Preview document (🔗 origineel)

---

No.W04.13.0151/I	's-Gravenhage, 30 augustus 2013

Bij Kabinetsmissive van 30 mei 2013, no.13.001087, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, mede namens de Minister-President, Minister van
Algemene Zaken, de Minister van Defensie en de Minister van Veiligheid
en Justitie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de
Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 in verband met de
invoering van een onafhankelijke bindende toets voorafgaand aan de inzet
van bijzondere bevoegdheden jegens journalisten, welke gericht is op het
achterhalen van hun bronnen, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt tot de invoering in de Wet op de inlichtingen-
en veiligheidsdiensten 2002 (hierna: Wiv 2002) van een rechterlijke
toets voorafgaand aan de toepassing van bijzondere bevoegdheden op grond
van de Wiv 2002 jegens een journalist, indien die toepassing gericht is
op het onthullen van de bron van de journalist. Met het wetsvoorstel
wordt uitvoering gegeven aan de uitspraak van het Europees Hof voor de
Rechten van de Mens (EHRM) van 22 november 2012 in de zaak De
Telegraaf/Nederland. Het EHRM overwoog in die uitspraak dat het optreden
van de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) niet aan de
door het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en
de fundamentele vrijheden (EVRM) vereiste kwaliteitseisen voldeed,
aangezien in vorenbedoelde rechterlijke toetsing voorafgaand aan de
inzet van bijzondere bevoegdheden niet was voorzien. 

In de adviesaanvraag is de Afdeling advisering verzocht in het bijzonder
in te gaan op het verschil in reikwijdte tussen het onderhavige
wetsvoorstel en het voorstel van wet tot wijziging van het Wetboek van
Strafvordering tot vastlegging van het recht op bronbescherming (hierna:
wetsvoorstel bronbescherming in strafzaken), welk wetsvoorstel
gelijktijdig aan de Afdeling is voorgelegd. De Afdeling brengt heden in
beide zaken advies uit.

De Afdeling advisering onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel,
maar maakt een aantal opmerkingen. Onderdeel A van het advies heeft
betrekking op beide wetsvoorstellen en is in beide adviezen
gelijkluidend. In onderdeel A beantwoordt de Afdeling de door de
regering gestelde vraag naar de reikwijdte van beide wetsvoorstellen in
het licht van artikel 10 EVRM. Zij komt daarin tot de conclusie dat de
bescherming in beide wetsvoorstellen beperkt dient te blijven tot
journalisten in de aldaar beschreven zin. In onderdeel B maakt de
Afdeling een opmerking over het begrip ‘bron’ die specifiek
betrekking heeft op het onderhavige wetsvoorstel. Zij is van oordeel dat
in verband daarmee aanpassing van het wetsvoorstel wenselijk is.

A.	Reikwijdte recht op bronbescherming 

1.	Context 

Artikel 10 EVRM beschermt de vrijheid van meningsuiting. In de
rechtspraak van het EHRM wordt deze vrijheid beschouwd als een van de
grondslagen van de democratische samenleving. Zij omvat mede de vrijheid
om inlichtingen en denkbeelden te ontvangen en te vergaren. In dat
verband komt aan de pers volgens het EHRM bijzondere betekenis toe. De
taak van de pers is het informeren van het publiek over onderwerpen van
publiek belang, zij heeft de vitale rol van ‘public watchdog’. De
persvrijheid brengt rechten en plichten met zich. Het EHRM overweegt in
zijn jurisprudentie dat de journalist de bescherming van artikel 10 EVRM
toekomt op voorwaarde dat hij te goeder trouw handelt met het oog op de
verstrekking van correcte en betrouwbare informatie. Zijn handelen dient
in overeenstemming te zijn met de journalistieke ethiek. Voor zover deze
eisen in de rechtspraak nader worden ingevuld, gebeurt dit op een
globaal niveau.

Uit de rechtspraak van het EHRM volgt dat artikel 10 EVRM in beginsel
het recht omvat voor journalisten om hun bronnen geheim te houden.
Zonder die bescherming zouden bronnen ervan kunnen worden afgeschrikt om
met de pers samen te werken bij het informeren van het publiek over
zaken van publiek belang. Gelet op het belang van de persvrijheid in een
democratische samenleving en het mogelijke ‘chilling effect’ dat een
maatregel gericht op onthulling van een journalistieke bron op de
uitoefening van die vrijheid kan hebben, heeft het EHRM in Goodwin/VK
overwogen dat een zodanige maatregel niet verenigbaar is met artikel 10
EVRM, tenzij die maatregel wordt gerechtvaardigd door een
zwaar(der)wegend algemeen belang (‘an overriding requirement in the
public interest’). Het laatste impliceert dat het recht op
bronbescherming niet absoluut is; in bepaalde gevallen wegen andere
belangen, zoals de opsporing en vervolging van strafbare feiten of de
nationale veiligheid, zwaarder.

In recentere rechtspraak heeft het EHRM het recht op bronbescherming
nader ingevuld. Dit betreft met name de noodzaak van een voorafgaande
toets door een rechter of een ander onafhankelijk en onpartijdig
besluitvormend orgaan bij maatregelen die strekken tot onthulling van
journalistieke bronnen. In Sanoma/Nederland concludeert het EHRM tot
schending van artikel 10 EVRM wegens het ontbreken van onafhankelijke en
bindende toets in vorenbedoelde zin ingeval van inbeslagname van
journalistiek materiaal. In De Telegraaf/Nederland oordeelt het EHRM dat
artikel 8 en 10 EVRM zijn geschonden onder meer vanwege het feit dat de
Wiv 2002 geen onafhankelijke en bindende toets bevat voorafgaand aan de
inzet van bijzondere bevoegdheden jegens journalisten met het oog op het
onthullen van hun bronnen. 

De vraag of het recht op journalistieke bronbescherming in de wet moet
worden vastgelegd, is al langer onderwerp van discussie. De regering
heeft zich tot begin 2007 bij herhaling op het standpunt gesteld dat de
jurisprudentie van het EHRM over journalistieke bronbescherming
duidelijk en toepasbaar is, waardoor een wettelijke verankering daarvan
onvoldoende meerwaarde zou hebben. Naar aanleiding van de uitspraak van
het EHRM Voskuil/Nederland, waarin het EHRM concludeerde tot schending
van artikel 10 EVRM door Nederland, heeft de Minister van Justitie
toegezegd een wettelijke regeling inzake het verschoningsrecht van
journalisten voor te bereiden. Met het voortzetten van de
wetgevingsprocedure is gewacht totdat een nieuwe EHRM-rechtspraak was
gewezen. Zoals hiervoor al aangegeven blijkt daaruit dat voor
maatregelen die een inbreuk vormen op de journalistieke bronbescherming
een voorafgaande onafhankelijke en bindende toetsing is vereist. Beide
wetsvoorstellen zijn een reactie op de EHRM-rechtspraak. 

2.	Kring van beschermingsgerechtigden

Met het oog op de rechtszekerheid is van belang om vast te stellen wie
een aanspraak op bronbescherming toekomt. Voor zover het gaat om
journalisten merkt de Afdeling op dat deze geen gesloten beroepsgroep
vormen zoals advocaten, notarissen of artsen. De toegang tot de
journalistiek is niet aan wettelijke beroepsvereisten gebonden. Er is
geen lidmaatschap van een beroepsvereniging vereist en er bestaat geen
wettelijk tuchtrecht. Het staat een ieder vrij zich journalist te
noemen. Het begrip ‘journalist’ is dan ook naar Nederlands recht
geen vastomlijnd begrip. 

Ook uit de rechtspraak van het EHRM over artikel 10 EVRM kan niet zonder
meer worden afgeleid wie als ‘journalist’ moet worden aangemerkt.
Opmerking verdient dat de jurisprudentie van het Hof over
bronbescherming tot nog toe slechts personen betreft die in
beroepsmatige zin journalistieke werkzaamheden verrichten. Deze
rechtspraak biedt een aantal aanknopingspunten die voor een definitie
van het begrip ‘journalist’ van belang zijn. 

In de eerste plaats is van belang dat het EHRM met het oog op de
uitoefening van de persvrijheid in verschillende arresten de nadruk erop
heeft gelegd dat journalisten overeenkomstig de journalistieke ethiek
dienen te handelen. In de context van journalistieke bronbescherming
heeft het EHRM in de zaak De Telegraaf/Nederland deze eisen
uitdrukkelijk bevestigd. In een wereld waarin individuen steeds meer
informatie voorgeschoteld krijgen, zowel via traditionele als digitale
kanalen, acht het EHRM naleving van journalistieke ethiek belangrijker.
Het gaat volgens de rechtspraak om algemene verplichtingen van
zorgvuldige, objectieve en evenwichtige berichtgeving en verplichtingen
tot waarheidsvinding en verificatie. De vraag hoe nader vorm moet worden
gegeven aan objectieve en evenwichtige berichtgeving varieert volgens
het EHRM per informatiemedium en dient door de pers zelf te worden
beantwoord en niet door het EHRM of de nationale rechter. 

Het voorgaande betekent dat hoewel journalisten geen gesloten
beroepsgroep vormen, het EHRM kennelijk wel uitgaat van een groep
personen die handelt volgens gemeenschappelijke standaarden. Een
journalist kan alleen een beroep doen op artikel 10 EVRM (met inbegrip
van bronbescherming) indien hij aan die standaarden voldoet. In de
rechtspraak van het EHRM zijn die standaarden evenwel niet duidelijk
omschreven.

Daarnaast sluit het EHRM in zijn rechtspraak aan bij Aanbeveling 2000
(7) van de Raad van Europa. In deze aanbeveling over de journalistieke
bronbescherming wordt de volgende definitie gegeven van het begrip
‘journalist’: “any natural or legal person who is regularly or
professionally engaged in the collection and dissemination of
information to the public via any means of mass communication”

Hieruit mag worden afgeleid dat hieronder in elk geval degenen vallen
die het beroep van journalist uitoefenen als hoofdbetrekking. Over het
begrip regularly or professionally engaged zegt de toelichting bij de
aanbeveling verder: “The MM-S-HR [Group of Specialists on media law
and human rights] was of the opinion that a certain occupational
tendency should be required, i.e. a journalist typically works regularly
and receives some form of remuneration for his or her work. Therefore,
the Recommendation uses the terms "regularly or professionally engaged".

Uit deze toelichting volgt dat ‘regularly or professionaly engaged’
aldus moet worden opgevat dat het gaat om personen die beroepsmatig dan
wel regelmatig en tegen ‘some form of remuneration’ zich bezighouden
met de verzameling en verspreiding van informatie voor het publiek via
een middel van massacommunicatie. De Afdeling leidt uit de woorden
‘some form of remuneration’ af dat dit betreft een tegenprestatie of
beloning, hetgeen ruimer dient te worden opgevat dan een financiële
vergoeding. Te denken valt aan bepaalde voorzieningen of faciliteiten
die als tegenprestatie voor de verrichte journalistieke werkzaamheden
aan de betrokkene worden verstrekt. 

De toelichting bij de aanbeveling vermeldt voorts dat het begrip
‘regularly or professionally engaged’ journalisten die freelance of
part-time werken, aan het begin van hun professionele carrière zijn of
gedurende een bepaalde periode aan een onafhankelijk onderzoek werken,
mede omvat. Professionele accreditatie of lidmaatschap is niet nodig.

Resumerend stelt de Afdeling vast dat uit de rechtspraak van het EHRM
over artikel 10 EVRM niet zonder meer kan worden afgeleid welke
categorie van personen een beroep kan doen op bronbescherming. Wel is
duidelijk dat het EHRM dat beroep tot dusverre alleen heeft gehonoreerd
in gevallen waarin maatregelen waren genomen tegen personen die in
beroepsmatige zin journalistieke werkzaamheden verrichten. Daarbij gaat
het EHRM er klaarblijkelijk van uit dat het hier gaat om een
beroepsgroep die gebonden is aan gemeenschappelijke standaarden van
beroepsethiek. Voorts verwijst het EHRM naar Aanbeveling 2000 (7) van de
Raad van Europa. In deze aanbeveling wordt bronbescherming alleen
toegekend aan personen die beroepsmatig dan wel regelmatig en tegen een
bepaalde tegenprestatie zich bezighouden met de verzameling en
verspreiding van informatie voor het publiek via een middel van
massacommunicatie.

Tegen deze achtergrond maakt de Afdeling de volgende opmerkingen over de
reikwijdte van beide wetsvoorstellen.

3.	Verschil in reikwijdte tussen wetsvoorstellen

In de adviesaanvraag is aan de Afdeling advisering verzocht in het
bijzonder in te gaan op het verschil in reikwijdte tussen het voorstel
bronbescherming in strafzaken en het voorstel van wet tot wijziging van
de Wiv 2002. De Afdeling constateert dat het laatstgenoemd wetsvoorstel
uitgaat van een beperkter begrip van de kring beschermingsgerechtigden
dan het voorstel bronbescherming in strafzaken. In het wetsvoorstel tot
wijziging van de Wiv 2002 wordt de bronbescherming beperkt tot
‘journalisten’. Het wetsvoorstel bronbescherming in strafzaken kent
een ruimer bereik in die zin dat naast ‘journalisten’ tevens
‘publicisten’ binnen de reikwijdte van het wetsvoorstel vallen.

 

Het verschil in reikwijdte wordt in beide voorstellen als volgt
gemotiveerd. Volgens de toelichting op het wetsvoorstel tot wijziging
van de Wiv 2002 is het voor een heldere uitvoeringspraktijk voor de
inlichtingen- en veiligheidsdiensten noodzakelijk een zo duidelijk
mogelijk wettelijk kader vast te stellen. Bij de toepassing van de Wiv
2002 – anders dan in het geval van strafvordering waarin de publicatie
veelal al heeft plaatsgevonden – gaat het, zo stelt de toelichting, om
situaties waarin van een publicatie nog geen sprake hoeft te zijn en
daarom geen misverstand mag bestaan over de vraag wie als journalist of
als relevante bron moet worden aangemerkt. 

In de aanbiedingsbrief bij het wetsvoorstel bronbescherming in
strafzaken wordt het verschil in reikwijdte als volgt toegelicht: “Het
verschil is gebaseerd op de specifieke doeleinden die bij toepassing van
bevoegdheden respectievelijk in de Wiv 2002 en in het Wetboek van
Strafvordering aan de orde zijn. Bij de uitvoering van de Wiv 2002 gaat
het om normering van de toepassing van bijzondere bevoegdheden van de
inlichtingen- en veiligheidsdiensten tegen journalisten. Bij de
aanpassing van het Wetboek van Strafvordering gaat het om de vraag
wanneer aanspraak kan worden gemaakt op het recht op bronbescherming
naar aanleiding van publicaties met consequenties voor de derde die de
gegevens heeft verstrekt. Het zwaartepunt ligt daarbij meer op de
publicatie, de wijze van nieuwsgaring en de functie daarvan in het
publieke debat en niet op de kwaliteit van degene die gepubliceerd
heeft.” 

De Afdeling stelt vast dat in beide wetsvoorstellen de bronbescherming
als bedoeld in artikel 10 EVRM centraal staat. De rechtspraak van het
EHRM ter zake vormt ook de directe aanleiding voor beide
wetsvoorstellen. Naar het oordeel van de Afdeling vindt het verschil in
reikwijdte zoals toegelicht in beide wetsvoorstellen, in deze
rechtspraak geen steun. Het stadium waarin bevoegdheden worden toegepast
en met name de vraag of reeds sprake is van een publicatie, is in de
rechtspraak tot dusverre geen relevante factor gebleken voor het bepalen
van de reikwijdte van het recht op bronbescherming. In De
Telegraaf/Nederland overweegt het EHRM dat bronbescherming (ook) aan de
orde is wat betreft ‘the unpublished content of the information
provided by a source to a journalist’.

De Afdeling onderkent dat indien reeds sprake is van een publicatie
eenvoudiger kan worden vastgesteld of de persoon en de publicatie
voldoen aan de door het EHRM gestelde criteria. Het criterium van het al
dan niet aanwezig zijn van een publicatie kan naar het oordeel van de
Afdeling echter geen doorslaggevend criterium zijn voor het ruimer of
beperkter toekennen van bronbescherming aan personen. Bij beide
wetsvoorstellen gaat het om de normering van bevoegdheden die kunnen
raken aan het belang van de persvrijheid met inbegrip van de
bronbescherming. In beide gevallen is ook van belang om met het oog op
een heldere uitvoeringspraktijk tot een zo duidelijk mogelijk wettelijk
kader te komen. Het laatste geldt niet alleen voor beide wetten
afzonderlijk maar ook voor het wettelijke systeem als geheel en de beide
regelingen in hun onderlinge samenhang. Uit dit oogpunt acht de Afdeling
het ongewenst dat voor beide wetten verschillende regimes gelden.

Gelet op het vorenstaande is een verschil in reikwijdte ten aanzien van
de groep beschermingsgerechtigden in beide wetsvoorstellen, naar het
oordeel van de Afdeling ongewenst. Voor beide voorstellen dient dezelfde
reikwijdte te gelden.

4.	De begrippen ‘journalist’ en ‘publicist’ 

De vraag is vervolgens welke reikwijdte voor beide wetsvoorstellen
gehanteerd dient te worden. De Afdeling maakt daarover in het licht van
artikel 10 EVRM en de jurisprudentie van het EHRM de volgende
opmerkingen. 

In het wetsvoorstel tot wijziging van de Wiv 2002 wordt de
bronbescherming beperkt tot ‘journalisten’. Blijkens de toelichting
worden daaronder verstaan degenen die als ‘beroepsmatige
berichtgever’ kunnen worden gekwalificeerd. Onder laatstgenoemd begrip
wordt blijkens de toelichting verstaan: een ieder die zich
hoofdberoepsmatig (en daarmee vanzelfsprekend ook tegen betaling), dan
wel niet-hoofdberoepsmatig doch regelmatig tegen betaling, bezighoudt
met het verzamelen, verspreiden of publiceren van informatie ten behoeve
van het publieke debat. Ten aanzien van de term ‘betaling’ spreekt
de toelichting van een ‘financiële vergoeding’.

Het wetsvoorstel bronbescherming in strafzaken kent een ruimer bereik in
die zin dat naast ‘journalisten’ tevens ‘publicisten’ binnen de
reikwijdte van het wetsvoorstel vallen. Onder ‘publicisten’ moeten
volgens de toelichting worden verstaan personen die zelfstandig en niet
als hun hoofdberoep op gestructureerde en regelmatige wijze in
geschrifte een substantiële bijdrage leveren aan het publieke debat en
de informerende en controlerende functie van de media. Het criterium
‘tegen betaling’ geldt niet voor deze categorie personen. Bij
‘publicisten’ in deze zin wordt blijkens de toelichting gedacht aan
wetenschappers en beheerders van een website waarop een maatschappelijk
vraagstuk aan de orde is (zoals patiënten- of lotgenotenverenigingen). 

In zijn advies over een eerder wetsvoorstel bronbescherming in
strafzaken heeft de Raad van State in 2010 zich op het standpunt gesteld
dat het EHRM zich nog niet duidelijk heeft uitgesproken over de
mogelijkheden voor anderen dan beroepsmatige journalisten om binnen het
kader van de voorwaarden voor persvrijheid aanspraak op bronbescherming
te kunnen maken. Daarom pleitte de Raad van State er toen voor om,
indien zou worden gekozen voor een wettelijke fundering van dat recht,
te kiezen voor een terughoudende formulering. De Afdeling constateert
dat als het gaat om de reikwijdte van het recht op bronbescherming de
rechtspraak sindsdien niet is gewijzigd. De Afdeling ziet in dat licht
bezien geen aanleiding om van het in 2010 gegeven advies af te wijken.
Dat betekent dat het vooralsnog de voorkeur verdient een wettelijk recht
op bronbescherming voor te behouden aan personen die beroepsmatig of
regelmatig als journalist informatie verzamelen of verspreiden.

Een restrictieve formulering van het recht op bronbescherming ligt te
meer voor de hand met het oog op de verstrekkende consequenties daarvan.
Het recht op bronbescherming geeft bepaalde personen een
geprivilegieerde positie ten opzichte van andere burgers op wie in
beginsel de plicht rust tot afleggen van getuigenverklaringen. Bovendien
geldt dat als gevolg van de afwijking van het reguliere wettelijke
regime de uitoefening van essentiële overheidstaken (strafvordering,
nationale veiligheid) aan extra beperkingen wordt onderworpen.
Bronbescherming dient om die redenen zoveel mogelijk te worden
vormgegeven als een uitzondering op de geldende wettelijke regels.

In het licht van het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat met het
oog op het bepalen van de reikwijdte van een wettelijk recht op
bronbescherming de term ‘journalist’ zoals gehanteerd en uitgelegd
in de toelichting bij het voorstel van wet tot wijziging van de Wiv
2002, de voorkeur verdient. Dit begrip sluit het beste aan bij artikel
10 EVRM en de rechtspraak van het EHRM tot dusverre. Hoewel ook in dit
wetsvoorstel het begrip ‘journalist’ nog steeds relatief onbepaald
is, biedt het mede gelet op de bestaande rechtspraak meer duidelijkheid
dan een definitie waarin de grenzen (nog) ruimer worden getrokken. Wel
is de Afdeling van oordeel dat het in de toelichting bij dat
wetsvoorstel gehanteerde criterium ‘financiële vergoeding’ te
beperkt is, omdat het andere vormen van tegenprestatie buiten de
omschrijving laat. In aansluiting op Aanbeveling 2000 (7) van de Raad
van Europa adviseert de Afdeling hier het begrip ‘betaling’ in ruime
zin te hanteren zodat overeenkomstig de genoemde aanbeveling ook andere
tegenprestaties dan alleen een financiële vergoeding daaronder kunnen
worden begrepen.

De Afdeling acht de omschrijving in het wetsvoorstel bronbescherming in
strafzaken dat naast journalisten ook publicisten beschermt, daarentegen
te ruim. Op zichzelf wordt in de toelichting bij dat wetsvoorstel
terecht gewezen op de maatschappelijke ontwikkeling waardoor deelnemers
aan het maatschappelijk debat voor hun publicaties niet meer afhankelijk
zijn van de infrastructuur en de organisatie van de media. Naar het
oordeel van de Afdeling dient dit echter niet te leiden tot een
verruiming van de bronbescherming als voorgesteld. Het voorstel gaat als
gevolg van die ruime omschrijving aanzienlijk verder dan de bescherming
die tot dusverre door het EHRM is geboden. Voorts wordt uit de
toelichting met het oog op de noodzaak van een enigszins heldere
wettelijke afbakening, onvoldoende duidelijk wie als ‘publicist’
moet worden aangemerkt. Hierdoor is de reikwijdte van het wetsvoorstel
naar het oordeel van de Afdeling te onbepaald. Bovendien kan het zijn
van ‘publicist’ bezwaarlijk als de uitoefening van een (voldoende
helder afgebakend) beroep gelden. Hierdoor is geheel onduidelijk of een
publicist gebonden is standaarden van beroepsethiek en zo ja, wat deze
inhouden. Zoals hiervoor aangegeven is dit volgens het EHRM met het oog
op een mogelijke honorering van een beroep op bronbescherming een
relevante beoordelingsfactor. Gelet op deze overwegingen en gezien de
belemmeringen die als gevolg van een zodanig ruime bronbescherming
kunnen optreden bij de opsporing en vervolging van strafbare feiten,
acht de Afdeling een zodanig ruime bescherming ongewenst. Het voorgaande
geldt evenzeer voor het belang van de nationale veiligheid.

De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande beide
wetsvoorstellen in onderlinge samenhang nader te bezien.

5.	Eisen van journalistieke beroepsethiek

Zoals hiervoor vermeld vormen anders dan de klassieke
verschoningsgerechtigden (artsen, notarissen, advocaten) journalisten
geen scherp af te bakenen beroepsgroep. De toegang tot de journalistiek
is niet aan wettelijke beroepsvereisten gebonden. De Raad voor de
Journalistiek heeft weliswaar met het oog op een ethisch juiste
journalistieke werkwijze een Leidraad ontwikkeld maar onduidelijk is in
hoeverre de daarin vervatte eisen in de kring van journalisten worden
aanvaard. Er bestaat ook geen wettelijk tuchtrecht waarmee dergelijke
eisen kunnen worden afgedwongen. 

In dit licht bezien wordt, nu het voornemen bestaat om aan journalisten
op dezelfde voet als de klassieke verschoningsgerechtigden in de wet een
bijzondere en verstrekkende bescherming te bieden, de vraag prangender
aan welke eisen van beroepsethiek journalisten zich gebonden achten en
op welke wijze de naleving daarvan gewaarborgd kan worden. Dit geldt te
meer omdat de rechtspraak van het EHRM waarop beide voorstellen zijn
gebaseerd, ervan uitgaat dat journalisten naast rechten ook
verplichtingen hebben. Meer in het bijzonder heeft het EHRM overwogen
dat journalisten een recht op bronbescherming slechts toekomt op
voorwaarde dat zij te goeder trouw handelen en in overeenstemming met de
journalistieke ethiek (‘the ethics of journalism’). 

De Afdeling stelt vast dat de toelichting bij beide wetsvoorstellen op
dit punt summier is. Het voorstel tot wijziging van de Wiv 2002 laat
bovengenoemde aspecten buiten beschouwing. De toelichting op het
voorstel tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering noemt wel het
belang van regels van beroepsethiek en de rechtspraak van het EHRM
daaromtrent maar tekent daarbij aan dat deze regels nog niet door alle
journalisten in brede kring worden onderschreven. Voorts wordt vermeld
dat niet alle media zich bereid hebben verklaard om mee te werken aan
procedures voor de Raad voor de Journalistiek en dat het draagvlak voor
de Raad gelet op de grote veranderingen die zich in de media hebben
voorgedaan, niet is gegroeid. De discussie over mogelijkheden voor een
landelijke klachtencommissie over of landelijk toezicht op het
functioneren van de media is nog bij lange na niet uitgekristalliseerd,
aldus de toelichting.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het bovenstaande in te
gaan. In het bijzonder dient de toelichting aandacht te besteden aan de
vraag aan welke concrete eisen van beroepsethiek journalisten dienen te
voldoen willen zij zich kwalificeren voor een beroep op wettelijke
bronbescherming en welke voorziening er dient te bestaan met het oog op
een deugdelijke toetsing aan deze eisen. Ten slotte dient de toelichting
in te gaan op de vraag hoe de regering in het licht van deze eisen de
thans bestaande situatie beoordeelt en op welke wijze de oplossing van
mogelijke knelpunten kan worden bevorderd. 

6.	Wettelijke omschrijving van het begrip ‘journalist’

De vraag is ten slotte of het wenselijk is om niet alleen in de
toelichting maar ook in de wet zelf een definitie van het begrip
‘journalist’ op te nemen. Daarvoor zou pleiten dat anders dan de
beroepen als bedoeld in artikel 218 Sv journalisten geen gesloten
beroepsgroep vormen en om die reden met het oog op de rechtszekerheid
een wettelijke afbakening gewenst is. Hoewel de nadere invulling van de
kring van beschermingsgerechtigden ook in dat geval deels zal moeten
worden overgelaten aan de jurisprudentie, zou een wettelijke definitie
een nadere begrenzing kunnen inhouden als het gaat om de vraag wie recht
heeft op de in de wet gewaarborgde bronbescherming. Zoals de toelichting
op het wetsvoorstel bronbescherming in strafzaken vermeldt, bestaan ook
in andere Europese landen zoals Duitsland, België en Frankrijk met het
oog op journalistieke bronbescherming wettelijke definities.

De Afdeling stelt vast dat de toelichting bij het voorstel van wet tot
wijziging van de Wiv 2002 niet op de wenselijkheid van een wettelijke
definitie ingaat. Het wetsvoorstel bronbescherming in strafzaken
vermeldt slechts dat is afgezien van een wettelijke definitie, maar
bevat op dit punt geen nadere motivering. De Afdeling adviseert in de
toelichting op beide voorstellen nader in te gaan op de vraag in
hoeverre een wettelijke definitie met het oog op de afbakening van het
recht op bronbescherming wenselijk is en in hoeverre daarbij zou kunnen
worden aangesloten bij Aanbeveling 2000 (7) van de Raad van Europa en de
wetsvoorstellen zonodig aan te passen.



B.	Overig

7.	Definitie ‘bron’ 

Het wetsvoorstel geeft geen definitie van het begrip ‘bron’. De
Afdeling merkt op dat het criterium ‘gericht op het achterhalen van de
bron’ essentieel is voor de toepassing van het wetsvoorstel. Gelet op
het beginsel van rechtszekerheid moet naar het oordeel van de Afdeling
voldoende duidelijk zijn wie onder het begrip ‘bron’ dient te worden
verstaan. De Afdeling verwijst naar het wetsvoorstel bronbescherming in
strafzaken, waarin het begrip ‘bron’ als volgt is gedefinieerd:
“personen die deze gegevens ter openbaarmaking hebben verstrekt onder
voorwaarde dat de afgifte niet tot hen kan worden herleid”. De
Afdeling is van oordeel dat in het onderhavige wetsvoorstel dezelfde
definitie kan worden gehanteerd. 

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

	EHRM 22 november 2012, nr. 39315/06, (De Telegraaf/Nederland).

 	Zaak W03.13.0152/II.

	‘Freedom of expression constitutes one of the essential foundations
of a democratic society (…) Freedom of expression, as enshrined in
Article 10 (art. 10), is subject to a number of exceptions which,
however, must be narrowly interpreted and the necessity for any
restrictions must be convincingly established. These principles are of
particular importance as far as the press is concerned. Whilst it must
not overstep the bounds set, not only does the press have the task of
imparting such information and ideas: the public also has a right to
receive them. Were it otherwise, the press would be unable to play its
vital role of ‘public watchdog.’ EHRM 26 november 1991, nr. 13
585/88, (Observer and Guardian/VK), § 59. De rol van de pers wordt in
samenhang gezien met het recht van het publiek om geïnformeerd te
worden. EHRM 26 april 1979, nr. 6538/74, (Sunday Times/VK), § 65.

	Dit blijkt ook uit het tweede lid van artikel 10 EVRM: “daar de
uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met
zich brengt”. ‘The press plays an essential role in a democratic
society. Although it must not overstep certain bounds, in particular in
respect of the reputation and rights of others and the need to prevent
the disclosure of confidential information, its duty is nevertheless to
impart – in a manner consistent with its obligations and
responsibilities – information and ideas on all matters of public
interest.’ EHRM 21 mei 1999, nr. 29183/95, (Fressoz and
Roire/Frankrijk),§ 45 en 54.

	‘Hence, the safeguard afforded by Article 10 to journalists in
relation to reporting on issues of general interest is subject to the
proviso that they are acting in good faith and on an accurate factual
basis and provide reliable and precise information in accordance with
the ethics of journalism.’ EHRM 10 december 2007, nr. 69698/01, (Stoll
t. Zwitserland), § 103.

	De Afdeling gaat op de journalistieke ethiek nader in in punt 2. 

	‘Protection of journalistic sources is one of the basic conditions
for press freedom (…) Without such protection, sources may be deterred
from assisting the press in informing the public on matters of public
interest. As a result the vital public-watchdog role of the press may be
undermined and the ability of the press to provide accurate and reliable
information may be adversely affected.’ EHRM 27 maart 1996, nr.
17488/90, (Goodwin/VK), § 39. EHRM 22 november 2012, nr. 39315/06, (De
Telegraaf/Nederland), § 127. 

	Deze rechtsopvatting van het EHRM in de zaak Goodwin/VK wordt in tal
van latere uitspraken bevestigd. Zie o.m. EHRM 22 november 2007, nr.
64752/01, (Voskuil/ Nederland), EHRM 22 november 2012, nr. 39315/06, (De
Telegraaf/Nederland). In de Nederlandse rechtspraak is het recht op
bronbescherming bevestigd. Zie HR 10 mei 1996, NJ 1996, 578.

	‘The Court is well aware that it may be impracticable for the
prosecuting authorities to state elaborate reasons for urgent orders or
requests. In such situations an independent review carried out at the
very least prior to the access and use of obtained materials should be
sufficient to determine whether any issue of confidentiality arises, and
if so, whether in the particular circumstances of the case the public
interest invoked by the investigating or prosecuting authorities
outweighs the general public interest of source protection’. EHRM
(GK), 14 september 2010, nr. 38224/03 (Sanoma/Nederland),§ 91. Het EHRM
noemt voorts de volgende belangen: ‘the interests of national
security’ en ‘maintaining the authority of the judiciary’. EHRM 26
november 1991, nr. 13 585/88, (Observer and Guardian/VK), § 59.

	Het betreft een bindende beslissing.

	‘(…)the guarantee of review by a judge or other independent and
impartial decision-making body.’ EHRM (GK), 14 september 2010, nr.
38224/03 (Sanoma/Nederland),§ 90. ‘Prior review by an independent
body with the power to prevent or to terminate it.’ EHRM 22 november
2012, nr. 39315/06, (De Telegraaf/Nederland), § 100. 

	De zaak Sanoma/Nederland betrof een bevel tot gedwongen afgifte van
journalistiek materiaal (foto’s van een illegale autorace), met
informatie die identificatie van journalistieke bronnen mogelijk maakte.
Volgens het EHRM leidt het bevel tot uitlevering van journalistiek
materiaal tot een inbreuk op het recht van verzoeker om informatie te
ontvangen en mee te delen in de zin van artikel 10 EVRM. Gezien het
essentiële belang voor de persvrijheid van bescherming van
journalistieke bronnen en informatie die tot hun onthulling kan leiden,
moet elke beperking van dat recht vergezeld gaan van procedurele
beschermingsmaatregelen passend bij het belang van het beginsel dat in
het geding is. De belangrijkste van deze maatregelen is volgens het EHRM
de garantie van toetsing door een rechter (of ander onafhankelijk en
neutraal besluitvormend orgaan) die beoordeelt of een ‘requirement in
the public interest overriding the principle of protection of
journalistic sources exists prior to the handing over of such
material.’ EHRM 14 september 2010, nr. 38224/03, (Sanoma/Nederland).

	EHRM 22 november 2012, nr. 39315/06, (De Telegraaf/Nederland). 

	Zie voor een kort overzicht memorie van toelichting op het wetsvoorstel
bronbescherming in strafzaken, par. 1. Inleiding.

	Kamerstukken II 2006/07, 30 800 VI, nr. 82 en nr. 117 en Kamerstukken
II 2000/01, 27 400 VI, nr. 7. 

	Het EHRM concludeert in Voskuil/ Nederland tot schending van artikel
10, omdat het belang van de Nederlandse regering bij het kennen van de
identiteit van de bron van de journalist Voskuil niet opwoog tegen het
belang van de journalist om die bron niet te onthullen.

	Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VI, nr. 104. blz. 7. 

	Gedoeld wordt op personen die beroepsmatig dan wel regelmatig tegen een
bepaalde vorm van tegenprestatie journalistieke werkzaamheden
verrichten. Daaronder valt ook een stagiaire (Goodwin/VK). 

	EHRM 10 december 2007, nr. 69698/01, (Stoll t. Zwitserland), § 103. 

	‘Article 10 protects a journalist’s right – and duty – to
impart information on matters of public interest provided that he is
acting in good faith in order to provide accurate and reliable
information in accordance with the ethics of journalism’. EHRM 22
november 2012, nr. 39315/06, (De Telegraaf/Nederland), § 126.

	EHRM 10 december 2007, nr. 69698/01, (Stoll t. Zwitserland), § 104.

	EHRM 2 mei 2000, nr. 26132/95, (Bergens Tidende/ Noorwegen), § 57.

	EHRM (GK) 17 december 2004, nr. 49017/99, (Pedersen en
Baadsgaard/Denemarken), EHRM 1 maart 2007, nr. 510/04, (Tønsbergs Blad
AS en Haukom/Noorwegen).

	‘The methods of objective and balanced reporting may vary
considerably, depending among other things on the medium in question; it
is not for the Court, any more than it is for the national courts, to
substitute its own views for those of the press as to what techniques of
reporting should be adopted by journalists.’ EHRM 2 mei 2000, nr.
26132/95, (Bergens Tidende/ Noorwegen), § 57.

	Zie o.a. EHRM 22 november 2012, nr. 39315/06, (De Telegraaf/Nederland),
EHRM (GK), 14 september 2010, nr. 38224/03 (Sanoma/Nederland), EHRM 22
november 2007, nr. 64752/01, (Voskuil/Nederland). 

 	Zie


	Appendix to Recommendation No. R (2000) 7, Principles concerning the
right of journalists not to disclose their sources of information,
Definitions, onder a. 

	Explanatory Memorandum bij de Aanbeveling 2000 (7) van de Raad van
Europa, onder II. Commentary, Definitions, a. Journalist. 

 	Gedoeld wordt als vermeld op personen die beroepsmatig dan wel
regelmatig tegen een bepaalde vorm van tegenprestatie journalistieke
werkzaamheden verrichten. 

	Memorie van toelichting op het voorstel van wet tot wijziging van de
Wiv 2002, par. 2, Artikel 10 EVRM en het recht op journalistieke
bronbescherming, laatste tekstblok. 

 	EHRM 22 november 2012, nr. 39315/06, (De Telegraaf/Nederland), § 86.
Vgl. Explanatory Memorandum bij de Aanbeveling 2000 (7) van de Raad van
Europa, onder II. d, Information identifying a source, 18. onder iii.

	Memorie van toelichting op het voorstel van wet tot wijziging van de
Wiv 2002, par. 2, Artikel 10 EVRM en het recht op journalistieke
bronbescherming, vijfde en zesde tekstblok. 

 	Memorie van toelichting op het wetsvoorstel bronbescherming in
strafzaken, par. 2.a. Omschrijving van het beroep van journalist.

	Advies van de Raad van State d.d. 26 februari 2010 inzake het voorstel
van wet tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering tot vastlegging
van het recht op bronbescherming bij vrije nieuwsgaring
(W03.09.0550/II). 

	Genoemde plicht volgt uit artikel 221 Sv en artikel 165 Wetboek van
Burgerlijke Rechtsvordering.

	Memorie van toelichting op het wetsvoorstel bronbescherming in
strafzaken, par. 2.a. Omschrijving van het beroep van journalist.

 	Kritisch over een te ruime omschrijving zijn ook de adviezen van het
College van Procureurs-Generaal, de Raad voor de rechtspraak en de
Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak.

 	Dat is uiteraard iets anders dan de civielrechtelijke en
strafrechtelijke normen. Zie de memorie van toelichting op het
wetsvoorstel bronbescherming in strafzaken, par. 2b. Normen van
toepassing op deelname aan publiek debat. 

 	Zie   HYPERLINK
"http://www.rvdj.nl/leidraad/2-journalistieke-werkwijze" 
www.rvdj.nl/leidraad/2-journalistieke-werkwijze . 

 	Memorie van toelichting op het wetsvoorstel bronbescherming in
strafzaken, par. 2b. Normen van toepassing op deelname aan publiek
debat. 

 	Memorie van toelichting op het wetsvoorstel bronbescherming in
strafzaken, par. 2a. Omschrijving van het beroep van journalist.

 	Memorie van toelichting op het wetsvoorstel bronbescherming in
strafzaken, par. 2a. Omschrijving van het beroep van journalist.

 	Zie het voorgestelde artikel 218a, eerste lid, Wetboek van
Strafvordering, zoals het luidt in het wetsvoorstel bronbescherming in
strafzaken. 

  PAGE  2 

........................................................................
...........

AAN DE KONING