Preview document (🔗 origineel)

---

No.W15.16.0152/IV	's-Gravenhage, 15 juli 2016

Bij Kabinetsmissive van 16 juni 2016, no.2016001038, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Economische Zaken,
bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de
Meststoffenwet in verband met de invoering van een stelsel van
fosfaatrechten, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel voorziet in de invoering van een stelsel van
fosfaatrechten om ervoor te zorgen dat de fosfaatproductie onder het
nationale fosfaatplafond komt. 

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het voorstel aan
de Tweede Kamer te zenden, maar acht op onderdelen een nadere motivering
of aanpassing van het voorstel aangewezen. Het meeste gewicht komt toe
aan de opmerking die ertoe strekt om nader in te gaan op een aantal
aspecten van eigendomsbescherming dat in de toelichting onderbelicht is
gebleven. 

1.	 Inleiding

De melkveehouderij is vooruitlopend op het afschaffen van het melkquotum
op 

1 april 2015 flink gegroeid. Deze groei heeft geleid tot een toename van
de hoeveelheid mest en productie van fosfaat. Volgens een prognose van
januari 2016 zou in Nederland in 2015 in totaal 176,3 miljoen kilo
fosfaat worden geproduceerd. Dat is boven het door de Europese Commissie
in haar derogatiebesluit vastgestelde nationale fosfaatplafond van 172,9
miljoen kilogram. Doel van het wetsvoorstel is ervoor te zorgen dat de
nationale productie beneden het plafond wordt gebracht. Wanneer die
productie boven het plafond komt, bestaat namelijk het risico dat de
vrijstelling (derogatie) die Nederland heeft en op basis waarvan in de
periode van 2014 tot en met 2017 meer dierlijke mest per hectare
gebruikt mag worden, wordt ingetrokken. 

Om te voorkomen dat de derogatie wordt ingetrokken, voorziet het
wetsvoorstel in de invoering van een stelsel van fosfaatrechten. Een
soortgelijk stelsel is reeds ingevoerd voor varkens en pluimvee. Het
fosfaatrechtenstelsel houdt in dat een melkveehouder niet meer fosfaat
mag produceren dan overeenkomt met de aan het bedrijf toegekende
fosfaatrechten. Het aantal fosfaatrechten wordt – behoudens
knelgevallen – berekend door het aantal gehouden stuks melkvee en
jongvee op 2 juli 2015 – de datum waarop het fosfaatrechtenstelsel
werd aangekondigd – te vermenigvuldigen met een forfaitaire
excretienorm. 

De fosfaatrechten zijn op grond van het wetsvoorstel verhandelbaar. Het
wetsvoorstel regelt dat bij iedere transactie 10% van de overgedragen
rechten vervalt (afroming bij overdracht). Ook regelt het wetsvoorstel
dat indien dat noodzakelijk is om onder het fosfaatplafond te komen een
percentage kan worden vastgesteld waarmee fosfaatrechten worden
verminderd (generieke afroming). Volgens de toelichting zal dat
percentage naar verwachting tussen de 4 en 8 procent komen te liggen.
Ten slotte regelt het wetsvoorstel dat dit percentage kan worden
verlaagd voor bedrijven die per 2 juli 2015 forfaitair minder fosfaat
produceerden dan hun plaatsingsruimte (melkveefosfaatruimte). 

2.	Stelsel van fosfaatrechten

Het wetsvoorstel voorziet in een stelsel van fosfaatrechten in de
Meststoffenwet om de fosfaatproductie te begrenzen. Voor varkens en
pluimvee geldt in de Meststoffenwet echter een stelsel van dierrechten.
Dit houdt in dat een bedrijf met het oog op begrenzing van fosfaat maar
een maximum aantal dieren mag houden. In de brief van 2 juli 2015 is de
keuze voor een stelsel van fosfaatrechten in afwijking van en stelsel
van dierrechten toegelicht. Ook is in die brief toegelicht waarom voor
dit wetsvoorstel bijvoorbeeld niet voor een stelsel van melkrechten
(begrenzing van de melkproductie) is gekozen. 

In de toelichting op dit wetsvoorstel ontbreekt die motivering. Die
motivering is wel van belang, omdat het gaat om het uitgangspunt van het
stelsel dat bovendien ingrijpend is voor de sector. Gelet hierop, en in
het licht van de zelfstandige leesbaarheid van de toelichting, acht de
Afdeling het wenselijk in de toelichting de keuze voor een stelsel van
fosfaatrechten te motiveren. 

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.  

3.	Eigendomsregulering 

Het wetsvoorstel regelt onder meer dat aan melkveehouderijen een
hoeveelheid fosfaatrechten wordt toegekend op basis van het aantal stuks
melkvee en jongvee dat op 2 juli 2015 werd gehouden. Bij die
vaststelling wordt geen rekening gehouden met op die datum bestaande
‘latente ruimte’ – behoudens knelgevallen – en uitbreiding van
de veestapel na die datum. Met ‘latente ruimte’ wordt gedoeld op het
verschil in hoeveelheid fosfaat die een bedrijf op 2 juli 2015
daadwerkelijk produceerde en de hoeveelheid fosfaat die het op basis van
de beschikbare bedrijfsmiddelen (zoals stallen en grond) kon en ook (op
grond van de vergunningen en beschikbare mestverwerkingscapaciteit)
mocht produceren  (onbenutte productieruimte). 

De introductie van een productieplafond in de vorm van een fosfaatrecht
en het tegelijkertijd buiten beschouwing laten van de ‘latente
ruimte’ op de peildatum en uitbreiding van de veestapel na die datum
is een inmenging in het eigendom van de melkveehouderijen. Deze
inmenging moet worden aangemerkt als regulering van eigendom in de zin
van artikel 1 van het eerste protocol bij het Europees Verdrag tot
Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden
(EVRM), onderscheidenlijk artikel 17 van het Handvest van de
grondrechten van de Europese Unie. 

Dit betekent dat moet worden beoordeeld of de inmenging is voorzien bij
wet, of de inmenging legitieme doelstellingen in het algemeen belang
heeft en of er een behoorlijk evenwicht is tussen de vereisten van het
algemeen belang van de samenleving en de bescherming van de fundamentele
rechten van de eigenaar (‘fair balance’). In het hiernavolgende
wordt deze beoordeling de ‘1 EP-toets’ genoemd. 

In de toelichting wordt de 1 EP-toets uitgevoerd voor zover het de
inmenging als gevolg van de peildatum betreft. Het wetsvoorstel voorziet
evenwel ook in een aantal andere inmengingen. Daar gaat de toelichting
niet op in. De Afdeling merkt hierover het volgende op. 

a.	Renovatie stal 

De Afdeling heeft er begrip voor dat het stelsel voorziet in een zeer
beperkte regeling voor knelgevallen om melkveehouders te compenseren die
onevenredig benadeeld worden door de toepassing van de peildatum. Een
ruime voorziening zou immers betekenen dat de generieke afroming moet
worden verhoogd om onder het fosfaatplafond te blijven. De voorgestelde
knelgevallenregeling is dan ook beperkt tot buitengewone omstandigheden,
zoals bijvoorbeeld wanneer sprake is van de situatie dat op 2 juli 2015
minimaal vijf procent minder kilogrammen fosfaat op het bedrijf werd
geproduceerd dan op het betreffende bedrijf gebruikelijk is door
diergezondheidsproblemen of ziekte van de landbouwer.

De Afdeling merkt evenwel op dat zich ook de situatie kan voordoen dat
in de reguliere bedrijfsvoering voor de peildatum aantoonbare
(vervangings)investeringen zijn gedaan om de stallen te renoveren,
waardoor die stallen op 2 juli 2015 nog niet of minder bezet werden door
melkvee. Dat is geen buitengewone omstandigheid zoals in het
wetsvoorstel geregeld, maar door deze ‘latente ruimte’ bij de
vaststelling van de hoeveelheid fosfaatrechten buiten beschouwing te
laten, kan wel sprake zijn van een inmenging in het eigendom. De
toelichting besteedt echter geen aandacht aan deze situatie in het kader
van de 1 EP-toets. De Afdeling adviseert dit wel te doen, nu
voorstelbaar is dat deze situatie tot gerechtelijke procedures kan
leiden en op voorhand niet kan worden uitgesloten dat dan tot het
oordeel wordt gekomen dat in dergelijke concrete gevallen geen sprake is
van een ‘fair balance’. 

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen en zo
nodig het wetsvoorstel aan te passen. 

b.	Melkveefosfaatruimte

Op grond van het wetsvoorstel wordt bij de vaststelling van de
hoeveelheid fosfaatrechten op 2 juli 2015 de melkveefosfaatruimte buiten
beschouwing gelaten. Ook dat is een inmenging in het eigendomsrecht
waarvoor een 1 EP-toets dient te worden uitgevoerd, die evenwel in de
toelichting ontbreekt. Bij deze toets dient onder andere met het
navolgende rekening te worden gehouden.  

Het wetsvoorstel bevat een voorziening die het mogelijk maakt dat
melkveehouderijen die over melkveefosfaatruimte beschikken (extensieve
veehouderijen) hiervoor gedeeltelijk worden gecompenseerd bij de
generieke afroming. Melkveehouderijen die niet over melkveefosfaatruimte
beschikken (intensieve veehouderijen), komen voor deze compensatie niet
in aanmerking, terwijl deze compensatie logischerwijs vooral ten koste
gaat van hun ruimte voor fosfaatproductie. Een ongelijke behandeling van
verschillende groepen kan een argument zijn om schending van de ‘fair
balance’ aan te nemen. Dit geldt te meer, nu het doel van het
wetsvoorstel is om ervoor te zorgen dat de fosfaatproductie onder het
nationale fosfaatplafond komt. Anderzijds is de compensatie ingegeven
door de belangen van milieu- en dierenwelzijn. Met het oog daarop wordt
immers – conform vigerende regelgeving en beleid (“meer koeien in de
wei”) – grondgebondenheid gestimuleerd. Daar komt bij dat lidstaten
tot op zekere hoogte vrij zijn om in het algemeen belang beperkingen te
stellen aan eigendomsrechten (‘wide margin of appreciation’). In het
kader van de 1 EP-toets dient in het bijzonder op dit punt een afweging
te worden gemaakt. 

De Afdeling adviseert de toelichting met inachtneming van het
vorenstaande aan te vullen en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen. 

c.  	Generieke afroming 

De generieke afroming houdt in dat, indien het noodzakelijk is om onder
het fosfaatplafond te komen, de hoeveelheid vastgestelde varkensrechten,
pluimveerechten of fosfaatrechten met een bepaald percentage kan worden
verlaagd. Deze afroming is een inmenging in het eigendomsrecht, omdat
als gevolg van de generieke afroming fosfaatrechten ingeleverd moeten
worden. Daarom dient voor deze afroming een 1 EP-toets te worden
uitgevoerd. Die toets ontbreekt in de toelichting. Dit klemt te meer,
omdat de generieke afroming ook de houders van varkens en pluimvee kan
betreffen, die niet, althans niet in dezelfde mate zoals de
melkveehouders hebben bijgedragen aan de overschrijding van het
nationale fosfaatplafond. 

Voorts merkt de Afdeling het volgende op. De toelichting vermeldt dat
indien generieke afroming plaatsvindt dan zal worden “geborgd” dat
een bedrijf reeds aangehouden melkvee niet hoeft af te stoten. Niet is
toegelicht hoe dit kan worden geborgd, met name in de situatie dat de
generieke afroming hoger wordt dan 8 procent. Deze borging is ook niet
in het wetsvoorstel geregeld.  

De Afdeling adviseert de toelichting gelet op het voorgaande aan te
vullen en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.  

d. 	Afroming bij overdracht

De afroming bij overdracht houdt in dat bij iedere transactie 10% van de
fosfaatrechten wordt afgeroomd. 

i.	Afroming bij overdracht voor generieke afroming

Net zoals bij de generieke afroming, geldt dat bij de afroming bij
overdracht  sprake is van een inmenging in het eigendomsrecht, omdat
melkveehouders fosfaatrechten moeten inleveren. Daarom dient ook voor
deze afroming een 1 EP-toets te worden uitgevoerd. In de toelichting
ontbreekt deze toets. 

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen door de afroming bij
overdracht voordat de generieke afroming heeft plaatsgevonden in het
licht van artikel 1 EP te motiveren. 

ii.	Afroming bij overdracht na generieke afroming

Het wetsvoorstel voorziet niet in een begrenzing van de periode waarin
bij overdracht een afroming plaatsvindt. Dat betekent dat de afroming
bij overdracht wordt voortgezet na toepassing van de generieke afroming,
terwijl dat met het oog op het fosfaatplafond niet meer nodig is. Dit is
onderkend. Vermeld is dat de afgeroomde rechten in de zogenoemde
fosfaatbank terechtkomen waarna deze kunnen worden toegedeeld aan
landbouwers die milieu- of maatschappelijke doelen dienen. De Afdeling
begrijpt het nut hiervan, maar merkt op dat de noodzaak van de afroming
bij overdracht nadat een generieke afroming heeft plaatsgevonden een
aparte 1 EP-toets vergt. Anders dan bij afroming bij overdracht voordat
een generieke afroming heeft plaatsgevonden, is het doel immers niet
meer gelegen in het bewerkstelligen van een niveau onder het
fosfaatplafond. Bereiking van dit laatste doel kan algemeen als
noodzakelijk worden beschouwd en is daarmee veel zwaarwegender dan het
doel dat met de fosfaatbank is beoogd, hoe nuttig de fosfaatbank ook kan
zijn. Het is nog maar de vraag of de inmenging in het eigendom bij de
afroming van fosfaatrechten in geval van overdracht noodzakelijk en
evenredig kan worden geacht met het oog op de met een fosfaatbank
beoogde milieu- en maatschappelijke doelen. Dit klemt temeer, omdat niet
is toegelicht of er alternatieven zijn, en zo ja welke, om de milieu- en
maatschappelijke doelen te bereiken. In dit kader wijst de Afdeling erop
dat recentelijk regelgeving tot stand is gebracht die dezelfde doelen
behartigt. 

De Afdeling adviseert de afroming van fosfaatrechten bij overdracht
nadat de generieke afroming heeft plaatsgevonden in het licht van
artikel 1 EP dragend te motiveren en indien die motivering niet mogelijk
is het voorstel aan te passen. 

4.	Vleesvee

Het voorgestelde fosfaatstelsel richt zich voor wat betreft het verbod
om meer fosfaat te produceren dan het toegekende fosfaatrecht en voor
wat betreft het toekennen van de fosfaatrechten, uitsluitend op
bedrijven die dieren houden voor de productie van melk. De toename van
de fosfaatproductie is immers vooral toe te schrijven aan de groei van
de melkveehouderij. Daarom bepaalt het wetsvoorstel dat alleen voor
bedrijven met “melkvee” fosfaatrechten worden vastgesteld. Daarbij
is blijkens de toelichting aansluiting gezocht bij de definitie van
“melkvee” in de Meststoffenwet. Onder die definitie valt echter ook
(jong)vee bestemd voor de vleeshouderij. Dat is blijkens de toelichting
echter  niet de bedoeling, waarbij de Afdeling er bovendien op wijst dat
uit de toelichting niet blijkt dat deze categorie van veehouderij heeft
bijgedragen aan de geconstateerde toename van de fosfaatproductie.  

De Afdeling adviseert dit in de toelichting te verklaren en zo nodig het
wetsvoorstel aan te passen. 

5.	Omzetting van productierechten

Het voorgestelde artikel 33a maakt het mogelijk dat bij algemene
maatregel van bestuur kan worden bepaald dat een productierecht door
Onze Minister kan worden omgezet in een varkensrecht, pluimveerecht of
fosfaatrecht onder bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te
stellen voorwaarden. Blijkens de toelichting wordt hiermee mogelijk
gemaakt dat melkveehouders in staat zijn een eventueel tekort aan
fosfaatrechten te laten aanvullen via een opkoop van (bijvoorbeeld)
varkensrechten. 

De Afdeling merkt op dat als uitgangspunt bij delegatie van regelgevende
bevoegdheid geldt dat deze in de delegerende regelgeving zo concreet en
nauwkeurig mogelijk wordt begrensd. Het voorgestelde artikel 33a geeft
geen begrenzing, zodat onvoldoende vaststaat onder welke omstandigheden
overgegaan zal kunnen worden tot omzetting. Voor zover de toelichting
vermeldt dat, ingeval van de omzettingsvoorziening gebruik zal worden
gemaakt, bij algemene maatregel van bestuur voorwaarden aan de omzetting
gesteld zullen worden die (zien op de omrekening en) rekening houden met
de belasting van de onderscheiden mestsoorten voor de verschillende
milieucompartimenten, merkt de Afdeling op dat niet goed valt in te zien
waarom criteria als deze niet reeds in het wetsvoorstel zelf worden
geregeld. Daarbij merkt de Afdeling verder op dat aannemelijk is dat
beoogd wordt omzetting uitsluitend te laten plaatsvinden met instemming
van de rechthebbende. Ook dit is niet in de delegatiegrondslag tot
uitdrukking gebracht.

 

De Afdeling adviseert de delegatiegrondslag te begrenzen en het
wetsvoorstel in die zin aan te passen. 

6.	Dagplafond

Het wetsvoorstel voorziet in het voorgestelde artikel 22a in een
bevoegdheid voor de minister om ten aanzien van een bedrijf waarvan het
fosfaatrecht is overschreden een zogenoemd dagplafond op te leggen dat
overeenkomt met de omvang van het melkvee dat overeenkomstig het
fosfaatrecht gemiddeld gedurende het jaar kan worden gehouden. De
toelichting vermeldt dat deze bevoegdheid de mogelijkheid biedt om met
name bedrijven aan te pakken die, ondanks eerder opgelegde sancties,
stelselmatig hun fosfaatrecht overschrijden.  De Afdeling merkt evenwel
op dat de tekst van het voorgestelde artikel 22a niet is beperkt tot
bedrijven die hun fosfaatrecht stelselmatig overschrijden. Het
voorgestelde artikel is zo geformuleerd dat al aan bedrijven die voor de
eerste keer het fosfaatrecht overschrijden een dagplafond kan worden
opgelegd. 

De Afdeling adviseert de tekst van het wetsvoorstel en de toelichting
met elkaar in overeenstemming te brengen. 

7.	Gesprekken met de Commissie

De toelichting vermeldt dat het wetsvoorstel als technisch voorschrift
bij de Europese Commissie wordt genotificeerd. Voorts vermeldt de
toelichting dat er van wordt uitgegaan dat met het wetsvoorstel van
staatssteun sprake is, en in dat verband met de Europese Commissie wordt
gesproken om bevestiging te krijgen van het Nederlandse oordeel dat in
dit geval sprake is van staatssteun die verenigbaar kan worden verklaard
met de interne markt. Ten slotte zal het fosfaatstelsel mede aan de orde
zijn in de (komende) gesprekken met de Europese Commissie over de
overschrijding van het fosfaatplafond onder de huidige derogatie en over
de derogatie voor de volgende periode vanaf 2017.  

Indien het wetsvoorstel naar aanleiding van deze gesprekken met de
Europese Commissie op substantiële punten wijzigt, adviseert de
Afdeling het nogmaals ter advisering aan haar voor te leggen. 

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

	Toelichting, paragraaf 4.1. 

	Toelichting, paragraaf. 2.4. Inmiddels is de definitieve totale
fosfaatproductie in 2015 vastgesteld 	op 180,1 miljoen kilogram. Zie
Kamerstukken II 2015/16, 33 979, nr. 140.

	Toelichting, paragraaf 3.1. Zie ook het besluit van de Commissie van 16
mei 2014 tot verlening van een door Nederland gevraagde derogatie op
grond van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad inzake de bescherming van
water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PB
2014, L 148, blz. 88). 

	Artikel I, onderdeel D, voorgesteld artikel 21b. 

 	Kamerstukken II 2014/15, 33 979, nr. 98

 	Artikel I, onderdeel G, voorgesteld artikel 23. 

 	Artikel I, onderdeel A, onder 2, samen met artikel 25 van de
Meststoffenwet. 

 	Artikel I, onderdeel L, voorgesteld artikel 32a. 

 	Artikel I, onderdeel M, voorgesteld artikel 33b, eerste lid. Dit
artikel voorziet tevens in een grondslag voor een generieke afroming van
varkens- en pluimveerechten. 

 	Toelichting, paragraaf 4.7.3. 

 	Artikel I, onderdeel M, voorgesteld artikel 33b, tweede lid. 

	Van latente ruimte kan bijvoorbeeld sprake zijn wanneer een stal wegens
renovatie op 2 juli 2015 niet of minder bezet is. Een bedrijf krijgt dan
op 2 juli 2015 fosfaatrechten toegekend voor het aantal koeien dat op
die datum in de stal aanwezig is terwijl na de renovatie de stalruimte
weer beschikbaar is voor meer koeien dan die gehouden werden op 2 juli
2015 (productieruimte). Zie de opmerking onder 3a. Melkveefosfaatruimte
is een soort (species) van de algemene groep 	(genus) ‘latente
ruimte’, omdat melkveefosfaatruimte alleen ziet op productieruimte in
relatie tot beschikbare landbouwgrond.

 	Zie HR 16 november 2011, NVV e.a./Staat, ECLI:NLHR:2001:AD5493. 

 	Zie o.a. EHRM 12 oktober 2014 (Asmundsson t. IJsland, nr. 60669/00).
Zie ook Barkhuysen en Tjepkema, “Aansprakelijkheid uit ‘rechtmatige
overheidsdaad’: het samenspel tussen de nationale égalité en het
Europese eigendomsrecht” in: Rechtsgeleerd Magazijn THEMIS (2006-5).

 	Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Stb. 2014, 560) en Besluit
verantwoorde groei van de melkveehouderij (Stb. 2015, 344). 

 	Toelichting, paragraaf 7.2, derde tekstblok. 

 	Handelingen II 2015/16, 77-9, blz. 10. 

 	Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Stb. 2014, 560) en Besluit
verantwoorde groei van de melkveehouderij (Stb. 2015, 344). 

 	Toelichting, paragraaf 4.2. 

 Toelichting, paragraaf 3.2, tabel 3. 

 	Artikel I, onderdeel G, voorgesteld artikel 23, derde lid. 

 	Toelichting, paragraaf 4.2. 

 Artikel 1, eerste lid, onderdeel kk, onder 2: “jongvee jonger…”,
en onder 3: “jongvee ouder dan 1 jaar, te weten alle runderen van een
1 jaar en ouder inclusief overig vleesvee, maar met uitzondering van
roodvleesstieren en fokstieren”. 

 	Artikel I, onderdeel M.  

 	Toelichting, paragraaf 4.10. 

 	Aanwijzing 25 van de Aanwijzingen voor de Regelgeving. 

 	Artikel I, onderdeel F. 

 Toelichting, paragraaf 4.3.2. 

 	Toelichting, paragraaf 7.1.6. 

 	Toelichting, paragraaf 7.1.7.  

 	Zie o.a. Kamerstukken II 2015/16, 33 979 en 33 037, nr. 108 en
Handelingen II 2015/16, 77-9, blz. 6. 

  PAGE  2 

........................................................................
...........

AAN DE KONING