Preview document (🔗 origineel)

---

No.W03.13.0364/II	's-Gravenhage, 13 december 2013

Bij Kabinetsmissive van 14 oktober 2013, no.13.002132, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Veiligheid en Justitie, bij
de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet rechtspositie
rechterlijke ambtenaren en enige andere wetten in verband met de
uitbreiding van de mogelijkheden om ten aanzien van voor het leven
benoemde rechterlijke ambtenaren disciplinaire maatregelen op te leggen
en tevens andere maatregelen te treffen, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt tot wijziging van de wettelijke regeling van de
rechtspositionele bevoegdheden die ten aanzien van (vooral) voor het
leven benoemde rechterlijke ambtenaren kunnen worden uitgeoefend. Zo
wordt de disciplinaire maatregel van schorsing geïntroduceerd en wordt
het mogelijk een rechterlijk ambtenaar bij wijze van ordemaatregel
tijdelijk buiten functie te stellen of om redenen van zwaarwegend
organisatorisch belang over te plaatsen naar een ander gerecht. Ook
regelt het voorstel dat een verklaring omtrent het gedrag voor elke
rechterlijke benoeming een vereiste wordt, daaronder begrepen de
benoeming tot gerechtsbestuurder of tot lid van de Raad voor de
rechtspraak. 

Het voorstel is ingegeven door de wens een evenwichtig pakket samen te
stellen dat adequate maatregelen bevat om bij verschillende vormen van
ongeoorloofd gedrag en anderszins onwenselijke situaties beheerst en
proportioneel te kunnen reageren. Volgens de toelichting is in de
praktijk in toenemende mate gebleken dat het huidige arsenaal aan
instrumenten (en de mogelijkheden om die in te zetten) ter correctie van
minder ernstige vormen van ongewenst gedrag, te beperkt is. Ook binnen
de bij de rechtspraak betrokken instanties bestaat brede consensus over
de wenselijkheid van een gedifferentieerder sanctiestelsel. Een
uitbreiding van het huidige stelsel ligt dan ook in de rede. Het belang
van het aanzien van de rechterlijke macht, de kwaliteit en integriteit
alsmede het vertrouwen in de rechtspraak zijn daarmee gediend, aldus de
toelichting. 

In de kern komt het voorstel erop neer dat naast de twee bestaande
disciplinaire maatregelen (de schriftelijke waarschuwing en de maatregel
van ontslag) één nieuwe disciplinaire maatregel, de schorsing, wordt
geïntroduceerd. De vraag is echter of het voorstel hiermee op
toereikende wijze tegemoet komt aan de behoefte aan een
gedifferentieerder stelsel van disciplinaire maatregelen en
tegelijkertijd in voldoende mate rekening houdt met het belang van het
aanzien van de rechterlijke macht. De Afdeling maakt verder opmerkingen
over de uitwerking van enkele voorgestelde, nieuwe maatregelen alsmede
over de voorgestelde invoering van het vereiste van een verklaring
omtrent gedrag. De Afdeling is van oordeel dat in verband daarmee enige
aanpassing van het voorstel wenselijk is. 

1. 	Beoordelingskader

De onafhankelijke rechter bekleedt in het staatsbestel een bijzondere,
constitutioneel verankerde positie. Met het oog daarop bevatten de
Grondwet en internationale bepalingen voorwaarden voor de inrichting van
de rechterlijke macht en waarborgen voor de rechterlijke
onafhankelijkheid. Voor het onderhavige voorstel zijn in het bijzonder
artikel 116 en 117 Grondwet van belang. Uit artikel 116, vierde lid,
volgt dat het toezicht op de ambtsvervulling door leden van de
rechterlijke macht met rechtspraak belast wordt uitgeoefend door
zodanige leden. Met rechtspraak belaste leden van de rechterlijke macht
worden op grond van artikel 117, eerste lid, bij koninklijk besluit voor
het leven benoemd. Artikel 117, tweede en derde lid, regelen de
mogelijkheden van ontslag. Ingevolge het tweede lid worden de leden van
de rechterlijke macht met rechtspraak belast op eigen verzoek en wegens
het bereiken van een bij de wet te bepalen leeftijd (70 jaar) ontslagen.
Het derde lid bepaalt dat in de gevallen bij de wet bepaald, een bij de
wet aangewezen, tot de rechterlijke macht behorend gerecht de leden van
de rechterlijke macht met rechtspraak belast kan schorsen of ontslaan.
Hoofdstuk VIa van de Wrra bevat de wettelijke regels als bedoeld in de
artikelen 116, vierde lid, en 117, tweede en derde lid, van de Grondwet.


 

Het voorstel beoogt in genoemd hoofdstuk van de Wrra een uitgebreider
stelsel van maatregelen te creëren, zodat in elke ongewenste situatie
ten aanzien van voor het leven benoemde rechterlijke ambtenaren steeds
beheerst en proportioneel kan worden opgetreden. Volgens de toelichting
rechtvaardigt de positie van de rechter in het staatsbestel en het
effect van diens (wan)gedrag op het aanzien van de professie in de
maatschappij een stevig en duidelijk kader van maatregelen. 

De Afdeling onderschrijft deze benadering. Gelet op de bijzondere
positie van de rechterlijke macht is het voor de kwaliteit en de
integriteit van de rechtspraak van essentieel belang dat adequaat kan
worden ingegrepen. Het komt de Afdeling dan ook juist voor dat het
huidige stelsel aan disciplinaire en andere maatregelen wordt
uitgebreid. Tegelijkertijd is de Afdeling van oordeel dat het aanzien
van de rechterlijke macht met het oog op diens positie in het
staatsbestel, ook grenzen stelt aan de uitbreiding van het aantal en
soort disciplinaire maatregelen. Een aan een rechter op te leggen
sanctie mag er niet toe leiden dat deze niet meer met het vereiste gezag
kan functioneren. Het voorgaande brengt mee dat bij de beoogde
verruiming een zodanige afweging dient plaats te vinden dat enerzijds
voldoende mogelijkheden bestaan om passend, en zo nodig daadkrachtig, op
te treden in geval van ontoelaatbaar gedrag en anderzijds wordt
voorkomen dat door zodanig optreden het vereiste gezag van de rechter
bij zijn verdere functioneren zal zijn aangetast.

In het licht van het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op.

2. 	Variëteit van maatregelen

 

a.	Algemeen

Doel van het voorstel is een evenwichtig pakket van maatregelen ter
beschikking te stellen teneinde beter te kunnen reageren op
verschillende vormen van ontoelaatbaar gedrag van voor het leven
benoemde rechterlijke ambtenaren. Het beoogde maatwerk brengt mee dat er
voldoende zware, maar juist ook lichtere maatregelen voorhanden moeten
zijn om, afhankelijk van de bijzondere omstandigheden, adequaat en
gepast op te treden. 

Met het oog op de gewenste verbreding van het instrumentarium aan
sancties is de vraag in hoeverre inspiratie kan worden geput uit reeds
elders bestaande sanctiestelsels. Het Rijksambtenarenreglement (ARAR) en
het Besluit rechtspositie rechterlijke ambtenaren (Brra) bevatten een
veelheid aan disciplinaire sancties die aan (rijks)ambtenaren en niet
voor het leven benoemde rechterlijke ambtenaren kunnen worden opgelegd
als zij zich schuldig maken aan plichtsverzuim. In artikel 81, eerste
lid, ARAR worden twaalf verschillende disciplinaire straffen opgesomd,
die krachtens het derde lid ook voorwaardelijk kunnen worden opgelegd.
Naast de schriftelijke berisping, de schorsing en het ontslag, welke
maatregelen het voorstel kent, zijn de overige in het ARAR en het Brra
geregelde sancties voor een groot deel financieel van aard, variërend
van een geringe geldboete tot bepaalde ingrepen in het salaris van de
desbetreffende ambtenaar. 

De Afdeling merkt op dat de toelichting niet ingaat op de wenselijkheid
van invoering van een of meer andere, met name lichtere, sancties dan de
thans voorgestelde disciplinaire maatregel van schorsing en welke
afweging ter zake is gemaakt. Zij adviseert om in het licht van het
bovenstaande en tegen de achtergrond van het hiervoor genoemde
beoordelingskader te overwegen of het voorstel in deze zin moet worden
aangevuld en zo nodig het voorstel aan te passen. 

b.	Voorwaardelijk ontslag

Het gewone ambtenarenrecht kent de mogelijkheid van voorwaardelijk
ontslag. In het voorstel is hiervan afgezien, omdat een dergelijke
maatregel feitelijk geen aanvulling zou bieden op of onvoldoende
onderscheidend vermogen zou hebben ten opzichte van de schorsing.
Volgens de toelichting gaat van de schorsing een vergelijkbare
signaalwerking uit richting de betrokken rechter en zou bij herhaling
van laakbaar gedrag vervolgens in een afzonderlijke procedure alsnog de
maatregel van ontslag kunnen worden opgelegd.  

Deze motivering is naar het oordeel van de Afdeling niet overtuigend.
Een wezenlijk verschil tussen de maatregel van schorsing en die van een
voorwaardelijk ontslag is dat een rechter in geval van schorsing
tijdelijk op non-actief wordt gesteld, terwijl een voorwaardelijk
ontslagen rechter feitelijk in functie blijft en - bij voortaan
onberispelijk gedrag - zijn rechtsprekende functie zonder onderbreking
kan blijven uitoefenen. 

Naar het oordeel van de Afdeling is er niettemin terecht voor gekozen de
maatregel van voorwaardelijk ontslag niet in het voorstel op te nemen.
Aangenomen moet worden dat een rechter die wegens ernstig ontoelaatbaar
gedrag bestraft is met de maatregel van – zij het voorwaardelijk -
ontslag, niet meer met voldoende gezag als rechter kan functioneren.  

De Afdeling adviseert de toelichting in deze zin aan te passen.

3. 	De disciplinaire maatregel van schorsing

Met de voorgestelde disciplinaire maatregel van schorsing wordt de thans
bestaande ruimte tussen enerzijds de lichte maatregel van een
schriftelijke berisping en anderzijds de zware en onherroepelijke
maatregel van ontslag althans deels opgevuld. 

De Afdeling merkt op dat een schorsing van maximaal drie maanden een
lichtere sanctie is dan ontslag, maar er evenzeer toe leidt dat de
desbetreffende rechter, zij het tijdelijk, buiten het arbeidsproces
wordt geplaatst. Mede gelet op het vereiste dat de desbetreffende
rechter na zijn schorsing nog met voldoende gezag moet kunnen
functioneren mist de Afdeling in de toelichting voorbeelden van gevallen
waarin schorsing als disciplinaire maatregel een passend instrument kan
zijn.

De Afdeling adviseert in het licht van het bovenstaande de toelichting
aan te vullen. 

4. 	Samenloop van bevoegdheden

Thans is de president van een gerecht bij uitsluiting bevoegd om de
maatregel van een schriftelijke waarschuwing (in het voorstel een
berisping) aan een rechterlijke ambtenaar op te leggen. Krachtens het
voorgestelde artikel 46d Wrra komt de bevoegdheid deze maatregel op te
leggen zowel toe aan de president van het desbetreffende gerecht als aan
de Hoge Raad. Deze gedeelde bevoegdheid doet een probleem van samenloop
ontstaan, waarop ook in de consultatiefase van verschillende zijden is
gewezen. De Raad voor de rechtspraak, de Hoge Raad en de
procureur-generaal bij de Hoge Raad hebben in hun adviezen aandacht
gevraagd voor de mogelijke, ongewenste situatie dat bijvoorbeeld de Hoge
Raad de door de procureur-generaal ingestelde vordering tot het opleggen
van een schriftelijke berisping afwijst, terwijl de president van het
gerecht die maatregel voor hetzelfde feitencomplex dan alsnog kan
opleggen. Daarbij is ook gewezen op de aanvullende rol van de Centrale
Raad van Beroep in de beroepsprocedure tegen de beslissing van de
president.  

De Afdeling acht het niet wenselijk dat indien de Hoge Raad de vordering
tot het opleggen van een schriftelijke berisping afwijst, de
gerechtspresident de maatregel alsnog kan opleggen en andersom. Indien
de Hoge Raad beslist geen sanctie op te leggen, dan is het niet gepast
dat de betrokken rechterlijke ambtenaar in een later stadium nog
geconfronteerd kan worden met een maatregel van zijn president. Deze
samenloop van bevoegdheden zou voorkomen kunnen worden door, zoals ook
thans het geval is, de bevoegdheid tot het geven van een schriftelijke
berisping uitsluitend bij de president van het desbetreffende gerecht te
houden. Nadeel hiervan is echter dat de Hoge Raad geen lichte maatregel
ter beschikking staat waaraan in voorkomende gevallen wel behoefte kan
bestaan. 

De Afdeling geeft in overweging het voorstel zo aan te passen dat in
geval de Hoge Raad op vordering van de procureur-generaal een zwaardere
maatregel oplegt dan een reeds door de president van het gerecht
opgelegde berisping, de berisping komt te vervallen. Voorts kan worden
overwogen te regelen dat de president van het desbetreffende gerecht
niet langer bevoegd is een schriftelijke berisping op te leggen indien
tegen de betrokken rechterlijke ambtenaar wegens dezelfde gedraging
reeds een vordering bij de Hoge Raad is ingesteld.  

De Afdeling adviseert het voorstel aan te passen. 

5. 	Buitenfunctiestelling

In aanvulling op de bestaande regeling van schorsing als ordemaatregel
maakt het voorstel in het voorgestelde artikel 46fa mogelijk dat in
gevallen waarin schorsing kan worden of wordt opgelegd, een enkelvoudige
kamer van de Hoge Raad de rechterlijk ambtenaar op verzoek van de
president van het desbetreffende gerecht in verband met onverwijlde
spoed buiten functie kan stellen. 

De toelichting acht deze maatregel gewenst in verband met de soms
vereiste spoed die maakt dat direct moet worden opgetreden en de
volledige procedure van schorsing bij de Hoge Raad niet kan worden
afgewacht. Vanwege de grondwettelijke regeling van artikel 117, derde
lid, is gekozen voor een systeem waarin de president van het gerecht bij
wijze van voorlopige voorziening een rechterlijke uitspraak moet
verkrijgen om de betrokken rechterlijke ambtenaar direct op non-actief
te kunnen stellen. Gebruik van dit nieuwe instrument moet gepaard gaan
met een gelijktijdig verzoek aan de procureur-generaal bij de Hoge Raad
om een vordering tot schorsing te doen. Uitgangspunt is dat deze nieuwe
procedure in de praktijk binnen 72 uur na voorlegging door de
procureur-generaal bij de Hoge Raad tot een beslissing op dat verzoek
leidt.  

Het voorgestelde artikel 46fa Wrra koppelt het verzoek tot het buiten
functie stellen aan een verzoek van de president van het gerecht tot het
opleggen van de maatregel van schorsing als bedoeld in artikel 46f,
eerste en tweede lid, Wrra. Hoewel de president van het gerecht waar de
desbetreffende rechter geplaatst is veelal als eerste op de hoogte is
van een ongewenste situatie die een verzoek om oplegging van deze nieuwe
ordemaatregel rechtvaardigt, ligt het naar het oordeel van de Afdeling
voor de hand dat een dergelijk verzoek ook ambtshalve kan worden gedaan
door de procureur-generaal bij de Hoge Raad. Daarbij wijst de Afdeling
erop dat de vordering van de procureur-generaal waarop de Hoge Raad een
disciplinaire maatregel kan opleggen, ingevolge artikel 46o Wrra ofwel
ambtshalve geschiedt, ofwel naar aanleiding van een met redenen omkleed
verzoek van de president van een gerecht. 

De Afdeling adviseert het voorstel aan te passen dan wel de toekenning
van de bevoegdheid aan uitsluitend de president van het gerecht dragend
te motiveren.

6. 	De verklaring omtrent het gedrag (VOG)   

Naast het vereiste van een VOG voor een eerste rechterlijke benoeming
stelt het voorstel een VOG verplicht voor de benoeming van een
rechterlijke ambtenaar tot lid van het gerechtsbestuur of de Raad voor
de rechtspraak. De toelichting erkent dat het merendeel van de te
benoemen bestuurders opnieuw een VOG zal moeten aanvragen, aangezien zij
– in ieder geval na verloop van tijd ingevolge het onderhavige
voorstel – al eerder een VOG zullen hebben overgelegd voorafgaand aan
hun benoeming tot rechterlijke ambtenaar. 

De Afdeling acht een nieuwe aanvraag als hiervoor bedoeld onnodig. Nu
volgens de toelichting een recente VOG voor een benoeming in een andere
rang niet noodzakelijk is, valt niet in te zien waarom dat wel het geval
zou zijn voor de rechterlijke ambtenaren die tot gerechtsbestuurder of
lid van de Raad voor de rechtspraak benoemd (willen) worden. Het belang
van de positie van het gerechtsbestuur en de bevoegdheden die het
uitoefent, wat kennelijk aan deze wijziging ten grondslag ligt, maken
dat niet anders. 

De Afdeling adviseert dit onderdeel van het voorstel, voor zover het
betrekking heeft op de voor het leven benoemde rechterlijke ambtenaren,
te schrappen. 

7. 	Overeenstemming Sectorcommissie rechterlijke macht 

Uit de toelichting blijkt niet of over de inhoud van dit wetsvoorstel de
in artikel 51 van de Wrra bedoelde overeenstemming met de
Sectorcommissie rechterlijke macht is bereikt. De Afdeling adviseert de
toelichting aan te vullen.  

8.	De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele
bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State betreffende no.W03.13.0364/II

In artikel I, onderdeel D, artikel 46ca, eerste lid, sub b “bepaalde
tijd, voor” schrappen.

In artikel I, onderdeel D, artikel 46ca, derde lid, “de Hoge Raad
anders beslist” vervangen door: anders wordt beslist.

In artikel I, onderdeel E, artikel 46d, tweede lid “,genoemd in
artikel 46ca, eerste lid, onderdelen b en c,” vervangen door:
schorsing en ontslag. 

In artikel I, onderdeel I, artikel 46fa, derde, vierde en vijfde lid
“op grond van het eerste lid” schrappen.

In artikel I, onderdeel H en K, artikel 46f en 46m, “lettering“
vervangen door: verlettering.

In artikel I, onderdeel J, artikel 46kb, na “zwaarwegend
organisatorisch belang, toevoegen: van het gerecht waar de rechterlijk
ambtenaar op dat moment is geplaatst.

Artikel II, onderdeel B, als volgt formuleren: In de artikelen 16,
eerste lid, en 86, eerste lid, wordt “17, eerste tot en met vijfde
lid, en 18 tot en met 19” telkens vervangen door: en 17 tot en met 19.
 

In artikel VVIII “Zeevaartbemanningswet” vervangen door: Wet
zeevarenden.

In artikel XIX, onder 1 “in werking treedt als” vervangen door:
onderscheidenlijk op dezelfde datum in werking treedt als.

In artikel XX “bedoeld” vervangen door: genoemd.

De aanpassingswetgeving is niet volledig. Zie bijv. artikel 54 van de
Advocatenwet, de artikelen 67, 119, 66 en 48b van de Wet op de
rechterlijke organisatie.

In artikel 3, tweede lid, van de Wet op de Raad van State, artikel 5,
eerste lid, onder g, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie
en artikel 4, eerste lid, onder g, van de Beroepswet “waarschuwing”
vervangen door: berispt.

De in de toelichting genoemde tabel in overeenstemming brengen met het
voorstel wat betreft de schriftelijke waarschuwing na invoering voorstel
en wat betreft de schorsing als sturingsmaatregel.

In de toelichting, paragraaf 1. 3 (nieuwe maatregelen) of alle nieuwe
maatregelen beschrijven, of het opschrift vervangen door:
buitenfunctiestelling.  

 	Ingevolge het voorstel wordt dit omgezet in een schriftelijke
berisping. 

 	Hoofdstuk 6 van de Grondwet

 	Onder meer in artikel 6 EVRM en artikel 47 EU Handvest.

 	Memorie van toelichting, paragraaf 1.2 ‘Instrumentarium bij
ongeoorloofd gedrag en anderszins ongewenste situaties’.

 	Zie voor het Brra artikel 34b, eerste lid, waarin elf disciplinaire
maatregelen worden opgesomd. Ook deze kunnen krachtens het derde lid
alle in voorwaardelijke vorm worden opgelegd.  

 	Memorie van toelichting, paragraaf 1.6 ‘Adviezen’.

 	Ten aanzien van de president van een gerecht is de president van een
hoger gerecht bevoegd.

 	Daarna eventueel bekrachtigd door de Centrale Raad van Beroep in het
tegen de beslissing van de president aangespannen beroep. 

 	Memorie van toelichting, paragraaf 1.3 ‘Nieuwe maatregelen’ en
artikelsgewijze toelichting, artikel I, onderdeel I.

 	Zie de voorgestelde artikelen 15, vijfde lid, en 84, derde lid, van de
Wet op de Rechterlijke Organisatie (Wet RO). 

 	Artikelsgewijze toelichting, artikel II, onderdeel A.

 	Artikelsgewijze toelichting, artikel I, onderdeel A, 2de alinea. 

 	Zie de artikelsgewijze toelichting, artikel II, onderdeel A.

 PAGE   1 

  PAGE  2 

 PAGE   I 

........................................................................
...........

AAN DE KONING