Preview document (🔗 origineel)

---

No.W12.16.0389/III	's-Gravenhage, 23 januari 2017

Bij Kabinetsmissive van 17 november 2016, no.2016001977, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, mede namens de Minister van Veiligheid en Justitie, bij
de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet houdende maatregelen met betrekking tot de
transitievergoeding bij ontslag wegens bedrijfseconomische
omstandigheden of langdurige arbeidsongeschiktheid, met memorie van
toelichting.

Het wetsvoorstel strekt er in hoofdzaak toe de kosten die een werkgever
maakt in verband met het betalen van de transitievergoeding aan een
langdurig arbeidsongeschikte werknemer te compenseren door een
vergoeding. 

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft opmerkingen over het
voorstel die van dien aard zijn dat zij adviseert het voorstel niet aan
de Tweede Kamer te zenden dan nadat daarmee rekening is gehouden. De
keuze voor de voorgestelde vergoedingsregeling dient te worden
heroverwogen, omdat niet is gekozen voor het wegnemen van de oorzaak van
het probleem, namelijk de cumulatie van financiële verplichtingen bij
ziekte. Dit klemt temeer nu de voorgestelde vergoedingsregeling naar
verwachting relatief kostbaar zal zijn om uit te voeren en veel van het
UWV zal vergen. Daarnaast maakt de Afdeling enkele opmerkingen over de
vormgeving van het voorstel voor de vervangende regeling die bij cao kan
worden getroffen.

1.	Inleiding

Met het wetsvoorstel wordt blijkens de toelichting gepoogd tegemoet te
komen aan zorgen van werkgevers over zowel de hoge kosten die zij maken
in verband met langdurig arbeidsongeschikte werknemers als over het
verschuldigd zijn van de transitievergoeding bij ontslag om
bedrijfseconomische redenen. Daartoe wordt een vergoedingsregeling voor
werkgevers van langdurig arbeidsongeschikte werknemers voorgesteld.
Tevens wordt voorgesteld dat bij ontslag om bedrijfseconomische redenen
geen transitievergoeding is verschuldigd indien in een collectieve
arbeidsovereenkomst (cao) of regeling namens een daartoe bevoegd
bestuursorgaan voorzieningen zijn getroffen om werkloosheid te beperken
of voorzien wordt in een redelijke vergoeding.  

De Afdeling maakt in het hiernavolgende opmerkingen over beide
onderdelen van het voorstel. In punt 2 wordt ingegaan op de voorgestelde
vergoedingsregeling en in punt 3 wordt ingegaan op de voorgestelde
wijziging van de transitievergoeding bij ontslag wegens
bedrijfseconomische redenen.

2. 	Vergoedingsregeling voor werkgevers   

a.	Aanleiding en achtergrond vergoedingsregeling

Tot 1 juli 2015 kon een werkgever de arbeidsovereenkomst met een
werknemer die gedurende twee jaar onafgebroken arbeidsongeschikt was
geweest met toestemming van het UWV opzeggen zonder dat daarbij
doorgaans een ontslagvergoeding was verschuldigd aan de werknemer. Als
gevolg van de Wet werk en zekerheid (Wwz) is een werkgever sinds 1 juli
2015 als regel verplicht een transitievergoeding te betalen bij
opzegging of ontbinding van een arbeidsovereenkomst op zijn initiatief.
Dat geldt ook in het geval dat het beëindiging betreft van de
arbeidsovereenkomst met een werknemer die gedurende twee jaar
onafgebroken arbeidsongeschikt is. 

Deze transitievergoeding komt bovenop de verplichting van de werkgever
om een werknemer die ten gevolge van ziekte of gebreken niet in staat is
de bedongen arbeid te verrichten 104 weken - gedurende welke het
opzegverbod geldt - het loon door te betalen en diens re-integratie te
bevorderen. 

 

Volgens de memorie van toelichting wordt thans een vergoedingsregeling
voorgesteld voor de werkgever die een transitievergoeding heeft voldaan
bij ontslag wegens langdurige arbeidsongeschiktheid omdat het
verschuldigd zijn van een transitievergoeding in dergelijke gevallen
door werkgevers als onrechtvaardig wordt ervaren. De Minister van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft eerder reeds opgemerkt dat hij
zich de zorgen van werkgevers aantrekt ‘die zijn ontstaan als gevolg
van de cumulatie van financiële verplichtingen voor een werkgever bij
langdurige ziekte van een werknemer.’

  

De vergoedingsregeling zorgt ervoor dat de kosten van de
transitievergoeding die is verschuldigd bij ontslag na langdurige
arbeidsongeschiktheid niet voor rekening van de individuele betrokken
werkgever komen. Het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV)
zal een vergoeding verstrekken aan de werkgever voor de kosten van de
transitievergoeding, alsmede voor de transitie- en inzetbaarheidskosten
die de werkgever daarop in mindering mag brengen. De vermindering van de
kosten die een individuele werkgever maakt in verband met langdurig
arbeidsongeschikte werknemers zal worden gefinancierd uit het Algemeen
werkloosheidsfonds (Awf). Op deze manier worden de kosten van
transitievergoedingen ten behoeve van langdurige arbeidsongeschikte
werknemers gedeeld door alle werkgevers die bijdragen aan het Awf.
Voorgesteld wordt om aan de vergoedingsregeling terugwerkende kracht te
verlenen tot 1 juli 2015.

 

De Afdeling maakt een drietal opmerkingen over de keuze voor de
vergoedingsregeling om deze kostenreductie voor werkgevers vorm te
geven.

b.	Transitievergoeding bij langdurige arbeidsongeschiktheid

De gevolgen van het invoeren van de transitievergoeding voor langdurig
arbeidsongeschikte werknemers worden door het voorstel en de
terugwerkende kracht die daaraan wordt verleend in zoverre teruggedraaid
dat werkgevers niet individueel de kosten van een dergelijke vergoeding
behoeven te dragen. 

Dit roept allereerst de vraag op waarom, in plaats van het verdelen van
de kosten van deze vergoeding over alle werkgevers, er niet voor is
gekozen terug te keren naar de situatie zoals die tot 2015 heeft
bestaan, waarin geen recht op transitievergoeding bestond voor deze
groep werknemers.

De Afdeling wijst erop dat indien de cumulatie van kosten voor de
werkgever bij langdurige arbeidsongeschiktheid van de werknemer bezwaren
oproept, het de voorkeur verdient om de oorzaak daarvan zelf weg te
nemen. Deze oorzaak wordt nu niet weggenomen: de kosten voor de
individuele betrokken werkgever worden nu weliswaar verminderd, maar
voor andere werkgevers worden zij verhoogd, boven op de reeds als zwaar
ervaren druk van premies en belastingen op arbeid. 

De toelichting stelt dat er geen grond bestaat om een uitzondering te
maken op het verschuldigd zijn van een transitievergoeding bij
langdurige arbeidsongeschiktheid omdat de transitievergoeding een
compensatie voor ontslag is en die vergoeding eveneens ingezet kan
worden voor het vinden van een andere baan. Deze twee doelen van de
transitievergoeding zijn gebaseerd op de memorie van toelichting van de
Wwz. De toelichting maakt echter niet duidelijk waarom de kosten die
gemoeid zijn met het gedurende twee jaar doorbetalen van loon en het
verrichten van inspanningen voor re-integratie niet kunnen worden
beschouwd als een “vervanging” voor de transitievergoeding. Daarmee
heeft de werkgever immers al in aanzienlijke mate bijgedragen aan het
opvangen van inkomensverlies, alsmede aan de mogelijkheid om een andere
baan te vinden. Daarbij komt dat, indien de werknemer na afloop van de
wachttijd nog steeds arbeidsongeschikt is, deze doorgaans in aanmerking
komt voor een uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar
arbeidsvermogen (Wet WIA). Afhankelijk van de resterende
verdiencapaciteit van de werknemer is dat de inkomensvoorziening
volledig arbeidsongeschikten (IVA) of de regeling werkhervatting
gedeeltelijk arbeidsgeschikten (WGA). Met name wanneer ingestroomd wordt
in een IVA-uitkering zal doorgaans geen sprake zijn van een transitie
naar een andere baan: er is immers geen of slechts zeer beperkt
verdiencapaciteit aanwezig in dergelijke gevallen. De
transitievergoeding zal in dergelijke gevallen niet aangewend hoeven te
worden voor de transitie naar andere arbeid. De stelling dat een
uitzondering op het betalen van een transitievergoeding bij een
langdurig arbeidsongeschikte werknemer zich slecht zou verhouden tot het
verbod van ongelijke behandeling op grond van handicap of chronische
ziekte, overtuigt zonder nadere motivering niet.

Voorts zou de transitievergoeding kunnen komen te vervallen indien de
werkgever in voldoende mate heeft voldaan aan zijn
re-integratieverplichtingen. Dit laatste wordt thans doorgaans reeds
beoordeeld door het UWV in het kader van aanvragen voor een uitkering op
grond van de Wet WIA, alsmede op verzoek van partijen. In de toelichting
wordt gesteld dat dit is overwogen met betrekking tot de inspanningen
voor het zogenaamde tweede spoor (externe plaatsing). Niet duidelijk is
waarom dit niet ook zou gelden voor de inspanningen in het kader van het
zogenaamde eerste spoor (interne herplaatsing). Ook hierbij biedt de
werkgever immers hulp bij het zoeken van een andere baan. 

In het licht van het bovenstaande maakt de toelichting niet duidelijk
waarom niet is gekozen voor het schrappen van de transitievergoeding bij
langdurige arbeidsongeschiktheid. Op die manier zou de oorzaak van de
cumulatie van financiële verplichtingen van werkgevers bij langdurige
arbeidsongeschiktheid worden aangepakt. Door het invoeren van een
vergoedingsregeling voor de transitievergoeding van zieke werknemers
wordt een nieuwe regeling toegevoegd aan de verschillende reeds
bestaande, in plaats van gekozen voor een aanpak die de werkelijke
oorzaak wegneemt. 

c.	Alternatief: loondoorbetaling bij ziekte

De voorgestelde vergoedingsregeling staat niet op zichzelf als het gaat
om het verminderen van de (financiële) belasting van werkgevers in
verband met loondoorbetaling en re-integratieverplichtingen. In verband
met knelpunten die werkgevers ervaren rondom de
loondoorbetalingsverplichting en re-integratieverplichtingen wordt onder
meer onderzoek gedaan door de Sociaal-Economische Raad naar een sluitend
stelsel voor loondoorbetaling bij ziekte en is de afgelopen tijd tevens
een aantal maatregelen aan de orde gesteld die de knelpunten en de hoge
kosten voor werkgevers zouden kunnen verminderen.

Het bovenstaande maakt duidelijk dat het reduceren van de financiële
belasting van werkgevers in verband met langdurig arbeidsongeschikte
werknemers ook anders vorm gegeven kan worden dan door het schrappen van
de transitievergoeding bij langdurige arbeidsongeschiktheid. Eveneens
zou kunnen worden overwogen om het recht op doorbetaling van loon
tijdens ziekte aan te passen of het onderzoek van de SER hiernaar af te
wachten. De toelichting besteedt aan deze alternatieven om de cumulatie
van financiële verplichtingen voor langdurig arbeidsongeschikte
werknemers te reduceren ten onrechte geen aandacht. 

d. 	Kosten vergoedingsregeling

Uit de toelichting blijkt dat de uitkeringslasten die met de
vergoedingsregeling zijn gemoeid, worden begroot op € 180 mln.
structureel. Daarnaast worden de incidentele uitkeringslasten –
vanwege de terugwerkende kracht die aan de vergoedingsregeling wordt
toegekend – begroot op € 970 mln. Overigens is niet duidelijk of bij
de berekening van dat bedrag rekening is gehouden met de transitie- en
inzetbaarheidskosten die eveneens worden vergoed.

Daarbij komen nog de uitvoeringskosten. Uit de memorie van toelichting
blijkt dat deze kosten op dit moment nog niet bekend zijn. Over de
omvang van deze kosten zal pas meer duidelijkheid ontstaan wanneer het
UWV een uitvoeringstoets op de lagere regelgeving heeft uitgebracht. 

De Afdeling wijst erop dat te verwachten is dat de uitvoeringskosten
relatief hoog zullen zijn gegeven de omstandigheid dat de voorgestelde
vergoedingsregeling een ander karakter heeft dan de door het UWV
gewoonlijk uitgevoerde uitkeringsregelingen. De uitvoeringsstructuur van
het UWV is toegesneden op het regelmatig verstrekken van uitkeringen aan
werknemers terwijl de voorgestelde regeling een incidentele vergoeding
aan werkgevers betreft. 

Ook uit de uitvoeringstoets van het UWV blijkt dat, omdat het UWV niet
primair is ingericht om incidentele betalingen aan werkgevers te
verrichten, verschillende systemen grondig moeten worden aangepast.
Volgens de uitvoeringstoets zal het uitvoeren van de vergoedingsregeling
een grote impact hebben op het UWV. Dit verklaart mede waarom deze
regeling niet eerder uitgevoerd kan worden dan per 1 januari 2019. 

Daarnaast merkt de Afdeling op dat de beslissing om een
vergoedingsregeling tot stand te brengen reeds is genomen voordat
inzicht bestaat in de uitvoeringskosten die deze regeling met zich
brengt. De toelichting bevat zelfs geen indicatie van de met de
uitvoering gemoeide kosten. Een zorgvuldige voorbereiding vergt naar het
oordeel van de Afdeling dat, voorafgaand aan de beslissing dat een
bepaalde regeling wenselijk wordt geacht, ook de kosten die met een
beoogde regeling zijn gemoeid in ogenschouw worden genomen.    

e. 	Conclusie

De voorgestelde regeling is erop gericht de cumulatie van financiële
verplichtingen van werkgevers voor langdurig arbeidsongeschikte
werknemers te reduceren. Daartoe wordt voorgesteld om de kosten van een
individuele betrokken werkgever in verband met een transitievergoeding
voor dergelijke werknemers te verdelen over alle werkgevers. 

Daarmee blijft de cumulatie van financiële verplichtingen voor
langdurig arbeidsongeschikte werknemers in essentie evenwel bestaan. Met
het invoeren van een vergoedingsregeling voor de transitievergoeding van
langdurig arbeidsongeschikte werknemers wordt een nieuwe regeling
toegevoegd aan de verschillende reeds bestaande, in plaats van gekozen
voor een aanpak die de werkelijke oorzaak van de cumulatie van
financiële verplichtingen wegneemt. 

 

Dit klemt temeer nu de voorgestelde regeling naar verwachting relatief
kostbaar zal zijn om uit te voeren en veel van het UWV zal vergen, nu
deze organisatie niet is toegesneden op het verrichten van incidentele
werkgeversbetalingen. Tenslotte is volgens de Afdeling noodzakelijk dat
in de toelichting ten minste een indicatie wordt gegeven van de kosten
die gemoeid zullen zijn met het uitvoeren van de vergoedingsregeling.  

 

De Afdeling adviseert in het licht van het vorenstaande de
vergoedingsregeling te heroverwegen. 

3. 	Transitievergoeding bij ontslag om bedrijfseconomische redenen

Indien in een cao of regeling door of namens een daartoe bevoegd
bestuursorgaan voor werknemers een vervangende en aan een
transitievergoeding gelijkwaardige voorziening is opgenomen, is thans
geen transitievergoeding verschuldigd. Voorgesteld wordt om deze
uitzondering op het verschuldigd zijn van de transitievergoeding
voortaan te beperken tot de gevallen waarin sprake is van ontslag om
bedrijfseconomische redenen. Daarbij zal niet langer de eis van een
gelijkwaardige voorziening worden gehanteerd. 

De Afdeling maakt hierover een tweetal opmerkingen.

a. 	Vervangende voorziening

Uit het voorstel volgt dat een in een cao opgenomen vervangende
voorziening qua (gekapitaliseerde) waarde niet langer gelijkwaardig
hoeft te zijn aan hetgeen een werknemer aan transitievergoeding zou
hebben ontvangen. Indien in een cao een vervangende voorziening is
opgenomen die bijdraagt aan het beperken van werkloosheid, daaronder
mede begrepen het voorkomen van werkloosheid, of recht bestaat op een
redelijke financiële vergoeding, is een transitievergoeding niet
verschuldigd. Het is aan cao-partijen om de inhoud en omvang van de
voorziening te bepalen en door wie deze voorziening is verschuldigd.

De Afdeling wijst erop dat niet altijd even duidelijk zal zijn of een
bepaalde maatregel in een cao bedoeld is als vervangende voorziening. Zo
kennen vele cao’s scholingsregelingen die door een werkgever zouden
kunnen worden beschouwd als een vervangende voorziening voor een
transitievergoeding, terwijl de vakvereniging deze kan hebben gezien als
slechts een beperkte aanvullende voorziening die niet gelijkwaardig is
aan de transitievergoeding en deze dus niet kan vervangen. Voorts kan
bij bepaalde voorzieningen onduidelijk zijn of zij voldoen aan de
voorgestelde criteria, te weten dat zij bijdragen aan het beperken van
werkloosheid, een redelijke financiële vergoeding, of een combinatie
daarvan. Deze onduidelijkheden kunnen aanleiding geven tot verhoging van
het aantal juridische procedures. Voorts is het voor een goede
verstandhouding tussen de sociale partners van belang dat zij in hun
overleg geen onduidelijkheid laten bestaan over de strekking van hun
afspraken, zeker indien deze zo ver kunnen strekken dat zij het recht op
de wettelijke transitievergoeding buiten werking stellen.

Deze onduidelijkheid kan worden voorkomen door wettelijk te regelen dat
cao’s of regelingen uitdrukkelijk dienen te bepalen dat een bepaalde
maatregel beoogt te dienen als vervangende voorziening voor de
transitievergoeding. Deze regeling sluit dan aan bij de regeling voor
het in mindering brengen van kosten op de transitievergoeding, waar
voorwaarde is dat de werknemer schriftelijk heeft ingestemd met het in
mindering brengen van de gespecifieerde kosten. 

De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt aan te passen.



b. 	Toepassing niet-gebonden werknemers

Het voorstel bepaalt dat een transitievergoeding niet verschuldigd is
indien een werknemer om bedrijfseconomische redenen wordt ontslagen en
op grond van de toepasselijke cao voor hem recht bestaat op een
redelijke financiële vergoeding of daarin een vervangende voorziening
is opgenomen die bijdraagt aan het beperken van werkloosheid. Het
voorstel bepaalt niet dat de cao waarin deze voorzieningen zijn
opgenomen algemeen verbindend moet zijn verklaard. Wanneer de
desbetreffende cao niet algemeen verbindend is verklaard, kan de inhoud
ervan wel worden toegepast op werknemers die niet rechtstreeks door de
cao zijn gebonden. De aan de cao gebonden werkgever is zelfs verplicht
de ongebonden werknemer conform de cao te behandelen, tenzij anders is
overeengekomen. De niet-gebonden werknemer is evenwel niet gehouden aan
de bepaling die de transitievergoeding vervangt. 

De Afdeling wijst erop dat een ongebonden werknemer derhalve in beginsel
de transitievergoeding kan opeisen wanneer hij om bedrijfseconomische
redenen wordt ontslagen, ook wanneer een vervangende voorziening is
opgenomen in de cao die is afgesloten voor de bedrijfstak of onderneming
waarin hij werkzaam is. Dit is slechts anders indien de desbetreffende
cao in de arbeidsovereenkomst is geïncorporeerd, doch dit is lang niet
altijd het geval. De Afdeling neemt aan dat deze situatie niet is
beoogd. Zij adviseert daarom in het voorstel uitdrukkelijk te bepalen
dat de werkgever het recht op de vervangende voorziening aan alle
werknemers daadwerkelijk dient te hebben toegekend. 

De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

	Toelichting, paragraaf 1.

	Wel kon de werknemer schadevergoeding vorderen van de werkgever in
geval van “kennelijk onredelijk ontslag” maar ontslag zonder
toekenning van een vergoeding na twee jaar arbeidsongeschiktheid werd
door de rechtspraak op zichzelf niet kennelijk onredelijk geacht. 

 	Artikel 7:673, lid 1, onder a, van het Burgerlijk Wetboek.

	Het UWV kan besluiten om de periode van 104 weken te verlengen met een
periode van maximaal 52 weken, bijvoorbeeld als blijkt dat de werkgever
zijn re-integratieverplichtingen onvoldoende is nagekomen. De werkgever
moet dan ook gedurende deze verlengde periode het loon doorbetalen en
re-integratie nastreven.

	Artikel 7:670 van het Burgerlijk Wetboek.

	Artikel 7:629 van het Burgerlijk Wetboek.

	Artikel 7:658a van het Burgerlijk Wetboek.

	Toelichting, paragraaf 2, onder ‘algemeen’.

	Kamerstukken II 2015/16, 34 351, nr. 16, blz. 2. 

	Op grond van artikel 7:673, lid 6, van het Burgerlijk Wetboek.

	Om de vergoedignsregeling mogelijk te maken wordt de Awf-premie in 2019
verhoogd met ongeveer 0,5% en structureel met ongeveer 0,1%,
toelichting, paragraaf 2, onder ‘Financiering’. 

	Toelichting, paragraaf 2, onder ‘Algemeen’. 

	Kamerstukken II 2013/14, 33 818, nr. 3  blz. 38.

	Tenzij het UWV besluit om de wachttijd van 104 weken te verlengen met
een periode van maximaal 52 weken, bijvoorbeeld als blijkt dat de
werkgever zijn re-integratieverplichtingen onvoldoende is nagekomen. De
werkgever moet het loon dan tevens gedurende deze verlengde wachttijd
doorbetalen. 

	Artikel 47 van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen.

	Artikel 54 van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen.

	Toelichting, paragraaf 2, onder ‘Algemeen’. 

	Toelichting, paragraaf 2, onder ‘Algemeen’.

	Kamerstukken II 2015/16, 29 544, nr. 679.  

	Zo wordt onder meer onderzocht of de loondoorbetalingsverplichting van
kleine werkgevers gedurende het tweede ziektejaar zou kunnen worden
gefinancierd via een werkgeverspremie (Kamerstukken II 2015/16, 29 544,
nr. 673, blz. 3) en zijn voorstellen gedaan om de
re-integratieverplichtingen van werkgevers minder belastend te maken
(Kamerstukken II 2015/16, 29544, nr. 717). 

	Toelichting, paragraaf 2, onder ‘Kosten’. 

 Toelichting, paragraaf 2, onder ‘Kosten’.

	Toelichting, paragraaf 2, onder ‘Kosten’.

	Uit punt 1 van het advies van de Afdeling advisering van 11 november
2016 over het voorstel van wet tot wijziging van de Wet arbeid en zorg
en enkele andere wetten in verband met de uitbreiding van het
kraamverlof teneinde de band tussen de partner en het kind te versterken
blijkt dat ook bij die regeling het probleem aan de orde is van de hoge
kosten en complexiteit die voor het UWV zijn gemoeid met het betalen van
 incidentele vergoedingen, Kamerstukken II 2016/17, 34 617, nr. 4. 

	Toelichting, paragraaf 5.

	Toelichting, paragraaf 5.

	Artikel 7:673b, lid 1, van het Burgerlijk Wetboek.

	Op grond van artikel 7:669, lid 3, onderdeel a, van het Burgerlijk
Wetboek.

	Toelichting, paragraaf 3, onder ‘Afwijking bij cao”.

	Artikel 2, lid 1, onder b van het Besluit van 23 april 2015, houdende
regels met betrekking tot de voorwaarden waaronder kosten in mindering
mogen worden gebracht op de transitievergoeding (Besluit voorwaarden in
mindering brengen kosten op transitievergoeding), Stb. 2015, 171.

 Artikel 14 van de Wet op de collectieve arbeidsovereenkomst.  

  PAGE  8 

........................................................................
...........

AAN DE KONING