Preview document (🔗 origineel)

---

No.W15.13.0407/IV 's-Gravenhage, 7 februari 2014

...................................................................................

Bij Kabinetsmissive van 19 november 2013, no.2013002364, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Economische Zaken, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet, houdende regels voor bedrijveninvesteringszones (Wet op de
bedrijveninvesteringszones), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt ertoe om in navolging van de Experimentenwet BI-zones, de oprichting van bedrijveninvesteringszones permanent mogelijk te maken. Een bedrijveninvesteringszone (hierna: BIZ) biedt de mogelijkheid voor gemeenten en ondernemers te voorzien in een gebiedsgerichte bestemmingsheffing voor gezamenlijke investeringen door ondernemers in de kwaliteit van een bedrijfsomgeving. De gemeenteraad stelt hiertoe een gebiedsgerichte heffing (belastingverordening) in, die alleen in werking treedt indien hiervoor voldoende draagvlak bestaat bij de betrokken ondernemers. De gemeente verstrekt de opbrengst van de gebiedsgerichte heffing in de vorm van een subsidie aan de desbetreffende vereniging of stichting van ondernemers. Met de subsidie worden de kosten betaald van activiteiten in de openbare ruimte die zijn gericht op het bevorderen van de leefbaarheid of de veiligheid in de BIZ of de ruimtelijke kwaliteit of de economische ontwikkeling van de BIZ.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt onder meer opmerkingen over de verlaging van de draagvlakvereisten bij de verlenging van een BIZ, over de verplichting voor de gemeenteraad tot het intrekken van een belastingverordening en over staatssteun. Zij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het wetsvoorstel wenselijk is.

1. Draagvlakvereisten bij verlenging

Ingevolge het wetsvoorstel worden de draagvlakvereisten verlaagd voor de verlenging van de periode van een bestaande BIZ. Thans dient ten minste de helft van de bijdrageplichtingen zijn stem te hebben uitgebracht door zich voor of tegen de verlenging van een BIZ uit te spreken en daarvan dient ten minste tweederde deel zich vóór verlenging van een BIZ uit te spreken.¹ Hiermee wordt onder meer gehoor gegeven aan de wens van het georganiseerde bedrijfsleven en de VNG dat een ruime meerderheid zou moeten instemmen met de BIZ.² Het onderhavige wetsvoorstel bepaalt dat ten minste de helft van de bijdrageplichtigen moet instemmen met de verlenging van de BIZ met een minimale opkomst van de helft van de stemgerechtigden die zich voor of tegen verlenging heeft uitgesproken.³ De gedachte hierachter is, aldus de toelichting, dat bij een draagvlakmeting ten behoeve van de continuering van een BIZ de vereiste respons lastiger is te realiseren, omdat de uitgangspositie en daarmee de urgentie van een andere orde is dan bij een nieuwe zone.⁴ De Afdeling merkt hierover het volgende op.

Gelet op de inwerkingtreding van de experimentenwet in 2009 en het feit dat de huidige 112 bedrijveninvesteringszones een looptijd hebben van vijf jaar, is nog geen ervaring opgedaan met de verlenging van een BIZ.⁵ Het is derhalve niet zeker of de problemen omtrent de vereiste respons waarvoor het wetsvoorstel een oplossing wil bieden, zich in de praktijk zullen voordoen.

Voorts is het voor een blijvend succes van de BIZ van belang dat er voldoende draagvlak bestaat bij de bijdrageplichtigen. De evaluatie van de experimentenwet vermeldt in dit verband dat het niveau van de huidige draagvlakvereisten relevant is met het oog op de maatschappelijke legitimatie en instrumenteel is in het organiseren van collectiviteit en cohesie.⁶ Het wetsvoorstel bepaalt echter dat de draagvlakvereisten worden verlaagd, waardoor een kwart van alle potentieel bijdrageplichtigen zou kunnen bepalen dat de BIZ en daarmee de gebiedsgerichte heffing wordt verlengd. Het huidige uitgangspunt dat een meerderheid van de ondernemers moet instemmen met de BIZ wordt derhalve verlaten.

Gelet op het vorenstaande adviseert de Afdeling de verlaging van de huidige draagvlakvereisten dragend te motiveren en het wetsvoorstel zo nodig aan te passen.

2. Intrekken verordening

Het wetsvoorstel bepaalt dat de gemeenteraad de verordening gedurende de looptijd van de BIZ zo spoedig mogelijk intrekt als blijkt van voldoende steun daarvoor onder de bijdrageplichtigen.⁷ De Afdeling merkt hierover het volgende op.

De gemeenteraad is op grond van de Gemeentewet bevoegd tot het afschaffen van een gemeentelijke belasting door het intrekken van een belastingverordening.⁸ Het wetsvoorstel perkt de hierbij behorende beleidsruimte van de gemeenteraad in omdat het de gemeenteraad gebiedt tot het intrekken van een belastingverordening als blijkt van voldoende steun voor intrekking onder de bijdrageplichtigen. In een eerder advies is opgemerkt dat de bevoegdheid tot het vaststellen van lokale belastingverordeningen een toereikende, niet op voorhand vergaand ingeperkte beleidsruimte veronderstelt.⁹ Met het oog daarop heeft de regering destijds het wetsvoorstel dienovereenkomstig aangepast. Het vorenstaande geldt ook voor de intrekking van een belastingverordening. Dat kan worden bewerkstelligd door de verplichting voor de gemeenteraad tot intrekking van de verordening te schrappen en te voorzien in een discretionaire bevoegdheid in artikel 6, eerste lid, van het wetsvoorstel. In dat verband kan, indien er voldoende steun is onder de bijdrageplichtigen voor het intrekking van de belastingverordening door de betrokken bijdrageplichtigen aan de gemeenteraad worden verzocht om te besluiten omtrent de intrekking van de verordening. De gemeenteraad behoudt dan de bevoegdheid om de verordening in te trekken respectievelijk te handhaven, maar het ligt voor de hand dat de gemeenteraad de verordening in dat geval zal intrekken.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel op dit punt aan te passen.

3. Openbare ruimte en internet

Het wetsvoorstel bepaalt dat onder het begrip “openbare ruimte” mede het internet wordt verstaan.¹⁰ Dit betekent dat activiteiten in de openbare ruimte die volgens de gemeente bijdragen aan de leefbaarheid, de veiligheid, de ruimtelijke kwaliteit of de economische ontwikkelijking van de bedrijveninvesteringszone ook op of via het internet kunnen plaatsvinden.¹¹ De toelichting erkent dat “de openbare ruimte” een klassiek begrip betreft en dat het niet vanzelf spreekt dat internet deel uitmaakt van dit begrip.¹² De Afdeling merkt hierover het volgende op. Uitgangspunten zijn dat alleen afgeweken wordt van algemene wetten, indien dit noodzakelijk is en dat het normale spraakgebruik zoveel mogelijk wordt gevolgd.¹³ Uit de Gemeentewet volgt dat het begrip “openbare ruimte” betrekking heeft op het fysieke publieke domein, te weten voor het publiek toegankelijke plaatsen zoals openbare wegen, pleinen, openbare wateren en openbaar groen.¹⁴ Het begrip openbare ruimte is in dit verband onder meer van belang gelet op de bevoegdheid van de burgemeester om de openbare orde te handhaven op voor het publiek toegankelijke plaatsen. De kern hiervan wordt gevormd door de openbare ruimte. Ook in andere wettelijke bepalingen wordt onder het begrip “openbare ruimte” niet mede het internet verstaan.¹⁵

In de toelichting wordt niet overtuigend gemotiveerd waarom het in het kader van de bedrijveninvesteringszones noodzakelijk is om af te wijken van het begrip openbare ruimte zoals is opgenomen in de Gemeentewet. De Afdeling merkt op dat afwijking van de Gemeentewet niet noodzakelijk is om te bewerkstelligen dat de BIZ-bijdrage eveneens aangewend kan worden voor activiteiten op of via het internet die ten goede komen aan de kwaliteit van een bedrijfsomgeving. In artikel 1, tweede lid, van het wetsvoorstel kan in dit verband tot uitdrukking worden gebracht dat de BIZ-bijdrage strekt ter bestrijding van de kosten die verbonden zijn aan activiteiten in de openbare ruimte en op het internet.

De Afdeling adviseert artikel 1 van het wetsvoorstel op dit punt aan te passen, gelet op het uitgangspunt dat alleen afgeweken wordt van algemene wetten, indien dit noodzakelijk is.

4. Stapeling van gebiedsgerichte heffingen

Op grond van de huidige experimentenwet wordt een BIZ-bijdrage geheven van de gebruiker van een onroerende zaak die niet in hoofdzaak tot woning dient. Het onderhavige wetsvoorstel bepaalt dat een BIZ-bijdrage voortaan eveneens geheven kan worden van een eigenaar of van een gebruiker en een eigenaar.¹⁶ Indien een ondernemer zowel eigenaar als gebruiker is kan hij in beide hoedanigheden aangeslagen worden voor de onroerende zaak. Het wetsvoorstel bepaalt dat deze ondernemer in dat geval in beide hoedanigheden wordt betrokken bij de draagvlakmeting.¹⁷

Bij de totstandkoming van de experimentenwet is benadrukt dat ondernemers die zowel eigenaar als gebruiker zijn niet in beide hoedanigheden aangeslagen moeten worden aangezien er dan een relatief nadeel ontstaat voor ondernemingen met eigen vastgoed, dat niet gerechtvaardigd wordt door de doelstellingen van het wetsvoorstel.¹⁸

De Afdeling merkt op dat de toelichting niet vermeldt waarom het vorengenoemde argument niet langer opgeld doet, terwijl de doelstellingen van het onderhavige wetsvoorstel niet zijn gewijzigd ten opzichte van de Experimentenwet BI-zones.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en het voorstel zo nodig aan te passen.

5. Staatssteun

De toelichting vermeldt dat als gevolg van de systematiek van de bedrijveninvesteringszones, de subsidie van de gemeente aan de vereniging of stichting geen staatssteun kan zijn.¹⁹ De reden hiervoor is dat geen sprake is van overheidsmiddelen. Het gaat hierbij immers om middelen die worden geheven van de bijdrageplichtigen en die door de gemeente enkel kunnen worden gebruikt voor verstrekking aan de bij de verordening aangewezen stichting of vereniging. Het Pearle arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof van Justitie) bevestigt deze lezing, aldus de regering.²⁰ De Afdeling merkt hierover het volgende op.

Het Pearle arrest heeft betrekking op één van de voorwaarden waaraan voldaan moet zijn vooraleer een maatregel wordt gekwalificeerd als staatssteun zoals bepaald in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU).²¹ Het betreft de voorwaarde dat sprake is van een maatregel van de staat of een maatregel die met staatsmiddelen is bekostigd. In het arrest Pearle heeft het Hof van Justitie geoordeeld dat geen sprake is van overheidsmiddelen, indien bij een publiekrechtelijke heffing die als subsidie ten behoeve van ondernemers wordt uitgekeerd, wordt voldaan aan de volgende criteria: 1) het initiatief voor de besteding van de middelen gaat uit van het bedrijfsleven, en niet van een overheidsorgaan (2) het overheidsorgaan heeft uitsluitend gediend als instrument voor de heffing en inning van bedragen (3) de heffingen zijn gegenereerd ten behoeve van een louter commercieel doel dat de betrokken bedrijfssector vooraf had vastgesteld en (4) dat doel maakte geen deel uit van het beleid van de Nederlandse overheid.²²

In de toelichting wordt onder verwijzing naar het Pearle arrest geen aandacht geschonken aan het vierde criterium: het nagestreefde doel maakt geen deel uit van het beleid van de Nederlandse overheid. Anders dan bij de reclamecampagne voor opticiens, zoals in het Pearle arrest, worden er bij de BIZ particuliere én algemene belangen behartigd.²³ In dit verband vermeldt de toelichting dat de gemeenteraad elementen als de tariefstelling, de verdeling van de lasten, de wijze waarop de grens van de zone is getrokken en het soort activiteiten zorgvuldig en in het licht van het algemeen belang zal moeten bezien.²⁴

Bovendien merkt de Afdeling op dat de particuliere belangen (kwaliteit en veiligheid van de bedrijfsomgeving) verder gaan dan een “louter commercieel doel” in de zin van het Pearle arrest. In de toelichting wordt geen aandacht geschonken aan deze verschillen tussen het wetsvoorstel en het Pearle arrest.

De Afdeling acht dit wel van belang, nu het Hof van Justitie en de Europese Commissie in latere rechtspraak respectievelijk in recente beschikkingen de vier Pearle-criteria hebben toegepast.²⁵ Gelet op de recente arresten en de beschikkingspraktijk van de Commissie is het onzeker of de BIZ-bijdrage in het bijzonder voldoet aan het criterium dat het instrument geen deel uitmaakt van het beleid van de Nederlandse overheid. Naar het oordeel van de Afdeling kan voorts niet op voorhand worden vastgesteld of de bestedingen al dan niet een voordeel voor ondernemingen opleveren, zodat ook op deze grond niet kan worden uitgesloten dat toekenning van de gelden aan ondernemers als staatssteun moet worden gekwalificeerd.²⁶ Indien de BIZ wordt gekwalificeerd als staatssteun betekent dit overigens niet op voorhand dat sprake is van staatssteun die onverenigbaar is met het VWEU. Indien mogelijk zou er bijvoorbeeld een beroep kunnen worden gedaan op de de-minimisdrempel en op de uitzonderingen op grond van artikel 107 VWEU.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en zo nodig het voorstel aan de Europese Commissie voor te leggen.

6. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.


De vice-president van de Raad van State,

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W15.13.0407/IV

• In artikel 1, eerste lid, van het wetsvoorstel de zinsnede “een heffing instellen” vervangen door: een belasting instellen.

• In artikel 1, tweede lid, van het wetsvoorstel de zinsnede “een belasting die” vervangen door: een bestemmingsheffing die.

• In artikel 1, vierde lid, van het wetsvoorstel de zinsnede “deze worden verstaan” vervangen door: deze wet worden verstaan.

• In artikel 1, vierde lid, onderdeel b, van het wetsvoorstel “(gebruikers)” schrappen overeenkomstig onderdeel a.

• In artikel 2, tweede lid, van het wetsvoorstel ‘heffing’ vervangen door: BIZ-bijdrage.

• In artikel 5, derde lid, van het wetsvoorstel ‘BIZ-heffing’ vervangen door: BIZ-bijdrage.

• In artikel 7, eerste lid, van het wetsvoorstel de zinsnede “van de belasting” vervangen door: van de BIZ-bijdrage.

• In artikel 7, vierde lid, van het wetsvoorstel ‘raad’ vervangen door: gemeenteraad.

• In artikel 9, tweede lid, van het wetsvoorstel, de zinsnede “laat gelding” vervangen door: laat de gelding.

---

1. Artikel 3, tweede lid, van de Experimentenwet BI-zones.↩︎

2. Kamerstukken II 2007/08, 31 430, nr. 3, blz. 15.↩︎

3. Artikel 3, tweede lid, van het wetsvoorstel.↩︎

4. Paragraaf 4 van de memorie van toelichting.↩︎

5. Kamerstukken II 2012/13, 33 511, nr. 1, bijlage, blz. 47.↩︎

6. Kamerstukken II 2012/13, 33 511, nr. 1, bijlage.↩︎

7. Artikel 6, eerste lid, van het wetsvoorstel.↩︎

8. Artikel 216 van de Gemeentewet.↩︎

9. Kamerstukken II, 2007/08, 31 430, nr. 4, blz. 5.↩︎

10. Artikel 1, derde lid, van het wetsvoorstel.↩︎

11. Paragraaf 4 van de memorie van toelichting.↩︎

12. Paragraaf 4 van de memorie van toelichting.↩︎

13. Zie de Aanwijzingen 49 en 54 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.↩︎

14. Artikel 154b van de Gemeentewet en Kamerstukken I 2007/08, 30 101, C, blz. 3.↩︎

15. Zie de artikelen 1, 10, 20 en 21 van de Wet basisregistraties adressen en gebouwen, artikel 6.13 van de Wet ruimtelijke ordening en artikel 1 van de Woningwet.↩︎

16. Artikel 1, vierde lid, van het wetsvoorstel.↩︎

17. Artikel 5, derde lid, van het wetsvoorstel.↩︎

18. Kamerstukken II 2007/08, 31430, nr. 4, blz. 11.↩︎

19. Paragraaf 7 van de memorie van toelichting.↩︎

20. Arrest van het Hof van 15 juli 2004, zaak C-345/02, Pearle BV, Hans Prijs Optiek Franchise BV en Rinck Opticiëns BV tegen Hoofdbedrijfschap Ambachten, Jur. 2004, blz. I-07139.↩︎

21. Artikel 107, lid 1, VWEU noemt vier voorwaarden waaraan voldaan moet zijn vooraleer er sprake is van staatssteun die onverenigbaar is met het Werkingsverdrag. In de eerste plaats moet het gaan om een maatregel van de staat of een maatregel die met staatsmiddelen is bekostigd. In de tweede plaats moet deze maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden. In de derde plaats moet de maatregel de begunstigde een voordeel verschaffen en in de vierde plaats moet deze de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen.↩︎

22. Arrest van het Hof van 15 juli 2004, zaak C-345/02, Pearle BV, Hans Prijs Optiek Franchise BV en Rinck Opticiëns BV tegen Hoofdbedrijfschap Ambachten, Jur. 2004, blz. I-07139, overweging 37.↩︎

23. Paragraaf 1 van de memorie van toelichting.↩︎

24. Paragraaf 5 van de memorie van toelichting.↩︎

25. Zie onder meer arrest van het Hof van 30 mei 2013, zaak C-677/11,Doux Élevage SNC en Coopérative agricole UKL-ARREE tegen Ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation, de la Pêche, de la Ruralité et de l’Aménagement du territoire en Comité interprofessionnel de la dinde française, n.n.g. en Arrest van het Hof van 17 juli 2008, zaak C-206/06, Essent tegen Aluminium Delfzijl, Jur 2008 blz. I-05497 en Europese Commissie Staatssteun/ Nederland “Kennisontwikkeling voederwaardering” C(2013) 8208 final, Brussel, 20 november 2013.↩︎

26. Zie ook Kamerstukken II 2007/08, 31 430, nr. 4, blz. 9.↩︎