Preview document (🔗 origineel)

---

No.W12.14.0106/III	's-Gravenhage, 3 juli 2014

Bij Kabinetsmissive van 24 april 2014, no.2014000809, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende vaststelling
van bepalingen op het gebied van jeugdverblijven (Wet op de
jeugdverblijven), met memorie van toelichting.

Het voorstel introduceert een vorm van wettelijk toezicht op volledig
privaat gefinancierde internaten waar kinderen verblijven. Deze
internaten – die naar aard verschillen van Turks-Nederlandse
internaten tot huizen waar slachtoffers van loverboys worden opgevangen
– krijgen met het voorstel onder andere een meldplicht jegens het
college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) van de
desbetreffende gemeente, dienen een kwaliteitskader met voorgeschreven
onderwerpen vast te stellen en dienen een onafhankelijke
vertrouwenspersoon aan te stellen. Voorts dient de houder en alle bij
het jeugdverblijf betrokkenen die met minderjarigen in aanraking komen
te beschikken over een verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG). Het
voorstel beoogt de controleerbaarheid en transparantie van de situatie
in jeugdverblijven te vergroten om uiteindelijk de ongestoorde
ontwikkeling en de veiligheid van kinderen die aldaar verblijven zo veel
mogelijk te vergroten. Met het voorstel wordt uitvoering gegeven aan de
motie Azmani-Yücel.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de
noodzaak en opportuniteit van het voorstel, het kwaliteitskader en de
handhaving. 

De Afdeling concludeert dat in de toelichting een analyse van de
problematiek in de jeugdverblijven ontbreekt. Verder wordt een
gemotiveerde afweging tussen de verantwoordelijkheid van de ouders voor
de zorg van hun kind ten opzichte van de plicht van de overheid tot
ingrijpen bij tekortschietend ouderlijk gezag gemist. Voorts wordt niet
ingegaan op de bestaande instrumenten en de werking van het vrijwillig
overeengekomen kwaliteitskader. Ten slotte is het voorgestelde
kwaliteitskader niet doeltreffend en handhaafbaar, omdat het geen
inhoudelijke normen bevat.

De Afdeling is van oordeel dat in verband met het vorenstaande het
voorstel nader dient te worden overwogen.

1.	Noodzaak en opportuniteit

a. 	Probleemanalyse

Uit de toelichting blijkt dat aanhoudende mediaberichten over onveilige
situaties in Turks-Nederlandse internaten met een islamitische
achtergrond en het daaruit voortkomende politieke en maatschappelijke
debat aanleiding vormen voor het voorstel. Daarnaast heeft het kabinet
zorgen over de mate waarin deze internaten de integratie van de kinderen
in de Nederlandse samenleving mogelijk belemmeren. Omdat deze internaten
volledig privaat gefinancierd zijn en derhalve niet onder bestaande
regelgeving met betrekking tot toezicht vallen, zijn er geen wettelijke
waarborgen ten aanzien van de veiligheid en ongestoorde ontwikkeling van
de betrokken kinderen. 

Uit de toelichting blijkt dat het aantal jeugdverblijven waarop het
voorstel van toepassing zal zijn, naar verwachting gering zal zijn. Uit
de bijlage bij de brief van de Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid van 27 mei 2013 aan de Tweede Kamer leidt de Afdeling af
dat het om – ongeveer – 26 jeugdinstellingen gaat. 

De Afdeling merkt op dat de twee genoemde redenen voor het voorstel, te
weten de onveiligheid in internaten en de mogelijke belemmerende werking
van de internaten op de integratie in de Nederlandse samenleving  in de
toelichting niet worden uitgewerkt. Daardoor blijft onduidelijk wat
precies bedoeld wordt met de veiligheid en de ongestoorde ontwikkeling
van kinderen en door welke factoren de veiligheid en ontwikkeling van de
minderjarigen in gevaar kunnen komen. Hiermee ontbreekt een
probleemanalyse in de toelichting.

Door het ontbreken van een duidelijke analyse van de problematiek in de
particuliere internaten kan niet worden beoordeeld of met het voorstel
de juiste oplossing is gekozen voor het probleem. Derhalve kan ook niet
worden beoordeeld of het voorstel noodzakelijk is of niet. Dit is te
meer van belang omdat de overheid met het voorstel ingrijpt in private
verhoudingen.

b. 	Weging van belangen 

Op grond van artikel 247 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek oefent
(oefenen) de ouder(s) (hierna: de ouders) gezag uit over hun
minderjarige kinderen en zijn zij uit dien hoofde primair
verantwoordelijk voor hun verzorging en opvoeding. Zij hebben daarbij
een grote mate van vrijheid. Dit is een belangrijk recht van ouders,
onder meer beschermd door artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van
de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Het past de
overheid niet om in de wijze van verzorging en opvoeding door de ouders
te treden.   

Onder verzorging en opvoeding vallen niet alleen de dagelijkse zorg,
maar ook het begeleiden en stimuleren van de minderjarige in zijn
ontwikkelings- en ontplooiingsactiviteiten en het bieden van ruimte
daartoe. 

Daaronder wordt ook verstaan de zorg en de verantwoordelijkheid voor de
veiligheid van het kind, zowel binnen als buiten het gezin. Ouders mogen
hun kinderen niet in een onveilige situatie brengen of laten zitten.
Hierbij kan onder meer ook gedacht worden aan onveilige situaties in
verbanden waarin derden bijdragen aan de opvoeding en ontplooiing van
het kind.     

Het tweede lid van artikel 247 Boek 1 BW legt de ouders ook de
verplichting op om hun kinderen te verzorgen en op te voeden zonder
toepassing van geestelijk of lichamelijk geweld of van enige andere
vernederende behandeling. Alle vormen van kindermishandeling vallen
onder de formulering. 

Het ouderlijk gezag is het geheel van bevoegdheden dat bedoeld is om het
belang van het kind te dienen. Onder die voorwaarde kunnen ouders de
opvoeding naar eigen inzicht zelf verrichten of doen verrichten. Ouders
hebben zo zeggenschap over zaken als omgang van het kind met derden en
lidmaatschap van verenigingen, maar hebben ook het recht de
verblijfplaats van het kind te bepalen. 

Het recht van de ouders tot verzorging en opvoeding is niet onbegrensd.
Als de ouders in de uitoefening van de plicht tot verzorging en
opvoeding te kort schieten op een wijze die schadelijk is of schadelijk
dreigt te zijn voor het kind, heeft de overheid de taak om op te treden.
Op de overheid rust immers de plicht om kinderen te beschermen tegen
aantasting van hun lichamelijke en geestelijke integriteit, waaronder
kindermishandeling. Daarbij moet sprake zijn van een evenwicht tussen de
vrijheid van de ouders en de verantwoordelijkheid van de overheid.

In de toelichting bij het wetsvoorstel wordt de primaire
verantwoordelijkheid van de ouders voor de opvoeding van hun kind
onderschreven. Ook in de keuzevrijheid om kinderen in een jeugdverblijf
te laten verblijven wil de overheid niet treden.

Volgens de toelichting meent de regering echter dat de overheid een
verantwoordelijkheid rust om kinderen te verzekeren van de bescherming
en zorg die nodig zijn voor het welzijn van het kind. Deze
verantwoordelijkheid geldt, volgens de regering, te meer ten behoeve van
minderjarigen in een jeugdverblijf, omdat zij gedurende lange periodes
niet in de nabijheid van hun ouders – dan wel wettelijke
vertegenwoordigers – zijn. De regering acht het van belang, daartoe
aangespoord door het maatschappelijke en politieke debat, om enige
waarborgen in de wet vast te leggen omwille van de veiligheid, het
welzijn en ongestoorde ontwikkeling van deze kinderen, aldus de
toelichting. Ook in het kader van de uiteenzetting van ontvangen
reacties op de internetconsultatie wordt de nadruk gelegd op het
centraal stellen van de belangen van het kind.

De Afdeling is in het licht van het voorgaande normatieve kader echter
van oordeel dat de toelichting de noodzaak tot overheidsinterventie niet
dragend motiveert.

Allereerst wordt door het ontbreken van een probleemanalyse niet
duidelijk op welke wijze de veiligheid en de ontwikkeling van
minderjarige kinderen in jeugdverblijven zodanig bedreigd worden dat dit
schadelijk is voor de jeugdige. Vervolgens wordt niet ingegaan op de
vraag of en in hoeverre ouders in de uitoefening van hun plicht tot
verzorging en opvoeding tekortschieten door het niet voorkomen van
mogelijke schade aan de ontwikkeling en veiligheid van het kind. Het
antwoord op deze vraag is van belang om een ingrijpen door de overheid
te kunnen rechtvaardigen.

De Afdeling merkt op dat in de toelichting van een deugdelijke afweging
van belangen op inhoudelijke gronden tussen enerzijds de vrijheid van de
ouders in de uitoefening van hun gezag en anderzijds de
verantwoordelijkheid van de overheid om kinderen te beschermen tegen
aantasting van hun lichamelijke en geestelijke integriteit niet is
gebleken. 

c. 	Bestaande instrumenten alternatief?

Zoals naar voren gebracht zijn de ouders primair verantwoordelijk voor
de verzorging en opvoeding van hun kind, maar is het in bepaalde
situaties gelegitimeerd dat de overheid in die verantwoordelijkheid van
de ouders ingrijpt. Zo kan het college van burgemeester en wethouders
(hierna: het college) van de woonplaats van het kind voorzieningen op
het gebied van jeugdhulp treffen indien naar het oordeel van het college
een jeugdige of een ouder jeugdhulp nodig heeft in verband met opgroei-
en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en voor
zover de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de
ouders of het kind ontoereikend zijn. Zodra het college tot het oordeel
komt dat een maatregel met betrekking tot het gezag over het betrokken
kind overwogen moet worden, doet het college een verzoek tot onderzoek
bij de raad voor de kinderbescherming. Dit kan leiden tot bijvoorbeeld
een ondertoezichtstelling.

Ook in situaties waarin de ouders hun kind in een onveilige situatie
buiten het gezin brengen kan het noodzakelijk zijn gebruik te maken van
het instrument van de ondertoezichtstelling om de veiligheid van de
jeugdige te garanderen. Een college zou de genoemde bevoegdheid dan ook
kunnen inzetten ten aanzien van kinderen die verblijven in een privaat
gefinancierd jeugdverblijf. Uit de toelichting wordt niet duidelijk hoe
deze bevoegdheden – die met ingang van de inwerkingtreding van de
Jeugdwet zullen gelden – zich verhouden tot het voorstel. 

d. 	Zelfregulering

Tenslotte is van belang dat inmiddels, met betrokkenheid van
instellingen met een Turkse signatuur, een vrijwillig kwaliteitskader is
vastgesteld met betrekking waartoe een groot deel van de betrokken
internaten zich bereid heeft verklaard mee te werken aan de landelijke
afspraken. 

Dit kwaliteitskader is nader geoperationaliseerd in een Landelijk
toetsingskader privaat gefinancierde internaten en vormt de basis voor
het daadwerkelijke toezicht door de PGV Nederland (voorheen: GGD
Nederland). 

In de toelichting wordt slechts gesteld dat de kwaliteitseisen uit het
vrijwillig overeengekomen landelijk kwaliteitskader zijn overgenomen in
het voorstel. Uit de toelichting wordt niet duidelijk in hoeverre deze
landelijke afspraken de geschetste problemen al dan niet nu reeds
oplossen.

e. 	Conclusie

In de toelichting ontbreekt een analyse van de problematiek in
jeugdverblijven. Voorts is van een weging van belangen op inhoudelijke
gronden tussen de primaire verantwoordelijkheid van de ouders voor de
zorg van hun kind en de plicht van de overheid tot optreden in geval van
tekortschietend ouderlijk gezag niet gebleken. Ook wordt in de
toelichting een uiteenzetting gemist hoe de bestaande instrumenten voor
het ingrijpen van overheidswege in het ouderlijk gezag zich verhouden
tot het wetsvoorstel en evenmin wordt ingegaan op de mogelijkheden die
het vrijwillig overeengekomen kwaliteitskader nu al biedt.

Op grond van het voorgaande zijn naar het oordeel van de Afdeling de
noodzaak en de opportuniteit van het wetsvoorstel niet voldoende
aangetoond.

De Afdeling adviseert het voorstel op bovengenoemde punten dragend te
motiveren en indien niet in een dergelijke motivering kan worden
voorzien het voorstel te heroverwegen.

Voorts wijst de Afdeling op het volgende.

2.	Kwaliteitskader en handhaving

Artikel 3 van het voorstel formuleert de verplichting voor de houder van
het jeugdverblijf tot het vaststellen van een kwaliteitskader met het
oog op het waarborgen van de veiligheid en het welzijn van de jeugdige
en vormt daarmee het belangrijkste onderdeel van het voorstel.

Uit de toelichting blijkt dat de kwaliteitseisen uit het vrijwillig
overeengekomen landelijk kwaliteitskader zijn overgenomen. Wat de
opsomming van de onderwerpen betreft is dit juist. De nadere invulling
zoals die is weergegeven in het landelijk kwaliteitskader ontbreekt
evenwel. 

Voorts stelt de toelichting dat met het voorstel het toezicht wordt
geformaliseerd en de mogelijkheid tot handhaving wordt gecreëerd. 

De Afdeling merkt op dat handhaving van een kwaliteitskader dat niet
inhoudelijk is genormeerd niet mogelijk is. Weliswaar zal eerst een
aanwijzing moeten worden gegeven voordat een last kan worden opgelegd,
maar ook die aanwijzing moet inhoudelijk genormeerd zijn. Om te kunnen
beoordelen of de kwaliteit van jeugdverblijven met het oog op een
gezonde en veilige leefomgeving toereikend is, zullen daarop toegesneden
kwaliteitseisen gedefinieerd moeten worden. De stelling in de
toelichting dat een ministeriele regeling tot de mogelijkheden behoort
indien blijkt dat de handhaving problemen oplevert, wekt de indruk dat
het paard achter de wagen wordt gespannen.  

Ten slotte merkt de Afdeling op dat de inhoudelijke normering op
hoofdlijnen op het niveau van een algemene maatregel van bestuur behoort
plaats te vinden en niet op het gekozen niveau van een ministeriële
regeling, nu het niet gaat om administratieve en andere meer technische
voorschriften.

  

Nu in het wetsvoorstel inhoudelijke kwaliteitseisen ontbreken, beschikt
de gemeente niet over een adequaat instrument om toezicht uit te
oefenen. Ook in dit opzicht mist het wetsvoorstel doel en adviseert de
Afdeling het wetsvoorstel te heroverwegen. 

3.	De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele
bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State betreffende no.W12.14.0106/III

De formulering van artikel 1, tweede lid, komt niet geheel overeen met
hetgeen de considerans beoogt te regelen.

In artikel 1, eerste lid, in de definitie van jeugdverblijf na
“minderjarigen” invoegen: elk.

In artikel 2 na “in stand houden” invoegen: van een jeugdverblijf.

De formulering van artikel 3, eerste lid, aanhef, laten aansluiten bij
de considerans (gezonde en veilige leefomgeving heeft niet dezelfde
inhoud als: het bevorderen van de veiligheid, de ongestoorde
ontwikkeling en het pedagogische klimaat van de minderjarige).

In artikel 3, tweede lid, “een goede uitvoering van” vervangen door:
het binnen het jeugdverblijf voldoen aan.

In artikel 4, eerste zin, “kan ondersteunen of informeren” vervangen
door: indien gewenst ondersteunt of informeert.

In artikel 4, tweede zin, “doet zijn werk” vervangen door: verricht
zijn werkzaamheden.

Artikel 7, tweede lid, vervangen door; 2. Uitsluitend ambtenaren in
dienst van een gemeentelijke gezondheidsdienst als bedoeld in artikel 14
van de Wet publieke gezondheid oefenen het toezicht, bedoeld in het
eerste lid, uit.

In artikel 9, tweede lid, “heeft voldaan” vervangen door: dient te
voldoen.

In artikel 10, eerste lid, “met directe gevolgen voor” vervangen
door: dat directe gevolgen heeft voor.

In artikel 10, tweede lid, “bevat de sluitingsduur” vervangen door:
bepaalt de sluitingsduur.

	Kamerstukken II 2012/13, 33 400 XV, nr. 94.

 	Uit Kamervragen over het bericht inzake onveilige situaties in
moskee-internaten waarbij het toezicht ontbreekt en de informatie van
het college van Burgemeester en Wethouders van Rotterdam  aan de
gemeenteraad blijkt onder meer het volgende. Het stadsbestuur
constateert op basis van periodieke controles dat in alle gevallen
sprake is van brandveilige situaties. Tevens wordt in alle gevallen
voldaan aan de relevante vergunningsvereisten, met uitzondering van
één locatie waarvoor een legalisatietraject loopt. Bij enkele
internaten zijn de afgelopen jaren kleine tekortkomingen geconstateerd.
Hierop is op gepaste wijze handhavend opgetreden. Verder zijn bij het
Advies- en Meldpunt Kindermishandeling (AMK) drie meldingen
binnengekomen die betrekking hadden op een internaat. Het AMK heeft
onderzoek ingesteld, maar zag geen aanleiding voor verdere acties en
heeft de cases afgesloten. (NRC Handelsblad van 10 en 11 november 2012
en brief van 15 november 2012, kenmerk 1063962)   

	Toelichting, paragraaf 1.1, onder ‘Aanleiding’.

	Toelichting, paragraaf 1.4, onder ‘Reikwijdte begripsbepaling’.

	Bijlage bij Kamerstukken II 2012/13, 33 400 XV, nr. 105.

	Het gebruik van de woorden “internaten met een religieuze grondslag
of andere levensovertuiging” en “pedagogisch klimaat” lijkt te
wijzen op ongewenste beïnvloeding, maar dit wordt niet uitgesproken. 

	Artikel 8 EVRM bepaalt (onder andere) dat een ieder recht heeft op
respect voor zijn privéleven en zijn familie- en gezinsleven. Op grond
van genoemd artikel is inmenging van enig openbaar gezag in de
uitoefening van dit recht slechts toegestaan wanneer daarin bij wet is
voorzien en noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid,
de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het
voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van
de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en
vrijheden van anderen. Wanneer de overheid besluit tot bedoelde
inmenging dient die proportioneel en subsidiair te zijn.

 	Memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van Boek 1
van het Burgerlijk Wetboek teneinde een bijdrage te leveren aan het
voorkomen van het gebruik van geestelijk of lichamelijk geweld jegens of
van enige andere vernederende behandeling van kinderen in de verzorging
en opvoeding. (Kamerstukken II 2005/06, 30316, nr. 3, blz. 1) Verwezen
zij ook naar artikel 18, eerste lid, van het Internationaal Verdrag
inzake de Rechten van het Kind (IVRK).

 	Artikel 247, tweede lid, Boek 1 BW en Kamerstukken II 1992/93, 23 012,
nr. 3, blz. 35.

 	Kamerstukken II 2005/06, 30 316, nr. 3, blz. 7.

 	Kamerstukken II 2005/06, 30 316, nr. 3, blz. 7. Bij de formulering is
aangesloten bij artikel 19 IVRK inzake kindermishandeling. Dit artikel
bepaalt dat de overheid alle passende wettelijke en bestuurlijke
maatregelen en maatregelen op sociaal en opvoedkundig gebied neemt om
het kind te beschermen tegen alle vormen van lichamelijk of geestelijk
geweld, letsel of misbruik, lichamelijke of geestelijke verwaarlozing of
nalatige behandeling, mishandeling of exploitatie, met inbegrip van
seksueel misbruik, terwijl het kind onder de hoede is van de ouder(s),
wettige voogd(en) of iemand anders die de zorg voor het kind heeft.

 	HR 25 september 1998, NJ 1999/379.

 	Hof Amsterdam 24 maart 1949, NJ 1950/142.

 	Kamerstukken II 2005/06, 30 316, nr. 3, blz. 1-3, met verwijzing naar
artikel 19 IVRK. Bij artikel 247, tweede lid, van Boek 1 BW is sprake
van dit evenwicht.

	Toelichting, paragraaf 1.3.

 	Toelichting, paragraaf 4. Uit de internetconsultatie blijkt ook dat
het wetsvoorstel door een groot deel van de Turkse Nederlanders die
hebben gereageerd als een ondermijning van de positie van de ouders
wordt beschouwd. De ouders geven aan dat zij intensief betrokken zijn
bij de jeugdverblijven en dat zij geen noodzaak zien voor inmenging door
de overheid. De jeugdverblijven kunnen rekenen op een breed draagvlak
binnen de gemeenschappen. Het voorstel mist daardoor naar hun mening een
gedegen grond. 

	Artikel 2.3 Jeugdwet.

	Artikel 2.4 Jeugdwet.

 	Artikel 254 van Boek 1 BW. Op grond van dit artikel kan de
kinderrechter een kind onder toezicht stellen indien de minderjarige
zodanig opgroeit, dat zijn zedelijke of geestelijke belangen of zijn
gezondheid ernstig worden bedreigd, en andere middelen ter afwending van
deze bedreiging hebben gefaald of, naar is te voorzien, zullen falen.
Verwezen zij ook naar artikel 255 van Boek 1 BW ingevolge de wet van 12
maart 2014 (Stb 130).    

 	Kamerstukken II 2005/06, 30 316, nr. 4, blz. 5.

	Kamerstukken II 2012/13, 33 400 XV, nr. 105. 

	Kamerstukken II 2013/14, 33 759 XV, nr. 62. Het toetsingskader, dat als
bijlage bij het kamerstuk is gevoegd, is op 30 januari 2014 vastgesteld.

	Toelichting, paragraaf 1.4, onder ‘Kwaliteitskader’.

	Kamerstukken II 2012/13, 33 400 XV nr. 105, bijlage. Zo dient de missie
van een jeugdverblijf in ieder geval als element te bevatten: normen,
waarden en overtuigingen, waarbij uitgangspunt is oriëntatie op de
Nederlandse samenleving. Visie bevat in ieder geval de kernwaarde of
signatuur van de instelling en doel van de instelling. Bij het
aannamebeleid wordt gewezen op de gevraagde pedagogische competenties.

	Toelichting, paragraaf 1.4.

 	Paragraaf 1.4 en met betrekking tot artikel 5.  

 PAGE   1 

  PAGE  2 

 PAGE   I 

........................................................................
...........

AAN DE KONING