Preview document (🔗 origineel)

---

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 16 september
2013, nr. 13.001928, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van
de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 15 november 2013, nr. W05.13.0333/I, bied ik U
hierbij aan.

Het voorstel geeft de Afdeling advisering van de Raad van State
aanleiding tot het maken van een aantal inhoudelijke opmerkingen. Op
deze opmerkingen wordt hieronder ingegaan. Hierbij wordt de nummering
van de Afdeling gevolgd.

1. Mate van regulering

De Afdeling constateert dat het wetsvoorstel een aantal verplichtingen
voor bibliotheekorganisaties bevat en wijst op het risico van
overregulering. Het wetsvoorstel vindt zijn aanleiding in een groot
aantal maatschappelijke en technologische ontwikkelingen. De
belangrijkste daarvan zijn: digitalisering en de rol van internet in het
dagelijks leven, ontwikkelingen in het openbare bibliotheekwerk en in
het lokale bestuur. Diverse analyses wijzen uit dat het openbare
bibliotheekwerk onvoldoende samenhang kent, het publieksbereik
terugloopt en bij ongewijzigd beleid desintegratie kan optreden. Gegeven
deze context beoogt het wetsvoorstel de samenhang in het
bibliotheekstelsel te versterken en het publieksbereik te vergroten. Dat
vindt plaats door de publieke waarden (artikel 4) en maatschappelijke
functies (artikel 5) opnieuw te definiëren en het bibliotheekwerk
(fysiek en digitaal) te ordenen als een netwerk van met elkaar
samenwerkende organisaties. Hierbij is gezocht naar een balans tussen
enerzijds het voorschrijven van een aantal in gezamenlijkheid te
verrichten activiteiten en anderzijds de vrijheid voor gemeenten en
bibliotheekorganisaties het bibliotheekwerk in te kunnen richten naar de
lokale behoeften en mogelijkheden. Voorschriften zijn slechts dan
opgenomen, indien zij een aantoonbare meerwaarde voor de
bibliotheekgebruiker opleveren. Zo worden de voordelen van het werken
met een gemeenschappelijke catalogus en het deelnemen aan het
interbibliothecair leenverkeer (artikel 8, onder a en b) groter geacht
dan de mogelijke nadelen van deze voorschriften. Zij zorgen er voor dat
de gebruikers van de openbare bibliotheek niet alleen toegang krijgen
tot de eigen lokale collectie, maar ook tot de collecties van alle
openbare bibliotheken in Nederland, fysiek en digitaal. Samenwerking en
uniformering zoals vormgegeven in het wetsvoorstel zorgen er voor dat de
gebruikers adequaat bediend kunnen worden. Bovendien kan het in
gezamenlijkheid verrichten van activiteiten, zoals een
gemeenschappelijke digitale infrastructuur (artikel 8, onder d.), tot
kostenbesparingen leiden. 

Artikel 5 omschrijft de functies die vervuld moeten worden om van een
openbare bibliotheekvoorziening te kunnen spreken. Het betreft in totaal
vijf functies. Het vervullen van deze functies geldt op het niveau van
een bibliotheekorganisatie, niet op het niveau van individuele
bibliotheeklocaties. Niet elke bibliotheekvestiging hoeft dus alle vijf
de functies te vervullen. Het wetsvoorstel biedt daarmee ruimte voor
verschillende invullingen van het bibliotheekwerk, zoals de door de
Afdeling genoemde openbare bibliotheek in de school of onbemande
servicepunten. Voorwaarde is alleen dat de organisatie als geheel alle
functies op een of andere wijze vervult. De memorie van toelichting is
op dit punt verduidelijkt.

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling zijn alle
netwerkvoorschriften opnieuw op hun noodzaak en toegevoegde waarde
beoordeeld. Op basis daarvan is in artikel 6 een lid komen te vervallen.
Dit lid verplichtte de betrokken overheden tot periodiek overleg over
het functioneren van het bibliotheekstelsel. De Minister voert reeds
periodiek bestuurlijk overleg met de vertegenwoordigers van de andere
overheden over het cultuurbeleid in brede zin. Het functioneren van het
bibliotheekstelsel kan als onderwerp bij dit overleg worden besproken.
Tevens is in artikel 8 de verplichting aan openbare
bibliotheekvoorzieningen geschrapt die voorschreef dat zij gericht
dienen te zijn op innovatie. Innovatie in het fysieke domein is op grond
van artikel 16, tweede lid, onder b, een taak van de provinciale
ondersteuningsinstellingen. Innovatie in het digitale domein is op grond
van artikel 17, eerste lid, onder a, een taak van de Koninklijke
Bibliotheek. Deze toedeling van taken maakt een afzonderlijke bepaling
over innovatie bij nader inzien overbodig. 

De Afdeling wijst er op dat op grond van artikel 6, eerste lid,
verschillende overheden gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor het
bibliotheeknetwerk en is van oordeel dat niet duidelijk is welk orgaan
kan worden aangesproken, indien het netwerk niet naar behoren
functioneert. De gezamenlijke verantwoordelijkheid volgt uit de
financiering van de verschillende voorzieningen. Hoofdstuk 4 van het
algemeen deel van de memorie van toelichting geeft daarvan een
overzicht. De toelichting op de gezamenlijke verantwoordelijkheid is
aangevuld naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling. 

Artikel 6 kende een algemene verplichting voor overheden tot overleg,
indien een voorgenomen besluit over een bibliotheekvoorziening van een
partij gevolgen zal hebben voor andere partijen. De Afdeling constateert
dat vrijwel alle financiële besluiten van een gemeente gevolgen kunnen
hebben voor deelnemers aan het netwerk in andere gemeenten. Naar
aanleiding van deze opmerking is de verplichting tot overleg meer
gespecificeerd en beperkt tot situaties waarin een
bibliotheekvoorziening ophoudt te bestaan of niet meer aan de
verplichtingen uit de wet kan voldoen. Het artikel en de memorie van
toelichting zijn hierop aangepast.             

2. Centrale aansturing door KB: collectieplan

Artikel 10 van het wetsvoorstel geeft de Koninklijke Bibliotheek de
opdracht elke vier jaar een collectieplan vast te stellen. De Afdeling
maakt een aantal opmerkingen over het doel van het plan, de procedure
voor vaststelling en over mogelijke financiële consequenties van het
plan.

Doel van het collectieplan is het tot stand brengen van een
gemeenschappelijk kader voor collectievorming door de deelnemers aan het
bibliotheeknetwerk. Het plan beschrijft de principes voor
collectievorming, maar schrijft niet voor welke individuele titels
individuele bibliotheken zouden moeten aanschaffen. Dat is een
verantwoordelijkheid van de bibliotheekorganisaties zelf. De Koninklijke
Bibliotheek stelt het plan vast, nadat daar overeenstemming over bestaat
met vertegenwoordigers van lokale en provinciale
bibliotheekorganisaties. De Koninklijke Bibliotheek voert daarvoor op
collectief niveau overleg met de brancheorganisatie van openbare
bibliotheken, dit is de vertegenwoordiging van de lokale bibliotheken en
provinciale ondersteuningsinstellingen uit artikel 10. Anders dan de
Afdeling veronderstelt hebben individuele bibliotheken daarmee geen
vetorecht op het vaststellen van het plan. Vertrekpunt voor elk plan
wordt gevormd door een aantal feitelijke ontwikkelingen en trends. In de
huidige situatie zijn dat onder meer digitalisering en internet, het
gedrag en de voorkeuren van het publiek, ontwikkelingen in het boekenvak
en de financiële kaders bij de betrokken overheden. De afspraken in het
collectieplan zullen daarmee niet verder reiken dan de financiële
mogelijkheden van de partijen waarop het plan betrekking heeft. De
memorie van toelichting is op een aantal punten verduidelijkt.  

 

3. Provinciale taken

De Afdeling acht meer duidelijkheid over de provinciale taken gewenst.
Deze taken zijn kortweg: de uitvoering van het interbibliothecair
leenverkeer en de innovatie in het fysieke domein. Het betreft
ondersteunende taken die uit functioneel opzicht op bovenlokaal niveau
moeten worden uitgevoerd. Anders dan bij de uitname uit het
gemeentefonds ten behoeve van de centrale inkoop van e-content, kan een
overheveling van provinciale taken naar een ander bestuurlijk niveau
niet één-op-één leiden tot een uitname uit het provinciefonds. Mede
omdat verschillende provincies uitgaven voor provinciaal bibliotheekwerk
bekostigen uit middelen die op geen enkele manier geoormerkt zijn voor
het bibliotheekwerk. In de memorie van toelichting zijn de provinciale
taken verduidelijkt.

4. Lidmaatschap fysieke en digitale bibliotheek

Het wetsvoorstel biedt de mogelijkheid lid te worden van de fysieke
bibliotheek, van de digitale bibliotheek of van beide. De Afdeling is
van oordeel dat onvoldoende is ingegaan op mogelijke negatieve
neveneffecten van een afzonderlijk digitaal lidmaatschap. Dit zou tot
een afname van het aantal leden van de fysieke bibliotheek kunnen
leiden. De Afdeling wijst daarbij op de bestaande trend van teruglopende
aantallen leden en uitleningen bij de fysieke bibliotheek. De Afdeling
stelt de vraag of de voorgestelde inrichting van het lidmaatschap is
afgewogen tegen een gecombineerd fysiek en digitaal lidmaatschap. 

Het wetsvoorstel definieert de openbare bibliotheek als de publieke
toegang tot informatie en cultuur. Het wetsvoorstel richt zich daarmee
niet alleen op de bestaande leden van de openbare bibliotheek, maar op
alle ingezetenen van Nederland. Ook op degenen die nu geen gebruik maken
van de openbare bibliotheek, omdat zij informatie en cultuur vooral
langs digitale weg tot zich nemen. Uit onderzoek naar ontwikkelingen in
het mediagebruik is bekend dat deze groep in omvang toeneemt. Bij een
verplicht gecombineerd lidmaatschap zou deze groep niet bereikt worden
en moeten betalen voor een aanbod waarvan geen gebruik wordt gemaakt.
Het wetsvoorstel geeft de gebruiker daarom de mogelijkheid zelf te
kiezen voor de gewenste vorm van gebruik en het daarbij behorende
lidmaatschap. Mogelijke afname van leden bij de fysieke bibliotheek,
weegt daarbij niet op tegen de nadelen voor de gebruiker van het
verplicht koppelen van een lidmaatschap van de fysieke en digitale
bibliotheek. De memorie van toelichting is op dit punt aangevuld.

5. Internationale aspecten

De Afdeling merkt op dat de gemeente Baarle Nassau een openbare
bibliotheek kent die inwoners van deze gemeente en van de aangrenzende
gemeente Baarle Hertog (België) bedient en vraagt of het wetsvoorstel
ook voor deze bibliotheek geldt.

Dit wetsvoorstel is van toepassing op bibliotheken die in Nederland zijn
gevestigd. Het wetsvoorstel is daarom van toepassing op de bibliotheek
in Baarle Nassau. De bibliotheek is nu al deelnemer aan het
bibliotheeknetwerk en maakt gebruik van het interbibliothecair
leenverkeer. Het staat deze bibliotheekorganisatie vrij om daarnaast op
verzoek van de gemeente Baarle Hertog ook diensten aan de inwoners van
die gemeente te leveren. Daarop is het Vlaamse lokaal cultuurdecreet van
toepassing. Vanwege het bijzondere karakter van deze specifieke casus is
hierop verder niet ingegaan in de memorie van toelichting. 

De bepalingen van het wetsvoorstel hebben geen rechtsmacht over
buitenlandse bibliotheken. De voornaamste internationale aspecten spelen
bij de landelijke digitale bibliotheek. Dit is een plaatsonafhankelijke
voorziening en kan worden opengesteld voor personen in het buitenland.
Gezien het verband met de Taalunie ligt het voor de hand om hierbij te
denken aan Vlamingen. Zoals in de memorie van toelichting is vermeld,
spelen hierbij wel financiële overwegingen een rol en kan het aanbod
verschillen in verband met de rechten die op werken rusten.  

6. Redactionele opmerkingen

De twee redactionele opmerkingen van de Afdeling zijn overgenomen.

Ik moge U, mede namens de Minister voor Wonen en Rijksdienst en de
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, verzoeken het hierbij
gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van
toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,

dr. Jet Bussemaker	

Nr.	WJZ/567418 (8319)



	(Hoofd) Afdeling



DIRECTIE WETGEVING EN JURIDISCHE ZAKEN





Nader rapport inzake het voorstel van wet tot vaststelling van een
geactualiseerd stelsel van openbare bibliotheekvoorzieningen (Wet
stelsel openbare bibliotheekvoorzieningen

Den Haag, 14 januari 2014



AAN DE KONING	 PAGE   \* MERGEFORMAT 1