Preview document (🔗 origineel)

---

No.W04.17.0387/I	's-Gravenhage, 20 december 2017

Bij Kabinetsmissive van 4 december 2017, no.2017002131, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State
ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot intrekking van
de Wet raadgevend referendum, met memorie van toelichting.

Het voorstel strekt ertoe de Wet raadgevend referendum (Wrr) in te
trekken. Deze wet maakt het op dit moment mogelijk om over wetten,
waaronder wetten tot goedkeuring van verdragen, en stilzwijgende
goedkeuringen van verdragen, na hun aanvaarding door de Koning een
raadgevend referendum te organiseren. Naast de intrekking van de Wrr
regelt het voorstel tevens dat over de intrekkingswet geen raadgevend
referendum op grond van de Wrr kan worden gehouden. 

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het voorstel aan
de Tweede Kamer te zenden, maar adviseert de noodzaak van de intrekking
van de Wrr nader te motiveren. Zij adviseert voorts de motivering van de
uitsluiting van de referendabiliteit in de toelichting aan te passen.

1. 	Motivering intrekking

a. 	Algemeen 

Over de vraag of en zo ja in welke vorm referenda onderdeel zouden
moeten zijn van het wetgevingsproces bestaat in Nederland al geruime
tijd discussie. De Afdeling heeft zich in eerdere adviezen ook
verschillende keren uitgesproken over de grondwettelijke en andere
juridische aspecten van diverse referendumvarianten. Tegen de
achtergrond daarvan onthoudt zij zich thans van algemene beschouwingen
over de figuur van het raadgevende, correctieve wetgevingsreferendum. 

De vraag of intrekking van de Wrr wenselijk is, is een vraag die door de
wetgever moet worden beantwoord. Uit een oogpunt van kwalitatief goede
wetgeving is het echter wel van belang dat deze bestendig is en dat
gelet daarop de noodzaak van een eventuele aanpassing of intrekking van
een wet overtuigend wordt gemotiveerd. In dat licht gaat de Afdeling
naar aanleiding van de toelichting allereerst in op de betekenis van de
wettelijke opkomstdrempel en vervolgens op de bredere context waarin
motivering van de voorgestelde intrekking geplaatst zou moeten worden.  

b. 	Betekenis van de opkomstdrempel

Volgens de toelichting menen veel kiezers ‘dat, wanneer de
opkomstdrempel wordt gehaald, een afwijzing van een wet of de
goedkeuring van een verdrag de materiële verplichting voor regering en
parlement met zich brengt de wet niet in werking te laten treden of het
verdrag niet te ratificeren.’ De toelichting vermeldt verder dat het
kabinet van mening is dat een eenmaal tot stand gekomen wet of
goedkeuring van een verdrag, na aanvaarding in de Kamers, moeilijk
onderwerp kan zijn van een volksraadpleging zoals bedoeld in de Wet
raadgevend referendum. In de toelichting wordt ter motivering daarvan
gesteld dat het nationale raadgevende referendum kan leiden tot
vervreemding van de kiezer als in het geval van een afwijzende uitspraak
van de kiezers de wetgever desondanks niet kiest voor intrekking van de
‘afgewezen’ wet. 

De Afdeling merkt op dat deze passages uit de toelichting zo gelezen
kunnen worden dat de bindendheid die de kiezer verwacht van de
referendumuitslag zich met name voordoet in het geval de opkomstdrempel
is gehaald. Hierdoor kan de vraag rijzen waarom niet volstaan kan worden
met schrapping van deze wettelijke drempel om zo het versterkende effect
dat daarvan uitgaat voor de verwachting van bindendheid bij de kiezer
tegen te gaan. De Afdeling constateert echter dat de verwachting van de
kiezer dat de uitslag van het juridisch niet-bindende referendum in de
praktijk gevolgd zal worden blijkens de totstandkomings-geschiedenis van
de Wet raadgevend referendum ook los gezien kan worden van een eventuele
opkomstdrempel. Zo speelde de vraag naar de feitelijke bindendheid van
een raadgevend referendum en de daarmee samenhangende verwachtingen van
kiezers al een rol in de parlementaire discussie voordat in het
toenmalige wetsvoorstel een opkomstdrempel was opgenomen. In dat licht
bezien wordt uit de toelichting onvoldoende duidelijk welke rol de
wettelijke opkomstdrempel in de afweging heeft gespeeld in verhouding
tot andere afwegingsfactoren. 

c. 	Bredere context

De motivering in de toelichting zoals hiervoor weergegeven heeft slechts
in algemene zin betrekking op de specifiek in de Wrr opgenomen
referendumvariant. Hierdoor blijkt uit de toelichting niet duidelijk
waarom thans tot een andere afweging wordt gekomen dan de afweging die
de wetgever destijds bij de totstandkoming van de Wrr heeft gemaakt. Het
regeerakkoord ‘Vertrouwen in de toekomst’ biedt met het oog daarop
meer informatie en gaat in op de ontwikkelingen sinds de
inwerkingtreding van de Wrr. Vermeld wordt dat het raadgevend
referendum, destijds bedoeld als tussenstap naar een correctief bindend
referendum, niet gebracht heeft wat ervan werd verwacht, onder meer door
een controverse over de wijze van aanvragen en verschillende
interpretaties van de uitslag. In dat licht bezien en vanwege de
constatering dat de politieke steun voor een correctief bindend
referendum als beoogd einddoel sinds die periode is afgebrokkeld, wil
het kabinet een pas op de plaats maken en de Wet raadgevend referendum
intrekken, zo staat in het regeerakkoord.

Deze passages uit het regeerakkoord illustreren dat het wetsvoorstel
moeilijk los kan worden gezien van de bredere context van het
democratische bestel en van de met het oog daarop relevante politieke en
maatschappelijke ontwikkelingen. De vraag of intrekking van de Wet
raadgevend referendum wenselijk is hangt in die context af van
opvattingen over het hedendaagse functioneren van de representatieve
democratie en over de betekenis van andere dan de specifiek in de Wrr
geregelde manieren waarop burgers bij belangrijke beslissingen kunnen
worden betrokken. De Staatscommissie parlementair stelsel buigt zich
daar thans over. De toelichting gaat op deze bredere context niet in. 

De Afdeling adviseert op grond van het bovenstaande de noodzaak van de
intrekking van de Wrr nader te motiveren.

2. 	Uitsluiting referendabiliteit

De regering heeft ervoor gekozen de mogelijkheid van het houden van een
raadgevend referendum over de intrekkingswet uit te sluiten. Zij heeft
dit vormgegeven door in het wetsvoorstel uitdrukkelijk te bepalen dat de
Wet raadgevend referendum niet van toepassing is. Dat staat de wetgever
op zichzelf vrij; de wetgever kan beslissen om in een latere wet af te
wijken van een reeds bestaande wet. Het is dus juridisch mogelijk om in
een wet die volgens de Wet raadgevend referendum referendabel zou zijn,
expliciet te regelen dat deze wet niet toepasselijk is. De in het
wetsvoorstel opgenomen regeling heeft tot gevolg dat de vraag of een
referendum moet worden gehouden niet beoordeeld wordt binnen het kader
van de Wet raadgevend referendum maar op grond van een politieke
afweging bij het onderhavige voorstel. De Afdeling acht dat een zuivere
benadering. 

De motivering in de toelichting met betrekking tot het uitsluiten van de
referendabiliteit van de intrekkingswet houdt in dat, omdat het
instrument van het referendum in het verleden door de wetgever aan de
kiezers ter beschikking is gesteld, het ook de wetgever is die, zonder
tussenkomst van de kiezers, zelfstandig moet kunnen besluiten om tot
afschaffing van dit instrument over te gaan. De Afdeling constateert dat
deze motivering niet steunt op een inhoudelijke waardering van het
instrument raadgevend referendum en in zoverre niet aansluit bij de
eerder genoemde passages uit het regeerakkoord. De toelichting sluit
evenmin aan bij het destijds bij de voorgenomen intrekking van de
Tijdelijke referendumwet ingenomen regeringsstandpunt. Dat standpunt
kwam erop neer dat als de regering het raadgevend referendum een zodanig
ongeschikt instrument vindt dat de wet die dat referendum regelt moet
worden ingetrokken, het onlogisch zou zijn deze wet nog van toepassing
te laten zijn op haar eigen intrekking. Gegeven de keuze van de regering
de referendabiliteit uit te sluiten en de daarover in het regeerakkoord
gegeven argumentatie ligt het in de rede bij het destijds ingenomen
standpunt aan te sluiten.

De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande de toelichting aan
te passen.

 

3. 	Wetstechnische aspecten

Mede gelet op eerdere advisering van de Raad van State geldt dat, indien
de wetgever de referendabiliteit wil uitsluiten, de wettelijke bepaling
dat de Wet raadgevend referendum niet van toepassing is, wetstechnisch
gezien niet toereikend is. De Wet raadgevend referendum voorziet immers
in een verplicht uitgestelde inwerkingtreding van een referendabele wet
om een referendum door middel van een inleidend verzoek mogelijk te
maken. Om de referendabiliteit van de intrekkingswet uit te sluiten
dient daarom in de wet ook een voorziening te worden getroffen om de
uitgestelde inwerkingtreding die uit de Wrr zou voortvloeien, teniet te
doen. 

De Afdeling stelt vast dat, gegeven de keuze van de regering om de
referendabiliteit uit te sluiten, de daartoe in het wetsvoorstel
opgenomen methode in juridische zin effectief is. De combinatie van de
artikelen I en V, in samenhang met de directe inwerkingtreding en de
terugwerkende kracht tot het moment van bekrachtiging heeft tot gevolg
dat er geen onduidelijkheid kan bestaan over de uitsluiting van de
referendabiliteit van het voorliggend voorstel, inclusief de periode die
ligt tussen bekrachtiging en inwerkingtreding. Deze wetstechnische
voorziening geeft de Afdeling dan ook geen aanleiding tot nadere
opmerkingen.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.

De vice-president van de Raad van State,

 	Zie onder meer het advies van de Raad van State van 11 oktober 1999
over enkele aspecten van een (raadgevend) correctief referendum,
Kamerstukken II 1999/2000, 26 800 VII, B en het advies van de Raad van
State van 28 januari 2000 over de Tijdelijke referendumwet, Kamerstukken
II 1999/2000, 27 034, B.

 	De Wrr trad in werking op 1 juli 2015. Op grond van artikel 123 Wrr
dient de wet binnen drie jaar na de inwerkingtreding te zijn
geëvalueerd.

 	Zie ook Kamerstukken II 2012/13, 33 452, nr. 4 

 	Toelichting, Algemeen, paragraaf 2

 	Zie over de bindendheid van de uitslag van een referendum voor de
wetgever ook het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
van 19 mei 2016 over het voorstel van wet van de leden Wilders en Bosma
tot intrekking van de goedkeuringswet inzake de Associatieovereenkomst
tussen de Europese Unie en haar lidstaten enerzijds en Oekraïne,
Kamerstukken II 2015/16, 34 449, nr. 4.

 	Zie hierover ook het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State van 28 mei 2014 over het voorstel van wet van de leden Fokke,
Voortman en Schouw tot wijziging van de Wet raadgevend referendum,
houdende opneming van een opkomstdrempel en een horizonbepaling,
Kamerstukken II 2013/14, 33 934, nr. 4. Zie over de bindendheid van de
uitslag van een referendum voor de wetgever ook het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State van 19 mei 2016 over het
voorstel van wet van de leden Wilders en Bosma tot intrekking van de
goedkeuringswet inzake de Associatieovereenkomst tussen de Europese Unie
en haar lidstaten enerzijds en Oekraïne, Kamerstukken II 2015/16, 34
449, nr. 4.

 	Zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 2005/06, 30 372, nr. 10, blz. 3,
Kamerstukken II 2006/07, nr. 14, blz. 2 en Kamerstukken II 2007/08, 30
372, nr. 15, blz. 2/3.

 	Vertrouwen in de toekomst, Regeerakkoord 2017-2021, 10 oktober 2017,
blz. 8.

 	Zie de Probleemverkenning van de Staatscommissie parlementair stelsel.
Daarin komt ook het referendum aan de orde (blz. 16).

 	Ons staatsrecht kent immers niet de figuur van de organieke wet die
boven de gewone wet staat, waardoor een algemene wet de latere wetgever
niet ten principale kan binden. Zie ook het advies van de Raad van State
van 28 januari 2000 over het voorstel van wet houdende tijdelijke regels
inzake het raadgevend correctief referendum, Kamerstukken II 1999/2000,
27 034, B, blz. 3.

 	Afwijking in een latere wet is alleen niet mogelijk als die afwijking
in strijd zou zijn met hoger recht zoals de Grondwet, een verdrag of het
EU-recht. Dat is in het geval van de Wrr niet aan de orde.

 	Met inbegrip van de hierna in punt 3 te behandelen wetstechnische
voorziening.	

 	Deze is immers als gevolg van het wetsvoorstel niet van toepassing.
Dat betekent dat gelet op artikel 12, eerste lid, Wrr niet toegekomen
wordt aan de vraag of inwerkingtreding van de intrekkingswet geen
uitstel kan lijden. 

 	Toelichting, algemeen deel, derde alinea.

 	Zie ook Kamerstukken II 2002/03, 28 739, nr. 3, blz. 2.

 	Naast de in de toelichting al genoemde adviezen kan gewezen worden op
het advies van de Raad van State van 8 november 2002, W02.0409/I
(Kamerstukken II 2002/03, 28 739, A). De stelling in dat advies die er
naar huidig recht op neer zou komen dat uitsluiting van
referendabiliteit ‘enkel en alleen’ mogelijk is indien op de voet
van artikel 12 Wrr wordt vastgesteld dat inwerkingtreding geen uitstel
kan lijden, is achteraf gezien niet juist.  

 	In de toelichting bij de Wrr is de mogelijkheid om bij latere wetten
deze van referendabiliteit uit te sluiten onderkend. Zie Kamerstukken II
2005/06, 30 372, nr. 3, blz. 10.

  PAGE  2 

........................................................................
...........

AAN DE KONING