Preview document (🔗 origineel)

---

No.W14.15.0443/IV	's-Gravenhage, 29 januari 2016

Bij Kabinetsmissive van 17 december 2015, no.2015002270, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Infrastructuur en
Milieu, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Spoorwegwet
ter implementatie van richtlijn 2004/49/EG inzake de veiligheid op de
communautaire spoorwegen en tot wijziging van Richtlijn 95/18/EG van de
Raad betreffende de verlening van vergunningen aan
spoorwegondernemingen, en van Richtlijn 2001/14/EG van de Raad inzake de
toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van
rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur alsmede inzake
veiligheidscertificering, met memorie van toelichting.

Het voorstel voorziet in “nadere implementatie” van drie richtlijnen
van de Europese Unie op het gebied van spoorwegen naar aanleiding van
vragen die de Europese Commissie heeft gesteld.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het voorstel aan
de Tweede Kamer te zenden, maar acht op onderdelen een nadere motivering
of aanpassing van het voorstel aangewezen. Door de wijze waarop in het
verleden de richtlijnen zijn omgezet, is onnodig afgeweken van systeem,
indeling en bewoordingen van de richtlijnen. Bovendien maakt het de
Spoorwegwet moeilijk toegankelijk. Het voorstel bevat een aantal
elementen die deze toegankelijkheid eveneens belemmeren. Verder bevat
het voorstel een verbod voor leden van de Autoriteit Consument en Markt
om binnen een jaar na hun ambtstermijn werkzaam te zijn in de
spoorsector. Die bepaling roept vragen op. Tot slot maakt de Afdeling
opmerkingen over verschillende beslistermijnen die in het voorstel zijn
opgenomen.

1.	Toegankelijkheid en inzichtelijkheid bij omzetting van Europese
richtlijnen

a.	Toegankelijkheid en inzichtelijkheid 

Het wetsvoorstel strekt, zoals de toelichting stelt, tot “nadere
implementatie” van drie richtlijnen van de Europese Unie. De Europese
Commissie heeft in twee pilots 127 vragen gesteld over de omzetting van
twee van deze richtlijnen in Nederland. Uit de vragen blijkt dat de
Commissie moeite had om de geïmplementeerde onderdelen van de
richtlijnen terug te vinden in de implementatiewetgeving. Op het
merendeel van de vragen heeft de regering antwoorden gegeven die erop
neerkomen dat de richtlijnen correct zijn geïmplementeerd. In een
aantal gevallen is toegezegd de Spoorwegwet of uitvoeringsregelingen
nader aan te passen om alsnog aan de richtlijnen te voldoen.

Ook de “nadere implementatie” in het voorliggende voorstel leidt
niet altijd tot helderheid. De Afdeling wijst op de volgende punten.

1(. De Interoperabiliteitsrichtlijn kent twee soorten vergunningen voor
de indienststelling van spoorvoertuigen: vergunningen voor
spoorvoertuigen die aan alle technische specificaties voor
interoperabiliteit voldoen (“TSI-conform”) en vergunningen voor
voertuigen die daaraan niet voldoen (“niet TSI-conform”). De
richtlijn werkt dit uit in twee afzonderlijke artikelen; in de
Spoorwegwet zijn die artikelen destijds omgezet in één artikel, dat
geen onderscheid maakt. De richtlijnbepalingen en de omzettingsbepaling
wijken zo sterk van elkaar af dat niet snel duidelijk wordt welke
onderdelen van de bepaling in de Spoorwegwet corresponderen met de
verschillende onderdelen van de richtlijn. De Europese Commissie heeft
geadviseerd in de wetgeving onderscheid te maken tussen TSI-conforme en
niet-TSI-conforme voertuigen. Volgens de toelichting wordt dat
onderscheid nu gemaakt. De vergunning voor niet-TSI-conforme
spoorvoertuigen wordt geregeld in een nieuw artikel 36b; artikel 36, dat
voor beide vergunningen gold, wordt beperkt tot de TSI-conforme
vergunning, aldus de toelichting. Echter, artikel 36 is voor het
grootste deel nog steeds van toepassing op beide soorten vergunningen. 

2(. Artikel 36b bestaat voornamelijk uit verwijzingen naar de richtlijn
en naar andere artikelen van de Spoorwegwet die op hun beurt weer
diverse verwijzingen bevatten. Veelvuldig verwijzen en doorverwijzen
komt de inzichtelijkheid en daarmee de hanteerbaarheid van een regeling
echter niet ten goede.

3(. De Commissie heeft op een aantal elementen van de
vergunningsregeling gewezen die niet of onvolledig zijn omgezet. Die
elementen zijn niet toegevoegd aan de artikelen waar zij naar hun aard
bij zouden horen (de artikelen 36 en 36b), maar zijn bij elkaar gezet in
één nieuw artikel. Dat artikel bepaalt:

dat de minister bij het beoordelen van de aanvraag aanvullende
informatie, risicoanalyses en tests kan eisen,

de termijn waarbinnen de minister een besluit moet nemen,

de termijn voor het indienen van en het beslissen op een bezwaarschrift,

de procedure die wordt toegepast bij het intrekken van de vergunning.

Het samenvoegen van deze uiteenlopende onderwerpen in één artikel komt
de inzichtelijkheid van de wet niet ten goede.

De Afdeling adviseert gelet op het voorgaande de ordening en formulering
van het voorstel nog eens te bezien. Daarbij verdient het aanbeveling de
bepalingen uit de richtlijn in beginsel letterlijk over te nemen en
daarvan alleen af te wijken als daarvoor concrete redenen bestaan.

b.	Algemeen

De drie onder a genoemde punten staan niet op zichzelf; ze hangen nauw
samen met de wijze waarop de spoorwegrichtlijnen in Nederlandse
regelgeving zijn omgezet. De omzetting van de
Spoorwegveiligheidsrichtlijn – de richtlijn waarover de Commissie het
grootste aantal vragen heeft gesteld – heeft ook niet op één moment
plaatsgevonden en is versnipperd geraakt over een groot aantal
regelingen. Actuele transponeringstabellen, die inzicht geven in de
omzetting per artikel van de richtlijnen, ontbreken.

In de handhaafbaarheids-, uitvoerbaarheids- en fraudebestendigheidstoets
heeft de Inspectie Leefomgeving en Transport opgemerkt dat de
wijzigingen de uitvoering door de Inspectie bemoeilijken, vooral doordat
er onduidelijkheid bestaat over hetgeen is bedoeld in de wet en door de
vele verwijzingen naar de achterliggende richtlijnen.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling nader te bezien of de
Spoorwegwetgeving bij gelegenheid zo kan worden herschreven dat
nauwkeuriger wordt aangesloten bij systeem, indeling en bewoordingen van
de richtlijnen die daarin zijn omgezet en dat de betreffende regelgeving
inzichtelijk wordt en daardoor beter uitvoerbaar. Deze gelegenheid doet
zich in elk geval voor bij de implementatie van het zogeheten Vierde
Spoorwegpakket, waarmee onder andere de drie richtlijnen die bij dit
wetsvoorstel aan de orde zijn worden aangepast. De Afdeling adviseert
hierop in de toelichting in te gaan. Voorts adviseert zij in de
toelichting volledige, actuele transponeringstabellen voor in ieder
geval de Spoorwegveiligheidsrichtlijn en de Interoperabiliteitsrichtlijn
op te nemen.

c.	Uitkomsten van de pilots

Uit de toelichting blijkt niet of de pilotprocedures van de Commissie
naar tevredenheid zijn afgesloten. De achterliggende documenten geven op
die vraag evenmin antwoord. De Afdeling adviseert hier in de toelichting
op in te gaan. 

2.	Positie van de Autoriteit Consument en Markt

De Richtlijn tot instelling van één Europese spoorwegruimte voorziet
erin dat de instantie die toezicht houdt op de spoorwegsector (in
Nederland de Autoriteit Consument en Markt, ACM) onafhankelijk van die
sector moet zijn. Een van de eisen om die onafhankelijkheid te
bevorderen houdt in dat leden van de toezichthoudende instantie na hun
ambtstermijn ten minste een jaar geen beroepsfunctie of
beroepsverantwoordelijkheid mogen hebben in een onderneming of instantie
in de spoorwegsector. Bij de implementatie van deze richtlijn is
aangekondigd dat deze bepaling zal worden opgenomen in het
Relatiestatuut ACM en ministers 2013. In de toelichting op het
voorliggende voorstel wordt geconstateerd dat deze wijziging nog niet is
doorgevoerd en op korte termijn lastig te realiseren lijkt. Daarom wordt
het verbod nu vastgelegd in de Spoorwegwet.

De taken en bevoegdheden van de ACM zijn weliswaar geregeld in
afzonderlijke wetten voor de verschillende sectoren, maar de
institutionele bepalingen van de ACM zijn bijeengebracht in de
Instellingswet Autoriteit Consument en Markt. Het ligt dan ook in de
rede een verbod dat gericht is op de institutionele onafhankelijkheid
van de ACM niet in een sectorwet (de Spoorwegwet) op te nemen, maar in
de Instellingswet Autoriteit Consument en Markt.

De Afdeling voegt hieraan toe dat bij de implementatie van de Richtlijn
tot instelling van één Europese spoorwegruimte is aangekondigd dat met
het oog op de positie van de toezichthouder nog twee andere elementen
zouden worden geregeld:

de richtlijn bepaalt dat de leden van de toezichthoudende instantie
worden benoemd op grond van passende beroepsbekwaamheid en relevante
ervaring, bij voorkeur op het gebied van spoorwegen of andere
netwerkindustrieën. Dit zou worden opgenomen in het bestuursreglement
van de ACM;

de richtlijn bepaalt dat de leden van de toezichthoudende instantie zich
onthouden van het nemen van besluiten die een onderneming betreffen
waarmee zij gedurende het jaar voorafgaand aan de start van een
procedure een directe of indirecte band onderhielden. Dit zou worden
geregeld in het Relatiestatuut ACM en ministers 2013.

Beide toezeggingen zijn nog niet nagekomen. De gekozen wijzen om de
richtlijnbepalingen om te zetten, roepen bovendien bezwaren op.

Implementatie moet op grond van vaste jurisprudentie in beginsel
plaatsvinden door middel van algemeen verbindende voorschriften, zodat
rechten en verplichtingen voor particulieren duidelijk kenbaar zijn. Het
Relatiestatuut ACM en ministers 2013 is geen algemeen verbindend
voorschrift.

Een bestuursreglement is naar zijn aard een regeling waarin het bestuur
zijn interne functioneren regelt. Het is om die reden niet geschikt om
eisen te stellen die door de minister in acht moeten worden genomen bij
het benoemen van bestuursleden.

De Afdeling adviseert de drie hiervoor genoemde onderwerpen te regelen
in de Instellingswet Autoriteit Consument en Markt.

3.	Beslistermijnen

De Spoorwegveiligheidsrichtlijn bepaalt dat de nationale
veiligheidsinstantie al haar besluiten – zoals over toekenning,
verlenging en intrekking van vergunningen – neemt binnen vier maanden
nadat de vereiste informatie is verstrekt. In 2007 is deze richtlijn
geïmplementeerd. Daarbij werd geconcludeerd dat er geen reden was de
termijn uit de richtlijn afzonderlijk te implementeren, omdat het
bestaande stelsel al voldeed. Het bestaande stelsel kwam en komt erop
neer dat de Spoorwegwet zelf geen beslistermijnen bevat, zodat de
standaardregeling van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing
is. Die standaardregeling houdt in dat besluiten genomen moeten worden
binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag. Die redelijke
termijn is in ieder geval verstreken na acht weken. Het bestuursorgaan
kan deze termijn van acht weken verlengen als een beschikking niet
binnen die termijn kan worden gegeven.

De Europese Commissie heeft de Nederlandse regering echter laten weten
dat niet is gegarandeerd dat besluiten op grond van de Spoorwegwet
binnen vier maanden worden genomen, omdat aan de verlenging van de
beslistermijn in de Awb geen limiet is gesteld. Om aan dit bezwaar
tegemoet te komen wordt op diverse plaatsen in de Spoorwegwet bepaald
dat besluiten worden genomen binnen vier maanden nadat alle informatie
is verschaft.

De voorgestelde wijziging betekent dat de wettelijke beslistermijn, die
nu in in beginsel acht weken is, wordt gewijzigd in vier maanden. Voor
deze verruiming is op zichzelf geen aanleiding. De Commissie heeft
immers uitsluitend geconstateerd dat het bestuursorgaan ten onrechte de
termijn ongelimiteerd kan verlengen. Bovendien wordt volgens de
toelichting in de praktijk al aan een termijn van acht weken voldaan.
Aangezien de huidige termijn van acht weken niet problematisch is,
ontbreekt een noodzaak om deze termijn te verruimen. Daarnaast zij
opgemerkt dat de voorgestelde verruiming van acht weken naar vier
maanden ertoe zou kunnen leiden dat besluiten ook feitelijk later zullen
worden genomen dan nu gebruikelijk is, omdat de maximumtermijn in de
praktijk als richttermijn kan werken. Met name bij vergunningen die voor
korte tijd worden verleend (zoals bij een proefcertificaat, dat geldig
is voor ten hoogste 13 weken) en bij schorsing, wijziging of intrekking
van vergunningen zal een beslistermijn van vier maanden al snel
onevenredig lang kunnen zijn. Volstaan zou kunnen worden met een
bepaling dat – in afwijking van de Awb – bij verlenging van de
beslissingstermijn het besluit in ieder geval wordt genomen binnen vier
maanden. De standaardtermijn van acht weken kan dan ongewijzigd blijven.

De Afdeling adviseert het voorstel aan te passen.

4.	Overgangsrecht

Het voorstel maakt voor het eerst onderscheid tussen vergunningaanvragen
voor TSI-conforme en niet-TSI-conforme voertuigen (zie ook punt 1a van
dit advies). Het overgangsrecht houdt in dat lopende aanvragen voor
zulke vergunningen worden aangemerkt als aanvragen volgens een van beide
procedures. Volgens de toelichting zal de aanvrager een keuze voor een
van beide procedures moeten maken.

De Inspectie Leefomgeving en Transport heeft opgemerkt dat de huidige
aanvragen zijn ingediend zonder dat de aanvrager kiest voor een
TSI-conforme of een niet TSI-conforme procedure. Het overgangsrecht
houdt hier volgens de Inspectie geen rekening mee en is op dit punt
ontoereikend en daarmee niet uitvoerbaar.

De Afdeling adviseert in de toelichting hierop in te gaan en het
overgangsrecht zo nodig aan te passen.

5.	De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele
bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State betreffende no.W14.15.0443/IV

In artikel 36a, zesde lid, “4:20, tweede en derde lid” wijzigen in:
4:20b, tweede en derde lid.

Artikel 37a, derde lid (oud) niet vernummeren tot vierde lid, maar
schrappen: de materie van het derde lid (oud) wordt volledig bestreken
door het nieuwe derde lid (artikel I, onderdeel K).

Artikel II, volgens het systeem van de Spoorwegwet en in overeenstemming
met aanwijzing 165a van de Aanwijzingen voor de regelgeving, opnemen in
hoofdstuk 9 van de Spoorwegwet. 

In de toelichting ingaan op de vraag of het voorstel kan of moet leiden
tot aanpassing van uitvoeringsbesluiten; als dat zo is, dit verwerken in
de transponeringstabel.

In de transponeringstabel bij richtlijn 2012/34/EG de linker kolom
corrigeren, aangezien deze kolom verwijst naar een andere richtlijn.

 	Pilot Ref. No 5535/13 (omzetting van Richtlijn 2004/49/EG) en pilot
Ref. Nr. 4491/13 (omzetting van Richtlijn 2008/57/EG). Toelichting,
paragraaf 2 (Aanleiding, achtergrond, hoofdlijnen van het wetsvoorstel).

 	Richtlijn nr. 2008/57/EG van het Europees Parlement en de Raad van de
Europese Unie van 17 juni 2008 betreffende de interoperabiliteit van
het spoorwegsysteem in de Gemeenschap (PbEU L 191/1.

 	Dit betreft de eerste vergunning (TSI-conform: artikel 22 van de
richtlijn, niet-TSI-conform: artikel 24 van de richtlijn), die is
omgezet in artikel 36, derde lid, van de Spoorwegwet, en de aanvullende
vergunning (TSI-conform: artikel 23 van de richtlijn, niet-TSI-conform:
artikel 25 van de richtlijn), omgezet in artikel 36, vijfde lid, van de
Spoorwegwet.

 	Toelichting, paragraaf 2 (Aanleiding, achtergrond, hoofdlijnen van het
wetsvoorstel); artikelsgewijze toelichting.

 	Artikel 36, eerste en tweede lid, wordt beperkt tot TSI-conforme
vergunningen, maar het derde tot en met tiende lid blijven gelden voor
alle soorten vergunningen, zoals blijkt uit het feit dat het verbod in
artikel 36b, eerste lid, niet geldt voor wie een vergunning als bedoeld
in artikel 36, derde of vijfde lid, heeft.

 	Verwijzingen naar bepalingen die zelf een verwijzing bevatten worden
bij voorkeur vermeden (aanwijzing 78, tweede lid, van de Aanwijzingen
voor de regelgeving).

 	Artikel 36a van de Spoorwegwet.

 	Zoals bij de vervanging van “de bevoegde nationale
veiligheidsinstantie” door “Onze Minister”.

 	Richtlijn nr. 2004/49/EG van het Europees parlement en de Raad van de
Europese Unie van 29 april 2004 inzake de veiligheid op communautaire
spoorwegen, en tot wijziging van Richtlijn 95/18/EG van de Raad
betreffende de verlening van vergunningen aan spoorwegondernemingen en
van Richtlijn 2001/14/EG van de Raad inzake de toewijzing van
spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het
gebruik van spoorweginfrastructuur alsmede inzake
veiligheidscertificering (PbEU L 220/44).

 	Bij de Commissie waren 11 regelingen en besluiten aangemeld waarin de
Spoorwegveiligheidsrichtlijn was omgezet, maar de regering meldde in de
pilot dat nog tenminste drie regelingen in de lijst ontbraken (de
aanmelding was ten onrechte vervangen) en een aantal andere regelingen
ook “relevant” is voor de implementatie (Pilot 5535/13, vragen 1-3
en de antwoorden daarop).

 	Voor de Spoorwegveiligheidsrichtlijn is de laatste volledige
transponeringstabel te vinden in Stb. 2007, 170 en een aanvullende tabel
in Stb. 2015, 470 (nadere implementatie in het Besluit Onderzoeksraad
voor veiligheid). Voor de Interoperabiliteitsrichtlijn is de laatste
volledige tabel te vinden in Kamerstukken II 2009/10, 32 289, nr. 3,
blz. 55-58.

 	HUF Toets, 25 november 2015, kenmerk ILT-2015/80247, blz. 1.

 	Van dit pakket heeft de Raad van de Europese Unie op 10 december 2015
in eerste lezing een richtlijn inzake spoorwegveiligheid (herschikking
van richtlijn 2004/49/EG) (COM(2013)31 def.) en een richtlijn inzake de
interoperabiliteit van het spoorwegsysteem (herschikking van richtlijn
2008/57/EG) (COM(2013)30 def.) vastgesteld. Deze nieuwe richtlijnen
zullen naar verwachting binnenkort worden gepubliceerd, waarna een
implementatietermijn (van in beginsel drie jaar) gaat lopen.

 	Richtlijn 2012/34/EU van het Europees Parlement en de Raad van 21
november 2012 tot instelling van één Europese spoorwegruimte, PB L
343, artikel 55, eerste lid.

 	Richtlijn 2012/34/EU, artikel 55, derde lid, vijfde alinea.

 	Toelichting op artikel 71a van de Spoorwegwet.

 	Kamerstukken II 2013/14, 33 965, nr. 3, 15-16. In de richtlijn gaat
het om artikel 55, derde lid, tweede en derde alinea.

 	De ACM is het resultaat van een fusie tussen de Nederlandse
Mededingingsautoriteit, de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie
Autoriteit en de Consumentenautoriteit. Bij de evaluatie van de ACM is
naar voren gekomen dat de fusie synergievoordelen kent. Zo kan
bijvoorbeeld bij het onderzoeken van toegangsvraagstukken in de
spoorsector gemakkelijk gebruik worden gemaakt van de kennis en ervaring
in de telecomsector (Evaluatieonderzoek ACM, eindrapport, Kwink Groep in
samenwerking met TU Delft, december 2015, Kamerstukken II 2014/15,
25 268, nr. 132, bijlage, blz. 33). Die voordelen betreffen echter de
ambtelijke organisatie en niet de leden van het bestuur.

 	Het Voorlopig bestuursreglement ACM van 15 maart 2013 regelt de
genoemde materie niet. Datzelfde geldt voor het Relatiestatuut ACM en
ministers 2013 (Stcrt. 2013, 9237).

 	Hof van Justitie van de Europese Unie 17 oktober 1991, C-58/89
(Commissie / Duitsland), ECLI:EU:C:1991:391, punt 13.

 	Het bestuursreglement wordt vastgesteld door de Autoriteit Consument
en Markt, onder goedkeuring van de Minister van Economische Zaken
(artikel 4 van de Instellingswet Autoriteit Consument en Markt).

 	Dat de Minister (van Economische Zaken) de leden benoemt is geregeld
in artikel 12, eerste lid, van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen.

 	Richtlijn nr. 2004/49/EG van het Europees parlement en de Raad van de
Europese Unie van 29 april 2004 inzake de veiligheid op communautaire
spoorwegen, en tot wijziging van Richtlijn 95/18/EG van de Raad
betreffende de verlening van vergunningen aan spoorwegondernemingen en
van Richtlijn 2001/14/EG van de Raad inzake de toewijzing van
spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het
gebruik van spoorweginfrastructuur alsmede inzake
veiligheidscertificering (“Spoorwegveiligheidsrichtlijn”) (PbEU L
220/44).

 	Artikel 17, eerste lid, van de Spoorwegveiligheidsrichtlijn. Over twee
van die besluiten – aanvragen van veiligheidscertificaten en
veiligheidsvergunningen – dient de veiligheidsinstantie “onverwijld,
- en uiterlijk vier maanden” nadat alle informatie is verstrekt een
besluit te nemen (artikel 12, eerste lid, van de
Spoorwegveiligheidsrichtlijn).

 	Transponeringstabel voor de Spoorwegveiligheidsrichtlijn (2004/49/EG)
in Staatsblad 2007, 170, blz. 35-36, bij de artikelen 12 en 17 van de
richtlijn.

 	Artikelen 4:13 en 4:14 Awb.

 	EU Pilot Ref. Nr. 5535/13, aanvullende vragen, vragen 10 en 15.

 	Bijvoorbeeld voorgesteld artikel 16a, derde lid, van de Spoorwegwet.

 	Toelichting, paragraaf 2 (Uitvoering en handhaving).

 	Geldend artikel 34 van de Spoorwegwet.

 	Die bepaling zou dan ook moeten gelden voor de termijnen, genoemd in
de artikelen 36a, vierde lid, en 36b, vierde lid.

 	Artikel II, tweede lid, en de toelichting op artikel II.

 	HUF Toets, 25 november 2015, kenmerk ILT-2015/80247, blz. 1.

 PAGE   1 

  PAGE  2 

 PAGE   I 

........................................................................
...........

AAN DE KONING