Preview document (🔗 origineel)

---

No.W06.12.0190/III	's-Gravenhage, 13 juli 2012

Bij Kabinetsmissive van 30 mei 2012, no.12.001221, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Staatssecretaris van Financiën, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het
voorstel van wet op het leveren van gegevens ten behoeve van het
biedboek voor de veiling van bepaalde verkooppunten van
motorbrandstoffen (Wet aanvullende biedboekgegevens), met memorie van
toelichting.

Het wetsvoorstel strekt tot de introductie van een verplichting voor,
kort gezegd, exploitanten van benzinestations aan rijkswegen om een
aantal gegevens aan te leveren voor het biedboek voor de veiling van die
stations. Het betreft de shopomzet (de omzet die wordt behaald uit
activiteiten anders dan de verkoop van motorbrandstoffen), de doorzet
(het aantal verkochte liters brandstof) en de kaartliters (het aantal
liters brandstof dat via een merkgebonden 'tankpas' is verkocht). Met
deze aanvulling van het biedboek wordt beoogd de concurrentie tijdens de
veiling van benzinestations te verbeteren en de toegankelijkheid van de
benzinemarkt voor nieuwkomers te vergroten. Die veiling vloeit voort uit
de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen
(hierna: Benzinewet). Daarin is bepaald dat de Staat huurovereenkomsten
sluit ten aanzien van benzinestations langs rijkswegen die in eigendom
zijn van de Staat. Deze overeenkomsten worden aangegaan voor een periode
van 15 jaar. Voor de verkrijging van zo'n huurrecht is een
veilingsysteem opgezet. 

 

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt in de eerste plaats
een opmerking over de keuze voor een afzonderlijke wettelijke regeling.
De daartoe aangevoerde argumenten overtuigen niet. De Afdeling ziet geen
reden waarom zou moeten worden afgezien van opneming van de voorgestelde
bepalingen in de Benzinewet. In de tweede plaats wordt ingegaan op de
voorgestelde sanctionering. De vaste bestuurlijke boete houdt geen
rekening met de omstandigheden van de overtreding. De boete zal daarom
onder omstandigheden disproportioneel hoog zijn. Ten slotte wordt een
opmerking gemaakt over de veel te ruime delegatiebevoegdheid en over het
niveau van delegatie. De Afdeling is van oordeel dat in verband daarmee
aanpassing van het voorstel nodig is.

1.	Regeling in een afzonderlijk wet

De Benzinewet bevat bepalingen inzake de periodieke veiling van
verkooppunten van motorbrandstoffen aan rijkswegen, de huurovereenkomst
tussen het Rijk en de exploitant en de overgang van een stelsel van
eeuwigdurende concessies naar tijdelijke huurovereenkomsten met
betrekking tot een benzinestation. Het onderhavige voorstel is een
zelfstandige wet die betrekking heeft op een bepaald aspect van de
periodieke veiling van benzinestations. De toelichting noemt hiervoor
twee redenen. In de eerste plaats is de Benzinewet een codificatie van
een aantal convenanten die de overheid tussen 2000 en 2004 heeft
gesloten met de partijen die actief zijn op de benzinemarkt. Het
wijzigen van de Benzinewet door het toevoegen van regels zou door de
marktdeelnemers kunnen worden uitgelegd als het niet nakomen van de
convenanten, met alle gevolgen van dien. Ten tweede past deze regeling
volgens de regering naar haar aard niet in de bestaande Benzinewet. De
Benzinewet is een zuiver privaatrechtelijke regeling. In een dergelijke
privaatrechtelijke regeling past het niet een bestuursrechtelijk
sanctiemechanisme in te voeren, aldus de toelichting. 

Weliswaar waren de convenanten aanleiding voor de Benzinewet, maar die
wet was nodig door de weigering van bepaalde exploitanten tot
medewerking aan het voorgestelde stelsel. Ook nu is een wettelijke
regeling nodig gezien het gebrek aan bereidheid van de sector om
aanvullende gegevens voor het biedboek te verschaffen. Nu beide
regelingen vanuit dezelfde gedachte nodig zijn, is het niet duidelijk
waarom de voorgestelde regeling geen onderdeel kan uitmaken van de
Benzinewet. Voorts merkt de Afdeling op dat, indien het verschaffen van
nadere gegevens uitgelegd zou worden als het opleggen van met de
convenanten strijdige verplichtingen, de omstandigheid dat deze
verplichtingen zouden zijn neergelegd in een afzonderlijke wet niet van
belang is. Aangetekend zij hierbij dat uit het convenant Veiling en
Gebruiksvergoeding volgt dat het biedboek 'de informatie bevat die
essentieel is om tijdens de veiling een verantwoord bod te kunnen
uitbrengen'. Welke informatie als essentieel moet worden aangemerkt,
wordt niet nader omschreven. Dit betekent dat ook aanvullende informatie
zoals thans voorgesteld onderdeel kan uitmaken van het biedboek. 

Ten aanzien van het tweede argument wordt opgemerkt dat het huidige
karakter van de Benzinewet, als wet die regels stelt die gelden in
privaatrechtelijke verhoudingen, er niet aan in de weg staat om daarin
bepaalde verplichtingen op te nemen die bestuursrechtelijk worden
gehandhaafd. De Afdeling ziet in het licht van het bovenstaande aldus
geen aanleiding voor een afzonderlijk wetsvoorstel naast de Benzinewet. 


De Afdeling adviseert aan de beoogde verplichting vorm te geven door
wijziging van de Benzinewet. 

2.	Sanctionering

Het voorstel verplicht tot levering van bepaalde gegevens. Wanneer die
levering niet of niet volledig binnen de termijn geschiedt, legt de
Minister van Financiën een bestuurlijke boete op. De Afdeling merkt
hierover het volgende op.

a. Keuze voor een sanctiestelsel

In de memorie van toelichting wordt een beroep gedaan op de kabinetsnota
uit 2008 over de keuze van een sanctiestelsel en het daarin opgenomen
criterium "open en besloten context". Het onderscheid tussen de open en
besloten context is niet goed bruikbaar als criterium voor de keuze van
een sanctiestelsel. Dit criterium biedt onvoldoende houvast om een keuze
te maken. Het is niet zozeer de context waarbinnen de overtreding plaats
heeft gevonden, als wel de aard en de ernst van het feit die bepalend
dienen te zijn voor de keuze van een sanctiestelsel.  Operationalisering
van het criterium "aard en ernst van het feit" vraagt bijzondere
aandacht. Recidive en het toebrengen van schade aan individuele personen
zijn bijvoorbeeld indicaties voor strafrechtelijke afdoening. Voorts
komt het strafrecht in aanmerking, wanneer de normovertreding moreel
afkeurenswaardig is. Een zuiver financiële sanctie in de vorm van een
bestuurlijke boete is dan niet altijd een adequate reactie. Het is aan
de wetgever om te beoordelen of van dergelijke morele afkeuring sprake
is. De Afdeling is dan ook van oordeel dat de keuze voor
strafrechtelijke dan wel bestuursrechtelijke sanctionering dient te
worden gebaseerd op de aard en de ernst van het feit. In dit geval gaat
het niet om de morele afkeurenswaardigheid van de overtreden norm en
evenmin om recidive of bijvoorbeeld het toebrengen van schade aan
personen. De keuze voor bestuursrechtelijke sanctionering acht de
Afdeling op grond van de aard en ernst van het feit dan ook terecht.  

De Afdeling adviseert in de memorie van toelichting de keuze voor
bestuursrechtelijke beboeting te motiveren vanuit het criterium van de
aard en de ernst van het feit.

b. Huurder en houder

Het voorgestelde artikel 2, eerste lid, bepaalt dat de huurder verplicht
is de, in het voorgestelde artikel 3, eerste lid, genoemde, gegevens
voor het biedboek aan de minister te leveren. Het voorgestelde artikel
2, tweede en derde lid, geeft een regeling voor het geval de huurder
niet de feitelijke exploitant van het verkooppunt is en dus niet over de
verlangde gegevens beschikt. In dat geval dient de huurder uiterlijk 31
december van het jaar voorafgaand aan de veiling aan te tonen dat hij
geen houder is van de relevante gegevens. De verplichting om de gegevens
aan te leveren, is ingevolge het voorgestelde artikel 2, derde lid, in
dat geval van overeenkomstige toepassing op de houder (degene die
beschikt over de gegevens, in ieder geval de feitelijke exploitant). 

Het voorgestelde artikel 4 bevat de sanctiebepaling voor het niet of
niet volledig binnen de termijn aanleveren van de verlangde gegevens. De
Afdeling merkt op dat het voorgestelde artikel 4, eerste lid, slechts
ziet op het niet of gedeeltelijk niet aanleveren van gegevens door de
huurder. Er is geen regeling opgenomen die het mogelijk maakt het niet
of gedeeltelijk niet leveren van gegevens door een houder, niet zijnde
de huurder, te sanctioneren.  

De Afdeling adviseert het voorstel in het licht van het bovenstaande aan
te passen. 

c. Hoogte van de boete

Ingevolge het voorgestelde artikel 4, tweede lid, bedraagt de boete voor
het niet of gedeeltelijk niet leveren van de verlangde gegevens één
maal de jaarlijkse gebruiksvergoeding voor de locatie waarover de
gegevens niet of gedeeltelijk niet binnen de termijn geleverd zijn. 

De toelichting geeft aan dat door de boete op deze manier te berekenen
aan een aantal belangrijke eisen voor boeteoplegging wordt voldaan. 'Het
belangrijkste is dat een boete proportioneel moet zijn en tegelijkertijd
ook effectief. Voornamelijk de proportionaliteit van de boete is in dit
geval lastig gebleken. Doordat er grote verschillen zijn tussen de
huurders van locaties kan een uniforme boete voor de één een schijntje
zijn en voor de ander een faillissement betekenen. Doel is om de hoogte
van de boete op een zodanige manier vast te stellen dat deze voor alle
partijen als een sanctie wordt gevoeld, zonder dat dit leidt tot grote
financiële problemen. Met deze wijze van boetebepaling wordt niet
zozeer naar de (kapitaalkracht) van de overtredende partij gekeken, maar
naar een aan de waarde van de locatie gerelateerd bedrag. Hiermee wordt
de hoogte van de boete dus afhankelijk gesteld van de
waarde/aantrekkelijkheid van de locatie.'

De Afdeling merkt op dat de voorgestelde boete een vast boetebedrag
betreft voor zeer uiteenlopende overtredingen. Als gevolg hiervan worden
gevallen waarin informatie niet geheel volledig of niet tijdig
(bijvoorbeeld een dag te laat) wordt verstrekt en gevallen waarin in het
geheel geen informatie wordt verstrekt gelijkelijk beboet. Het voorstel
bevat niet de mogelijkheid om in bepaalde gevallen de boete te matigen.
De Afdeling acht dit disproportioneel en om die reden in het licht van
artikel 6 van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens en de
fundamentele vrijheden, en de daarop gebaseerde jurisprudentie onjuist.
Bij het vaststellen van de hoogte van een boete dient rekening te kunnen
worden gehouden met de omstandigheden van het geval en dient de straf in
overeenstemming te zijn met de aard en ernst van het gepleegde feit. 

De Afdeling adviseert, gelet op het vorenstaande, in artikel 4, tweede
lid, te bepalen welk boetebedrag ten hoogste kan worden opgelegd, zodat
rekening kan worden gehouden met relevante omstandigheden. 

3.	Delegatie

Ingevolge het voorgestelde artikel 3, tweede lid, kunnen bij
ministeriële regeling door de Minister van Financiën nadere gegevens
worden gevraagd in aanvulling op de shopomzet, de doorzet en het aantal
kaartliters. De toelichting vermeldt dat van deze bevoegdheid gebruik
kan worden gemaakt indien informatie nodig blijkt te zijn om het doel
van dit wetsvoorstel te bereiken. De Afdeling acht deze
delegatiebepaling te ruim, nu zij de reikwijdte van het voorstel vrijwel
onbeperkt kan uitbreiden.

Voorts gaat het niet om voorschriften van administratieve aard,
uitwerking van details, voorschriften die dikwijls wijziging behoeven of
voorschriften waarvan te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed
moeten worden vastgesteld. Daarom ligt regeling bij algemene maatregel
van bestuur in de rede. 

De Afdeling adviseert het voorstel in het licht van het bovenstaande aan
te passen. 

4.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W06.12.0190/III met redactionele kanttekeningen die de
Afdeling in overweging geeft.

In het voorgestelde artikel 3, zesde lid, 'omtrent de juistheid'
vervangen door 'omtrent de getrouwheid'. 

Een slotformulier opnemen.

	Memorie van toelichting, Algemeen Deel, onder 'Inleiding' en
'Algemeen'.

	Memorie van toelichting, Algemeen Deel, onderdeel 'Afzonderlijke
regeling'.

	De Raad van State merkte in zijn advies van 4 oktober 2004 over de
Benzinewet over de relatie tussen de convenanten en het voorstel voor de
Benzinewet op: 'De noodzaak van het wetsvoorstel valt volgens de memorie
van toelichting in twee delen uiteen. Enerzijds heeft het kabinet in
artikel 9.6 van het Convenant de verplichting op zich genomen te
bevorderen dat bij de Staten-Generaal een voorstel van Wet
motorbrandstoffenverkooppunten langs rijkswegen wordt ingediend. Daarmee
wordt beoogd, “voor zover de aard van de gemaakte afspraken zich
hiervoor leent, aan het Alternatieve Traject zoals neergelegd in het
Convenant een wettelijke basis te geven”. Met dit wetsvoorstel wordt
aan die verplichting uitvoering gegeven. Daarmee is volgens de memorie
van toelichting duidelijk dat het wetsvoorstel naar reden van bestaan,
inhoud en vorm geheel wordt bepaald door het Convenant en door het
Convenant onderliggende rechtsrelaties. Anderzijds wordt wetgeving
noodzakelijk geacht daar exploitanten niet gebonden zijn aan de
afspraken die in het Convenant en het Convenant onderliggende
rechtsrelaties zijn neergelegd. Daar de verplichting opgenomen in
artikel 9.6 van het Convenant geen objectieve noodzaak vormt om tot
wetgeving over te gaan, maar slechts een beleidsmatige afspraak is,
adviseert de Raad de memorie van toelichting in die zin aan te passen
dat de noodzaak om tot wetgeving over te gaan alleen voortvloeit uit de
weigering tot medewerking van bepaalde exploitanten. Volgens de
toelichting is namelijk gebleken dat vrijwillige medewerking van
exploitanten bij de veiling van benzinestations waarbij de exploitatie
niet door een van de partijen bij het Convenant zelf ter hand is
genomen, in vrijwel geen enkel geval wordt verkregen.' Kamerstukken II
2004/2005, 29951, nr. 4.

	Punt 2, onderdeel c. 

	Zie tevens het onderzoek 'Meer marktwerking benzinemarkt. Een onderzoek
naar de juridische randvoorwaarden voor enige voorstellen van de Tweede
Kamer teneinde de marktwerking tussen benzinestations langs de snelweg
te bevorderen', p. 18.

	Zie het advies van 10 september 2009, nr. W03.09.0237/II, met
betrekking tot het voorstel van wet tot wijziging van de Wet op de
kansspelen in verband met de instelling van de kansspelautoriteit
(Kamerstukken II 2009/10, 32 264, nr. 4, opmerking 4b). 

	Zie bijvoorbeeld het advies van 10 september 2009, nr. W03.09.0237/II,
met betrekking tot het voorstel van wet tot wijziging van de Wet op de
kansspelen in verband met de instelling van de kansspelautoriteit
(Kamerstukken II 2009/10, 32 264, nr. 4, opmerking 4b), het advies van 8
februari 2010, nr. W05.09.0444/I, met betrekking tot het voorstel van
wet tot wijziging van de Leerplichtwet 1969, de Wet educatie en
beroepsonderwijs, de Wet op de expertisecentra, de Wet op het primair
onderwijs, de Wet studiefinanciering 2000, de Wet tegemoetkoming
onderwijsbijdrage en schoolkosten en de Wet op het voortgezet onderwijs
in verband met het treffen van diverse maatregelen ten behoeve van het
bestrijden van verzuim en voortijdig schoolverlaten (Kamerstukken II
2009/10, 32 356, nr. 4, opmerking 2), het advies van 27 mei 2010, nr.
W03.10.0076/II, met betrekking tot het voorstel van wet tot wijziging
van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften en
de Gemeentewet in verband met het onder de Wet administratiefrechtelijke
handhaving verkeersvoorschriften brengen van de Wet
aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen en enkele technische
verbeteringen (Kamerstukken II 2009/10, 32 438, nr. 4, voetnoot 2) en
het advies van 20 januari 2012, nr. W12.11.0479/III, met betrekking tot
het voorstel van Wet aanscherping handhaving sanctiebeleid SZW-wetgeving
(Kamerstukken II 2011/12, 33 207, nr. 4, opmerking 2b).

	Memorie van toelichting, artikelsgewijze toelichting bij artikel 4. 

	Memorie van toelichting, artikelsgewijze toelichting bij artikel 3. 

 PAGE   1 

  PAGE  5 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........