Preview document (🔗 origineel)

---

No.W12.16.0191/III	's-Gravenhage, 29 september 2016

Bij Kabinetsmissive van 14 juli 2016, no.2016001298, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van
de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag en enige andere wetten in
verband met de verlaging van de leeftijd waarop men recht heeft op het
volwassenminimumloon, in verband met stukloon en meerwerk en enige
andere wijzigingen, met memorie van toelichting.

Het voorstel voorziet in wijziging van de Wet minimumloon en
minimumvakantietoeslag (Wml). De wijzigingen zien onder andere op het
verlagen van de leeftijd waarop het volwassenenminimumloon gaat gelden,
stapsgewijs van 23 naar 21 jaar, alsmede op het minimumloon bij meerwerk
en op de methodiek voor het minimumloon bij stukloon.  

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft het voorstel
met betrekking tot de voorgestelde stapsgewijze verlaging van de
leeftijd waarop het volwassenenminimumloon gaat gelden, van 23 naar 21
jaar. Zij wijst op ongewenste neveneffecten van het voorstel met
betrekking tot stukloon en op het uitbetalen van meerwerk dat alleen
mogelijk wordt gemaakt indien een collectieve arbeidsovereenkomst daarin
voorziet. In verband daarmee adviseert de Afdeling het voorstel aan de
Tweede Kamer te zenden, maar acht zij aanpassing van het voorstel
aangewezen. 

1.	Stukloon

a.	Inleiding

Bij stukloonbetaling vindt betaling voor verrichte werkzaamheden niet
plaats aan de hand van het aantal gewerkte uren, maar aan de hand van de
uitkomsten van de verrichte arbeid. Om te voorkomen dat een werknemer
bij stukloonbetaling niet in staat is om een inkomen te verdienen
waarmee hij in zijn primaire levensbehoeften kan voorzien – en waarin
feitelijk geen sprake is van een sociaal aanvaardbare tegenprestatie
voor de verrichte arbeid – geldt bij stukloonbetaling dat als
arbeidsduur wordt aangemerkt de tijd die redelijkerwijs met de verrichte
arbeid is gemoeid. 

Handhaving van deze bepaling door de Inspectie SZW is volgens de
toelichting niet goed mogelijk: “Het ontbreken van een concrete,
meetbare en ook verifieerbare norm belemmert aldus de handhaving van de
WML als stukloon wordt toegepast en vormt daarmee een belemmering voor
het kunnen tegengaan van onderbetaling, oneerlijke concurrentie op
arbeidsvoorwaarden en verdringing.”  

Om dit knelpunt op te lossen wordt voorgesteld het huidige criterium, te
weten dat bij stukloon als arbeidsduur waarover minimumloon moet worden
betaald wordt aangemerkt de tijd die “redelijkerwijs met de verrichte
arbeid is gemoeid” te laten vervallen. Bepalend wordt de
daadwerkelijke tijd die de werknemer heeft besteed aan de uitvoering van
de verrichte arbeid.

b.	Onderzoek

Ten behoeve van het voorstel is door Panteia onderzoek gedaan naar de
praktijk van stukloonbetaling. De Afdeling leidt uit dat onderzoek het
volgende beeld af. Stukloon komt in Nederland als beloningsvorm relatief
weinig voor en concentreert zich voornamelijk in een aantal sectoren:
vlees- en visverwerking, land- en tuinbouw, post- en krantenbezorging en
schoonmaak. Daarbij is soms sprake van verborgen stukloon, waarbij de
productienorm bepalend is voor het bepalen van het uurloon. 

Voor het hanteren van stukloon zijn verschillende motieven aan te
wijzen. Deels wordt hiermee een prikkel geboden tot hoge productie
(vooral in de vlees- en visverwerking speelt dit een rol). Ook speelt
een rol dat werkgevers of opdrachtgevers door de inrichting van
werkprocessen soms weinig of geen zicht hebben op de tijd die iemand
daadwerkelijk aan de werkzaamheden besteedt (thuiswerk, postbezorging).
De vrijheid de werkzaamheden in eigen tempo en op de eigen wijze uit te
voeren is daarbij ook van belang. Veel van de werkzaamheden worden dan
ook niet via een arbeidsovereenkomst uitgevoerd, maar door middel van
een overeenkomst van opdracht. Ook is vaak sprake van kleine baantjes en
bijbaantjes, bijvoorbeeld bij de post- en krantenbezorging, waarbij deze
arbeid niet de belangrijkste inkomstenbron is. 

Stukloon komt niet alleen aan de onderkant van de arbeidsmarkt voor. In
de vlees- en visverwerking is met stukloon in de praktijk ruim boven het
wettelijk minimumloon (wml) te verdienen. In andere sectoren, zoals de
post- en pakketbezorging en de schoonmaak ligt het loon in de praktijk
rond het wml, maar zijn er ook signalen dat arbeidskrachten in sommige
gevallen niet in staat zijn het wml te verdienen. 

Uit het onderzoek komt tot slot naar voren dat werkgevers in de praktijk
meestal zelf de productienormen vaststellen. Mede daardoor kunnen tussen
vergelijkbare bedrijven verschillen bestaan in de gehanteerde normen.
Aan de gehanteerde productienormen liggen vrijwel nooit structurele
onderzoeken ten grondslag, waardoor het niet altijd inzichtelijk is of
de norm rechtvaardig is en of arbeidskrachten op redelijke wijze het
minimumloon kunnen verdienen.

  

c.	Beoordeling

Met de voorgestelde wijziging wordt beoogd een oplossing te bieden voor
het ontbreken van een concrete, meetbare en ook verifieerbare norm om te
bepalen hoeveel tijd “redelijkerwijs” gemoeid is met het uitvoeren
van de desbetreffende arbeid. 

De Afdeling begrijpt dat de beoordeling van de hoeveelheid tijd die
“redelijkerwijs” met de uitvoering van werkzaamheden is gemoeid, bij
het ontbreken van een concrete, meetbare en ook verifieerbare norm tot
veel discussies leidt, en dat daarom is gezocht naar een manier om
knelpunten die in de handhavingspraktijk worden geconstateerd, weg te
nemen. Zij merkt evenwel op dat de thans gemaakte keuze om dit
handhavingsprobleem op te lossen door middel van wetgeving tot mogelijk
ongewenste effecten en tot nieuwe knelpunten kan leiden.  

Het voorstel leidt ertoe dat bij een beloning rond het wml stukloon
feitelijk wordt afgeschaft, doordat voortaan bepalend is hoeveel tijd
daadwerkelijk aan het verrichten van de arbeid is besteed. De met
stukloon beoogde productieprikkels worden hiermee verminderd. Ook neemt
dit de thans bestaande mogelijkheid weg om vrijheid te creëren voor de
werknemer om de werkzaamheden naar eigen inzicht en in eigen tempo uit
te voeren. Evenmin wordt rekening gehouden met de omstandigheid dat de
werkgever in veel gevallen geen of weinig zicht heeft of kan hebben op
de daadwerkelijke uitvoering van de werkzaamheden (bijvoorbeeld bij
thuiswerk of postbezorging). 

Dat neemt niet weg dat met het voorstel een aantal geconstateerde
misstanden zal kunnen worden weggenomen. In gevallen waarin het
praktisch mogelijk is om vast te stellen hoeveel tijd een werknemer
daadwerkelijk aan werkzaamheden heeft besteed, bijvoorbeeld in
afgebakende bedrijfsruimtes, biedt het voorstel een duidelijke en
verifieerbare norm om te bewerkstelligen dat de desbetreffende
werknemers in ieder geval het wml ontvangen. Daarbij moet evenwel worden
aangetekend, dat in dat geval de voorgestelde norm weliswaar gehandhaafd
kan worden, maar dat ook rekening moet worden gehouden met
verdringingseffecten, doordat werknemers met een lagere productiviteit
mogelijk minder kansen op de arbeidsmarkt zullen krijgen dan werknemers
met een hogere productiviteit. 

Tegelijkertijd valt op te merken dat ingeval de werkgever weinig of geen
zicht heeft – en ook niet kan hebben – op de uitvoering van de
opgedragen werkzaamheden, bijvoorbeeld bij thuiswerk en postbezorging,
de nakoming van deze norm voor de werkgever zeer problematisch zal zijn.
De werkgever zal immers moeten achterhalen hoeveel tijd daadwerkelijk
met de uitvoering van de werkzaamheden is gemoeid, terwijl hij daartoe
gelet op de aard van de werkprocessen redelijkerwijs niet in staat is.
Het voorstel leidt in zulke gevallen tot nieuwe problemen bij de
handhaving (“de werkgever wordt gehouden tot iets waartoe hij
redelijkerwijs niet kan worden gehouden”), dan wel een vergaande
doorkruising van bestaande werkprocessen.  

Tegen deze achtergrond is de Afdeling er niet van overtuigd dat het
voorstel over de gehele linie een adequate oplossing vormt voor het
geconstateerde handhavingsprobleem en geen nieuwe problemen oproept. In
verschillende gevallen kan niet worden vastgesteld hoeveel tijd een
werknemer daadwerkelijk aan de uitvoering van de werkzaamheden heeft
besteed, dan wel worden bestaande werkprocessen vergaand doorkruist. Dit
roept de vraag op of wetgeving een adequate oplossing biedt voor het
geconstateerde handhavingsprobleem, of dat het de voorkeur zou verdienen
een oplossing te zoeken in verbetering van de handhaving, waarbij
bijvoorbeeld een rol zou kunnen spelen, dat aan de werkgever zwaardere
eisen worden gesteld aan de onderbouwing van de door hem gehanteerde
productienorm. 

Gelet op het vorenstaande adviseert de Afdeling in de toelichting in te
gaan op de problemen die de voorgestelde oplossing met zich brengt,
alsmede op de vraag of wetgeving in dit geval een adequate oplossing kan
bieden, en zo nodig het voorstel aan te passen.   

2.	Betaling meerwerk

Het voorstel voorziet erin dat ook het wml moet worden betaald voor
meerwerk boven de normale arbeidsduur. Daarbij is – in overeenstemming
met een veelvuldig voorkomende praktijk – ook mogelijk gemaakt dat
meerwerk niet wordt uitbetaald in geld, maar in betaalde vrije tijd. Het
derde lid bepaalt echter dat alleen van die mogelijkheid gebruik kan
worden gemaakt voor zover deze mogelijkheid in een collectieve
arbeidsovereenkomst is opgenomen. Volgens de toelichting wordt deze
voorwaarde gesteld “vanuit de beschermingsgedachte en het uitgangspunt
dat [bij] een niveau van minimumbescherming niet afhankelijk kan zijn
van wat individuele werkgevers en werknemers afspreken”.

De Afdeling begrijpt dat zich omstandigheden kunnen voordoen waarin het
gebruik maken van de mogelijkheid meerwerk uit te betalen in de vorm van
betaalde vrije tijd tot ongewenste situaties zou kunnen leiden. Het is
de Afdeling echter niet op voorhand duidelijk waarom dat zou moeten
leiden tot een categorisch verbod ingeval er geen collectieve
arbeidsovereenkomst is die daarin voorziet, ook in de gevallen waarin
een individuele werkgever en werknemer zulks overeenkomen. Daarbij is
van belang dat in verschillende sectoren geen sprake is van een
collectieve arbeidsovereenkomst. 

De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt nader te motiveren en het
voorstel zo nodig aan te passen. 

3.	De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele
bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De waarnemend vice-president van de Raad van State,

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State betreffende no.W12.16.0191/III

In artikel I, onder D, na de aanhef invoegen: “1. Het eerste lid wordt
vervangen door:”

In artikel I, onder D, in het derde lid, aanhef, vervangen door: “3.
Het tweede en het vierde lid worden vervangen door:”

	Toelichting, paragraaf 3.1.

	Toelichting, paragraaf 3.1, vijfde alinea. 

	Panteia, Stukloon op de werkvloer, resultaten van een kwalitatief
onderzoek, 17 december 2013. 

  	Zie in dit verband Centraal Planbureau, werkgelegenheidseffecten
aanpassing wettelijk minimumloon, CPB Notitie 19 februari 2016, blz. 4. 

 	Voorgesteld artikel 13a, tweede lid, Wml.

  	Paragraaf 4.2.4. 

 PAGE   1 

  PAGE  4 

 PAGE   I 

........................................................................
...........

AAN DE KONING