Preview document (🔗 origineel)

---

No.W04.12.0213/I	's-Gravenhage, 21 september 2012

Bij Kabinetsmissive van 27 juni 2012, no.12.001456, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, mede namens de Staatssecretaris van Infrastructuur
en Milieu, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de
Gemeentewet, de Provinciewet en de Waterschapswet in verband met de
invoering van een vrijstelling van precariobelasting voor enige openbare
werken van algemeen nut, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel ontneemt gemeenten, provincies en waterschappen de
bevoegdheid om precariobelasting te heffen op ondergrondse en
bovengrondse netwerken van nutsbedrijven en netwerkbeheerders die zijn
aangemerkt als openbare werken van algemeen nut (hierna: openbare werken
van algemeen nut). 

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt naar aanleiding van
het wetsvoorstel opmerkingen over onder meer de noodzaak van het
wetsvoorstel, de verhouding met de Financiële-verhoudingswet, de
mogelijke aansluiting bij de wettelijke systematiek in de Telecomsector,
staatssteun en het overgangsrecht. Zij is van oordeel dat in verband
daarmee het voorstel nader dient te worden overwogen. 

1.  	Inhoud en noodzaak wetsvoorstel

Provincies, gemeenten en waterschappen zijn bevoegd belasting te heffen
voor het hebben van voorwerpen onder, op of boven voor de openbare
dienst bestemde grond. De rechtsgrond voor de precariobelasting bestaat
in het profijt dat de eigenaar of beheerder van de voorwerpen heeft van
het gebruik van de grond van de ander. Decentrale overheden kunnen voor
de aanwezigheid van deze voorwerpen precariobelasting heffen, of in
plaats daarvan een privaatrechtelijke vergoeding bedingen. Naarmate het
profijt groter is, zal de belasting of de vergoeding hoger zijn. Er
behoeft dus geen rechtstreeks verband te zijn met de kosten die het
hebben van deze voorwerpen met zich mee kan brengen. Die kosten zijn er
uiteraard vaak wel. De toelichting noemt als voorbeeld de kosten van
verkeersmaatregelen tijdens het leggen of verleggen van de kabels en
leidingen en schade aan en versnelde slijtage van het wegdek. In
Nederland ligt ruim 1,7 miljoen kilometer aan telefoonlijnen en
leidingen voor water, elektriciteit, gas (en olie) onder de grond.
Hoewel de grond van particulieren daarbij meegeteld is, geeft dit cijfer
aan dat de kans op kosten of schade voor de decentrale overheden groot
is.

In het voorstel blijft de mogelijkheid voor decentrale overheden om
langs privaatrechtelijke weg een vergoeding te vragen voor het gebruik
van hun grond gehandhaafd. Weigert de betrokken overheid toestemming,
dan kan het nutsbedrijf op grond van de Belemmeringenwet Privaatrecht
vragen om oplegging van een gedoogplicht. Indien een gedoogplicht wordt
opgelegd, bestaat recht op schadevergoeding, vast te stellen door de
rechter. De toelichting wijst erop dat privaatrechtelijke vergoedingen
in het algemeen veel lager uitvallen dan precarioheffingen, omdat de
hoogte van de precariobelasting eenzijdig wordt bepaald en de belasting
periodiek wordt geheven. Het voorstel voorziet echter niet in
financiële compensatie door het Rijk. De toelichting wijst er slechts
op dat decentrale overheden kunnen besluiten andere belastingen of
heffingen te verhogen, waarbij de onroerende zaakbelasting de meest voor
de hand liggende is.

De aanleiding voor het wetsvoorstel is een wens van de Tweede Kamer,
uitgesproken in de motie van het lid Van der Burg tijdens het
Wetgevingsoverleg van 15 november 2010 over de begroting van het
ministerie van Binnenlandse Zaken. In deze motie wordt overwogen dat
"steeds meer gemeenten precariobelasting op netwerken van nutsbedrijven
(gas, stroom en water) heffen, waardoor de lasten voor de burgers
stijgen", en voorts dat "de precariobelasting niet transparant is". Met
dit laatste wordt gedoeld op het feit dat de precariobelasting door de
energiebedrijven wordt doorberekend aan alle gebruikers, zodat deze niet
in de lokale heffingen zichtbaar is en gebruikers van gemeenten die geen
precariobelasting heffen, via de tarieven met de precariobelastingen die
andere gemeenten heffen worden geconfronteerd. 

a.	De toelichting geeft aan dat de totale opbrengst van de gemeentelijke
precariobeasting is opgelopen van € 51 miljoen in 2001 tot € 104
miljoen in 2012. De toelichting geeft echter niet aan welk deel hiervan
opgebracht wordt door de precariobelasting op leidingen en kabels van
nutsbedrijven die een veertigtal gemeenten heffen. Wel wordt in de
toelichting informatie gegeven over de opbrengst van de
precariobelasting op leidingen en kabels van nutsbedrijven die andere
decentrale overheden genereren, maar hier gaat het slechts om relatief
kleine bedragen.

b. 	Wat betreft het bezwaar dat de precariobelasting ertoe leidt "dat
burgers indirect worden betrokken in een heffing van een overheidsorgaan
ten aanzien waarvan zijn geen democratisch stemrecht hebben", wijst de
Afdeling erop dat dit bezwaar opgaat voor veel belastingen. Indien een
bedrijf wordt geconfronteerd met een verontreinigingsheffing, dan kan
het deze doorberekenen aan al zijn afnemers, ook aan hen die buiten het
gebied wonen waar de belastingplicht geldt. Het argument dat de
democratische legitimatie voor het heffen van precariobelasting
ontbreekt, mist derhalve overtuigingskracht.  

c. 	Zoals de toelichting opmerkt, heeft de precarioheffing een
retributief element, omdat het leggen en verleggen van leidingen kosten
voor gemeenten meebrengt, bijvoorbeeld in vorm van verkeersmaatregelen
tijdens de werkzaamheden en schade aan en versnelde slijtage van het
wegdek. Het afschaffen van de precarioheffing betekent niet dat deze
kosten niet langer zouden bestaan. Consequentie van het voorstel is dat
deze kosten óf door de decentrale overheid worden gedragen, óf langs
privaatrechtelijke weg moeten worden verhaald op de eigenaar van het
netwerk. In het eerste geval dragen de belastingplichtigen van de
plaatselijke overheid deze kosten, in het tweede geval de gebruikers van
het netwerk. Voorwaarde voor toepassing van de privaatrechtelijke weg,
is dat de huidige 40 precarioverordeningen vervangen worden door (een
veelvoud van) bilaterale overeenkomsten. Daarnaast zal in beginsel in
elk afzonderlijk geval van grondroering de schade moeten worden
vastgesteld. Gegeven de hieraan verbonden uitvoeringskosten zal
toepassing van het privaatrecht in het merendeel van de gevallen geen
alternatief zijn. Het wetsvoorstel in de huidige vorm zal naar alle
waarschijnlijkheid dus slechts leiden tot lastenverschuiving, waarbij de
ene belasting wordt ingewisseld voor een andere.

d.	Samenvattend is de Afdeling van oordeel dat de noodzaak van het
wetsvoorstel niet is aangetoond. Voorts acht de Afdeling het
onaannemelijk dat het wetsvoorstel in de huidige vorm een
lastenverlichting zal realiseren of verdere lastenverhogingen zal
beperken. Eerder is sprake van een verschuiving in de belastingen. Tegen
die achtergrond adviseert de Afdeling het wetsvoorstel te heroverwegen.

2. 	Financiële-verhoudingswet

Hoewel, zoals hier boven is aangegeven, een overzicht van de totale
opbrengsten van de precariorechten met betrekking tot leidingen en
kabels ontbreekt, neemt de Afdeling aan dat het om een substantieel
bedrag gaat. Zoals de Afdeling al eerder heeft aangegeven, is zij van
oordeel dat de substantiële vermindering van de precariobelasting niet
gecompenseerd moet worden door een mogelijke verhoging van de eigen
belastingen. De financiële verplichtingen die voor het Rijk volgen uit
artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet, mogen niet worden
afgewenteld op de desbetreffende gemeenten, door die gemeenten te wijzen
op de mogelijkheden om hun eigen belastingen te verhogen. Tegen die
achtergrond is de Afdeling tevens van oordeel dat, vooruitlopend op de
discussie over het totale gemeentelijke en provinciale belastinggebied,
geen wijzigingen in afzonderlijke decentrale belastingen moeten worden
aangebracht, tenzij hier goede argumenten voor worden aangevoerd.

In de consultatie over dit wetsvoorstel gaat de VNG er vanuit dat de
voorgenomen wetswijziging opgevangen kan worden met een verhoging van de
macronorm onroerendezaakbelasting (hierna: macronorm OZB). Daaruit kan
worden afgeleid dat de VNG geen mogelijkheid ziet om de beperking van de
precariobelasting op te vangen binnen de geldende macronorm OZB.
Allereerst wijst de Afdeling erop dat een verhoging van de macronorm de
lastenverschuiving – die mogelijk het gevolg zal zijn van de opheffing
van de precariobelasting voor kabels en leidingen – faciliteert. Voor
zover dit een bezwaar is wijst de Afdeling erop dat het ook mogelijk is
om de belastingplafonds tijdelijk aan te passen, zodat gemeenten de
gelegenheid krijgen geleidelijk in de nieuwe situatie te groeien.
Daarnaast wijst de Afdeling erop dat een verhoging van de macronorm
meebrengt dat de belastingruimte ook wordt vergroot bij gemeenten waar
de problematiek in het geheel niet speelt.

Wordt daarentegen afgezien van een verhoging van de macronorm OZB, dan
moet er serieus rekening mee gehouden worden dat bepaalde gemeenten
hierdoor mogelijk niet langer hun begroting rond kunnen krijgen, zonder
taken af te stoten. De Afdeling adviseert te bezien of in dat geval
artikel 7 van de Financiële-verhoudingswet gevolgen zou moeten hebben
voor de verdeelsleutel van het gemeente- en provinciefonds. De
consequentie daarvan zou echter mogelijk zijn dat gemeenten en
provincies die geen precariobelasting heffen op openbare werken van
algemeen nut een deel van de uitkering uit het gemeente- en
provinciefonds kwijtraken, ten bate van de met name Randstedelijke
gemeenten die zich geconfronteerd zien met hogere systeemkosten en
daardoor de inkomsten van de precariobelasting op openbare werken van
algemeen nut niet kunnen missen. 

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling in de toelichting uiteen
te zetten hoe (de gevolgen van) het voorstel  zich verhouden tot artikel
2 en 8 van de Financiële-verhoudingswet en het op het laatste  artikel
gebaseerde Besluit financiële verhouding 2001.

3. 	Aansluiting bij wettelijke systematiek Telecomsector als alternatief


De Afdeling wijst erop dat een belangrijke deel van de genoemde bezwaren
kan worden opgelost door een parallel te zoeken met de wijze waarop de
vrijstelling van precariobelasting met betrekking tot de
telecommunicatienetwerken is geregeld. Voor de telecomaanbieders geldt
een wettelijke gedoogplicht voor decentrale overheden om
telecomnetwerken in en op hun grond te dulden. Daarbij is ook geregeld
dat de rechthebbenden van de grond gecompenseerd worden voor de geleden
schade. Voor alle andere handelingen moeten de telecomaanbieders zelf
zorgen en zelf de kosten dragen. Voordeel van de systematiek van de
Telecommunicatiewet is dat de telecomaanbieders uitsluitend de
daadwerkelijk gemaakte kosten moeten vergoeden en dat door de
rechtstreekse relatie tussen werkzaamheden en kosten een regulerende
prikkel uitgaat naar de telecomaanbieders. De tarieven zijn hierdoor dus
transparanter en van een onterechte lastenverzwaring kan geen sprake
zijn. Door een dergelijke systematiek kunnen bovendien de reeds
bestaande telecomverordeningen worden uitgebreid, waardoor ook
vermindering van regeldruk bereikt kan worden. Het bezwaar rond de
democratische legitimatie zal ook opgelost zijn doordat de decentrale
overheden niet langer zelf kiezen of zij wel of niet de gemaakte
onkosten laten vergoeden.

De Afdeling adviseert daarom te overwegen alsnog te kiezen voor de vorm
die eerder is gehanteerd voor de vrijstelling van de telecomsector en
het voorstel dienovereenkomstig aan te passen.

4. 	Staatssteun

Blijkens de memorie van toelichting is geen sprake van
concurrentievervalsing en daarmee van verboden staatsteun, omdat de
vrijstelling geldt voor de gehele relevante sector. De Afdeling merkt op
dat deze conclusie niet zonder meer kan worden getrokken op grond van de
Europese regels en jurisprudentie voor zover het gaat om
grensoverschrijdende concurrentieaspecten. In situaties waarin de
vrijstelling van de precariobelasting niet opgevangen wordt door een
privaatrechtelijke regeling ontstaat immers voordeel. Dit voordeel zou,
althans in theorie, ingezet kunnen worden om buiten Nederland een betere
concurrentiepositie te verwerven. De toelichting gaat hier niet op in.

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen.

5. 	Overgangsrecht

In het wetsvoorstel wordt een overgangsregeling getroffen voor de
gemeenten, provincies en waterschappen die op 1 januari 2012 reeds een
precariobelasting op openbare werken van algemeen nut hadden ingevoerd.
De toelichting stelt dat deze overgangsregeling is getroffen op verzoek
van de gemeenten en beschrijft dat het noodzakelijk is omdat voorkomen
moet worden dat de effecten van dit wetsvoorstel op één begrotingsjaar
drukken. Naar het oordeel van de Afdeling gaat dit argument evenzeer op
voor de gemeenten die na 1 januari 2012 tot invoering van deze heffing
zijn overgegaan. Voorts blijkt niet dat de ingangsdatum van de
overgangsregeling is ingegeven door een ongewenst aankondigingseffect
van het wetsvoorstel. Het ligt daarom in de rede de datum van
inwerkingtreding van het wetsvoorstel te hanteren als referentiedatum
voor de start van de overgangstermijn. De Afdeling adviseert in de
toelichting hierop in te gaan en het voorstel zo nodig aan te passen. 

6. 	Formulering

De voorgestelde constructie wordt in het wetsvoorstel en de memorie van
toelichting aangeduid als een vrijstelling van precariobelasting,
terwijl het in feite gaat om de beperking van de heffingsbevoegdheid
voor precariobelasting op openbare werken van algemeen nut. 

De Afdeling adviseert om het voorstel aan te passen wat het gebruik van
het begrip 'vrijstelling' betreft.

7.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft blijkens het
vorenstaande bezwaar tegen de inhoud van het voorstel van wet en geeft U
in overweging dit niet aldus te zenden aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal.

De vice-president van de Raad van State, 

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no.W04.12.0213/I met redactionele kanttekeningen die de
Afdeling in overweging geeft.

Omdat in de aangehaalde artikelen zelf al wordt bepaald dat het om
openbare werken van algemeen nut gaat, de artikelen 228, tweede lid
(nieuw), van de Gemeentewet, 222c, tweede lid (nieuw) van de
Provinciewet en 114, tweede lid (nieuw), van de Waterschapswet vervangen
door:

		2. Geen belasting wordt geheven ter zake van 

          	a. de infrastructuur, bedoeld in artikel 7, derde lid, van de
				Drinkwaterwet;

		b. een net als bedoeld in artikel 20, eerste lid, van de 				
Elektriciteitswet 1998; of

		c. een gastransportnet als bedoeld in artikel 39a van de Gaswet.

Artikel IV in overeenstemming brengen met het de voorgaande opmerking
door het genoemde te vervangen door: d. werken als bedoeld in artikel 28
van de Warmtewet.

	Kamerstukken II 1996/97, 25 533, nr. 3.

	Kamerstukken II, 2010/11, 32 500 VII, nr. 9. 

	Ook de stuurgroep-Eenhoorn stelt dat dit geen issue is ('Lokale
belastingen: meer, beheerst!', Advies Stuurgroep verkenning decentraal
belastinggebied, Den Haag, 18 mei 2005, blz. 18). Zo ook de
Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in:
Kamerstukken II 2007/08, 31 200 B, nr. 8, blz. 10 en de VNG in haar
brief van 27 maart 2012, met kenmerk ECGF/U201200478, blz. 2.

	Advies van 30 juni 2009 over het wetsvoorstel tot wijziging van de
Gemeentewet, de Provinciewet en de Waterschapswet in verband met de
invoering van een vrijstelling van precariobelasting voor netwerken van
nutsbedrijven, nr. W04.09.0135/I, Staatscourant 2010, nr. 6703. 

	Brief van 27 maart 2012, met kenmerk ECGF/U201200478, blz. 2.

	Artikel 7 van de Financiële-verhoudingswet schrijft voor dat bij de
verdeling van de middelen uit het gemeentefonds en het provinciefonds
rekening wordt gehouden met de (on)mogelijkheid die elke gemeente of
provincie heeft om zelfstandig in de dekking van haar begroting te
voorzien.

	J.J. Verbeek, 'Juridische vormgeving bij mogelijke afschaffing
precariobelasting ter zake van leidingnetwerken', Weekblad Fiscaal Recht
2006/709.

	Zie hoofdstuk 5 van de Telecommunicatiewet.

	Artikel 5.4, vierde lid, van de Telecommunicatiewet roept de
gemeentebesturen in medebewind.

	Zie in dit verband de prejudiciële vragen die de Hoge Raad in 2012 aan
het Hof van Justitie heeft gesteld en die onder meer betrekking hebben
op het verbod van nevenactiviteiten dat in de Splitsingswet is
opgenomen, zaken C-105/12, C-106/12 en C-107/12 (NJ 2012, 141).

	Zie bladzijde 6 van de memorie van toelichting.

 PAGE    

  PAGE  5 

 PAGE   I 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........