Preview document (🔗 origineel)

---

Position paper Tweede Kamer der Staten-Generaal inzake de oprichting van
een Europees Openbaar Ministerie (EOM)

Inleiding 

De Tweede Kamer der Staten-Generaal acht een effectieve bestrijding van
fraude met EU-middelen van groot belang onder meer vanwege het belang
van doelmatige besteding van Europese gelden en het vertrouwen in het
functioneren van de Europese Unie. Het spreekt daarom voor zich dat
fraude met EU-middelen opgespoord, vervolgd en berecht dient te worden.
Subsidies dienen te worden ingetrokken als er sprake is van fraude en/of
als door een lidstaat niet of onvoldoende voorziet in opsporing,
vervolging en berechting van deze fraude. Wij merken op dat art. 86 van
het Verdrag van Lissabon voorziet in een mogelijkheid om een Europees
Openbaar Ministerie (hierna EOM) in te voeren en niet in een
verplichting voor lidstaten een voorstel daartoe ook te accepteren
ongeacht de inhoud.

Bezwaren subsidiariteit

De Tweede Kamer is in overgrote meerderheid van mening dat opsporing,
vervolging en berechting (primair) een nationale bevoegdheid is.
Overdracht van deze bevoegdheid tast de soevereiniteit van de nationale
staat aan. Voor de beoordeling van de omvang van de inbreuk op de
soevereiniteit is een heldere afbakening van de bevoegdheid essentieel.
De huidige formulering van het voorstel voorziet hier niet in, zodat
onduidelijk is waar de voorgestelde bevoegdheid van een EOM ophoudt en
die van de lidstaat begint. Daarnaast is democratische legitimiteit van
de opsporings- en vervolgingsbevoegdheid (evenals de berechting)
essentieel. Over de gevolgen van opsporing en vervolging moet binnen de
lidstaat democratische verantwoording kunnen worden afgelegd. Het is
niet acceptabel dat democratische controle slechts plaatsvindt op basis
van een jaarverslag dat aangeboden wordt aan het Europees Parlement en
waarbij alleen het Europees Parlement de democratische controle kan
uitoefenen, terwijl de feitelijke opsporings- en vervolgingshandelingen
plaatsvinden in de lidstaat en door de bevoegde autoriteiten van die
lidstaat. Door intensieve samenwerking van de autoriteiten van de
lidstaat met Eurojust en OLAF kan fraude met EU-middelen ook zonder EOM
effectiever worden aangepakt. De Tweede Kamer is voorts van mening dat
het beoogde doel, effectieve bestrijding van fraude met EU-middelen, ook
zonder een inbreuk op de soevereiniteit van de lidstaten kan worden
gerealiseerd. Dit zijn de voornaamste redenen waarom de Tweede Kamer
niet kan instemmen met het huidige voorstel van de Europese Commissie om
een EOM in te stellen. Dit is ook ten behoeve van de Nederlandse
regering bindend vastgelegd in de motie van de leden Recourt en Van
Oosten waarin de regering wordt verzocht niet in te stemmen met de
instelling dan wel oprichting van een EOM volgens het voorstel zoals dat
nu voorligt. 

De bezwaren van de Tweede Kamer betreffen allereerst de subsidiariteit.
Subsidiariteit wordt mede bepaald door de inhoud en dus de
proportionaliteit van het voorstel en in dit position paper worden beide
onderdelen benoemd. De Tweede Kamer zal, kennis genomen hebbend van het
voorstel van het Griekse voorzitterschap, ook een alternatief voorstel
formuleren dat naar het oordeel van een meerderheid van de Tweede Kamer
wel zou kunnen voldoen aan de eisen van subsidiariteit en
proportionaliteit en zou kunnen resulteren in het gewenste doel: een
effectieve bestrijding van fraude met EU-middelen. Hierbij zou alsnog
een EOM kunnen worden opgericht, zodat gebruik wordt gemaakt van de
mogelijkheid van art. 86 VWEU, zonder dat de soevereiniteit van de
lidstaten onnodig wordt geschonden.   

Kernpunten subsidiariteit

Opsporing en vervolging van fraude is (primair) een taak van nationale
autoriteiten;

De bevoegdheid tot het opsporen en vervolgen van strafbare feiten die de
financiële belangen van de Unie schaden is in het voorstel onvoldoende
afgebakend, zodat de omvang van de inbreuk op de soevereiniteit niet is
vast te stellen (legaliteitsbeginsel);

De bevoegdheid tot opsporing en vervolging dient democratisch
gecontroleerd te kunnen worden. De voorgestelde beoordeling door het
Europees Parlement op basis van een jaarverslag is onvoldoende;

Nu de feitelijke opsporings- en vervolgingshandelingen (en berechting)
in de lidstaat zelf plaatsvinden, dienen deze democratisch gecontroleerd
te worden door organen van de betreffende lidstaten; 

Opsporing en vervolging van fraude met EU-middelen kan ook zonder EOM
door lidstaten worden vormgegeven met hulp van Eurojust en OLAF;

Het beoogde doel, effectieve bestrijding van fraude met EU-middelen, kan
ook zonder een inbreuk op de soevereiniteit van de lidstaten worden
gerealiseerd door oprichting van een EOM zoals hieronder geformuleerd. 	

Voorgeschiedenis

Voorstel Europese Commissie

Op 17 juli 2013 publiceerde de Europese Commissie het voorstel voor een
verordening tot instelling van het Europees Openbaar Ministerie (hierna:
EOM). Tegelijkertijd werd ook de verordening ter hervorming van het
EU-Agentschap voor justitiële samenwerking in strafzaken (Eurojust)
gepubliceerd en een mededeling over OLAF, het Europees Bureau voor
fraudebestrijding. Dit pakket aan ontwerpwetgeving geeft invulling aan
artikel 86 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie
(VWEU), het Verdrag van Lissabon. Dit artikel voorziet in mogelijkheid
van de oprichting van een EOM  met de bevoegdheid tot het opsporen,
vervolgen en voor het gerecht brengen van daders van en medeplichtigen
aan strafbare feiten die de financiële belangen van de Unie schaden. 

De Europese Commissie stelt voor een EOM op te richten met exclusieve
bevoegdheid (art. 11) om fraude met Europese gelden (art. 4) en
strafbare feiten die hier onlosmakelijk mee zijn verbonden (art. 13) op
te sporen en te vervolgen, met een Europees openbaar aanklager aan de
top van een organisatie met een centrale structuur (art. 6) en
doorzettingsmacht om onderzoek naar fraude met EU-gelden in lidstaten te
prioriteren (art. 11). 

Werking subsidiariteitsmechanisme (‘gele kaart’)

De Tweede Kamer heeft met 13 andere parlementen uit 11 lidstaten van de
EU bezwaren geuit tegen een Europees Openbaar Ministerie. De Europese
Commissie heeft in eerste instantie met een mededeling (november 2013)
gereageerd. Deze mededeling bevat argumenten waarom de bezwaren van de
parlementen inzake subsidiariteit niet gegrond zijn. In een brief aan
elk afzonderlijk parlement of kamer wordt ingegaan op de aangevoerde
bezwaren die volgens de Europese Commissie niet de subsidiariteit
betreffen en buiten het toepassingsgebied van het
subsidiariteitscontrolemechanisme vallen. Bij deze beoordeling lijkt de
Commissie af te wijken van het standpunt uit 2009 dat de grenzen van het
subsidiariteitsbeginsel uiterst moeilijk te bepalen zijn. 

De Tweede Kamer beschouwt het antwoord van de Europese Commissie als
uitermate onbevredigend. De argumenten die door de Tweede Kamer naar
voren zijn gebracht betreffen wel degelijk de subsidiariteit van het
voorstel. De Europese Commissie heeft in het Verdrag ruimte gekregen om
het oordeel van een groot aantal parlementen naast zich neer te leggen.
Dat is een optie die alleen als laatste redmiddel zou moeten worden
ingezet. Niet bij terechte subsidiariteitsbezwaren van een groot aantal
parlementen van de lidstaten.

Bezwaren proportionaliteit

De voorgestelde bevoegdheden zijn onvoldoende duidelijk geformuleerd en
reiken te ver

Het voorstel van de Europese Commissie schept onduidelijkheid over de
reikwijdte van de bevoegdheid van een EOM. De beperking tot de
bevoegdheid om op te treden indien sprake is van schade aan financiële
belangen van de Unie dient helder afgebakend te zijn. Het huidige
voorstel creëert onduidelijkheid met bevoegdheidsproblemen tot gevolg.
Dit is in strijd met het legaliteitsbeginsel. Daarbij geldt dat de
impliciete bevoegdheid inzake andere strafbare feiten te veel ruimte
bieden voor uitbreiding van bevoegdheden zonder dat recht wordt gedaan
aan de bepaling hieromtrent in het Verdrag van Lissabon. Dit is in
strijd met de rechtszekerheid. De delicten die een EOM mag vervolgen
dienen duidelijk te worden gedefinieerd in de verordening zelf. Er is
niet voorzien in een realistische drempel waardoor alleen in geval dat
opsporing en vervolging door een EOM opportuun is, ook daadwerkelijk tot
opsporing en vervolging kan worden overgegaan.

Het is voor de Tweede Kamer niet duidelijk hoe de voorgestelde
exclusieve bevoegdheid van een EOM zich verhoudt tot de inspanningen van
de lidstaten om fraude op nationaal niveau strafrechtelijk te vervolgen.
Het is vreemd dat lidstaten die actief fraude met EU-middelen willen
vervolgen, dat niet meer zouden kunnen doen ook niet als dat sneller,
effectiever en goedkoper resultaat oplevert. De Tweede Kamer acht
daarbij de doorzettingsmacht van een EOM om te bewerkstelligen dat
nationale instanties de Europese opsporing en vervolging te faciliteren
problematisch, omdat dit gevolgen kan hebben voor nationale prioriteiten
en de nationale afweging hoe opsporingsmiddelen het meest effectief
kunnen worden ingezet. Ook op dit punt wringt het met de democratische
controle die op de nationale prioriteiten wordt uitgeoefend. In de
verordening staat samenwerking tussen een EOM en de nationale
strafrechtelijke autoriteiten centraal, maar er ontbreekt duidelijkheid
over de wijze waarop eventuele conflicten tussen een EOM en de nationale
autoriteiten opgelost dienen te worden. De voorgestelde verordening
schiet tekort in het afbakenen van de bevoegdheid van het EOM en de
bevoegdheidsverdeling tussen het EOM en de lidstaten. 

Het Grieks voorzitterschap publiceerde op 17 maart 2014 een eigen
voorstel. Dat gaat uit van een collegemodel. Iedere lidstaat vaardigt
een officier van justitie af en die is degene die de opsporing en
vervolging uitvoert. De Tweede Kamer vindt dit een interessant  idee,
hoewel zij zich realiseert dat de bureaucratie rond een EOM met een
collegemodel mogelijk groter zal zijn. Voordeel is wel dat er meer
herkenbaarheid van het EOM zal ontstaan en mogelijk meer acceptatie van
de door het EOM genomen beslissingen.    

Europees Openbaar Ministerie als ‘ultimum remedium’

De Tweede Kamer constateert dat fraude met EU-middelen in de regel
plaatsvindt op nationaal, regionaal of lokaal niveau. Een adequate
bestrijding daarvan is derhalve afhankelijk van daadkrachtig optreden op
bijbehorend niveau in de lidstaten. De Tweede Kamer is van mening dat
een optimale inzet van de bestaande nationale en Europese mechanismen,
waaronder uitdrukkelijk begrepen de intrekking van EU-middelen, 
voldoende mogelijkheden bieden tot een effectieve bestrijding van fraude
met EU-middelen.

Allereerst benadrukt de Tweede Kamer het belang van verdergaande
samenwerking tussen de opsporings- en vervolgingsinstanties van de
nationale lidstaten. Daarnaast kan de Europese Commissie zich beter
richten op het verbeteren en versterken van de onafhankelijkheid,
effectiviteit en efficiëntie van OLAF en Eurojust en het faciliteren
van verbeterde samenwerking tussen deze instellingen en de lidstaten.
Voor de opsporing van fraude met EU-gelden is de rol van OLAF als
fraudewaakhond van cruciaal belang. OLAF dient daarom in huidige vorm te
blijven bestaan om zowel justitiële autoriteiten in de lidstaten als
een EOM van informatie te voorzien. Afbouw van OLAF ten behoeve van het
EOM is ongewenst. 

Wanneer er sprake is van grensoverschrijdende fraude of fraude in
meerdere lidstaten, zou een EOM in enige vorm, al dan niet op verzoek
van de lidstaten, volgens een meerderheid van de Tweede Kamer een rol
kunnen vervullen. Wanneer vervolging uitblijft of niet adequaat wordt
opgevolgd – door een gebrek aan samenwerking of een conflict tussen of
door nalatigheid van nationale autoriteiten – zou een EOM meerwaarde
kunnen hebben als de samenwerking binnen Eurojust de gezamenlijke
opsporing en vervolging niet garandeert. De taak van het EOM zou dan
kunnen zijn: het houden van toezicht op de opsporing en vervolging in de
individuele lidstaten, het adviseren daarbij en in het uiterste geval
het instellen van opsporing en vervolging als de lidstaat in gebreke
blijft adequaat op te treden. Het EOM is dus een ultimum remedium. De
lidstaat is primair bevoegd de opsporing en vervolging in te zetten. Pas
als de lidstaat dit nalaat kan het EOM optreden. Het EOM adviseert en
houdt toezicht. Hierbij is een collegemodel een interessant alternatief.
 

Een Europees Openbaar Ministerie zou derhalve volgens een meerderheid
van de Tweede Kamer, een waardevolle rol vervullen bij de bestrijding
van fraude met EU-middelen indien het zodanig wordt ingericht dat het
kan worden ingezet als alle andere mogelijkheden zijn uitgeput. Dit
alternatieve voorstel bereikt het gewenste doel: effectieve bestrijding
van fraude met EU-middelen en komt tevens tegemoet aan de
subsidiariteitsbezwaren van een groot aantal parlementen. 

Kernpunten proportionaliteit

Het voorstel voor een EOM is te vaag geformuleerd;

Het voorstel leidt tot uitholling van OLAF en Eurojust in plaats van
versterking ervan;

OLAF dient niet te worden ontmanteld;

Bestrijding van fraude dient plaats te vinden op het niveau waar de
fraude plaatsvindt: lokaal, regionaal of nationaal; 

De exclusieve bevoegdheid van een EOM is ongewenst, zeker als de
lidstaat bereid is de opsporing en vervolging zelf ter hand te nemen;

De afbakening van de exclusieve bevoegdheid is onduidelijk;

De geformuleerde impliciete bevoegdheden zullen leiden tot een
onoverzichtelijke en onbedoelde uitbreiding van de bevoegdheden;

Alternatief voorstel

Opsporing en vervolging is primair een taak van de lidstaten;

Een EOM kan meerwaarde hebben als toezichthouder op de opsporing en
vervolging in de lidstaten;

Een EOM kan gevraagd en ongevraagd adviseren aan de nationale
autoriteiten over een effectieve opsporing en vervolging van fraude met
EU-middelen;  

Eurojust draagt zorg voor de samenwerking in de lidstaten;

Een EOM kan alleen meerwaarde hebben als de samenwerking binnen Eurojust
tekort schiet of inzet van een EOM vanwege de internationale implicaties
gewenst is;

OLAF dient te blijven bestaan;

Het EOM kan opsporing en vervolging alleen overnemen als de lidstaat in
gebreke blijft de opsporing ter hand te nemen of daarbij onvoldoende
actief is;

De exclusiviteit van het EOM ontstaat alleen bij wanprestatie door de
nationale autoriteit van de lidstaten;

De lidstaten kunnen het ontstaan van de exclusieve bevoegdheid van het
EOM voorkomen door te doen wat zij behoren te doen: strenge aanpak van
fraude met EU-middelen;

Een collegemodel is interessant waarbij met aandacht naar de toename van
de bureaucratie moet worden gekeken;

 Met deze aanpassingen wordt tegemoet gekomen aan de
subsidiariteitsbezwaren van de parlementen en wordt het doel bereikt.

De Tweede Kamer roept de Europese Commissie op om middels overleg met de
nationale parlementen te streven naar een voorstel dat kan rekenen op
groter draagvlak onder vertegenwoordigers van de Europese burgers.
Tevens roept de Tweede Kamer de Raad van Ministers en het Europees
Parlement op om tijdens de behandeling van dit Europese voorstel
rekening te houden met de bezwaren van de nationale parlementen van
Europese lidstaten en de suggesties voor een alternatief van zowel het
Grieks voorzitterschap als de Tweede Kamer bij hun beraadslagingen te
betrekken. De Tweede Kamer verzoekt de nationale parlementen van de
lidstaten met het verschuldigde respect het voorgestelde alternatief in
hun beraadslagingen te betrekken en mee te werken aan een voor veel, zo
niet alle, lidstaten aanvaardbare methode voor de effectieve bestrijding
van fraude met EU-middelen. Vanzelfsprekend behouden de leden van de
Tweede Kamer zich uitdrukkelijk het recht voor een eventueel
eindresultaat integraal op zijn merites te beoordelen.

Den Haag, 11 april 2014

Namens de Tweede Kamer der Staten-Generaal,

Ard van der Steur

Rapporteur Europees Openbaar Ministerie

 32317-189

 33709-6

 COM(2013) 534, COM(2013) 535 en COM(2013) 533

   HYPERLINK
"http://www.ipex.eu/IPEXL-WEB/dossier/files/download/082dbcc530b1bef6013
0b71a53d300c5.do"  Barroso (2009) D/2652