Preview document (🔗 origineel)

---

No.W12.16.0278/III	's-Gravenhage, 6 oktober 2016

Bij Kabinetsmissive van 19 september 2016, no.2016001566, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de
Participatiewet en enkele andere wetten in verband met het verplichten
van beschut werk en met betrekking tot het quotum van arbeidsbeperkten,
met memorie van toelichting.

Het voorstel voorziet in de invoering in de Participatiewet van een
verplichting voor gemeenten tot het aanbieden van een voorziening
beschut werken, waarbij in een dienstbetrekking in een beschutte
omgeving onder aangepaste omstandigheden werkzaamheden worden verricht.
Verder maakt het voorstel toegang tot het doelgroepregister van de
banenafspraak ook mogelijk wanneer slechts met een gevalideerde
loonwaardemeting op de werkplek is vastgesteld dat iemand niet het
wettelijk minimumloon (WML) kan verdienen; het Uitvoeringsinstituut
werknemersverzekeringen (UWV) hoeft dan geen loonwaardemeting meer uit
te voeren (de ‘Praktijkroute’). 

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt over het deel van het
voorstel dat betrekking heeft op beschut werk op dat zij niet overtuigd
is van de noodzaak om eenzijdig in te grijpen in de gemeentelijke
praktijk en daarmee inbreuk te maken op de uitgangspunten van de
decentralisaties in het sociale domein. Het voorstel en de toelichting
gaan bovendien voorbij aan de knelpunten en bezwaren die in de praktijk
van gemeenten worden ervaren met het instrument beschut werk, in het
bijzonder de voorwaarde van een arbeidsovereenkomst. In verband met deze
opmerkingen adviseert zij het voorstel niet aan de Tweede Kamer te
zenden dan nadat daarmee rekening is gehouden. 

1.	Beschut werk

a.	Inleiding

De instroom in de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) is met de
inwerkingtreding van de Participatiewet stopgezet. De Wsw bood zo’n
90.000 werkplekken. Volgens schattingen kan ongeveer een derde van deze
doelgroep met begeleiding bij een reguliere werkgever werken, een derde
kan op locatie buiten het sw-bedrijf werken via detachering en ongeveer
een derde zou zijn aangewezen op een zogenoemde beschutte werkplek
binnen het sw-bedrijf. In de Participatiewet is ten behoeve van deze
laatste doelgroep, te weten mensen die zoveel begeleiding en/of
aanpassingen nodig hebben dat niet van een reguliere werkgever verwacht
mag worden dat hij deze personen in dienst neemt, het instrument beschut
werk opgenomen. In het sociaal akkoord is afgesproken dat middelen
beschikbaar worden gesteld aan gemeenten om in 2048 30.000 beschutte
werkplekken te kunnen realiseren. Er zijn streefcijfers opgesteld op
grond waarvan eind 2016 3200 plekken zouden moeten zijn gerealiseerd.

Al langere tijd was duidelijk dat gemeenten maar weinig plekken beschut
werk aanboden. In reactie hierop is een aantal handreikingen gedaan: een
no-riskpolis voor beschut werk, een financiële stimulans voor gemeenten
voor gerealiseerde werkplekken en implementatieondersteuning. De
Staatssecretaris van SZW heeft daarbij aangekondigd dat wanneer deze
maatregelen ontoereikend zouden blijken en gemeenten onvoldoende beschut
werkplekken zouden organiseren, zij zouden worden verplicht om deze ter
beschikking te stellen. 

Uit onderzoek van de Inspectie SZW bleek dit voorjaar dat voor 2015 en
2016 samen 115 van de 3200 plaatsen (streefcijfer) worden gehaald. In
27% van de gemeenten is geen beschut werk beschikbaar. Het voorliggende
wetsvoorstel verplicht gemeenten daarom beschut werkplekken aan te
bieden. Ook wordt het mogelijk om niet alleen via de gemeente een advies
beschut werk aan te vragen. Zij die daarvoor in aanmerking willen komen,
kunnen een dergelijk advies volgens het voorstel ook rechtstreeks bij
het UWV aanvragen.

b.	Gemeentelijke praktijk

Sinds de decentralisaties in het sociale domein hebben gemeenten
beleidsvrijheid om te kiezen welke instrumenten en voorzieningen zij
inzetten om ervoor te zorgen dat mensen die ondersteuning krijgen die in
hun geval het meest passend wordt geacht. Dit vanuit de gedachte dat
gemeenten het beste kunnen bepalen welke ondersteuning voor hun burgers
het meest effectief is. De voorziening beschut werk is één van de
instrumenten die gemeenten kunnen inzetten om gepaste ondersteuning te
bieden; gemeenten zijn niet verplicht tot het inzetten van het
instrument beschut werk. 

Uit de toelichting blijkt, dat veel gemeenten niet kiezen voor een
voorziening beschut werk, maar een aanbod tot vrijwilligerswerk of
dagbesteding doen, bijvoorbeeld als voorziening in het kader van de Wet
maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015). 

Uit het genoemde onderzoek van de Inspectie SZW komt naar voren dat
gemeenten met name terughoudend zijn in het gebruik van het instrument
beschut werk vanwege de wettelijke verplichting om beschut werk vorm te
geven via een dienstverband. Dit wordt gezien als een belemmering omdat
beschut werk daarmee een langdurige verplichting met zich brengt,
terwijl onduidelijk is hoe budgetten zich in de toekomst zullen
ontwikkelen. De met een arbeidsovereenkomst samenhangende hoge kosten
van beschut werk beperken volgens gemeenten het budget voor de
ondersteuning van andere groepen uit de Participatiewet. Verder ziet een
aantal gemeenten geen voordeel van beschut werk ten opzichte van andere
instrumenten die kunnen worden ingezet zoals arbeidsmatige dagbesteding
(bijvoorbeeld als voorziening in het kader van de Wmo 2015),
vrijwilligerswerk en werkervaringsplaatsen. Deze instrumenten worden dan
ook vaker ingezet dan het instrument beschut werk. Gemeenten die de
voorkeur geven aan alternatieven voor beschut werk zijn van oordeel dat
ook zonder dienstbetrekking sprake kan zijn van een goede en passende
werkplek en een zorgvuldig traject. Gemeenten willen maatwerk leveren in
de vorm van de best mogelijke voorziening tegen de laagst mogelijke
kosten en achten de kosten voor beschut werk te hoog. 

c.	Decentralisatie

Een van de uitgangspunten van de decentralisaties in het sociale domein
is dat de beleidskeuzes bij de uitvoering van de gedecentraliseerde
taken in belangrijke mate aan gemeenten zelf wordt overgelaten. Dit
nieuwe stelsel is recent in werking getreden. Hiermee worden thans de
eerste ervaringen opgedaan.  

Decentralisatie impliceert onder andere dat de praktijk een kans moet
worden gegeven en dat niet bij problemen of een incident onmiddellijk
nieuwe wetgeving wordt geëntameerd. Dit vergt terughoudendheid,
rolvastheid en zelfbeheersing van de wetgever.
Stelselverantwoordelijkheid mag daarbij geen alibi zijn voor de centrale
overheid om eenzijdig en in strijd met de bedoeling van de
decentralisaties in te grijpen in de uitoefening van gedecentraliseerde
bevoegdheden. Aanspreekbaarheid voor het stelsel als geheel kan wél
betekenen dat de rijksoverheid in overleg treedt met andere overheden.
Indien zich problemen voordoen, ligt het voor de hand om eerst te bezien
hoe deze binnen de kaders van de wet kunnen worden opgelost en wie voor
het nemen van de daarop gerichte maatregelen de verantwoordelijkheid
draagt. Pas in laatste instantie kan de vraag aan de orde komen of een
wijziging van het wettelijk stelsel aangewezen is. 

Daarbij komt het volgende. Zoals ook uit het onderzoek van de Inspectie
SZW blijkt, hebben gemeenten voor deze kwetsbare groepen voorzieningen
beschikbaar gesteld. Deze voorzieningen zijn evenwel vaak anders
vormgegeven dan de voorziening beschut werk, bijvoorbeeld als
voorziening dagbesteding via de Wmo 2015. Gemeenten hebben in lijn met
de uitgangspunten van de decentralisaties in het sociale domein gezocht
naar geschikte oplossingen om deze kwetsbare groepen adequate
voorzieningen te bieden, waarbij ook over de schotten van de
Participatiewet en de Wmo 2015 heen is gekeken. 

De toelichting stelt dat de regering de afweging heeft gemaakt tussen
enerzijds het inperken van de beleidsvrijheid van gemeenten om zelf te
bepalen hoeveel beschutte werkplekken zij aanbieden en anderzijds de
gevoelde verantwoordelijkheid om mensen die alleen onder beschutte
omstandigheden kunnen werken die kans te geven om te participeren op de
arbeidsmarkt. Het onderzoek van de Inspectie SZW laat voor de regering
de balans doorslaan naar de kans voor deze mensen om te participeren op
de arbeidsmarkt. 

Daarmee wordt evenwel niet duidelijk waarom het onaanvaardbaar wordt
geacht dat gemeenten, gebruikmakend van de verschillende instrumenten en
voorzieningen die zij beschikbaar hebben, slechts in beperkte mate
kiezen voor de voorziening beschut werk, en in plaats daarvan
alternatieve voorzieningen aanbieden, terwijl zij daarmee handelen in
overeenstemming met de uitgangspunten van de decentralisaties in het
sociale domein. Met het voorstel, dat voorschrijft dat aan een bepaalde
groep een voorziening beschut werk moet worden aangeboden, wordt immers
inbreuk gemaakt op de beleidsvrijheid van gemeenten, die erop is gericht
dat gemeenten zelf beoordelen welke voorziening in welke situatie het
meest aangewezen is, mede met het oog op een zo doelmatig mogelijke
aanwending van budgetten. 

Tot slot wijst de Afdeling erop dat uit de toelichting weliswaar blijkt
dat in de financiering rekening is gehouden met de kosten van beschut
werken, maar dat niet blijkt dat hiermee de kosten die gemeenten gelet
op de voorgestelde verplichting onvermijdelijk zullen moeten maken,
volledig worden gedekt. De Afdeling adviseert hierin, mede gelet op
artikel 2 van de Financiële- verhoudingswet, alsnog te voorzien.

Gelet op het vorenstaande is de Afdeling niet overtuigd van de noodzaak
om eenzijdig in te grijpen in de gemeentelijke praktijk en daarmee
inbreuk te maken op de uitgangspunten van de decentralisaties in het
sociale domein. 

d.	Arbeidsovereenkomst

De Afdeling merkt bovendien het volgende op. Uit het genoemde onderzoek
van de Inspectie SZW leidt de Afdeling af dat het instrument beschut
werk, vergeleken met alternatieve instrumenten door gemeenten als
nadelig wordt gezien. Voor de groepen die de mogelijkheid tot reguliere
arbeid met loonkostensubsidie hebben, zal al snel die weg worden
gekozen, mede omdat zij dan meetellen voor de banenafspraak. 

De personen voor wie reguliere arbeid geen optie is, hebben door hun
beperkingen een zodanige mate van begeleiding en aanpassing nodig, dat
van een reguliere werkgever niet mag worden verwacht dat hij deze mensen
in dienst neemt. De voorziening beschut werk vereist echter dat een
dienstbetrekking wordt aangeboden. Nu niet van werkgevers in het
bedrijfsleven kan worden verwacht dat zij deze mensen in dienst nemen,
rijst de vraag of deze eis wel aan gemeenten mag worden gesteld. Het
afwezig zijn van enig perspectief op arbeid op de reguliere
arbeidsmarkt, roept dan ook de vraag op of beschut werk voor deze groep
in het algemeen niet meer de kenmerken zal hebben van dagbesteding dan
van loonvormende arbeid, en of daarbij de eis van een
arbeidsovereenkomst wel een passende voorwaarde is. 

Uit het onderzoek van de Inspectie SZW komt naar voren dat gemeenten de
eis van een arbeidsovereenkomst als belemmerend ervaren. In de
toelichting blijft   onbesproken of de arbeidsovereenkomst wel een
geschikt kader biedt voor beschut werk. De toelichting gaat ook – bij
de blijkens het voorstel bestaande wens van de regering om vast te
houden aan de arbeidsovereenkomst voor beschut werk – niet in op de
voorwaarden die gelden voor deze arbeidsovereenkomst noch op de
eventuele mogelijkheid om deze voorwaarden aan te passen zodat de in de
praktijk gevoelde knelpunten en belemmeringen worden weggenomen. Het
verplicht stellen van het aanbieden van beschut werk, zonder een
oplossing te bieden voor de gesignaleerde knelpunten en bezwaren, dreigt
gemeenten in een onmogelijke positie te brengen. 

Tegen deze achtergrond adviseert de Afdeling in de toelichting nader in
te gaan op de gevolgen van het moeten sluiten van een
arbeidsovereenkomst voor gemeenten, onder andere in verband met de
toepasselijkheid van regels rond sociale zekerheid en cao’s. Voorts op
de vraag hoe de arbeidsovereenkomsten kunnen worden beëindigd indien de
toepassing van de Participatiewet dan wel de financiële mogelijkheden
van de gemeente daartoe aanleiding geven. Indien voor deze problemen een
passende oplossing kan worden aangeboden, zal de regeling voor gemeenten
beter toepasbaar worden. 

e.	Conclusie

De Afdeling is niet overtuigd van de noodzaak om eenzijdig in te grijpen
in de gemeentelijke praktijk en daarmee inbreuk te maken op de
uitgangspunten van de decentralisaties in het sociale domein. 

Het voorstel en de toelichting gaan bovendien voorbij aan de knelpunten
en bezwaren die in de praktijk van gemeenten worden ervaren met het
instrument beschut werk. Nu het gaat om personen voor wie reguliere
arbeid geen optie is en die door hun beperkingen een zodanige mate van
begeleiding en aanpassing nodig hebben, dat van een reguliere werkgever
niet mag worden verwacht dat hij deze mensen in dienst neemt, roept dit
de vraag op waarom bij beschut werk aan het vereiste van een
arbeidsovereenkomst wordt vastgehouden. Indien daaraan wordt
vastgehouden, dient nader te worden ingegaan op oplossingen voor de
gevolgen van het moeten sluiten van een arbeidsovereenkomst voor
gemeenten, onder andere in verband met regels rond sociale zekerheid,
cao’s en beëindiging van arbeidsovereenkomsten.  

Gelet op het vorenstaande adviseert de Afdeling van de voorgestelde
verplichting voor gemeenten tot het aanbieden van beschut werk af te
zien. 

Onverminderd het vorenstaande merkt de Afdeling nog het volgende op. 

2.	Beschut werk als recht

Bij het gestelde streefcijfer voor het aantal beschutte werkplekken gaat
het in wezen om een aangelegenheid tussen het Rijk en gemeenten. Het
Rijk heeft immers een landelijk streefcijfer vastgesteld dat door
gemeenten gezamenlijk zou moeten worden gehaald. De vertaling van dit
landelijke streefcijfer naar een individuele gemeente is al niet zonder
problemen. Er zal immers niet alleen rekening moeten worden gehouden met
aantallen inwoners, maar ook met sociaaleconomische omstandigheden, die
per gemeente kunnen verschillen. 

Het voorstel gaat evenwel nog een stap verder, doordat voor degene die
in aanmerking komt voor de regeling beschut werk, een individueel
afdwingbaar recht ontstaat: indien wordt vastgesteld dat een persoon aan
de voorwaarden voldoet, moet een dienstbetrekking beschut werk worden
aangeboden. Indien het streefcijfer echter is gehaald, vervalt die
verplichting. Het individuele recht is dus afhankelijk van de vraag of
de gemeente al voldoende arbeidsovereenkomsten onder de regeling beschut
werk heeft aangeboden. 

Niet op voorhand is zeker dat elke gemeente daadwerkelijk in staat zal
zijn om een individuele gegadigde een arbeidsovereenkomst aan te bieden
die aansluit bij diens mogelijkheden en beperkingen. Dit zal immers
afhangen van de vaardigheden van de gegadigde en de mogelijkheden van de
gemeente. Gemeenten kunnen niet worden gehouden tot het onmogelijke. Het
voorstel leidt daar echter wél toe. 

 

Gelet op het vorenstaande adviseert de Afdeling het voorgestelde artikel
10b van de Participatiewet nader te bezien.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De waarnemend vice-president van de Raad van State,

	Toelichting, paragraaf 2.1.

	Toelichting, paragraaf 2.1. Uit artikel 3 van het Besluit advisering
beschut werk blijkt dat iemand in principe alleen in aanmerking komt
voor de voorziening beschut werk als een persoon is aangewezen op: een
of meer technische of organisatorische aanpassingen die niet binnen
redelijke grenzen door een werkgever kunnen worden gerealiseerd of
permanent toezicht of intensieve begeleiding die niet binnen redelijke
grenzen door een werkgever kan worden aangeboden.

	Toelichting, paragraaf 2.2, onder ‘Beschut werken naar behoefte’.

	Kamerstukken II 2015/16, 34 352, nr. 16, blz. 3-4 en Kamerstukken II
2015/16, 29 544, nr. 700, blz. 5. 

	ISZW, vervolgonderzoek 2016, blz. 18 en toelichting paragraaf 2.1

	Voorgestelde derde lid van artikel 10b van de Participatiewet.

	ISZW, Vervolgonderzoek beschut werk 2016, blz. 10.

	ISZW, Vervolgonderzoek beschut werk 2016, blz. 27.

	ISZW, Vervolgonderzoek beschut werk 2016, blz. 20-21.

	Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 30
september 2016 betreffende de vierde periodieke beschouwing over
interbestuurlijke verhoudingen (W04.15.0367/I), paragraaf 4.3.5 (nog
niet openbaar). 

 	Memorie van toelichting, slot paragraaf 2.1.

	Memorie van toelichting, paragraaf 2.1.

	Zie ook punt 4 van het advies van de Afdeling advisering van de Raad
van State van 1 november 2013 over de Vierde nota van wijziging bij het
voorstel van wet tot wijziging van de Wet werk en bijstand, de Wet
sociale werkvoorziening, de Wet werk en arbeidsondersteuning
jonggehandicapten en enige andere wetten gericht op bevordering deelname
aan de arbeidsmarkt voor mensen met arbeidsvermogen en harmonisatie van
deze regelingen (Invoeringswet Wet werken naar vermogen) (Kamerstukken
II 2013/14, 33 161, nr. 108).

	De SER pleit er in het advies sociale infrastructuur en kwetsbare
groepen binnen de Participatiewet (juni 2016) voor dat financiële
bezwaren van gemeenten weggenomen zouden moeten worden om het realiseren
van beschut werkplekken te bevorderen, blz. 21.

  PAGE  2 

........................................................................
...........

AAN DE KONING