Preview document (🔗 origineel)

---

Inventarisatie Single European Sky met vragen aan collega-parlementariërs

Inleiding

Met het oog op het Nederlandse voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie van januari t/m juni 2016 stelde de vaste commissie voor Infrastructuur en Milieu van het Nederlandse Huis van Afgevaardigden, hierna Tweede Kamer, op 9 december 2015 een tweetal parlementaire rapporteurs aan op het onderwerp Single European Sky (SES), oftewel de totstandkoming van één Europees luchtruim. In navolging van de Nederlandse regering wil de vaste commissie langs deze weg het belang dat de Tweede Kamer hecht aan dit onderwerp voor Nederland en voor Europa met klem benadrukken.

De Tweede Kamer is van mening dat het voorkomen van omvliegen en het reduceren en voorkomen van vertragingen in Europa, de kerndoelen van de totstandkoming van één Europees luchtruim, enorme voordelen met zich meebrengen voor zowel de Europese consument, de Europese luchtvaartmaatschappijen en vrachtvervoerders als voor het verminderen van de CO2-uitstoot in Europa. Echter, de Tweede Kamer constateert tegelijkertijd dat de voortgang in het komen tot één Europees luchtruim forse gebreken vertoont en dat de urgentie om belemmeringen weg te nemen onvoldoende lijkt te worden gevoeld in verschillende lidstaten, op welk niveau veel van de belemmeringen zich bovendien lijken te manifesteren.

Ten eerste vragen de rapporteurs middels dit position paper aandacht voor het onderwerp van Single European Sky in het interparlementaire circuit van nationale parlementen in de Europese Unie, en dan met name bij de luchtvaartwoordvoerders in de nationale parlementen. De rapporteurs hopen de collega-parlementariërs allereerst te overtuigen van de hoge urgentie die de Tweede Kamer voelt ten aanzien van dit dossier.

Ten tweede doen de rapporteurs een beroep op het interparlementaire circuit om hen in staat te stellen in kaart te brengen waar de belemmeringen om te komen tot één Europees luchtruim zich precies bevinden en wat de reden is dat deze belemmeringen vooralsnog onoverkomelijk lijken te zijn, dan wel niet op (zeer) korte termijn kunnen worden weggenomen. Hiertoe leggen zij u onder 2. enkele vragen voor, met het verzoek deze uiterlijk voor 1 juni 2016 te beantwoorden. Uw antwoorden zullen worden gebruikt bij de voorbereiding van de aanstaande high-level bijeenkomst van de SESAR (Single European Sky ATM Research¹) Joint Undertaking (hierna SJU) die gehouden wordt in Amsterdam te 14-16 juni 2016². Deze bijeenkomst, georganiseerd in samenspraak met het Nederlandse EU Voorzitterschap, zal waarschijnlijk een interparlementaire dimensie kennen waarbij nationale parlementariërs uitgenodigd worden een diepgaande dialoog aan te gaan over dit onderwerp met als doel de gevoelde urgentie te verhogen en door middel van interparlementaire discussie te bezien waar stappen kunnen worden gezet om belemmeringen weg te nemen. Als het lukt dit te organiseren, zult u hier te zijner tijd meer informatie over ontvangen.

1. Het belang en de potentie van de vervolmaking van Single European Sky

Het project Single European Sky is van groot belang voor iedere Europese lidstaat. Eén Europees luchtruim brengt grote voordelen met zich mee voor de Europese luchtvaartmaatschappijen, de Europese consument en vrachtvervoerders en het milieu in Europa. Daarmee past Single European Sky niet enkel in het streven naar een concurrerende Europese luchtvaartsector maar tevens binnen het streven om brandstofverbruik en daarmee uitstoot van broeikasgassen te verminderen. Het doel is om de versnippering van het Europese luchtruim (lees: onnodig omvliegen) tegen te gaan en de capaciteit te vergroten (lees: reduceren en voorkomen van vertragingen) door aanvullende regels in te voeren voor veiligheid, luchtruimbeheer, kostentransparantie en interoperabiliteit. Voortgang wordt geboekt, maar niet snel genoeg.

Er is een groot aantal partijen betrokken bij de totstandkoming van één Europees luchtruim, vanwege de vele aspecten die het initiatief in zich verenigt. Zo valt te denken aan verleners van luchtvaartnavigatiediensten en systeemleveranciers, luchthavens, luchtverkeersleidingsorganisaties, de vliegtuigbouwindustrie en luchtvaartmaatschappijen zelf. Ook bevat het initiatief van Single European Sky doelstellingen op het gebied van civiel-militaire samenwerking. Hieronder wordt kort en kernachtig de huidige stand van zaken uiteengezet en wordt afzonderlijk ingegaan op de drie voordelen die vervolmaking van één Europees luchtruim biedt.

1. Huidige stand van zaken wet- en regelgeving

   1. Europese wetgevingstraject

Het initiatief voor een gemeenschappelijk Europees luchtruim stamt uit 2000. Er zijn twee wetgevende pakketten vastgesteld. De wetgeving die in 2009 door de Raad en het Europese Parlement is vastgesteld (SES II)³ om het gemeenschappelijk luchtruim vanaf 2012 sneller te realiseren wordt momenteel uitgevoerd. Met andere woorden: bestaande Single European Sky wet- en regelgeving committeert lidstaten reeds aan prestatiedoelen. Deze zijn vastgelegd in de prestatieregeling voor het gemeenschappelijk Europees luchtruim⁴.

Helaas blijft implementatie van de huidige wet- en regelgeving achter, en worden doelen niet gehaald. Het Europese luchtruim blijft versnipperd en de diensten zijn relatief duur. In de onlangs door de Europese Commissie gepresenteerde luchtvaartstrategie voor Europa worden de kosten van de versnippering van het EU-luchtruim geraamd op ten minste 5 miljard per jaar.⁵ Vooral de kosten per eenheid van luchtvaartnavigatiediensten zijn hoog: volgens de Europese Commissie bedragen de kosten van gebruikersheffingen, vertragingskosten en vluchtinefficiëntie voor de vliegtuigmaatschappijen nog altijd 10,5 miljard euro per jaar. De hoge kosten zijn het gevolg van onder andere versnipperde dienstverlening en infrastructuur en verouderde technologie.⁶ Het belang om substantieel bij te dragen aan de vermindering van CO2-uitstoot is na het akkoord van Parijs fors toegenomen, maar de sector vormt geen onderdeel van het klimaatakkoord. Er is afgesproken dat de sector deze handschoen zelf voortvarend oppakt. Juist de luchtvaartsector kan door de implementatie van SES op dat terrein een grote stap voorwaarts maken.

2. Functionele luchtvaartblokken

Iedere lidstaat werkt daarnaast in gezamenlijkheid met andere lidstaten aan de prestatiedoelen binnen zogenaamde functionele luchtvaartblokken (FAB’s). Zo trekt Nederland bijvoorbeeld binnen het blok FABEC samen op met België, Frankrijk, Duitsland, Luxemburg en Zwitserland. Groot-Brittannië geldt hierbij als belangrijke samenwerkingspartner.

Ook voor wat betreft de functionele luchtruimblokken is er echter sprake van onvoldoende vooruitgang. Hoewel alle FAB’s inmiddels zijn gerealiseerd, en lidstaten ofwel passende corrigerende maatregelen hebben ingevoerd ofwel uitvoeringsplannen hebben opgesteld, is volgens de Europese Commissie een definitieve oplossing voor alle problemen nog niet in zicht.⁷ Onderliggende problemen zijn er nog altijd, en veel FAB’s hebben geen geoptimaliseerde luchtvaartnavigatiediensten en zijn niet uitsluitend op operationele behoeften gebaseerd ongeacht de landsgrenzen, waardoor het luchtruim nog steeds niet optimaal wordt gebruikt.

3. Technologische ontwikkeling

Ten slotte is er de belangrijke kwestie van de technologische modernisering van het gemeenschappelijk Europees luchtruim. Bij de implementatie van de huidige wet- en regelgeving spelen technologische ontwikkelingen een grote rol en op dit gebied bevinden zich volgens de Europese Commissie voor de komende 20 jaar de grootste ontwikkelingsmogelijkheden⁸. Het technologische aspect komt samen in SESAR. De grootste uitdaging op dit moment is de gelijktijdige uitrol van SESAR-oplossingen. De aanstaande high-level bijeenkomst van de SESAR (Single European Sky ATM Research⁹) Joint Undertaking (hierna SJU) die gehouden wordt in Amsterdam te 14-16 juni 2016 zal in het teken staan van wat er reeds is gerealiseerd en zal zich eveneens focussen op de uitdagingen op de korte en middellange termijn.¹⁰

Geconcludeerd kan worden dat de uitrol van de huidige wet- en regelgeving trager verloopt dan wenselijk. Voortgang hangt af van een efficiëntere organisatie van luchtvaartnavigatiediensten op basis van sectorale partnerschappen inclusief afspraken tussen lidstaten, en de invoering van verdere maatregelen om versnippering van het luchtruim terug te dringen.

4. SESII+

Naast de huidige wet- en regelgeving is er sinds 2013 sprake van een voorstel om de bestaande verordeningen te herzien. Op 11 juni 2013 publiceerde de Europese Commissie daartoe een wetgevingspakket voor de implementatie van het Gemeenschappelijk Europese luchtruim (Single European Sky, SESII+¹¹). De voortgang van dit wetgevingspakket is echter vastgelopen in verband met een discussie rondom Gibraltar. Het is de verwachting dat totdat dit issue is opgelost er geen besluitvorming ten aanzien van dit wetgevende pakket mogelijk is. De Tweede Kamer betreurt dit ten zeerste. Vandaar dat de rapporteurs zich richten op de implementatie van de bestaande verordeningen omtrent Single European Sky.

2. Voordelen van één Europees luchtruim

   1. Versterking concurrentiepositie Europese luchtvaartsector

De Europese luchtvaartsector heeft in groeiende mate te maken met sterke concurrentie van maatschappijen uit andere werelddelen zoals het Midden-Oosten. Aangezien de Europese luchtvaartmaatschappijen in veel hogere mate gebruik maken van het Europese luchtruim, wordt de eigen luchtvaartsector relatief harder geraakt door de nadelen die maatschappijen ondervinden ten gevolge van het moeten omvliegen in Europa. Het volledige luchtverkeersbeheersysteem wordt immers gefinancierd met vergoedingen die betaald worden door maatschappijen.

Een suboptimaal functioneren van luchtverkeersleidingsorganisaties vertaalt zich direct door in hogere tarieven die luchtvaartmaatschappijen betalen voor de luchtverkeersleiding. De Europese Commissie berekent dat in de periode 2012-2014 luchtvaartmaatschappijen ongeveer 19 miljard euro aan luchtvaartnavigatieheffingen betaalden.¹² Afhankelijk van het soort luchtvaartmaatschappij vertegenwoordigen die kosten 6 tot 10 % van de exploitatiekosten. Die kosten worden uiteindelijk doorberekend aan de passagiers. Ticketprijzen zijn nog altijd het primaire criterium waar een consument naar kijkt bij het boeken van een vlucht. Een snelle en verregaande optimalisering van de luchtverkeersleiding van het Europese luchtruim betekent direct minder kosten voor de Europese luchtvaartmaatschappijen. Verwacht mag worden dat dit zal leiden tot lagere ticketprijzen voor de consument. Daarom vragen luchtvaartmaatschappijen aan hun overheden onafgebroken om de efficiëntie te verbeteren. Dat helpt de concurrentiepositie van deze maatschappijen verder verbeteren.

2. Voordelen voor de Europese consument en Europese vrachtvervoerders

Het niet optimaal kunnen functioneren van luchtverkeersleidingsorganisaties beïnvloedt direct de kwaliteit van de diensten die worden aangeboden aan passagiers en vrachtvervoerders. Zo berekent de Europese Commissie dat 40% van alle vertragingen primair dan wel secundair te wijten is aan suboptimaal luchtverkeersbeheer of het weer.¹³ Wanneer luchtvaartmaatschappijen gedwongen zijn langere routes dan nodig te vliegen leidt dit tot hogere brandstofkosten die zich logischerwijs vertalen in hogere ticketprijzen.

Zoals eerder aangegeven berekent de Europese Commissie dat in de periode 2012-2014 luchtvaartmaatschappijen ongeveer 19 miljard euro aan luchtvaartnavigatieheffingen betaalden. Afhankelijk van het soort luchtvaartmaatschappij vertegenwoordigen die kosten 6% tot 10 % van de exploitatiekosten. Die worden uiteindelijk gedragen door de passagiers, en de luchtruimgebruikers vragen dan ook onafgebroken om de efficiëntie te verbeteren. Deze systematiek gaat logischerwijs ook op waar het gaat over vrachtvervoerders. Veel vracht wordt tegenwoordig in het vrachtruim van passagiersvliegtuigen vervoerd, waardoor de scheiding tussen vracht- en passagiersvliegtuigen niet meer zo sterk aanwezig is als voorheen.

3. Bijdrage aan het tegengaan van klimaatverandering

Suboptimaal luchtverkeersbeheer heeft eveneens effect op het milieu in Europa. Langere routes leiden immers tot hogere emissies. De Europese Commissie berekent dat suboptimaal luchtverkeersbeheer goed is voor 6% van de luchtvaart gerelateerde CO2-uitstoot.¹⁴ In het licht van de recent in Parijs overeengekomen klimaatafspraken is het van het grootste belang dat in Europa de CO2-uitstoot daalt. Verdere eenwording van het Europese luchtruim kan daar een bijdrage aan leveren.

Daarnaast berekent de Europese Commissie dat de horizontale "en route"-vluchtefficiëntie (kortere routes) enigszins is verbeterd in 2013 (5,11 %), maar dat de doelstelling (4,92 %) nog niet wordt gehaald. In 2014 bedroeg de vluchtefficiëntie 4,9 %. Ook toen werd het streefcijfer (4,67 %) niet gehaald. Soms kozen luchtvaartmaatschappijen niet voor de kortste maar voor de goedkoopste routes (in termen van heffingszones).¹⁵

2. Vragen over belemmeringen voor verdere implementatie

De rapporteurs willen op interparlementair niveau in kaart brengen waar de belemmeringen om te komen tot één Europees luchtruim zich precies bevinden, wat de reden is dat deze belemmeringen onoverkomelijk zijn, dan wel waarom deze belemmeringen niet op (zeer) korte termijn kunnen worden weggenomen. Zij roepen de collega-parlementariërs en met name de luchtvaartwoordvoerders daarom op om te reageren op de volgende vragen en stellingen.

1.

Van oudsher is de luchtvaart een uitdagende sector in termen van regulering en bilaterale/multilaterale afspraken aangezien deze betrekking hebben op het soevereine luchtruim van een staat. Ook bij een verdere eenwording van het Europese luchtruim speelt dit aspect logischerwijs een rol. Het meest sprekende voorbeeld hiervan is de patstelling die is ontstaan ten aanzien van de SES II+-verordening.

Kunt u aangeven in hoeverre soevereiniteitskwesties van welke aard dan ook in uw lidstaat verdere integratie van het Europese luchtruim, in het bijzonder binnen de FAB waarin uw lidstaat actief is, belemmeren? Kunt u daarbij aangeven waar precies de pijnpunten zitten en wat er zou moeten/kunnen gebeuren om deze pijnpunten weg te nemen?

2.

De Europese Commissie identificeert alsmaar voortdurende monopolieposities van luchtverkeersleidingsorganisaties, waardoor er geen vorm van gezonde marktwerking plaats kan vinden, als een van de risico’s voor het snel en efficiënt voortgang boeken van Single European Sky.¹⁶

Kunt u ingaan op de rol van de in uw lidstaat aanwezige luchtverkeersleidingsorganisatie(s) en haar/hun bereidwilligheid om versneld te komen tot nadere afspraken omtrent de consequente en tijdige uitvoering van bestaande EU-voorschriften en het nemen van andere stappen die de eenwording van het Europese luchtruim dichterbij brengen? Kunt u daarbij aangeven welke factoren invloed hebben op de mate van bereidwilligheid, ook ten aanzien van de FAB’s waarbinnen iedere lidstaat samen met naburige lidstaten werkt aan het realiseren van de huidige prestatiedoelen van Single European Sky?

Kunt u in dit verband ingaan op de vraag of er in uw lidstaat sprake is van eventuele sociale aspecten die een belemmering vormen voor een verdere ontwikkeling van één Europees luchtruim? Hierbij kunt u bijvoorbeeld denken aan het risico op mogelijk banenverlies ten gevolge van aanpassingen (in de structuur) van luchtverkeersleidingsorganisaties.

3.

Militair-civiele samenwerking vormt een belangrijk onderdeel van het komen tot één gemeenschappelijk Europees luchtruim. Hoewel de initiatieven zijn gericht op de burgerluchtvaart zijn militaire organisaties hier nauw bij betrokken, zo ook bij de uitvoering van SESAR.

Kunt u ingaan op de status van de in uw lidstaat gerealiseerde militair-civiele samenwerking waar het Single European Sky betreft? Kunt u daarbij ingaan op de vraag of en zo ja welke belemmeringen er zijn om militair-civiele samenwerking verder te ontwikkelen, ook binnen de FAB waarin uw lidstaat zelf actief is?

4.

Op 11 juni 2013 publiceerde de Europese Commissie een wetgevingspakket voor de herziening van de bestaande verordeningen ter implementatie van het Gemeenschappelijk Europese luchtruim: Single European Sky, SESII+¹⁷. Sindsdien is er zeer weinig voortgang geboekt en is het onderhandelingsproces volledig vastgelopen.

Kunt u aangeven hoe u aankijkt tegen het gebrek aan vordering dat op dit moment wordt geboekt t.a.v. het SESII+-pakket? Kunt u daarbij aangeven of u het belang deelt dat er vordering plaatsvindt ten aanzien van dit pakket?

5.

De Tweede Kamer is zich ervan bewust dat de voorgaande vragen en stellingen wellicht niet uitputtend zijn voor het in kaart brengen van de belemmeringen om te komen tot één Europees luchtruim. Wellicht zijn er nog andere de belemmeringen te benoemen die nog niet in deze vragen en stellingen zijn opgenomen.

Kunt u aangeven of er nog andere belemmeringen zijn om te komen tot één Europees luchtruim? Zo ja, kunt u aangeven waar deze zich precies bevinden, wat de reden is dat deze belemmeringen onoverkomelijk zijn, dan wel waarom deze belemmeringen niet op (zeer) korte termijn kunnen worden weggenomen?

Tot slot roepen de rapporteurs u op om het onderwerp van één Europees luchtruim in uw parlement aan de orde te stellen en uw regering zo mogelijk aan te sporen om in Europees verband in te zetten op het boeken van voortgang op dit dossier, in het belang van de Europese consument, de Europese luchtvaartmaatschappijen en vrachtvervoerders als voor het verminderen van de CO2-uitstoot in Europa.

---

1. http://www.sesarju.eu/discover-sesar↩︎

2. http://www.sesarju.eu/newsroom/events/sesar-showcase↩︎

3. Verordening (EG) nr. 1070/2009 van 21 oktober 2009.↩︎

4. Verordening (EU) nr. 691/2010 van 29 juli 2010.↩︎

5. Mededeling Europese Commissie ‘Een luchtvaartstrategie voor Europa’ COM (2015) 598, van 7 december 2015.↩︎

6. Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de uitvoering en vooruitgang van het gemeenschappelijk Europees luchtruim in de periode 2012-2014, COM(2015) 663 final, interinstitutioneel dossier 2013/0186 (COD), van 17 december 2015.↩︎

7. Idem.↩︎

8. Idem.↩︎

9. http://www.sesarju.eu/discover-sesar↩︎

10. Voor meer informatie zie: http://www.sesarju.eu/newsroom/events/sesar-showcase↩︎

11. http://ec.europa.eu/transport/modes/air/single_european_sky/ses_2_en.htm↩︎

12. Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de uitvoering en vooruitgang van het gemeenschappelijk Europees luchtruim in de periode 2012-2014, COM(2015) 663 final, interinstitutioneel dossier 2013/0186 (COD), van 17 december 2015.↩︎

13. Idem.↩︎

14. Idem.↩︎

15. Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de uitvoering en vooruitgang van het gemeenschappelijk Europees luchtruim in de periode 2012-2014, COM(2015) 663 final, interinstitutioneel dossier 2013/0186 (COD), van 17 december 2015.↩︎

16. Idem.↩︎

17. http://ec.europa.eu/transport/modes/air/single_european_sky/ses_2_en.htm↩︎