Preview document (🔗 origineel)

---

No.W18.18.0107/IV 's-Gravenhage, 23 mei 2018

...................................................................................

Bij Kabinetsmissive van 30 april 2018, no.2018000805, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Economische Zaken en Klimaat, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van de Gaswet en van de Mijnbouwwet betreffende het minimaliseren van de gaswinning uit het Groningenveld, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel voorziet in een nieuwe juridische procedure om de gaswinning uit het Groningenveld te minimaliseren. Gelet op de nadelige gevolgen van de gaswinning uit het Groningenveld voor de bewoners van het aardbevingsgebied, acht de Afdeling advisering van de Raad van State het van belang dat de voorgestelde juridische procedure ook daadwerkelijk verzekert dat de gaswinning daar wordt geminimaliseerd, en dat daarmee zo spoedig als mogelijk duidelijkheid wordt gegeven aan de Groningse regio en haar inwoners. Zowel het belang van veiligheid voor de inwoners en het belang van veiligheid van leveringszekerheid, als het maatschappelijk belang van leveringszekerheid (lees: werkgelegenheid) moet in de procedure worden afgewogen. Een afweging tussen deze belangen van geheel verschillende aard blijft onvermijdelijk lastig. Gelet op de onzekerheid waarin de Groningse regio verkeert en gegeven het doel van het wetsvoorstel adviseert de Afdeling evenwel om het wetsvoorstel in ieder geval zo aan te passen dat de veiligheid voor de omwonenden boven die van het maatschappelijk belang van leveringszekerheid gaat.

1. Achtergrond en inhoud wetsvoorstel

De minister van Economische Zaken en Klimaat heeft bij brief van 29 maart 2018 aan de Tweede Kamer aangekondigd dat de gaswinning (van zogeheten laagcalorisch gas) uit het Groningenveld op zo kort mogelijke termijn volledig wordt beëindigd.¹ Directe aanleiding hiervoor is de aardbeving in Zeerijp van januari 2018. De minister heeft in dezelfde brief ook bekendgemaakt dat een aantal maatregelen wordt genomen om de vraag naar laagcalorisch gas zo snel mogelijk terug te brengen. Die maatregelen betreffen het verwerven van extra stikstofcapaciteit, de omschakeling van grootverbruikers, de versnelde afbouw van de export van laagcalorisch gas en de verduurzaming van de gebouwde omgeving en glastuinbouw.

Totdat die maatregelen zijn gerealiseerd, wordt echter nog gas uit het Groningveld gewonnen. Volgens de toelichting bij het wetsvoorstel brengt het onmiddellijk verminderen van de winning uit het Groningenveld naar een lager niveau veiligheidsrisico’s met zich mee voor huishoudens, instellingen en bedrijven in Nederland en omringende buurlanden. En wanneer niet wordt voldaan aan de behoefte aan gas komt de leveringszekerheid in gevaar en zouden huishoudens bijvoorbeeld zonder verwarming komen te zitten en niet meer kunnen koken.²

Het wetsvoorstel voorziet in een nieuwe gaswinningsprocedure die ertoe moet leiden dat zodra als gevolg van de genoemde maatregelen minder gas uit het Groningenveld nodig is, er ook minder gas wordt gewonnen (“nooit meer dan nodig”). Tegelijkertijd geeft dit wetsvoorstel, anders dan thans, de minister de bevoegdheid om de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM) ook daadwerkelijk te verplichten het minimaal noodzakelijke gas te winnen.

De nieuwe procedure voor gaswinning uit het Groningenveld houdt in dat de netbeheerder van het landelijk gastransportnet (GasUnie Transport Services, GTS) allereerst een raming maakt van de behoefte aan gas uit het Groningenveld.³ Vervolgens verzoekt de minister aan de houder van de winningsvergunning (de NAM) om met inachtneming van de raming en gelet op het belang van het minimaliseren van de inzet van het Groningenveld en op het minimaliseren van de verwachte bodembeweging een of meerdere “operationele strategieën” voor te stellen.⁴ In deze operationele strategie moet tenminste een verdeling van de winning over de verschillende clusters van het Groningenveld in volume en tijd worden beschreven.⁵ Hierna vraagt de minister het Staatstoezicht op de mijnen (SodM) en TNO om advies over de voorgestelde operationele strategie.⁶ Het advies van het SodM gaat over de “ondergrondse” (bodembeweging) en “bovengrondse” gevolgen (gevolgen voor omwonenden, gebouwen of infrastructuur) van de operationele strategie. Het advies van TNO gaat alleen over de bovengrondse gevolgen. Ook wordt de Mijnraad⁷ om advies gevraagd en worden de regionale overheden⁸ in de gelegenheid gesteld om advies uit te brengen. Ten slotte stelt de minister de operationele strategie vast.⁹

2. Belangenafweging

De mensen in het aardbevingsgebied in Groningen ondervinden bijzonder nadelige gevolgen van de Gaswinning. Daarbij gaat het niet alleen om schade aan en waardevermindering van gebouwen of gronden – en de daaraan verbonden sociale gevolgen zoals angst en onzekerheid – maar ook om risico’s voor de veiligheid. De mensen in het aardbevingsgebied ondervinden deze nadelige gevolgen al geruime tijd. De Afdeling meent dan ook dat de voorgestelde procedure overeenkomstig het doel van het wetsvoorstel moet verzekeren dat de gaswinning uit het Groningenveld wordt geminimaliseerd en dat zo spoedig als mogelijk duidelijkheid aan de regio en haar inwoners wordt verschaft. Het wetsvoorstel voorziet echter in een belangenafweging voor de minister die het lastig maakt om dit te verzekeren. Daarover gaat deze paragraaf in dit advies.

De voorgestelde nieuwe procedure voorziet erin dat de minister bij de vaststelling van de operationele strategie uiteindelijk drie belangen betrekt. De door de minister te betrekken belangen zijn verschillend van aard en van gewicht. Hieronder worden de door de minister te betrekken verschillende belangen eerst beschreven. Vervolgens wordt, na een opmerking over de toelichting waarin het belang van leveringszekerheid wordt verbonden aan grondrechten, in het bijzonder ingegaan op de wijze waarop de minister de verschillende belangen tegen elkaar moet afwegen.

Twee kanten veiligheid

Het wetsvoorstel bepaalt dat de minister bij de vaststelling van de operationele strategie “het veiligheidsbelang” betrekt.¹⁰ Onder veiligheidsbelang wordt in het wetsvoorstel begrepen de veiligheidsrisico’s voor omwonenden als gevolg van bodembeweging veroorzaakt door de winning van gas uit het Groningenveld.¹¹ In het wetsvoorstel worden eveneens de risico’s als gevolg van het niet kunnen voorzien van eindafnemers van de benodigde hoeveel laagcalorisch gas (leveringszekerheid) onder het veiligheidsbelang geschaard.¹² De toelichting spreekt in dit verband over risico’s voor de volksgezondheid en over gebieden die mogelijk onleefbaar worden als geen gas wordt geleverd.¹³ Ook spreekt de toelichting over verschillende grondrechten voor afnemers van gas die aan de leveringszekerheid zouden zijn verbonden.¹⁴

Veiligheid versus maatschappelijk belang

Het wetsvoorstel bepaalt daarnaast dat de minister bij de vaststelling van de operationele strategie niet alleen de twee bovengenoemde betekenissen van het veiligheidsbelang betrekt, maar ook meer in het algemeen het maatschappelijk belang om de eindafnemers van het benodigde gas te voorzien.¹⁵ Dit maatschappelijk belang wordt in het wetsvoorstel niet gedefinieerd. Blijkens de toelichting moet daaronder worden verstaan de economische consequenties van het langdurig afsluiten van bedrijven van gas, zoals het ontslaan van medewerkers en faillissementen.¹⁶ Duidelijk is dat het maatschappelijk belang van leveringszekerheid dus een nogal ruime betekenis kan hebben.

a. Leveringszekerheid als grondrecht
In de toelichting wordt leveringszekerheid aan grondrechten verbonden.¹⁷ De Afdeling merkt op dat dit een wat geforceerde indruk maakt. De Afdeling onderschrijft het belang van leveringszekerheid, maar acht het aanmerken van leveringszekerheid als grondrecht in de zin van de artikelen 2 en 8 van het EVRM nodig noch wenselijk.

Zoals de toelichting ook onderkent bestaat er geen rechtspraak over de grondrechtelijke aspecten van de leveringszekerheid van gas uit het Groningenveld. Het verbinden van grondrechten aan leveringszekerheid is niet nodig, mede gelet op de aan het Unierecht te ontlenen aanspraken op gaslevering door met name beschermde afnemers.¹⁸ Bovendien leidt het bestempelen van leveringszekerheid als grondrecht in de zin van de artikelen 2 en 8 van het EVRM tot een zekere inflatie van dit begrip.

De Afdeling adviseert in de toelichting de paragraaf waar leveringszekerheid wordt verbonden aan grondrechten te schrappen.

b. Afweging

De Afdeling wijst erop dat veiligheid in verband met de leveringszekerheid, veiligheid voor de omwonenden en het maatschappelijk belang van leveringszekerheid belangen van geheel verschillende aard zijn die moeilijk met elkaar zijn te vergelijken. Dit is met name een probleem, omdat het voorstel beoogt de gaswinning en daarmee de directe risico’s voor de omwonenden van de gaswinning te minimaliseren. De toelichting op het wetsvoorstel suggereert dat uit de procedure op grond waarvan de zogenoemde operationele strategie (lees: de maximaal en tevens minimaal te winnen gashoeveelheid) voor het Groningenveld tot stand komt, een evenwichtige en zo geobjectiveerd mogelijke afweging van belangen ‘als vanzelf’ tot stand komt. Het wetsvoorstel geeft in het cruciale voorgestelde artikel 52d de minister echter een ongebonden bevoegdheid de operationele strategie vast te stellen en te wijzigen, waarbij hij “het” veiligheidsbelang en het maatschappelijk belang “betrekt”.

De Afdeling onderschrijft dat de bevoegdheid voor de vaststelling van de operationele strategie uiteindelijk alleen bij de minister kan liggen. De minister behoort daarbij feiten en omstandigheden te kunnen wegen en de manier waarop hij die weging uitvoert te motiveren; hij is geen stempelmachine. Het geschetste dilemma – zowel de noodzaak om de Groningse regio en haar inwoners zo spoedig als mogelijk duidelijkheid te geven, als de moeilijk vergelijkbare belangen van verschillende aard daarbij, als de onvermijdelijkheid dat de minister een knoop doorhakt – zal niet geheel oplosbaar zijn.

Gelet op de onzekerheid waarin de Groningse regio verkeert en gegeven het doel van het wetsvoorstel acht de Afdeling het evenwel aangewezen om de bevoegdheid van de minister om de verschillende belangen tegen elkaar af te wegen in ieder geval in zoverre te begrenzen dat veiligheid voor de omwonenden voorrang heeft boven het in artikel 52d genoemde maatschappelijk belang van leveringszekerheid. De afweging die de minister moet maken spitst zich alsdan toe op de verschillende kanten van veiligheid.

De Afdeling adviseert het voorgestelde artikel 52d aldus aan te passen.

3. Aansprakelijkheid schade en versterking

Op grond van het burgerlijk recht is de exploitant van een mijnbouwwerk

aansprakelijk voor de schade die ontstaat door bodembeweging.¹⁹ Dit is anders als de schade is veroorzaakt uitsluitend door voldoening aan een bevel of dwingend voorschrift van de overheid.²⁰

Het wetsvoorstel schrijft voor dat de vergunninghouder – de NAM – verplicht is de winning van het Groningenveld uit te voeren overeenkomstig de door de minister vastgestelde operationeel strategie.²¹ In de toelichting wordt dit de “winningsplicht” genoemd. Deze winningsplicht moet ervoor zorgen dat de vergunninghouder mede in verband met de aan de leveringszekerheid verbonden veiligheidsrisico’s blijft winnen, ook als dat economisch niet meer rendabel is.²²

De Afdeling merkt op dat door de introductie van de winningsplicht de vraag rijst of de vergunninghouder na inwerkingtreding van het wetsvoorstel nog aansprakelijk blijft voor de toekomstige schade die ontstaat door bodembeweging op grond van artikel 6:177 BW, of dat de uitzondering van artikel 6:178 BW zich dan voordoet. Deze vraag is ook in verschillende consultatiereacties gesteld.

De toelichting vermeldt dat met de winningsplicht niet is beoogd wijzigingen aan te brengen in de risicoaansprakelijkheid van de vergunninghouder. Om te verduidelijken dat de vergunninghouder aansprakelijk blijft, is in het wetsvoorstel artikel 6:178 BW niet van toepassing verklaard, aldus de toelichting.²³

Wat betreft de versterkingsopgave die met het wetsvoorstel de verantwoordelijkheid van de minister wordt (zorgplicht)²⁴, vermeldt de toelichting²⁵ dat die bepaling onverlet laat dat de kosten van die versterkingsopgave voor rekening van de vergunninghouder blijven.

De Afdeling onderschrijft dat het door de minister aan zich trekken van de raming van de benodigde hoeveelheid gas op zichzelf een verbetering is. De Afdeling begrijpt ook dat de oorzaak van eventuele toekomstige schade (in ieder geval deels) is gelegen in de gaswinning van de afgelopen zestig jaar en dat de risicoaansprakelijkheid van de vergunninghouder in ieder geval in zoverre blijft bestaan. Het doorgronden van de precieze gevolgen van de nieuwe procedure en met name van de introductie van de winningsplicht voor de aansprakelijkheid van schade is echter niet eenvoudig. Voorts is in het wetsvoorstel niet geregeld dat de kosten van de versterkingsopgave voor rekening van de vergunninghouder blijven. De Afdeling begrijpt uit de toelichting dat deze ‘losse eindjes’ op een later moment in een meer definitieve voorziening voor de publieke schade-afhandeling zullen worden geregeld. De Afdeling acht het evenwel wenselijk dat in de toelichting nu alvast meer op die aangekondigde definitieve voorziening en de financiële bijdrage van de vergunninghouder aan die afhandeling wordt ingegaan.

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen.

4. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.


De vice-president van de Raad van State,

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W18.18.0107/IV

• In de toelichting motiveren of de winningsplicht van art. 52f kan worden gezien als een openbaredienstverplichting die als zodanig aan de Commissie moet worden medegedeeld ingevolge art. 3, lid 11 van de Gasrichtlijn (Richtlijn 2009/73/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas en tot intrekking van Richtlijn 2003/55/EG, PB. 2009, L 211/94). De toelichting maakt enkel melding van een notificatie ingevolge de Dienstenrichtlijn.

---

1. Kamerstukken II 2017/18, 33 529, nr. 457.↩︎

2. Toelichting, paragraaf 3.1.3.↩︎

3. Artikel I, onderdeel B, voorgestelde wijziging van artikel 10a van de Gaswet.↩︎

4. Artikel II, onderdeel C, voorgesteld artikel 52c, tweede lid, van de Mijnbouwwet.↩︎

5. Artikel II, onderdeel C, voorgesteld artikel 52c, derde lid, van de Mijnbouwwet.↩︎

6. Artikel II, onderdeel E, voorgesteld artikel 122a en voorgestelde wijziging van artikel 127 van de Mijnbouwwet.↩︎

7. Artikel II, onderdeel D, voorgestelde wijziging van artikel 105, derde lid, van de Mijnbouwwet.↩︎

8. Artikel II, onderdeel C, voorgesteld artikel 52d, vierde lid, van de Mijnbouwwet.↩︎

9. Artikel II, onderdeel C, voorgesteld artikel 52d, eerste lid, van de Mijnbouwwet.↩︎

10. Artikel II, onderdeel C, voorgesteld artikel 52d, tweede lid, van de Mijnbouwwet.↩︎

11. Artikel II, onderdeel C, voorgesteld artikel 52a.↩︎

12. Artikel II, onderdeel C, voorgesteld artikel 52a.↩︎

13. Toelichting, onder andere paragraaf 2.2.↩︎

14. Toelichting, paragraaf 4.3.↩︎

15. Artikel II, onderdeel C, voorgesteld artikel 52d, tweede lid, van de Mijnbouwwet.↩︎

16. Toelichting, paragraaf 3.2.↩︎

17. Toelichting, paragraaf 4.3.↩︎

18. Zie Verordening (EU) 2017/1938 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2017 betreffende maatregelen tot veiligstelling van de gasleveringszekerheid, PB 2017, L 280, blz. 1.↩︎

19. Artikel 6:177, eerste lid, aanhef en onder b, van het Burgerlijk Wetboek.↩︎

20. Artikel 6:178, aanhef en onder c, van het Burgerlijk Wetboek.↩︎

21. Artikel II, onderdeel C, voorgesteld artikel 52f, eerste lid, van de Mijnbouwwet.↩︎

22. Toelichting op voorgesteld artikel 52b van de Mijnbouwwet.↩︎

23. Toelichting, paragraaf 6.1. Zie artikel II, voorgesteld artikel 52f, tweede lid, van de Mijnbouwwet.↩︎

24. Artikel II, onderdeel C, voorgesteld artikel 52g, derde lid, van de Mijnbouwwet.↩︎

25. Toelichting, paragraaf 3.3.3.3.↩︎