Preview document (🔗 origineel)

---

No.W12.12.0265/III	's-Gravenhage, 1 oktober 2012

Bij Kabinetsmissive van 19 juli 2012, no.12.001707, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede
namens de Minister van Buitenlandse Zaken, de Minister van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de Staatssecretaris van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van
State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende
goedkeuring van de opzegging van het Algemeen Verdrag inzake sociale
zekerheid met Marokko en het bijbehorende Administratief Akkoord, met
memorie van toelichting.

Het voorstel strekt tot opzegging van het Algemeen Verdrag inzake
sociale zekerheid met Marokko uit 1972 (hierna: het Verdrag) alsmede het
bijbehorend Administratief Akkoord (hierna: het Akkoord). De aanleiding
hiervoor is volgens de toelichting dat Marokko weigert met Nederland in
onderhandeling te treden over een wijziging van het Verdrag en het
Akkoord, teneinde de export van kinderbijslag en kindgebonden budget en
de vergoeding van zorgkosten stop te zetten. Hiertoe zijn wijziging van
het Verdrag en het Akkoord nodig, aldus de toelichting. 

De Afdeling onderkent dat eenzijdige opzegging van een bilateraal
verdrag een te nemen stap kan zijn, indien de verdragspartner blijft
weigeren om over een wijziging van dit verdrag in onderhandeling te
treden. Bij de keuze voor opzegging moeten wel alle relevante aspecten
worden meegewogen.

Mede tegen de bijzondere achtergrond van het op afzienbare termijn in
werking treden van een nieuw Associatiebesluit, verdient het naar het
oordeel van de Afdeling aanbeveling dat de toelichting inzicht geeft in
de afweging die de regering bij het opstellen van het voorstel heeft
gemaakt. 

1.	Inleiding

De regering wil met ingang van 1 januari 2014 de export van
kinderbijslag en kindgebonden budget (hierna: kinderbijslag) naar landen
buiten de Europese Unie, de Europese Economische Ruimte en Zwitserland
(hierna: de EU) beëindigen. Voorts wil de regering de vergoeding van
zorgkosten op basis van de Zorgverzekeringswet (hierna: de ZVW) bij
tijdelijk verblijf of wonen buiten de EU (hierna: de werelddekking)
stopzetten. 

De export van socialezekerheidsuitkeringen naar Marokko is thans
gebaseerd op een bilateraal verdrag tussen Nederland en Marokko uit
1972. Aan dit Verdrag is het Administratief Akkoord verbonden dat onder
meer bepalingen bevat over de samenwerking tussen Nederlandse en
Marokkaanse uitvoeringsorganen van de sociale zekerheid bij de controle
op de rechtmatigheid van de verstrekte uitkeringen. In 2002 zijn het
Verdrag en het Akkoord uitgebreid. Daarbij is artikel 30a aan het
Akkoord toegevoegd. Op grond hiervan kan Nederland in Marokko onderzoek
(laten) verrichten naar het vermogen van Nederlandse ontvangers van
bijstandsuitkeringen. Die taak wordt vervuld door een aan de Nederlandse
ambassade in Marokko verbonden attaché voor sociale zaken (hierna: de
sociaal attaché). 

Het Verdrag en het Akkoord staan los van de Associatieovereenkomst
tussen de Europese Unie, haar lidstaten en Marokko uit 1996 (hierna: de
Euro-mediterrane overeenkomst). De Euro-mediterrane overeenkomst bevat
wel bepalingen op het gebied van de sociale zekerheid, maar deze
verplichten niet tot export van uitkeringen. 

Volgens paragraaf 6 van de memorie van toelichting zijn de EU en Marokko
in onderhandeling over de totstandkoming van een Associatiebesluit dat
een invulling geeft aan de Euro-mediterrane overeenkomst. Hiervoor is
een standpunt - met een aan dat besluit gehechte ontwerpbesluit van de
Associatieraad - vastgesteld door de Raad van de Europese Unie, waarover
thans wordt onderhandeld met Marokko (hierna: het
concept-Associatiebesluit). Het definitieve Associatiebesluit zal op
zijn vroegst op 1 januari 2014 van kracht worden. Na inwerkingtreding
van dit besluit ontstaat voor Nederland een unierechtelijke verplichting
tot export van een aantal uitkeringen. De kinderbijslag is hier
overigens van uitgesloten.

2.	Gevolgen opzegging Verdrag en Akkoord

De memorie van toelichting vermeldt de afwegingen die ten grondslag
liggen aan de opzegging van het Verdrag en het Akkoord. De regering
streeft ernaar de opzegging vóór 1 juli 2013 te laten plaatsvinden,
zodat het Verdrag per 1 januari 2014 ophoudt van kracht te zijn. Op
grond van het overgangsrecht in artikel 39, eerste lid, van het Verdrag
blijft de mogelijkheid van export van uitkeringen naar Marokko bestaan,
voor zover het gaat om uitkeringen die al vóór 1 januari 2014 naar
Marokko worden geëxporteerd. Alleen de export van kinderbijslag wordt
op grond van artikel 41c van de Algemene kinderbijslagwet, zoals deze
thans bij de Eerste Kamer der Staten-Generaal voorligt, twee kwartalen
na de inwerkingtreding van de opzegging van het Verdrag en het Akkoord
beëindigd. Per 1 juli 2014 zal dat moment zijn bereikt.

In de memorie van toelichting wordt ingegaan op de gevolgen van de
opzegging voor de relatie tussen Nederland en Marokko op het gebied van
sociale zekerheid. De toelichting besteedt echter geen aandacht aan de
mogelijke gevolgen van de opzegging van het Verdrag en het Akkoord voor
de relatie tussen Nederland en Marokko op andere gebieden, zoals
handelsbetrekkingen of de bestrijding van criminaliteit. Volstaan wordt
met de opmerking dat "in algemene zin opzegging ook gevolgen kan hebben
voor de bilaterale relatie met Marokko." 

Naar het oordeel van de Afdeling dienen bij de afweging om het Verdrag
en het Akkoord op te zeggen, ook de gevolgen op andere beleidsterreinen
dan de sociale zekerheid betrokken te worden. Uit de toelichting valt
niet op te maken of, en zo ja in welke mate, deze gevolgen bij de keuze
voor opzegging zijn meegewogen.

Het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: UWV), de
Sociale Verzekeringsbank (SVB), het College van Zorgverzekeringen (CVZ)
wijzen in hun uitvoeringstoetsen op de nadelige gevolgen die opzegging
van het Verdrag heeft voor de controle op rechtmatigheid van uitkeringen
die na die opzegging nog naar Marokko geëxporteerd moeten worden.
Volgens de memorie van toelichting zal Nederland na opzegging van het
Verdrag bij deze controles in Marokko op dezelfde wijze te werk moeten
gaan als in landen waarmee geen verdragsbasis bestaat. De Afdeling wijst
erop dat Marokko een relatief groot aandeel heeft in het totaal van het
aantal uitkeringen dat naar landen buiten de Europese Unie wordt
geëxporteerd, en dat de meeste van deze uitkeringen op grond van het
overgangsrecht geëxporteerd blijven worden. Gelet hierop houdt
Nederland nog geruime tijd na de opzegging van het Verdrag een
aanzienlijk belang bij het behoud van mogelijkheden tot controle op de
rechtmatigheid. De strekking van de uitvoeringstoetsen is dat de
Marokkaanse autoriteiten na opzegging minder soepel met de Nederlandse
uitvoeringsinstanties zullen samenwerken. 

In de memorie van toelichting wordt erop gewezen dat artikel 31a van het
Akkoord na opzegging van toepassing blijft. Op grond van deze bepaling
blijven controle en verificatie voor een aantal gegevens mogelijk, maar
het is volgens de uitvoeringsinstanties niet meer mogelijk om te
controleren of de door het Marokkaanse uitvoeringsorgaan, de Caisse
Nationale de Sécurité Sociale (hierna: de CNSS), aangeleverde gegevens
feitelijk juist zijn. Door opzegging verdwijnt voor Nederland de
mogelijkheid om onderzoek te verrichten naar de rechtmatigheid van
bijstandsuitkeringen. Volgens het UWV wordt het in de praktijk
onmogelijk om nog medische keuringen te laten verrichten voor
herbeoordelingen in het kader van de arbeidsongeschiktheidswetgeving. In
dit verband wijst de Afdeling nog op het vervallen van de verplichting
in artikel 34a van het Akkoord om goede diensten te verlenen bij de
terugvordering van onverschuldigd betaalde uitkeringen.

De Afdeling adviseert in de memorie van toelichting nader op
bovenstaande gevolgen in te gaan.

3.	Gevolgen inwerkingtreding nieuw Associatiebesluit

In de toelichting wordt kort ingegaan op de gevolgen van de
inwerkingtreding van het nieuwe Associatiebesluit, maar de toelichting
geeft er geen blijk van dat deze gevolgen zijn meegewogen bij de
uiteindelijke keuze voor opzegging van het Verdrag. De Afdeling acht het
noodzakelijk dat er bij het voornemen tot opzegging rekening mee wordt
gehouden dat het nieuwe Associatiebesluit binnen afzienbare tijd in
werking zal treden.

Na inwerkingtreding van het nieuwe Associatiebesluit ontstaat, blijkens
de tekst van het concept daarvoor, op grond van het associatierecht van
de Europese Unie aanspraak op de export van uitkeringen. Deze aanspraak
geldt voor in Marokko wonende Marokkaanse onderdanen die legaal werken
of gewerkt hebben op het grondgebied van een lidstaat, en op wie de
wetgeving van een of meer lidstaten van toepassing is of is geweest. De
aanspraak op export heeft betrekking op de volgende prestaties: 

- ouderdomspensioenen;

- nabestaandenpensioenen;

- prestaties in verband met arbeidsongevallen en beroepsziekten;

- invaliditeitspensioenen in verband met arbeidsongevallen en
beroepsziekten.

Kinderbijslag valt overigens niet onder de exportverplichting.

Bij de uitkeringen waarvoor export wel is voorgeschreven, maken
gezinsleden van een werknemer eveneens aanspraak op deze export, mits
zij bij de werknemer in de lidstaat hebben gewoond.

Volgens paragraaf 6 van de memorie van toelichting ontstaat na
inwerkingtreding van het nieuwe Associatiebesluit opnieuw een
exportverplichting voor alle uitkeringen op grond van de Algemene
Ouderdomswet, de Algemene nabestaandenwet, en uitkeringen op grond van
de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering, de Wet
arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen, en de Wet inkomen en
arbeid naar vermogen. Voor uitkeringen op het gebied van
arbeidsongeschiktheid geldt dat deze uit een arbeidsongeval of
beroepsziekte moeten voortvloeien.

De artikelen 5 en 6 van het concept-Associatiebesluit bevatten
bepalingen over handhaving en controle. Voor de betrokken
uitkeringsgerechtigden geldt een informatieplicht, die wordt gehandhaafd
volgens het Marokkaanse recht.

Op grond van artikel 6 van dit besluit kunnen de Marokkaanse instanties
op het gebied van sociale zekerheid voor de Nederlandse
uitvoeringsorganen geneeskundige onderzoeken en administratieve
controles verrichten. Deze worden in beginsel door de organen van het
woonland (Marokko) verricht. Onderzoek in Nederland blijft mogelijk,
indien de betrokkene in staat is de reis te ondernemen zonder dat dit
zijn gezondheid schaadt. Bovendien moeten de Nederlandse instanties de
reiskosten naar Nederland en de verblijfskosten aldaar vergoeden.

Het UWV wijst er in zijn uitvoeringstoets op dat de mogelijkheden voor
keuring in Marokko onder het concept-Associatiebesluit in de praktijk
beperkter zullen zijn dan de mogelijkheden op grond van het huidige
Verdrag. Omdat het concept-Associatiebesluit zich beperkt tot
uitkeringen wegens arbeidsongevallen en beroepsziekten (risque
professionnel), kan Nederland op grond van dit Associatiebesluit alleen
in die gevallen medewerking afdwingen bij de CNSS. Omdat de Nederlandse
arbeidsongeschiktheidswetgeving dit onderscheid niet maakt, wordt het
volgens het UWV heel moeilijk om de CNSS tot medewerking aan
herkeuringen te bewegen. 

Het voorgaande roept de vraag op of de opzegging van het Verdrag en de
inwerkingtreding van het nieuwe Associatiebesluit per saldo niet zullen
leiden tot een verslechtering van de Nederlandse positie in Marokko,
voor zover het gaat om de controle op de rechtmatigheid van uitkeringen
die vallen onder de reikwijdte van het nieuwe Associatiebesluit. In dit
verband acht de Afdeling het van betekenis dat ingevolge artikel 9 van
het concept-Associatiebesluit de administratieve procedures in bestaande
bilaterale overeenkomsten van toepassing blijven, en dat artikel 10 van
dit besluit uitdrukkelijk toelaat dat een of meer lidstaten aanvullende
overeenkomsten sluiten voor het bestrijden van fraude en gebreken.

De Afdeling adviseert in de memorie van toelichting nader in te gaan op
de hiervoor genoemde gevolgen van de inwerkingtreding van het nieuwe
Associatiebesluit.

4.	Conclusie

De Afdeling onderkent dat eenzijdige opzegging van een bilateraal
verdrag een te nemen stap kan zijn, indien de verdragspartner blijft
weigeren mee te werken aan onderhandelingen over een verdragswijziging.
Bij de keuze voor opzegging moeten wel alle relevante aspecten worden
meegewogen.

    

Opzegging van het Verdrag en het Akkoord heeft tot gevolg dat Nederland
niet langer verplicht is om een aantal uitkeringen, waaronder de
kinderbijslag, naar Marokko te exporteren. Daar staat tegenover dat
andere uitkeringen nog steeds geëxporteerd moeten worden, terwijl de
mogelijkheden die Nederland heeft voor controle op de rechtmatigheid van
deze uitkeringen fors beperkt worden. Ook is niet uitgesloten dat de
opzegging nadelige gevolgen heeft voor de relatie met Marokko op andere
gebieden dan de sociale zekerheid. 

Deze overwegingen klemmen te meer nu de kans aanzienlijk is dat binnen
afzienbare tijd na opzegging van het Verdrag het nieuwe
Associatiebesluit tussen de EU, haar lidstaten en Marokko in werking
treedt. Op grond hiervan ontstaan voor de meeste Nederlandse uitkeringen
(zij het niet de kinderbijslag) opnieuw verplichtingen tot export naar
Marokko. De mogelijkheden die dit besluit biedt tot controle op de
rechtmatigheid van de uitkeringen zijn echter veel beperkter dan in het
huidige Verdrag en Akkoord. Het concept-Associatiebesluit biedt
Nederland wel de mogelijkheid om met Marokko nieuwe afspraken te maken
over fraudebestrijding, maar door de associatierechtelijke
exportverplichting is de onderhandelingspositie van Nederland van meet
af aan zwakker dan bij de wijziging van het huidige Verdrag in 2002 en
2003.

 

De Afdeling acht het noodzakelijk om al deze aspecten te inventariseren
en mee te wegen bij de keuze voor het al dan niet opzeggen van het
Verdrag en het Akkoord. Zij adviseert deze afweging in de toelichting
duidelijk tot uitdrukking te brengen.

 

5.	Overige opmerkingen

De Afdeling maakt voorts de volgende opmerkingen.

a.	De Afdeling mist in de memorie van toelichting een overzicht van het
aantal uitkeringen dat op grond van dit overgangsrecht geëxporteerd zal
blijven worden. Voorts ontbreken bij de opsommingen van uitkeringen die
worden geëxporteerd de uitkeringen op grond van de Wet werk en
arbeidondersteuning jonggehandicapten (WAJONG). 

b.	In artikel 2 van het concept-Associatiebesluit worden "prestaties op
grond van arbeidsongeval of beroepsziekten" genoemd. Hieronder vallen
naar het oordeel van de Afdeling ook verstrekkingen op basis van de ZVW
of de Algemene Wet Bijzondere Zorgkosten, voor zover deze aanspraken uit
arbeidsongeval of beroepsziekte voortvloeien.  

De Afdeling adviseert de toelichting op deze onderdelen aan te vullen.  

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

	Algemeen Verdrag inzake sociale zekerheid tussen het Koninkrijk der
Nederlanden en het Koninkrijk Marokko (Trb. 1972, 34) en het op 3
november 1972 te Rabat ondertekende Administratief Akkoord betreffende
de wijze van toepassing van het op 14 februari 1972 te Rabat
ondertekende Algemeen Verdrag inzake sociale zekerheid tussen het
Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk Marokko (Trb. 1973, 130). 

	Zie onder meer de artikelen 31a, 34a en 35 van het Akkoord.

	Verdrag tot wijziging van het op 14 februari 1972 te Rabat ondertekende
Algemeen Verdrag inzake sociale zekerheid tussen het Koninkrijk der
Nederlanden en het Koninkrijk Marokko, zoals gewijzigd en ondertekend op
30 september 1996, en Administratief Akkoord van 3 november 1972 met
betrekking tot de wijze van toepassing van het op 14 februari 1972 te
Rabat ondertekende Algemeen Verdrag inzake de sociale zekerheid tussen
het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk Marokko, zoals
gewijzigd en ondertekend op 30 september 1996, zoals gewijzigd bij de op
30 september 1996 en 22 juni 2000 te Rabat ondertekende Administratief
Akkoorden (Trb. 2002, 132).

	Euro-mediterrane Overeenkomst, waarbij een associatie tot stand wordt
gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun Lid-Staten enerzijds,
en het Koninkrijk Marokko anderzijds, met bijlagen, protocollen en
Slot-Akte, met verklaringen en brieven (PB EG 2000, L 70).

	Besluit van de Raad van de Europese Unie van 21 oktober 2010
betreffende het standpunt met betrekking tot de vaststelling van
bepalingen voor de coördinatie van de socialezekerheidstelsels dat de
Europese Unie zal innemen in de Associatieraad die is opgericht bij de
Euro-mediterrane overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt
gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds,
en het Koninkrijk Marokko, anderzijds (Pb 2010 2010, L 306).

	De Afdeling baseert haar advies op de tekst van het
concept-Associatiebesluit, hoewel uiteraard niet kan worden uitgesloten
dat de definitieve tekst hiervan afwijkt.

	Idem, zie overweging 5 van de considerans.

	Zie artikel 38 van het Verdrag.

	Kamerstukken I 2011/12, 33 162, A. De memorie van toelichting gaat uit
van de veronderstelling dat dit voorstel op 1 januari 2014 in werking is
getreden. 

	Memorie van toelichting, paragraaf 3, blz. 4.

	Volgens de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot beperking
van de export van de kinderbijslag is opzegging van een verdrag een stap
die niet lichtvaardig zal worden gezet. Zie Kamerstukken II 2011/12, 33
162, nr. 3, blz. 2.

	Memorie van toelichting, paragraaf 3, blz. 4.

	Uitvoeringstoets UWV, blz. 10, SVB Uitvoeringstoets opzegging Verdrag
met Marokko 29 juni 2012, blz. 9-10, en CVZ, Uitvoeringstoets mogelijke
opzegging van het verdrag met Marokko, 16 juli 2012, blz. 3.  

	Uitvoeringstoets UWV, blz. 10, uitvoeringstoets SVB, blz. 2, en
uitvoeringstoets CVZ, blz. 3. 

	Volgens de SVB zijn er in 2011 in totaal 110 vermogensonderzoeken
gedaan en is er voor € 3,1 miljoen aan vermogen aangetroffen.
Uitvoeringstoets SVB, blz. 9. 

	Uitvoeringstoets UVW, blz. 8-9.

	Artikelen 1, onder i, 2, en 4, eerste lid, van het Besluit van de Raad
van de Europese Unie van 21 oktober 2010 betreffende het standpunt met
betrekking tot de vaststelling van bepalingen voor de coördinatie van
de socialezekerheidstelsels dat de Europese Unie zal innemen in de
Associatieraad die is opgericht bij de Euro-mediterrane overeenkomst
waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese
Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en het Koninkrijk Marokko,
anderzijds (Pb 2010 2010, L 306).

	Idem, artikel 4, tweede lid.

	Zie de Uitvoeringstoets UWV, blz. 9-12.

	Alleen bij paragraaf 8, Uitkeringslasten, onder C "medische zorg" wordt
een aantal van 21.500 verdragsgerechtigden genoemd.

	Volgens het UWV, Uitvoeringstoets opzeggen sociaalzekerheidsverdrag met
Marokko, 28 juni 2012, werden in 2010 in totaal 21 WAJONG-uitkeringen
naar Marokko geëxporteerd. 

  PAGE  7 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........