Preview document (🔗 origineel)

---

No.W05.13.0419/I	's-Gravenhage, 3 februari 2014

Bij Kabinetsmissive van 26 november 2013, no.2013002422, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap, mede namens de Staatssecretaris van Economische Zaken, bij
de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van onder meer de Wet
educatie en beroepsonderwijs in verband met het bevorderen van een
arbeidsmarktrelevant en doelmatig opleidingenaanbod in het
beroepsonderwijs (macrodoelmatigheid in het beroepsonderwijs), met
memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel wil, met behoud van het uitgangpunt van zelfregulering,
voorwaarden scheppen voor het realiseren van een betere aansluiting van
het middelbaar beroepsonderwijs op de arbeidsmarkt en een doelmatiger
spreiding van het opleidingsaanbod. Onderwijsinstellingen die op enige
locatie een opleiding willen starten of opheffen moeten dit uiterlijk
anderhalf jaar tevoren melden. Bij opleidingen met risico op onvoldoende
werk van niveau na het afronden ervan wordt de instelling verplicht
overleg te voeren met andere instellingen en met het bedrijfsleven om
dit risico weg te nemen. Het wetsvoorstel introduceert voorts een
zorgplicht “doelmatigheid”, eveneens aangevuld met een
overlegverplichting indien er een risico bestaat op teveel kleine,
vergelijkbare opleidingen. Mutaties in het opleidingsaanbod moeten
voortaan worden vermeld in het jaarverslag. Ook moeten
onderwijsinstellingen aankomende deelnemers informatie verstrekken over
onder meer de kwaliteit en het arbeidsmarktperspectief van de opleiding.
Het wetsvoorstel hangt samen met een korting van (structureel) € 120
miljoen op het macrobudget van de onderwijsinstellingen.

De Afdeling onderschrijft het belang van een goede aansluiting van het
middelbaar beroepsonderwijs op de arbeidsmarkt en een doelmatige
planning van het aanbod. Gegeven het uitgangspunt van zelfregulering, is
daarvoor nodig dat instellingen (en bedrijfsleven) elkaar weten te
vinden, zodat zij samen, met behoud van hun eigen verantwoordelijkheid,
het opleidingsaanbod vorm kunnen geven. Ook is het van belang dat
aankomende deelnemers volledig en objectief worden voorgelicht bij hun
beroepskeuze. 

In dit advies concludeert de Afdeling advisering van de Raad van State
dat de noodzaak van het wetsvoorstel niet aannemelijk wordt gemaakt. Het
voorstel voegt aan de bestaande zorgplichten geen wezenlijk andere,
sturende regels toe. Intussen zullen de nieuwe regels wel leiden tot
aanzienlijk meer administratieve lasten. Het wetsvoorstel hangt samen
met een korting op het macrobudget. De Afdeling heeft twijfels of het
toepassen van deze korting begeleidende wetgeving behoeft, zoals met dit
wetsvoorstel wordt beoogd. Wel bestaat het risico dat kleine, maar
betekenisvolle opleidingen door deze korting in de knel komen. De 

Afdeling advisering van de Raad van State is van oordeel dat het
voorstel in verband daarmee nader dient te worden overwogen.

1. 	Inleiding

De aansluiting van het onderwijs op de arbeidsmarkt levert al vele jaren
problemen op. Plannen voor de arbeidsmarkt is moeilijk, zelfs als het
beroepen betreft waarvoor de behoeften vrij exact zijn vast te stellen.
Macrodoelmatigheid is een ingewikkeld vraagstuk dat op voorhand niet is
te verzekeren. De Afdeling wijst op de behoefteramingen voor onder
andere de medische opleidingen in het hoger onderwijs, de
lerarenopleidingen en de politieopleidingen, die door de jaren heen zeer
wisselende resultaten hebben laten zien. Voor beroepsopleidingen die een
meer diffuus segment van de arbeidsmarkt bedienen, is deze opgave nog
ingewikkelder. Niet alleen is er de dynamiek van de arbeidsmarkt, die
vanwege het vrije verkeer steeds meer een Europese dimensie krijgt, maar
bovendien wenst het bedrijfsleven (en de lokale overheid) opleidingen in
de regio, terwijl het doorgaans niet bereid of in staat is zich op
voorhand te binden aan een minimum afname van gediplomeerde
schoolverlaters. Een en ander nog daargelaten dat onderwijs meer is dan
opleiden voor de arbeidsmarkt. Vastgesteld moet worden dat deze factoren
ertoe hebben geleid dat het aanbod versnipperd is en dat er
“populaire” opleidingen zijn ontstaan, die, omdat ze bedoeld zijn om
aan een concrete vraag te voldoen, minder goed voorbereiden op een
steeds veranderende arbeidsmarkt of op vervolgonderwijs. Daarnaast komt
het regelmatig voor dat unieke opleidingen verdwijnen, zonder dat een
gebrek aan arbeidsmarktperspectief kan worden vastgesteld. De
aansluiting van het onderwijs op de arbeidsmarkt wordt ten slotte
beïnvloed doordat jongeren zich ook laten leiden door hun interesse in
een opleiding die bij hen past. De moeite die het kost om jongeren te
interesseren voor een technische opleiding, ofschoon zo’n opleiding
als gevolg van de tekorten in de metaalindustrie de komende jaren de
meeste kansen op werk biedt, illustreert dat.  

Uit het voorgaande volgt dat het planmatig bevorderen van een goede
aansluiting tussen beroepsonderwijs en arbeidsmarkt niet zonder
risico’s is. Dit laat de verantwoordelijkheid van de overheid voor een
goed en uit een oogpunt van overheidsfinanciën doelmatig
opleidingsaanbod onverlet. 

Er zijn in het huidige stelsel drie mechanismen die bepalend zijn voor
het tot stand komen van het aanbod aan middelbare beroepsopleidingen: 

de kwalificatiestructuur: instellingen kunnen alleen opleidingen
aanbieden die in de kwalificatiestructuur zijn opgenomen. De
kwalificatiestructuur komt tot stand na intensief overleg tussen
onderwijs en bedrijfsleven en na nauwkeurige analyse van de kwalitatieve
en kwantitatieve vraag op de arbeidsmarkt. De kwalificatiedossiers
worden vastgesteld door de minister.

de beroepspraktijkvorming: er kan geen diploma worden uitgereikt als
deelnemers niet voldoen aan de eis dat er beroepspraktijkvorming is
gevolgd. De beschikbaarheid van beroepspraktijkvormingsplaatsen is in
veel gevallen een indicator voor het arbeidsmarktperspectief.

de zorgplicht arbeidsmarktperspectief: tot 2008 kon de minister het
voornemen om een opleiding te starten toetsen aan de macrodoelmatigheid,
d.w.z. de maatschappelijke behoefte aan afgestudeerden uit de
betreffende opleiding en de noodzaak tot hoge investeringen in relatie
tot beperkte maatschappelijke behoefte. Dit licentiesysteem is in 2008
ter beperking van administratieve lasten vervangen door een zorgplicht
voor instellingen. Bekostigde instellingen zijn vrij om op elke locatie
een opleiding te openen, verplaatsen of op te heffen, mits zij aan de
hand van (regionale) arbeidsmarktgegevens vooraf een
arbeidsmarktperspectieftoets verrichten. Daarbij hoort dat zij hun
onderwijsaanbod onderling afstemmen. Indien het arbeidsmarktperspectief
niet of niet meer aanwezig is, dan kan de minister een
bekostigingssanctie treffen of de rechten aan de opleiding ontnemen. 

 

2. 	Nut en noodzaak van het voorstel

Volgens de toelichting is de aansluiting van het middelbaar
beroepsonderwijs op de arbeidsmarkt voor verbetering vatbaar. Hoewel 90%
van de gediplomeerden in minder dan een maand een baan vindt, geldt voor
een aantal grote opleidingen dat de vraag naar gediplomeerden
aanzienlijk kleiner is dan het aanbod. Tegelijk zijn er sectoren met een
groeiende vraag naar mbo-gediplomeerden, zoals techniek. De
doelmatigheid van het opleidingsaanbod staat eveneens ter discussie.
Meer dan 40 procent van de 8100 beroepsopleidingen heeft minder dan 18
deelnemers. Kleine opleidingen zijn echter relatief gevoelig voor
kwaliteitsproblemen en relatief duur, en daarmee van invloed op de
prestaties van de onderwijsinstelling. De verwachte daling van het
aantal deelnemers, die zich na 2020 volop zal voordoen, kan dit probleem
doen toenemen. Daarom worden maatregelen voorgesteld die ertoe moeten
leiden dat onderwijsinstellingen, deelnemers en bedrijfsleven in overleg
met elkaar de gewenste verbeteringen tot stand brengen, aldus de
toelichting. 

In 2009 heeft de inspectie een verkennend onderzoek gedaan naar de
naleving van de zorgplicht arbeidsmarktperspectief en de voorlichting
aan deelnemers over de kans op werk. Uit dit onderzoek blijkt dat
tientallen instellingen opleidingen aanbieden die weinig kans op werk
bieden, die niettemin door duizenden worden gevolgd. Anderzijds worden
opleidingen beëindigd ondanks gunstige kansen op werk. Volgens de
inspectie speelt de zorgplicht arbeidsmarktperspectief in de praktijk
nauwelijks een rol, omdat onderwijsinstellingen de opleidingsvoorkeur
van jongeren belangrijker vinden dan de kans op werk. Omdat de
bekostiging de deelnemer volgt, zien onderwijsinstellingen elkaar niet
alleen als partner, maar ook als concurrent. Dat brengt een behoefte aan
profilering met zich. Dit leidt ertoe dat het opleidingsaanbod en de
voorlichting aan deelnemers over de kans op werk in dat perspectief
wordt vormgegeven en onderlinge afstemming betrekkelijk schaars is.
Versnippering van opleidingen en een overschot aan gediplomeerden zijn
het resultaat. Een andere factor die de inspectie noemt, is dat de
gegevens die de instellingen moeten helpen om het arbeidsperspectief in
kaart te brengen vaak onvolledig of onbetrouwbaar zijn. De samenvattende
conclusie van de inspectie is dat de zelfregulering, waarbij aan de
instellingen wordt overgelaten de eigen positie ten opzichte van elkaar
te bepalen en al dan niet samen te werken, soms wel maar vaak ook niet
lijkt te werken. In november 2010 sloot de commissie Onderwijs en
Besturing BVE zich bij deze conclusie aan.  

Uit de toelichting blijkt niet dat de situatie (versnippering,
onvoldoende arbeidsmarktaansluiting) sindsdien verbeterd is. Al met al
lijkt de veronderstelling gewettigd dat de zorgplicht
arbeidsmarktperspectief in de praktijk onvoldoende functioneert, omdat
de samenwerking niet goed van de grond komt en vaak ook niet duurzaam
blijkt te zijn. Ook beschikken onderwijsinstellingen niet over de juiste
(sectorale) gegevens en cijfers die nodig zijn om de aansluiting te
versterken. De toelichting geeft geen informatie over de nakoming van de
informatieplicht jegens aankomende jongeren, behalve dat instellingen
nog steeds aanlopen tegen een gebrek aan gegevens. Wel blijkt uit het
toezichtkader van de inspectie dat pas vanaf 2012 specifiek wordt
toegezien op de objectiviteit en vergelijkbaarheid van de voorlichting.
Verder heeft de minister, voor zover de Afdeling bekend is, nog nooit
gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid de rechten aan een opleiding te
onthouden. 

 

De kwalificatiestructuur laat een vergelijkbaar beeld zien. In 1999
adviseerde de Adviescommissie Onderwijs en Arbeidsmarkt het aantal
opleidingen drastisch te verminderen (van 700 tot ongeveer 140), overlap
te verwijderen en de regionale component te versterken. Niettemin
bestaat de kwalificatiestructuur momenteel uit 237 kwalificatiedossiers
en 612 kwalificaties en is opnieuw een vergaande vereenvoudiging
aangekondigd. De verwachting dat invoering van de zorgplicht zou leiden
tot een beperking van het aantal opleidingen en daarmee tot een
efficiënte besteding van overheidsmiddelen is derhalve niet uitgekomen.
Ook lijkt de ministeriële goedkeuring van de kwalificatiedossiers niet
in alle gevallen te hebben geleid tot een arbeidsmarktrelevant aanbod. 

Het voorstel bevat vijf maatregelen om deelnemers, bedrijfsleven en
onderwijsinstellingen de mogelijkheid te geven een betere aansluiting
van het onderwijs op de arbeidsmarkt en een doelmatig aanbod te
realiseren. De Afdeling merkt over deze maatregelen het volgende op.

a.	Informatieplicht

Ingevolge het voorgestelde artikel 6.1.2 verschaft het bevoegd gezag
deelnemers en aspirant-deelnemers over zaken als opleidingsaanbod,
arbeidsmarktperspectief, onderwijsprogramma, examinering en kwaliteit
zodanige informatie dat zij “in staat zijn de opleidingsmogelijkheden
te vergelijken en een passende opleiding te kiezen, alsmede zich een
goed oordeel te vormen over de inhoud en inrichting van het onderwijs en
de examens en zich goed voor te bereiden op de gestelde eisen.” 

Onderwijsinstellingen zijn reeds verplicht zorg te dragen voor een goede
organisatie van onderwijs en examens en zijn verplicht deelnemers
daarover behoorlijk te informeren. Hoewel deze verplichting naar de
letter alleen ziet op deelnemers, wordt er bij de toepassing en
handhaving van uitgegaan dat zij ook betrekking heeft op de werving van
deelnemers en mede de kans op werk betreft. Bovendien mogen
onderwijsinstellingen slechts opleidingen aanbieden met voldoende
arbeidsmarktperspectief en is dit ook een belangrijk element bij de
vaststelling van de kwalificatiedossiers. Verder biedt het Centraal
Orgaan van Landelijke Opleidingsorganen voor het bedrijfsleven via de
website stagemarkt.nl informatie over meer dan 400.000 stages en
leerbanen en heeft de stichting Samenwerking Beroepsonderwijs
Bedrijfsleven aangekondigd dat er in 2014 een studiebijsluiter ter
beschikking komt voor alle beroepsopleidingen. 

Wat betreft de factor kwaliteit merkt de Afdeling op dat de inspectie op
haar website een overzicht beschikbaar stelt van mbo-opleidingen van
onvoldoende kwaliteit. Voorts is er de jaarlijkse keuzegids MBO-studies
waarin de kwaliteit en prestaties van de verschillende scholen met
elkaar worden vergeleken. Indien jongeren naar de mening van de regering
te vaak kiezen voor een opleiding met onvoldoende
arbeidsmarktperspectief, dan werkt óf de zelfregulering en het toezicht
daarop niet, óf laten jongeren zich meer leiden door hun interesse in
het beroep, dan door de kans op werk. Voor beide situaties geldt dat de
introductie van een “extra verplichting”, zoals de toelichting
schrijft, geen zin heeft.

b. 	Aanscherping zorgplicht arbeidsmarktperspectief

Volgens de toelichting worden onderwijsinstellingen als gevolg van het
voorstel verplicht alleen opleidingen aan te bieden met voldoende
arbeidsmarktperspectief. Zoals de Afdeling hiervoor heeft uiteengezet,
bestaat deze verplichting al sinds 2008. Het voorstel voegt hier de
regel aan toe dat het bevoegd gezag daarbij rekening moet houden met het
opleidingsaanbod van andere instellingen. Deze toevoeging acht de
Afdeling overbodig, omdat het arbeidsmarktperspectief van een opleiding
immers (mede) wordt bepaald door het aantal deelnemers aan vergelijkbare
opleidingen van andere onderwijsinstellingen. 

Verder bepaalt het voorstel dat indien bij een opleiding een risico
bestaat op onvoldoende arbeidsmarktperspectief, het bevoegd gezag met
het bedrijfsleven en met andere instellingen overleg moet voeren,
teneinde dit risico weg te nemen. Met deze “aanscherping” wil de
regering bereiken dat belanghebbende partijen , gegeven het uitgangspunt
van zelfregulering, gezamenlijk tot oplossingen komen.

Zoals hiervoor is aangegeven, speelt de zorgplicht
arbeidsmarktperspectief in de praktijk nauwelijks een rol en hebben
pogingen om te komen tot zelfregulering door middel van al dan niet
verplicht overleg niet veel resultaat gehad. Een reden voor deze
moeizame afstemming is, dat de wet gebaseerd is op de gedachte dat
instellingen – nu dit bevorderlijk geacht wordt voor de kwaliteit van
het onderwijs – onderling moeten concurreren. Dat verdraagt zich niet
goed met gezamenlijke zelfregulering, welke juist het in acht nemen van
het belang van de andere - concurrerende - instellingen vooronderstelt.
Een andere reden is dat instellingen het bedrijfsleven en de gemeenten
niet kunnen dwingen hun vrijblijvendheid op te geven. Gelet hierop heeft
een overlegverplichting, al dan niet wettelijk geregeld, weinig zin. Ook
zonder verplichting zullen instellingen elkaar vinden en tot een
oplossing komen, als dat voor hen voordelig is. Wordt dat voordeel niet
gezien, dan zal het overleg tot niets leiden. Een instelling kan immers
niet verwachten dat andere partijen het risico op onvoldoende
arbeidsmarktperspectief weg nemen ten koste van hun eigen
onderwijsaanbod of belangen. Veelzeggend is dat het wetsvoorstel
overtreding van de overlegverplichting niet sanctioneert, nu niet het
risico op, maar het aanbieden van opleidingen zonder voldoende
arbeidsperspectief of ondoelmatige verzorging een overtreding van de
zorgplicht is.

Onduidelijk is verder hoe de in de toelichting genoemde
geschillencommissie hierin verandering zou moeten brengen. Zo gaat de
toelichting niet in op de vraag of de instellingen verplicht aangesloten
moeten zijn bij de geschillencommissie en of haar uitspraken bindend
zijn. Nu het wetsvoorstel ter zake geen regeling bevat en geen
bekostigingsvoorwaarden formuleert moet aangenomen worden dat die
verplichting respectievelijk binding er niet is. Instellingen kunnen er
bovendien belang bij hebben om hun geschil niet voor te leggen, omdat
zij hun eigen belang zwaarder laten wegen dan het algemeen belang.
Verder is het toetsingscriterium “indien bij een beroepsopleiding een
risico bestaat op” onvoldoende concreet om een geschil te beslechten.
“Risico” is de kans dat een gebeurtenis plaatsvindt. Die kans en
daarmee het risico is er altijd. Ook is het onduidelijk hoe het
arbeidsmarktperspectief (nader) wordt bepaald, en hoe deze factor wordt
gewogen naast andere factoren, zoals de algemeen vormende taak van
instellingen. Ten slotte merkt de Afdeling op dat de minister
verantwoordelijk blijft voor het al dan niet onthouden van rechten aan
de opleiding en dus niet gebonden kan worden aan het oordeel van de
geschillencommissie. Instellingen kunnen het dus laten aankomen op een
beslissing van de minister, die echter niet bevoegd is tot ingrijpen
indien slechts sprake is van een risico. 

c. 	Introductie zorgplicht doelmatigheid

Vervolgens bepaalt het voorstel dat het bevoegd gezag ervoor zorgt dat,
met het oog op een doelmatige aanwending van de rijksbijdrage, een
beroepsopleiding alleen wordt aangeboden als de verzorging van die
opleiding, gelet op het geheel van de voorzieningen op het gebied van
het beroepsonderwijs, doelmatig is. Er is voorzien in een
overlegverplichting, indien er een risico op ondoelmatigheid is. De
Afdeling wijst er op dat de macrodoelmatigheidstoets, zoals die tot 2008
werd toegepast een toets naar de doelmatigheid van de investeringen in
relatie tot het aanbod van concurrerende instellingen insloot. Deze
toets is in 2008 vervangen door de zorgplicht arbeidsmarktperspectief.
Eigen aan deze zorgplicht is dat de samenhang tussen en eventuele
overlap van opleidingen door de instellingen in ogenschouw wordt
genomen, alsook de beschikbaarheid van middelen. Het voorstel vult deze
regel aan, in de zin dat de instelling niet alleen moet nagaan of de
eigen middelen voldoende zijn om de opleiding aan te bieden, maar ook of
het aanbieden van die opleiding door een andere instelling uiteindelijk
niet leidt tot een doelmatiger besteding van overheidsmiddelen. 

Zoals hiervoor is overwogen, is dat een verantwoordelijkheid die beter
niet bij individuele, met elkaar concurrerende instellingen kan worden
gelegd. Immers, de overheid heeft toe te zien op een doelmatige
verdeling van overheidsmiddelen over de instellingen, terwijl de
instellingen zelf hebben toe te zien op een doelmatige en rechtmatige
besteding van hun eigen budget. De rijksoverheid is wel in een positie
om de doelmatige aanwending van de rijksbijdrage te bevorderen; de
Afdeling herinnert eraan dat het instrument daartoe in 2008 is
afgeschaft omdat het niet functioneel was gebleken. Daarnaast is het
begrip “risico op ondoelmatige verzorging” onvoldoende concreet.
Onduidelijk is hoe “groot” het risico moet zijn, wat “ondoelmatige
verzorging” is en of daarbij alleen gelet wordt op de financiële
belangen van het rijk, of bijvoorbeeld ook op het concurrentievermogen,
de kwaliteit of het profiel van de instelling. Ten slotte gaat het
voorstel ervan uit dat het aanbieden van opleidingen door bekostigde
onderwijsinstellingen niet kan worden aangemerkt als een economische
activiteit, ofschoon deze opleidingen ook door niet-bekostigde
instellingen worden aangeboden. Deze aanname behoeft nadere toelichting.

d. 	Meldingsplicht; zorg om kleine, unieke opleidingen 

Verder bepaalt het voorstel dat onderwijsinstellingen die op enige
locatie een beroepsopleiding willen starten of opheffen dit uiterlijk
anderhalf jaar tevoren melden. De vorm van de melding wordt niet
voorgeschreven. Volgens de toelichting stelt de melding belanghebbenden
in staat daar waar nodig te reageren en actie te ondernemen. Het tijdig
melden van het stoppen van opleidingen zorgt er ook voor dat
opleidingen, waaronder de kleinschalige opleidingen die uniek zijn voor
de regio of het land, niet ongemerkt zullen verdwijnen, aldus de
toelichting.

De meldingsplicht past bij het uitgangspunt van de wet dat de
verantwoordelijkheid voor het vaststellen van het onderwijsaanbod bij de
onderwijsinstellingen ligt. Zoals de Afdeling hiervoor heeft overwogen,
is het de vraag of een meldingsplicht, aangevuld met een
overlegverplichting, leidt tot een doelmatig en arbeidsmarktgericht
opleidingsaanbod. Niet kan worden gezegd dat de kleine, unieke
opleidingen die de laatste jaren zijn verdwenen, ongemerkt zijn
verdwenen. Omdat de vorm van openbaarmaking noch de geadresseerde worden
voorgeschreven, zal een melding waarbij deze elementen ontbreken,
bovendien weinig kans maken om opgemerkt te worden. Omdat het
wetsvoorstel gepaard gaat met een korting op het macrobudget, bestaat
het risico dat kleinschalige, arbeids- en kapitaalintensieve opleidingen
nog vaker plaats zullen moeten maken voor grotere, winstgevende
opleidingen. Gelet hierop adviseert de Afdeling te voorzien in
aanvullende maatregelen voor het behoud van kleine, unieke opleidingen,
indien dit behoud gewenst wordt.  

e.	Zorgplichten en nadere regeling 

Volgens het voorstel kunnen bij ministeriële regeling criteria worden
vastgesteld aan de hand waarvan het arbeidsmarktperspectief nader wordt
bepaald. De noodzaak hiervan wordt niet toegelicht. 

De Afdeling heeft hiervoor uiteengezet dat de wet reeds een zorgplicht
arbeidsmarktperspectief kent. Uit een in de toelichting aangehaalde
opmerking van de inspectie zou kunnen worden afgeleid dat deze
zorgplicht zonder nadere concretisering niet valt na te leven. De vraag
is waarop dit oordeel is gebaseerd. Ziet deze opmerking op de inhoud van
de zorgplicht, of bijvoorbeeld op de voorwaarden waaronder daaraan
gestalte moet worden gegeven? De Afdeling merkt op dat aan een
zorgplicht eigen is dat de zorg voor een voorziening of (publiek) goed
aan personen of organen in de samenleving wordt toebedeeld, en dat de
externe regelgeving wordt verminderd. De wijze waarop die zorg wordt
vormgegeven en gerealiseerd, wordt overgelaten aan de drager van de
zorgplicht, in dit geval het bestuur van de instelling, dat daarover in
de eerste plaats en vooral intern verantwoording schuldig is. Doordat
het wetsvoorstel de mogelijkheid biedt tot concretisering (zonder de
noodzaak en strekking daarvan aan te geven) wordt de ruimte voor een
eigen invulling minder. Verder is de vraag of een instelling zich goed
van haar zorgplicht heeft gekweten van veel factoren afhankelijk, zoals
ook de regering erkent. Omdat het onderwerp van de nadere regeling niet
duidelijk is, staat evenmin vast of regeling bij ministeriële regeling
aangewezen is. 

f.	Conclusie

Gelet op het bovenstaande komt de Afdeling tot de conclusie dat de
noodzaak van het wetsvoorstel niet aannemelijk is gemaakt. Het
wetsvoorstel voegt aan de bestaande zorgplichten geen wezenlijk andere,
sturende regels toe. Uitgangspunt blijft immers dat instellingen zelf
mogen beslissen welke opleidingen zij aanbieden. Om aan de zorgplichten
te voldoen dienen zij daarvoor met elkaar in overleg te treden en
afspraken te maken. De concurrentie tussen de instellingen, het diffuse
karakter van de normen ‘arbeidsmarktperspectief’ en
‘doelmatigheid’ en de verschillende posities van belanghebbenden,
blijken zich echter slecht te verdragen met de voor de naleving van de
zorgplichten noodzakelijke constructieve dialoog tussen de instellingen.
Intussen zal het wetsvoorstel wel leiden tot aanzienlijk meer
administratieve lasten (zie hieronder, paragraaf 3). 

Indien de regering, met behoud van het uitgangspunt van zelfregulering,
de doelmatigheid van het opleidingsaanbod en de aansluiting op de
arbeidsmarkt wenst te verbeteren, dan zou naar oordeel van de Afdeling
kunnen worden volstaan met een financiële korting. Het gevolg daarvan
zal zijn dat instellingen geprikkeld worden het opleidingenaanbod en de
bedrijfsvoering efficiënter in te richten. Daarnaast is het wenselijk
de kwalificatiestructuur te vereenvoudigen en eenduidiger te maken en de
gegevensverzameling ten behoeve van de vaststelling van en voorlichting
over het arbeidsmarktperspectief te verbeteren.

Een andere optie is dat de minister, in daarvoor in aanmerking komende
gevallen (vaker) gebruik zou maken van zijn bevoegdheid een
bekostigingssanctie op te leggen, of de rechten aan een opleiding te
onthouden. 

Voor beide alternatieven geldt dat aanvullende wetgeving niet nodig is,
omdat het bestaande recht reeds in deze instrumenten voorziet. Bovendien
blijft een administratieve lastenverzwaring  achterwege. Om te voorkomen
dat financiële prikkels zullen leiden tot het verdwijnen van kleine,
unieke opleidingen, adviseert de Afdeling voor dat type opleidingen te
voorzien in aanvullende maatregelen.

Tegen deze achtergrond adviseert de Afdeling het wetsvoorstel gelet op
het bovenstaande te heroverwegen. 

3. 	Uitvoeringslasten en administratieve lasten

a. 	informatieplicht

Het wetsvoorstel bevat geen verantwoording van de uitvoeringslasten en
administratieve lasten die samenhangen met de informatieverplichting,
het jaarverslag en de melding. In de consultatieversie waren deze lasten
begroot op € 1 miljoen. 

b. 	aanscherping zorgplicht arbeidsmarktperspectief 

In de consultatieversie werden de uitvoeringslasten die samenhangen met
de aanscherping van de zorgplicht arbeidsmarktperspectief begroot op
€ 1,3 miljoen. In het wetsvoorstel ontbreekt een verantwoording van
de aan deze verplichting verbonden uitvoeringslasten. 

c. 	zorgplicht doelmatigheid

Ongeveer 40% van de 8100 opleidingen is klein. Volgens de toelichting
zou naar schatting een kwart van de kleine opleidingen een risico lopen
niet te voldoen aan de zorgplicht doelmatigheid. Een kwart van 3200 is
800. De berekening van de administratieve lasten in de toelichting is
echter gebaseerd op een aantal van 200 ondoelmatige opleidingen.
Daarnaast wordt niet duidelijk op grond van welke indicaties voor de
uitvoeringslasten wordt uitgegaan van vijf werkdagen per opleiding en
voor de administratieve lasten van een werkdag per opleiding, en hoe
deze cijfers zich verhouden tot de termijn van anderhalf jaar die
onderwijsinstellingen krijgen om hun onderwijsprogramma adequaat vorm te
geven indien een opleiding wordt gestart of beëindigd. 

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen en deze met in
achtneming van het bovenstaande aan te passen. 

 

4.	Financiële gevolgen

Het wetsvoorstel hangt samen met een korting van € 60 miljoen in 2017
oplopend tot € 120 miljoen (structureel). De toelichting noemt vijf
maatregelen die deze korting moeten motiveren. Drie van de vijf
maatregelen hebben geen betrekking op het wetsvoorstel. Wat betreft de
overblijvende twee ontbreekt elk inzicht in de wijze hoe het aan het
voorstel toe te schrijven bedrag berekend is.

De Afdeling adviseert de financiële gevolgen van het voorstel nader toe
te lichten.

5. 	Naleefbaarheid en handhaafbaarheid

Volgens de toelichting zal de inspectie in het kader van de zorgplicht
arbeidsmarktperspectief aan de jaarlijkse risico-inventarisatie een
indicator toevoegen die betrekking heeft op “arbeidsmarktsucces.”
Deze indicator zal naar verwachting zijn gerelateerd aan een meerjarige
historische werkloosheid van gediplomeerden. Bij de vraag of ingrijpen
door de inspectie nodig is, zal er naast arbeidsmarktsucces in ieder
geval ook oog moeten zijn voor voorspellingen over het
arbeidsmarktperspectief en de ontwikkeling in het aantal ingeschreven
deelnemers van de diverse opleidingen, aldus de toelichting.

De Afdeling merkt op dat de inspectie in het kader van de naleefbaarheid
heeft aangedrongen op een duidelijke normstelling. Vanuit dat
gezichtspunt is het niet logisch dat de inspectie bij haar risicoanalyse
een regel hanteert, waarvan bij voorbaat vaststaat dat daarop correcties
nodig zijn. Deze werkwijze is omslachtig en kan ertoe leiden dat er
toezicht naast de wet ontstaat.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling in de toelichting uiteen
te zetten wat van de instellingen in het kader van de zorgplicht wordt
verwacht en aan te geven hoe de inspectie daarop toezicht zal houden.



6. 	Uitvoerbaarheid

Volgens de toelichting leidt het voorstel tot aanpassing van de
werkwijze van de inspectie. Zo krijgt de inspectie tot taak om, daar
waar nodig, verschillende instellingen tegelijkertijd aan te spreken, en
zal zij ook nadrukkelijk de regionale context moeten meewegen. In de
toelichting wordt aan de hieraan verbonden uitvoeringslasten geen
aandacht besteed. De Afdeling adviseert dat alsnog te doen.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

 	Het belang van dat laatste wordt steeds groter, omdat voorzien wordt
dat de werkgelegenheid voor hoger opgeleiden zal toenemen, maar voor
mbo-gediplomeerden zal dalen of verdwijnen. CPB Policy brief 2012/06,
Loonongelijkheid in Nederland stijgt, 2012. Dit is niet alleen een trend
in Nederland, maar een ontwikkeling die wereldwijd plaatsvindt: M.
Spence, technology and the employment challenge, project syndicate, 15
januari 2013. 

 	Uit de Monitor SOS vakmanschap 2013 blijkt dat er de laatste vijf jaar
27 zeer kleinschalige opleidingen zijn gestart en dat er in diezelfde
tijd 41 zijn gestopt. 

 	Artikel 7.2.4 van de Wet educatie en beroepsonderwijs.

 	Artikel 7.4.3 van de Wet educatie en beroepsonderwijs.

 	De lastenvermindering werd begroot op 0,5 miljoen per jaar.  

 	Artikel 6.1.3 van de Wet educatie en beroepsonderwijs.

 	Artikelen 11.1 en 6.1.4 van de Wet educatie en beroepsonderwijs.

 	Voor deze opleidingen ligt het percentage werkloze gediplomeerden
boven de 20, terwijl de meeste andere opleidingen weinig tot geen
werkloze gediplomeerden kennen. Van degenen die zich aanbieden op de
arbeidsmarkt vindt 90% binnen een maand een baan, maar er zijn
opleidingen waarvoor dit voor 30% tot 40% anders ligt (ROA, 2013,
Arbeidsmarktrelevantie grote mbo-opleidingen, Maastricht, blz. 2). 

 	Zorgplicht arbeidsmarktperspectief bij mbo-instellingen, Inspectie van
het Onderwijs, 21 april 2010 (samenvatting).

 	Naar meer focus op het mbo!, Den Haag, november 2010, blz. 19.

 	Zie daarover de brief van de regering van 2 april 2012, Kamerstukken
II, 2011/12, 31 524, nr.129

 	Zie daarover ook Kamerstukken II, 2012/13, Aanhangsel van de
Handelingen, nr. 2467.

 	Artikel 7.4.8 van de Wet educatie- en beroepsonderwijs.

 	Inspectie van het Onderwijs, toezicht op zorgplicht
arbeidsmarktperspectief, 15 mei 2012, blz. 2: “Bij de intake en
plaatsing beoordelen we de voorlichting waarbij de aankomend student
vooraf actueel en realistisch moet worden geïnformeerd over het
arbeidsmarktperspectief.” Blz. 4: “De informatievoorziening kan
bijvoorbeeld blijken uit voorlichtingsmateriaal over de opleiding, zowel
schriftelijk, op de website van de instelling als bijvoorbeeld uit
presentaties voor aankomende studenten. De informatie moet zijn
gebaseerd op zo actueel mogelijke gegevens over het
arbeidsmarktperspectief van de opleiding.” 

  Zie Kamerstukken II, 2012/13, 31 524, nr. 166. Daarnaast is er sinds
2014 de website studieperspectief actief die de kans op betaald werk
voor mbo, hbo en universitaire studies weergeeft. 

  De Code Goed bestuur in de bve-sector kent al sinds 1 januari 2009 een
dergelijke verplichting indien het voornemen bestaat het
opleidingsaanbod te wijzigen. 

 Zie de Mededeling van de Commissie over het verrichten van diensten van
algemeen economisch belang (2012/C 8/02) en de uitspraak van de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State van 30 januari 2013, nr.
01107134/1/A2 (OCW/LOI en NTI).

 Toelichting, Algemeen, paragraaf 8, onder naleefbaarheid.

 Memorie van toelichting, I, Algemeen, paragraaf 7 (uitvoeringslasten en
administratieve lasten). 

  PAGE  2 

........................................................................
...........

AAN DE KONING