aan het proportionaliteitscriterium, inhoudende dat het voorkomen van
ernstig belastend gedrag een voldoende rechtvaardiging vormt voor de
tenuitvoerlegging van de maatregel. 

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de betekenis
van het begrip “ernstig belastend gedrag” en het criterium zo nodig
aan te scherpen. 

 

	“Ernstig rekening” houden met “wederom een misdrijf”  

Een zelfde proportionaliteitsvraag doet zich voor bij het criterium dat
er ernstig rekening mee moet worden gehouden dat de veroordeelde wederom
een misdrijf zal begaan. De voorgestelde wettekst is zeer ruim aangezien
kennelijk de aard noch de zwaarte (tot uitdrukking komend in een
wettelijke maximumstraf) van het misdrijf relevant zijn. De Afdeling
acht deze reikwijdte niet proportioneel gelet op het feit dat de
betrokkene langdurig, zelfs levenslang, onder toezicht kan worden
gesteld, waarbij hij zich heeft te houden aan soms ingrijpende
voorwaarden. De Afdeling acht het, mede gelet op het doel van de
voorgestelde maatregel, meer passend indien de wettekst tot uitdrukking
brengt dat de gerede vrees ernstige recidive van een gelijksoortig
misdrijf betreft. In dit verband wijst zij op het criterium dat geldt
voor de proeftijd bij de v.i. in artikel 14b, tweede lid, Sr: “indien
er ernstig rekening mee moet worden gehouden dat de veroordeelde wederom
een misdrijf zal begaan dat gericht is tegen of gevaar veroorzaakt voor
de onaantastbaarheid van het lichaam van een of meer personen.”  

De Afdeling adviseert het voorstel in het licht van het voorgaande aan
te passen.     

3.	De prognose van de strafrechter 

Het voorstel voorziet in een tweetrapsprocedure.

De oplegging van de GVM geschiedt door de rechter bij de uitspraak
waarbij de betrokkene ter beschikking wordt gesteld of wordt veroordeeld
tot een gevangenisstraf wegens een misdrijf dat is gericht tegen of
gevaar veroorzaakt voor de onaantastbaarheid van het lichaam en waarop
een gevangenisstraf van vier jaar of meer is gesteld. De rechter kan de
maatregel opleggen ter bescherming van de veiligheid van anderen, dan
wel de algemene veiligheid van personen of goederen.  

De tenuitvoerlegging kan door de rechter op vordering van de officier
van justitie worden gelast indien is voldaan aan de criteria, genoemd
onder punt 2 van dit advies. 

De Afdeling onderschrijft dat het uit oogpunt van voorzienbaarheid
wenselijk is dat de betrokkene ten tijde van de einduitspraak op de
hoogte wordt gesteld van de mogelijkheid dat hem eventueel de GVM wordt
opgelegd. Dit brengt echter met zich dat de rechter die de GVM oplegt
ten tijde van de oplegging een inschatting zal moeten maken over
toekomstig recidivegevaar van de betrokkene, na afloop van zijn
gevangenisstraf en/of (TBS)behandeling. Aangezien deze straf of
behandeling een groot aantal jaren kan omvatten waarbij niet zeker is of
en in hoeverre de betrokkene (en zijn omgeving) veranderen, komt dit de
Afdeling als een buitengewoon lastige opgave voor. Weliswaar wordt voor
de oplegging van de maatregel een recent advies van de reclassering
voorgeschreven, maar uit de aard der zaak betreft ook dit advies een
prognose. Bovendien kan (de advisering door de reclassering over) de
inschatting worden gecompliceerd in het geval de verdachte niet in de
gelegenheid is geweest om zich buiten de detentie te “bewijzen”. Dit
kan zich voordoen bij een verdachte (first offender) van een ernstig
geweldsmisdrijf die sinds zijn aanhouding enkel in voorlopige hechtenis
heeft doorgebracht.

Ook de Raad voor de rechtspraak wijst in zijn advies op de
uitzonderlijke vormgeving van de procedure waarbij de rechter gevraagd
wordt een maatregel op te leggen waarvan ongewis is of te zijner tijd
termen aanwezig zijn om deze ten uitvoer te leggen. De Raad stelt dat,
indien de noodzaak ten tijde van de uitspraak onvoldoende voorzienbaar
is, de opportuniteit van het opleggen van de maatregel in het geding is.
De Raad “acht het daarom waarschijnlijk dat de rechter (zeer)
terughoudend zal zijn met het opleggen van de maatregel”. 

In dit verband wijst de Afdeling nog op de volgende passage uit de
slotbeschouwing uit het WODC-onderzoek Toezicht op zedendelinquenten:
“Onderzoek laat zien dat de risico-inschatting en advisering aan de
rechtbank bij de oplegging niet altijd optimaal gebeurt en dat daardoor
de kans op een onterechte overschatting of onderschatting van het
delict-risico toeneemt.”   

  

In de toelichting wordt naar aanleiding van het advies van de Raad voor
de rechtspraak een vergelijking gemaakt met het verlof tot het toepassen
van lijfsdwang indien de veroordeelde niet voldoet aan het vonnis of
arrest waarbij de ontnemingsmaatregel is opgelegd. Onder deze
verlofconstructie beslist de rechter niet in het veroordelend vonnis,
maar in de fase van de tenuitvoerlegging van de ontnemingsmaatregel. 

“Ook bij de zelfstandige maatregel beslist de rechter pas op het
moment waarop dit feitelijk aan de orde komt, voorafgaand aan het
eindigen van de TBS, gevangenisstraf of v.i., of de maatregel ten
uitvoer dient te worden gelegd. In die zin is sprake van een
vergelijkbaar systeem”. 

De Afdeling wijst erop dat dit onverlet laat dat er relevante
verschillen bestaan tussen de voorgestelde regeling en het verlof tot
toepassen van lijfsdwang. Een essentieel verschil met het voorliggende
voorstel is dat de ontnemingsrechter niet in het veroordelend vonnis
beslist over de lijfsdwang, maar dat het bevel en de tenuitvoerlegging
van de lijfsdwang pas in de executiefase plaatsvinden. De voorgestelde
regeling dwingt de rechter daarentegen tot het maken van een inschatting
van het recidive-risico van de betrokkene op termijn, na afloop van de
door de rechter opgelegde sancties die er juist mede toe strekken de
verdachte te behoeden voor het begaan van nieuwe strafbare feiten. Een
ander verschil met het verlof tot lijfsdwang is dat lijfsdwang pas kan
worden tenuitvoergelegd indien de veroordeelde niet aan zijn
betalingsverplichting voldoet en volledig verhaal niet mogelijk is
gebleken. Deze criteria zijn vanwege hun feitelijkheid veel duidelijker
dan de criteria voor de tenuitvoerlegging van de GVM, die het karakter
van een  prognose hebben. 

De conclusie luidt dat de prognose die van de strafrechter wordt
gevraagd bij de oplegging en tenuitvoerlegging van de GVM een nieuwe
figuur is in het Nederlands strafrecht, waarvan de werking in de
praktijk ongewis is. Dit klemt temeer daar buitenlands onderzoek
aantoont dat de risico-inschatting niet altijd optimaal geschiedt.   

De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande nader in te gaan
op de problematiek van de prognose die van de rechter wordt verlangd bij
de oplegging en tenuitvoerlegging van de GVM, zodoende het voorstel
dragend te motiveren en zonodig aan te passen. 

4.	De voorwaarden 

De meeste voorgestelde voorwaarden kunnen op dit moment in het kader van
de voorwaardelijke veroordeling en de v.i worden toegepast. Nieuw zijn
met name de regeling van de plicht om te verhuizen uit dan wel het
verbod zich te vestigen in een bepaald gebied, en een beperking om
Nederland te verlaten. Hierover heeft de Afdeling de volgende
opmerkingen. 

	Verhuisplicht

Een verhuisplicht of het verbod om zich in een bepaald gebied te
vestigen kan voor de betrokkene ingrijpend zijn, zeker als het bij een
verhuisplicht om een koopwoning gaat. Gesteld wordt dat het aan de
betrokkene is om de voorwaarde na te leven. De vraag is echter wat de
consequenties zijn als de betrokkene weigert zijn woning te verkopen.
Het gevolg van het niet naleven van de voorwaarde, namelijk het
toepassen van vervangende hechtenis, betekent nog niet dat daarmee het
huis van de betrokkene is verkocht. Ook is het niet ondenkbaar dat,
gelet op een moeilijke situatie op de woningmarkt, de verkoop van de
woning lange tijd niet mogelijk is.

Daarnaast wordt gesteld dat indien betrokkene niet kan terugkeren naar
zijn woning, “de gemeente waar hij zich wil vestigen moet zorgdragen
voor huisvesting”. De Afdeling merkt op dat niet wordt ingegaan op de
situatie als de betreffende gemeenten de betrokkene niet wensen op te
nemen. Zoals bekend vormt dit in de praktijk een probleem.  

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande nader in te
gaan.  

	Beperking om Nederland te verlaten 

Ingeval hetgeen de Afdeling adviseert onder 2 met betrekking tot
aanscherping van de criteria voor tenuitvoerlegging van de GVM niet
wordt gevolgd, wijst de Afdeling nog op het volgende. 

Ingevolge het voorstel kan de rechter bij de tenuitvoerlegging van de
GVM verschillende gedragsbeïnvloedende of vrijheidsbeperkende
voorwaarden opnemen, waaronder een beperking van het recht om Nederland
te verlaten. 

In paragraaf 10.2 van de toelichting wordt ingegaan op de
verenigbaarheid van een beperking om Nederland te verlaten met het recht
van de Europese Unie. Het recht van vrij verkeer is niet absoluut en kan
worden onderworpen aan de beperkingen en voorwaarden waarin het Verdrag
en de ter uitvoering daarvan vastgestelde bepalingen voorzien. Dat is
geschied in richtlijn 2004/38 betreffende het recht van vrij verkeer en
verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie
en hun familieleden van 29 april 2004. Op grond van artikel 27, eerste
lid, van deze richtlijn behouden de individuele lidstaten ook zelf het
recht om beperkingen en voorwaarden te stellen aan de uitoefening van
het recht op vrij verblijf en reizen om redenen van openbare orde,
openbare veiligheid of volksgezondheid. De lidstaten kunnen zodoende de
eisen van de openbare orde en de openbare veiligheid afstemmen op hun
nationale behoeften, die per lidstaat en per tijdsgewricht kunnen
verschillen. Volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie
dienen die eisen in de context van de Unie echter wel restrictief te
worden opgevat, met name omdat zij een afwijking van het fundamentele
beginsel van vrij verkeer van personen rechtvaardigen. 

Volgens het tweede lid van artikel 27 van richtlijn 2004/38 moeten de om
redenen van openbare orde of openbare veiligheid genomen maatregelen in
overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel en mogen deze
uitsluitend gebaseerd zijn op het gedrag van betrokkene.
Strafrechtelijke veroordelingen als zodanig zijn geen reden voor deze
maatregelen. Het gedrag moet een actuele, werkelijke en voldoende
ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving
vormen. Motiveringen die los staan van het individuele geval of die
verband houden met algemene preventieve redenen, zo vervolgt het tweede
lid van artikel 27, mogen niet worden aangevoerd. Volgens het Hof van
Justitie dat in zijn jurisprudentie een invulling heeft gegeven aan dit
criterium, vereist de vaststelling dat de betrokken persoon een reële
en actuele bedreiging vormt, in de regel dat deze een neiging vertoont
om dit gedrag in de toekomst voort te zetten. 

In de toelichting bij het voorstel wordt gesteld: 

“Dat delicten als mensenhandel en seksuele uitbuiting een
rechtstreekse bedreiging kunnen vormen voor de gemoedsrust en de fysieke
veiligheid van de bevolking en kunnen worden aangemerkt als een
buitengewoon ernstige inbreuk op een fundamenteel belang van de
samenleving volgt ook uit het hiervoor reeds genoemde arrest van het HvJ
in de zaak P.I.. In die zaak heeft het HvJ overwogen dat de uitzetting
van een Unieburger die veroordeeld is wegens kindermisbruik
gerechtvaardigd kan zijn. Specifiek met betrekking tot pedoseksuele
zedendelinquenten wil ik in dit verband nog wijzen op richtlijn 2011/93
ter bestrijding van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van
kinderen en kinderpornografie van 13 december 2011. In overweging 29 van
die richtlijn worden de lidstaten aangemoedigd om kindersekstoerisme te
bestrijden, ook wanneer dat buiten het grondgebied van de EU
plaatsvindt.”

Zoals vermeld onder punt III.2 luiden de criteria voor tenuitvoerlegging
van de GVM: a. indien er ernstig rekening mee moet worden gehouden dat
de veroordeelde wederom een misdrijf zal begaan, of b. indien dit ter
voorkoming van ernstig belastend gedrag jegens slachtoffers of getuigen
noodzakelijk is. Het is niet zonder meer duidelijk dat het vervullen van
een van deze criteria steeds tevens voldoet aan het criterium dat het
gedrag een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een
fundamenteel belang van de samenleving moet vormen. 

De Afdeling adviseert om hierop in de toelichting nader in te gaan en
het voorstel zo nodig aan te passen opdat voldaan wordt aan het
criterium van artikel 27, tweede lid, van richtlijn 2004/38, zoals
uitgelegd door het Hof van Justitie in het arrest P.I. tegen
Oberbürgermeisterin der Stadt Remscheid. 

5.	Toets van de voorwaarden aan artikel 5 EVRM 

In paragraaf 10.1 wordt ingegaan op de toets van de GVM aan de Grondwet
en de artikelen 5 en 8 van het Europees Verdrag voor de rechten van de
mens (EVRM). Artikel 5 EVRM bevat het recht op vrijheid en veiligheid.
In paragraaf 10.1 van de toelichting wordt in het kader van de toetsing
aan het EVRM onderscheid gemaakt tussen vrijheidsbeperking en
vrijheidsontneming:

“Het onderscheid tussen vrijheidsbeperking en vrijheidsontneming is
van belang, omdat op grond van het EVRM de beperkingsmogelijkheden op de
bewegingsvrijheid veel verder kunnen gaan dan de beperkingen op de
vrijheid en veiligheid van de persoon. Beperking van het recht op
vrijheid en veiligheid is hier enkel aan de orde wanneer vervangende
hechtenis ten uitvoer wordt gelegd als gevolg van het niet-naleven van
de maatregel. Er is dan sprake van rechtmatige vrijheidsontneming op de
a-grond van artikel 5 EVRM, detentie na veroordeling door een daartoe
bevoegde rechter. Aan de vervangende hechtenis ligt immers een
rechterlijk vonnis ten grondslag.”

Het is de vraag of vrijheidsontneming enkel aan de orde is wanneer
vervangende hechtenis wordt toegepast, gelet op onder meer de uitspraak
van het Hof in Straatsburg in de zaak Guzzardi versus Italië. Hetof 
Hof 

 Hof overweegt (in par. 92) dat “in order to determine whether someone
has been deprived of his liberty the starting point must be his concrete
situation and account must be taken of a whole range of criteria, such
as the type, duration, effects and the manner of impementation of the
measure in question.”

Guzzardi was veroordeeld tot een straf van achttien jaar wegens
samenzwering en ontvoering van een persoon. De rechtbank had hem na het
uitzitten van zijn straf en na enige waarschuwingen door de politie om
zich voor een periode van drie jaar te houden aan de opgelegde
voorwaarden, een “measure of special supervision” opgelegd. De
voorwaarden bestonden onder meer uit de verplichting om te wonen en te
verblijven op een beperkt deel van het eiland Aisnara en allerlei
meldplichten, zoals een avondklok. Het Hof oordeelt (in par. 95) dat
“in certain respects the threatment complained of resembles detention
“in an open prison”. Mede daarom beslist het Hof dat sprake is van
vrijheidsontneming. Omdat de voorwaarden van de “special
supervision” in Guzzardi sterk overeenkomen met de voorwaarden die op
grond van de voorgestelde maatregel kunnen worden opgelegd en de
voorgestelde maatregel bovendien voor een langere periode dan drie jaar
kan worden opgelegd, is niet op voorhand uitgesloten dat de
tenuitvoerlegging van de voorgestelde maatregel in voorkomende gevallen
vrijheidsbeneming in de zin van artikel 5 EVRM kan opleveren, ook zonder
dat vervangende hechtenis wordt toegepast. 

Vervolgens is het de vraag of de vrijheidsbeneming valt onder een of
meer van de gronden van artikel 5, eerste lid, EVRM op basis waarvan
vrijheidsbeneming is toegestaan. De meest in aanmerking komende gronden
in het geval van een GVM die vrijheidsbeneming in de zin van artikel 5,
eerste lid, EVRM zou opleveren zijn de in dat artikellid vervatte
onderdelen a, b, en e. 

De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande in de toelichting
nader in te gaan op de toepasselijkheid van artikel 5 EVRM in
voorkomende gevallen van tenuitvoerlegging van de GVM.  

IV.	Vervallen maximumduur voor de voorwaardelijke beëindiging van de 
verpleging van overheidswege

1.	Legitimiteit en noodzaak 

Voorgesteld wordt om de maximumduur van negen jaar voor de
voorwaardelijke beëindiging van de verpleging van overheidswege te
schrappen. Daardoor kan een TBS-er wiens dwangverpleging is beëindigd,
zo lang als nodig onder toezicht worden gesteld. Bij dit onderdeel
plaatst de Afdeling twee kanttekeningen. 

a.	Legitimiteit 	

Bij de wet tot verlenging van de totale duur van de voorwaardelijke
beëindiging van de verpleging van overheidswege is de duur van de
voorwaardelijke beëindiging verlengd van drie tot negen jaar. Tijdens
de behandeling van dat wetsvoorstel is in de Tweede Kamer uitvoerig
gesproken over een verdere verlenging van de totale duur naar aanleiding
van een motie Kalsbeek/Nicolaï waarin werd gevraagd om een verlenging
“tot bijvoorbeeld vijftien jaar”. De regering heeft die motie om een
aantal redenen niet gevolgd. Het principiële punt van de regering is
dat uit een oogpunt van legitimiteit een vervijfvoudiging van de
maximumduur niet goed is te rechtvaardigen in verhouding tot het
resterende gevaar voor de maatschappij: 

“Indien na afloop van een succesvolle intramurale behandeling en
aansluitend proefverlof, zes jaren verstrijken waarin geen enkel feit is
voorgevallen dat aanleiding heeft gegeven tot een hervatting van de
dwangverpleging, kan dan het voortduren van de TBS, formeel op grond van
een wettelijk betrekkelijk zwaar gevaarscriterium, nog wel door enig
gevaar worden gerechtvaardigd? Het nog langer laten voortduren van de
voorwaardelijke beëindiging komt de legitimiteit van de
strafrechtelijke maatregel TBS uiteindelijk niet ten goede” (….)  

De Afdeling merkt op dat de principiële bedenking van de regering in
2003 bij een verdere verlenging van de maximumduur in de toelichting bij
het huidige wetsvoorstel niet wordt besproken. Wel wordt in de huidige
toelichting gesteld dat de rechter gedurende de voorwaardelijke
beëindiging periodiek toetst of de verlenging nog nodig is: door de
periodieke toetsing is verzekerd dat de duur van de TBS en de
voorwaardelijke beëindiging niet langer is dan nodig en proportioneel.
De Afdeling wijst erop dat de rechterlijke toets ook in 2003 bestond.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de bedenking dat
een lange duur van de voorwaardelijke beëindiging zonder dat zich een
gevaar heeft geconcretiseerd, de legitimiteit van de TBS-maatregel kan
ondermijnen. 

b.	Noodzaak 	

De Afdeling wijst er voorts op dat vrijwel alle adviesinstanties hebben
vermeld dat de ervaringen met en de effectiviteit van de wet uit 2008
waarbij de totale duur van de voorwaardelijke beëindiging is verruimd
tot negen jaar nog onbekend zijn. In reactie hierop stelt het kabinet
dat een evaluatie van de genoemde wetswijziging inderdaad nog niet heeft
plaatsgevonden:

“Hieruit volgt echter niet dat de voorgestelde maatregel prematuur is.
Een evaluatie van een eerdere wetswijziging is geen noodzakelijke
voorwaarde voor een daaropvolgende wetswijziging, ook niet wanneer dit
een verdere aanscherping van die eerdere wijziging betreft. In dit
specifieke geval geldt daarnaast dat de eerdere wetswijziging weliswaar
nog niet is geëvalueerd, maar dat het WODC wel nader onderzoek heeft
verricht naar de recidive van ter beschikking gestelden tot achttien
jaar na uitstroom. Dat onderzoek wijst uit dat – zoals hierna in
paragraaf 3 nader wordt toegelicht – adequate vormen van toezicht en
begeleiding mogelijk ook langer dan negen jaar na uitstroom nog zinvol
zijn met het oog op het verminderen van het recidiverisico. Gezien het
grote belang van recidivevermindering, wil ik de rechter dan ook de
ruimte bieden om ook na negen jaar de voorwaardelijke beëindiging te
kunnen verlengen wanneer hij dat nodig acht.“

De Afdeling acht dit onvoldoende overtuigend en merkt daartoe het
volgende op.

Het voorgestelde langdurig toezicht ziet volgens de toelichting met name
op de categorie delinquenten met een “hoog risico op recidive”. Van
belang is allereerst dat een TBS-er met een hoog risico op recidive
thans als regel niet in aanmerking komt voor voorwaardelijke
beëindiging van de verpleging. Aan een voorwaardelijke beëindiging
gaan doorgaans verschillende verlofmodaliteiten vooraf en verlof ligt
niet in de rede als en zolang er een “hoog” recidiverisico bestaat.
Criterium voor resocialisatie-verlof is namelijk of de gevaarlijkheid
van de ter beschikking gestelde voor veiligheid van anderen of de
algemene veiligheid van goederen dusdanig is teruggebracht dat het
verantwoord is hem of haar tijdelijk de inrichting te doen verlaten. 

In dit verband wijst de Afdeling er verder nog op dat begin 2008 het
Adviescollege Verloftoetsing TBS (hierna: AVt) is geïnstalleerd. Het
Adviescollege heeft tot taak om alle verlofmodaliteiten, onafhankelijk
van de kliniek die het verzoek tot verlofverlening heeft ingediend en
onafhankelijk van het ministerie van justitie, te toetsen op het risico
dat een verloftoewijzing zou kunnen leiden tot incidenten die de
maatschappelijke veiligheid in gevaar kunnen brengen. De minister
concludeerde naar aanleiding van het WODC-onderzoek uit 2010 dat het AVt
een aantoonbare bijdrage levert aan het veiliger maken van het
verlofsysteem.  

Voorts is het door het kabinet genoemde WODC-onderzoek waaruit blijkt
dat het percentage recidivisten met een ernstig delict onder
zedendelinquenten ook tussen negen en achttien jaar na uitstroom nog
toeneemt, niet zonder meer redengevend voor de huidige ‘generatie’
TBS-ers van wie de verpleging van overheidswege voorwaardelijk is of zal
worden beëindigd. Volgens het onderzoek bedraagt de “ernstige
recidive” - dat wil zeggen een delict met een gevangenisstraf van acht
jaar of meer- van zedendelinquenten na negen jaar 20,5% en na achttien
jaar 30,5%. De door het WODC onderzochte groep TBS-ers die in de periode
1998 tot 2008 uitstroomden zijn echter niet zonder meer gelijk te
stellen met de huidige TBS-ers die nog zullen uitstromen. Zo blijkt uit
het onderzoek dat de recidivepercentages uit het meest recente cohort
van 2004-2008 lager liggen dan bij zedendelinquenten uit de oudere
cohorten. Gewezen zij tevens op het WODC- onderzoek Recidive TBS
1974-2008. Daaruit blijkt dat van de TBS-ers die uitstroomden in de
jaren ’80 en begin jaren ’90 circa 40% na 25 jaar opnieuw werd
vervolgd naar aanleiding van het plegen van een ‘TBS-waardig’
delict. De onderzoekers concluderen echter: “Afgaand op de gegevens
die thans beschikbaar zijn, komt de lange termijn-recidive van de meer
recente uitstroomcohorten op een veel lager niveau uit.” 

Een en ander betekent dat de lange termijn-recidive van TBS-ers die
uitstroomden in de jaren 80 en 90 niet zonder meer bepalend is voor de
te verwachten ernstige recidive van TBS-ers die nog gaan uitstromen. 

Gelet op het voorgaande is het wenselijk meer ervaring op te doen met de
wet verlenging van de totale duur van de voorwaardelijke beëindiging
van de verpleging van overheidswege, alvorens deze te evalueren. Mede
naar aanleiding van die evaluatie kan worden bezien of een verdere
verlenging of opheffing van de maximumduur noodzakelijk is. De Afdeling
acht het voorstel derhalve prematuur en adviseert om thans van het
opheffen van de maximumduur af te zien. 

V.	Proeftijd voorwaardelijke invrijheidsstelling (v.i.)

1.	Noodzaak

In de huidige regeling van de voorwaardelijke invrijheidsstelling kent
de proeftijd van de algemene voorwaarde -inhoudende: zich niet schuldig
maken aan een strafbaar feit- een minimumduur van één jaar. Deze
minimumduur van de proeftijd geldt niet voor de bijzondere voorwaarden.
Voor gevangenisstraffen korter dan twee jaar is het gevolg hiervan dat
in een beperkte periode invulling gegeven moet worden aan de
gedragsverandering door middel van bijzondere voorwaarden, aldus de
toelichting. Voorgesteld wordt om de minimumduur van de proeftijd van de
bijzondere voorwaarden met de minimumduur van de proeftijd van de
algemene voorwaarde van de voorwaardelijke invrijheidsstelling gelijk te
trekken. Daarnaast wordt in de regeling van de voorwaardelijke
invrijheidsstelling de mogelijkheid opgenomen om de proeftijd te
verlengen tot ten hoogste twee jaar. Het College van procureurs-generaal
stelt in zijn advies dat met het voorstel om de proeftijd voor de
bijzondere voorwaarden te verlengen, tegemoet wordt gekomen aan een
beperking die zich in de praktijk voordoet, nu in sommige gevallen “te
weinig tijd” resteert om noodzakelijke en gewenste gedragsinterventies
in te zetten. 

Het huidige artikel 15c, derde lid, Sr bepaalt dat de proeftijd van een
bijzondere voorwaarde door het openbaar ministerie wordt vastgesteld,
maar ten hoogste gelijk is aan de periode waarover voorwaardelijke
invrijheidsstelling wordt verleend.  In 2011 is de Wet voorwaardelijke
invrijheidstelling die in 2008 in werking is getreden, geëvalueerd. Als
een van de knelpunten wordt genoemd:

“In de praktijk kent een relatief groot aantal v.i.-zaken een relatief
korte proefperiode. Deze korte periode maakt het lastig zinvolle
invulling te geven aan bijzondere voorwaarden die bedoeld zijn om een
gedragsverandering te bewerkstelligen. Als vuistregel hanteert de
reclassering een periode van minimaal drie maanden om tot resultaat te
kunnen komen. Bij een kortere periode is het inzetten van dergelijke
bijzondere voorwaarden niet doeltreffend en leidt tot een weinig
doelmatige besteding van middelen.” 

Gelet op de hier genoemde termijn van drie maanden is het de vraag
waarom een termijn van minimaal één jaar nodig is. Te denken valt aan
straffen tot twee jaar, waarbij als bijzondere voorwaarde slechts wordt
opgelegd het volgen van een agressietraining van circa zes weken.
Hierdoor kan tevens spanning ontstaan met het
proportionaliteitsbeginsel.  

Mede gelet op bovenvermelde evaluatie adviseert de Afdeling om de
voorgestelde minimumduur van de proeftijd nader te motiveren en het
voorstel zo nodig aan te passen. 

VI. 	Overig 

1.	Effectief toezicht  

In de toelichting (paragraaf 8) wordt terecht gesteld dat de
geloofwaardigheid van het toezicht tijdens de resocialisatie staat of
valt met een consequente toepassing ervan en door een directe en
adequate reactie op overtreding van de voorwaarden. Tevens wordt,
evenzeer terecht, gesteld dat samenwerking en een goede uitwisseling van
informatie met de verschillende ketenpartners, waaronder de forensisch
psychiatrische centra, zorginstellingen, de politie en het OM voor een
effectief toezicht onontbeerlijk is. 

In de toelichting wordt niet ingegaan op de vraag hoe de samenwerking
tussen de verschillende instanties in de praktijk verloopt. Het advies
van de Raad van Korpschefs constateert met enige zorgen dat de invulling
van verantwoordelijkheden, de samenloop met andere toezichtsmaatregelen
en de waarborgen met betrekking tot de vereiste samenwerking nog
onvoldoende zijn uitgewerkt. De Afdeling acht deze bemerking van een
ketenpartner die in de praktijk met het voorgestelde moet gaan werken
temeer van belang gelet op de bevindingen van op het recente onderzoek
Toezicht op zedendelinquenten door de politie in samenwerking met de
reclassering. De eerste conclusie van dit rapport luidt dat bij de
politie en de reclassering verschillend wordt gedacht over het belang
van toezicht en bovendien bestaan er verschillen in de wijze waarop de
uitoefening van het toezicht wordt omschreven. De tweede conclusie is
dat de samenwerking tussen politie en reclassering nog altijd niet
bepaald intensief kan worden genoemd. In het in de toelichting vermelde
rapport Significant, Uitvoeringsconsequenties langdurig toezicht  wordt
hieraan geen aandacht besteed.

  

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de
samenwerking tussen de betrokken instanties in de praktijk en op de
conclusies van voornoemd onderzoek. 

2. 	Verwachtingen ten aanzien van instroom en duur TBS met
dwangverpleging 

Volgens de toelichting is de verwachting dat het wetsvoorstel op
verschillende wijzen zal leiden tot een beperking van de instroom van
TBS met dwangverpleging en een beperking van de duur van de
dwangverpleging:  

“Wanneer het mogelijk wordt dat personen die tbs met voorwaarden
krijgen opgelegd ook na een periode van negen jaar nog aan een vorm van
toezicht blijven onderworpen in het kader van de zelfstandige maatregel,
zal de introductie van de zelfstandige maatregel er naar verwachting toe
leiden dat het aantal opleggingen van tbs met voorwaarden zal toenemen,
ten gunste van het aantal opleggingen van tbs met verpleging van
overheidswege.” 

“Zoals de introductie van de zelfstandige maatregel naar verwachting
zal leiden tot een toename van de oplegging van de tbs met voorwaarden
ten gunstige van de instroom in de tbs met verpleging, zal het
afschaffen van de wettelijke maximale duur van de voorwaardelijke
beëindiging eraan bijdragen dat de behandelduur van de verpleging
afneemt.” 

Met betrekking tot deze verwachtingen heeft de Afdeling twee
opmerkingen.

a. 	In de eerste plaats is niet duidelijk waarop de vermelde
verwachtingen zijn gebaseerd. Onduidelijk is hoe de betrokkenen in de
praktijk van de TBS, zoals rechters en behandelaars om zullen gaan met
de mogelijkheden die het voorstel biedt. De Afdeling wijst er in dit
verband op dat de Raad voor de rechtspraak het waarschijnlijk acht
“dat de rechter (zeer) terughoudend zal zijn met het opleggen van de
maatregel”. 

 

De Afdeling adviseert in de toelichting nader op de verwachtingen ten
aanzien van instroom en duur van de TBS in te gaan.   

b. 	Volgens het eindrapport van de Tijdelijke commissie onderzoek TBS,
TBS, vandaag over gisteren en morgen uit 2005 naar aanleiding van het
parlementair onderzoek TBS is het dominante probleem in de TBS de
verstopping van het systeem: de instroom groeit, de door- en uitstroom
stagneren en de kosten blijven stijgen. Meer recent onderzoek van het
WODC, uit 2010, naar het verlof van de ter beschikking gestelde
nuanceert dit beeld in die zin dat de uitstroom een probleem blijft maar
de instroom beduidend afneemt: “De TBS-sector staat onder druk omdat
de afgelopen vijftien jaren het aantal ter beschikking gestelden is
toegenomen en de (intramurale) duur van de tenuitvoerlegging van de
maatregel is gegroeid. Naast dat de uitstroom problematisch is gebleken,
neemt sinds kort de instroom drastisch af.”

De Afdeling merkt op dat de Tijdelijke commissie onderzoek TBS, met name
de probleemanalyse van de commissie, in de toelichting niet wordt
genoemd terwijl het voorliggende wetsvoorstel tevens het ontlasten van
het TBS-stelsel, met name de dwangverpleging, lijkt te beogen. Niet
geheel duidelijk is of ontlasting van het TBS-stelsel mede een reden is
voor het voorliggende voorstel. 

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan.

VII.	De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele
bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De waarnemend vice-president van de Raad van State,

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State betreffende no.W03.13.0153/II

In 38ac, derde lid, Sr “een medische verklaring” wijzigen in: een
recent opgemaakte medische verklaring (conform artikel 38aa, tweede lid,
Sr).

In artikel 38ab, vijfde lid, onderdeel a, Sr “bedoeld in artikel
38ad” wijzigen in: bedoeld in artikel 38ad, tweede lid.

 	Het wetsvoorstel vloeit voort uit het regeerakkoord Bruggen slaan,
waarin is opgenomen dat het mogelijk zal worden gemaakt levenslang
toezicht te houden op zeden- en geweldsdelinquenten (Kamerstukken II
2012/13 33 410, nr. 15, blz. 26). 

 	MvT, par. 1, tweede alinea. 

 	MvT, par. 1, tweede alinea. 

 	Artikel 557, eerste lid, van het Wetboek van Strafvordering luidt:
Voor zover niet anders is bepaald, mag geen beslissing ten uitvoer
worden gelegd, zolang daartegen nog enig gewoon rechtsmiddel openstaat,
en zo dit is aangewend, totdat het is ingetrokken of daarop is beslist.

 	Kamerstukken II 2005/06, 30 250, nrs. 4-5, blz. 116 (Parlementair
onderzoek TBS).  

 	Zie met betrekking tot dadelijke uitvoerbaarheid artikel 14e, eerste
lid, Sr, onderdeel van de wet van 17 november 2011 tot wijziging van het
Wetboek van Strafrecht i.v.m. wijzigingen van de regeling van de
voorwaardelijke veroordeling en de regeling van de voorwaardelijke
invrijheidsstelling,  Stb. 2011, 545; alsmede  artikel 38v, vierde lid,
Sr, onderdeel van de wet van 17 november 2011 tot wijziging van het
Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering in verband met
de invoering van de vrijheidsbeperkende maatregel (rechterlijk gebieds-
en contactverbod), Stb. 2011, 546. Verdere mogelijkheden tot dadelijke
uitvoerbaarheid in het strafrecht worden onderzocht (Kamerstukken II
2010/11 32 551, nr. 3, blz. 12).  

 	Toezicht op zedendelinquenten, Effectiviteit en veronderstelde
werkzame mechanismen van vormen van toezicht, WODC, 2012. 

 	MvT, par. 3, voorlaatste alinea. 

 	Wet van 22 november 2007, Staatsblad 2007, 523.  

 	Kamerstukken II 2001/02, 28 238, nr. 3, blz. 8. 

 	Kamerstukken II 2008/09, 31 823, nr. 3; Kamerstukken II 2006/07, 28
238, nrs. 6 en 7.  

 	Advies van GGZ Nederland van 31 mei 2012, blz. 3. 

 	MvT, par. 1, tweede alinea. 

 	Artikel 38aa Sr. 

 	Artikel 38ac Sr.

 	Artikel 38ag Sr.

 	Artikel 38ae Sr.

 	MvT, par. 7.2, einde eerste alinea. 

 	MvT, par. 2, Zelfstandige gedragsbeïnvloedende en vrijheidsbeperkende
maatregel, zesde alinea.  

 	Voor het opleggen van TBS met voorwaarden gelden dezelfde criteria als
voor het opleggen van TBS met dwangverpleging.

 	De rechter kan de voorwaarden aanvullen: artikel 38a, eerste lid, en
artikel 38b Sr.

 	MvT, par. 2, vierde alinea. 

  MvT, par. 1, zevende alinea. 

 	Artikel 38ab, vierde lid, Sr. 

 	MvT, par. 1, tweede alinea: “Dit kabinet stelt alles in het werk om
herhaling van zware geweldsdelicten en zedendelicten te voorkomen.” In
de toelichting op artikel I, onderdeel E, wordt gesteld “dat het doel
van de maatregel is nieuwe strafbare feiten en slachtoffers te voorkomen
of slachtoffers en voormalige getuigen te beschermen tegen ernstig
belastend gedrag van de veroordeelde.” Dit laatste is echter ruimer
dan de strekking van het wetsvoorstel. 

 	Artikel 38ab, eerste lid, Sr. 

 	MvT, par. 7, vijfde alinea. 

 	Kamerstukken II 2003/04, 28 484, nr. 5. 

 	Artikel 38z, eerste lid, Sr. 

 	Raad voor de rechtspraak, advies van 18 juni 2012, blz. 3. 

 	Toezicht op zedendelinquenten, Effectiviteit en veronderstelde
werkzame mechanismen van vormen van toezicht, WODC 2012, blz. 127. 

 	MvT, par. 3, derde alinea voor het einde. 

  Het tiende lid van artikel 36e Sr bepaalt: “Lijfsdwang kan met
toepassing van artikel 577c van het Wetboek van Strafvordering door de
rechter tot maximaal drie jaar worden bevolen en geldt als maatregel.”
Hoewel de tekst van het artikel doet vermoeden dat lijfsdwang samengaat
met de oplegging van de ontnemingsmaatregel, kan de lijfsdwang pas
achteraf door de ontnemingsrechter worden ‘bevolen’ en ten uitvoer
worden gelegd (vgl. T&C Sr, aantekening 28a op artikel 36e (9e druk).   
 

 	Artikel 38ab, eerste lid, onder a en b, Sr. 

  Toezicht op zedendelinquenten, Effectiviteit en veronderstelde
werkzame mechanismen van vormen van toezicht, WODC 2012, blz. 127. 

  MvT, par. 6.2, verhuisplicht of verbod om zich in een bepaald gebied
te vestigen.   

 	Artikel 38ab, tweede lid, onder l, Sr.

 	Zie onder meer het arrest van 17 november 2011, Gaydarov tegen
Direktor na Glavna direktsia “Ohranitelna politsia” pri Ministerstvo
na vatreshnite raboti, zaak C-430/10. 

 	Arrest van 22 mei 2012, P.I tegen Oberbürgermeisterin der Stadt
Remscheid, zaak C-348/09, r.o. 30.

 	MvT, par. 10.2, derde alinea. 

 	EHRM 6 november 1980, nr. 7367/76 (Guzzardi vs. Italië).

 	(a)“indien hij op rechtmatige wijze is gedetineerd na veroordeling
door een daartoe bevoegde rechter”; (b) “indien hij op rechtmatige
wijze is gearresteerd of gedetineerd teneinde voor de bevoegde
rechterlijke instantie te worden geleid wanneer er een redelijke
verdenking bestaat dat hij een strafbaar feit heeft begaan of indien het
redelijkerwijs noodzakelijk is hem te beletten een strafbaar feit te
begaan” en (e): “in het geval van rechtmatige detentie van personen
ter voorkoming van de verspreiding van besmettelijke ziekten, van
geesteszieken, van verslaafden aan alcohol of verdovende middelen of van
landlopers”.  

 	Wet van 22 november 2007, Staatsblad 2007, 523. 

 	Kamerstukken II 2001/02 28 238, nr. 3, blz. 8-9. 

 	MvT, par. 10.1, zesde alinea. 

 	Wet van 22 november 2007, Staatsblad 465, in werking getreden op 1
januari 2008 (verlenging van de totale duur van de voorwaardelijke
beëindiging van de verpleging van overheidswege). 

 	MvT, par. 2, tweede alinea. 

 	MvT par. 1, tweede alinea. 

 	Artikel 50, eerste lid, Beginselenwet verpleging
terbeschikkinggestelden: “indien de uit de stoornis van de
geestvermogens voortvloeiende gevaarlijkheid van de ter beschikking
gestelde voor veiligheid van anderen of de algemene veiligheid van
goederen dusdanig is teruggebracht dat het verantwoord is hem of haar
tijdelijk de inrichting doen te verlaten, kan het hoofd van de
inrichting met machtiging van Onze Minister de ter beschikking gestelde
verlof verlenen zich al dan niet onder toezicht buiten de inrichting
begeven.” Sinds 27 mei 2012 geldt bovendien een gewijzigde
Verlofregeling TBS, Stcrt. 2012, 10252.   

 	Artikel 4 van het Besluit Adviescollege Verloftoetsing TBS, Stcrt.
2007, 189. 

  Kamerstukken II 2010/11, 29 452, nr. 135, Het verlof van de
terbeschikkinggestelde, Het Adviescollege Verloftoetsing TBS in de route
van aanvraag tot beslissing, WODC, 2010. 

 	Kenmerken en recidivecijfers van ex-terbeschikkinggestelden met een
zedendelict, WODC 2012, blz. 38.  

 	MvT, par. 5, eerste alinea.  

 	Advies College van procureurs-generaal van 8 augustus 2012, blz. 3.
Met betrekking tot het voorstel om de proeftijd te verlengen stelt het
College van procureurs-generaal dat “dit soelaas kan bieden voor de
gevallen waarin na afloop van de initiële proeftijd nog enige
begeleiding en zorg noodzakelijk is.” 

 	Voorwaardelijk vrij, Evaluatie van de Wet voorwaardelijke
invrijheidstelling, 2011, blz. 73. 

 	Toezicht op zedendelinquenten door de politie in samenwerking met de
reclassering, H. van de Bunt, 2012. 

 	Toezicht op zedendelinquenten door de politie in samenwerking met de
reclassering, H. van de Bunt, 2012. 

 	MvT, par. 2, zesde en zevende alinea. 

 	Raad voor de rechtspraak, advies van 18 juni 2012, blz. 3. 

 	Kamerstukken II 2005/06, nrs. 4-5, blz. 116 (Parlementair onderzoek
TBS). 

 	Het verlofstelsel van de ter beschikking gestelde, blz. 102.

 PAGE   1 

  PAGE  2 

 PAGE   I 

........................................................................
...........

AAN DE KONING