Preview document (🔗 origineel)

---

No.W13.18.0121/III	's-Gravenhage, 4 juli 2018

Bij Kabinetsmissive van 29 mei 2018, no.2018000938, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister voor Medische Zorg, mede namens de
Minister van Justitie en Veiligheid en de Staatssecretaris van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van
wet houdende regels inzake een uniform experiment met teelt en verkoop
van hennep en hasjiesj voor recreatief gebruik in een gesloten
coffeeshopketen (Wet experiment gesloten coffeeshopketen), met memorie
van toelichting.

Het wetsvoorstel geeft uitvoering aan het voornemen in het Regeerakkoord
om wetgeving tot stand te brengen ten behoeve van een uniform experiment
met het gedoogd telen van wiet voor recreatief gebruik. Het wetsvoorstel
biedt de grondslag voor dit experiment. De nadere uitwerking van het
experiment zal bij algemene maatregel van bestuur (amvb) geschieden. Het
experiment strekt ertoe de volksgezondheid, criminaliteitsbestrijding en
openbare orde te bevorderen. De meer concrete doelen van het experiment
zijn: (1) te bezien of en hoe op kwaliteit gecontroleerde wiet
gedecriminaliseerd aan de coffeeshops kan worden geleverd en (2) wat de
effecten hiervan zijn. 

De Afdeling is van oordeel dat het beoogde experiment vermoedelijk in
strijd is met het geldende internationale en Europees recht. De Afdeling
merkt op dat in het wetsvoorstel gekozen is voor een beperkte opzet
(omvang en duur) van het experiment. Gelet op de door de regering zelf
gestelde ambities, is het de vraag in hoeverre het experiment met deze
beperkte opzet voldoende zal zijn. De Afdeling adviseert om, mede in het
licht van  het advies van de Commissie Knottnerus, de opzet van het
experiment nader te motiveren en het voorstel zo nodig aan te passen. 

1.	Inhoud wetsvoorstel

Het wetsvoorstel bevat de grondslag voor een uniform experiment met de
teelt en verkoop van op kwaliteit gecontroleerde hennep en hasjiesj voor
recreatief gebruik in een gesloten coffeeshopketen. Een gesloten
coffeeshopketen wordt in de toelichting omschreven als een keten
waarbinnen die handelingen overeenkomstig bij of krachtens het
wetsvoorstel gestelde regels plaatsvinden. 

Het wetsvoorstel regelt de hoofdlijnen van de experimenteerregeling. De
nadere uitwerking van het experiment vindt bij amvb plaats. Voor de
invulling van deze amvb zal het advies van de Adviescommissie Experiment
gesloten cannabisketen (hierna: commissie) als basis dienen. Dit advies
is op 20 juni 2018 aangeboden aan de Minister van Justitie en Veiligheid
en de Minister voor Medische Zorg.

Het wetsvoorstel regelt het volgende:

Het verbod van artikel 3 van de Opiumwet wordt ten aanzien van bepaalde
handelingen (telen, afleveren en verkopen) buiten toepassing verklaard
voor deelnemers aan het experiment. Voorwaarde is wel dat zij zich aan
de eisen van de experimenteerregeling houden. 

De duur van het experiment is vier jaar met een afbouwfase van zes
maanden. Bij amvb kan anders worden bepaald.

Het experiment zal plaatsvinden in maximaal tien gemeenten.

Er wordt een grondslag gecreëerd voor bestuurlijk toezicht op de
naleving van de experimenteerregeling.

Er wordt een Begeleidings- en evaluatiecommissie experiment gesloten
coffeeshopketen ingesteld die tot taak heeft het experiment te volgen en
evalueren. 

Als achtergrond van de voorgestelde wet wijst de toelichting erop dat in
de samenleving steeds nadrukkelijker aandacht wordt gevraagd voor de
problematiek die de beperkte omvang van het gedoogbeleid met zich
brengt. De ongereguleerde achterdeur heeft ongewenste effecten vanwege
de criminogene invloeden die daarvan uitgaan. Bovendien levert het
risico's op voor de volksgezondheid vanwege het gebrek aan toezicht op
de kwaliteit van de hennep. Tegelijkertijd is het onduidelijk of het
reguleren van die achterdeur tot uitbanning van die invloeden en
risico's kan leiden. Door het experiment kan op basis van de opgedane
kennis en ervaring inzicht worden verkregen in de effecten die optreden
voor de volksgezondheid, criminaliteit, openbare orde en veiligheid en
overlast, aldus de toelichting.   

2.	Beoordeling wetsvoorstel

Dilemma: juridisch kader en het cannabisbeleid

Over de teelt en verkoop van cannabis zijn regels opgenomen in verdragen
en het Europees recht. Deze verplichten staten ertoe de teelt en verkoop
van cannabis te verbieden en te bestrijden. Een uitzondering hierop is
slechts in één situatie mogelijk, namelijk wanneer cannabis ingezet
wordt voor geneeskundige en wetenschappelijke doeleinden. Hieruit volgt
dat de ruimte om met het toelaten van teelt, de aflevering en de verkoop
van cannabis te experimenteren voor recreatief gebruik zeer beperkt, zo
niet afwezig is.  

Tegelijkertijd speelt de cannabisproblematiek. Illegale productie en
handel in cannabis hebben grote maatschappelijke en bestuurlijke
problemen tot gevolg. Deze doen zich voor op het terrein van
volksgezondheid, georganiseerde criminaliteit en de ondermijnende
werking die van de georganiseerde misdaad uitgaat. Hiervoor hebben
gemeenten recent nog nadrukkelijk aandacht gevraagd. Duidelijk is dat
het huidige cannabisbeleid al enige tijd gebrekkig functioneert. De
problemen in dat kader vloeien voor een deel voort uit de spanning
tussen de ongereguleerde achterdeur en de gedoogde voordeur. 

De keuze van de regering

De toelichting geeft zich rekenschap van het hierboven geschetste
juridische kader en de vraag naar de toelaatbaarheid van het
voorgestelde experiment in het licht van het internationale en Europese
recht. Tegen de achtergrond van de ernstige cannabisproblematiek acht de
regering het voorgestelde experiment met een gesloten coffeeshopketen
echter verdedigbaar. Daarbij speelt de beperkte opzet en het
wetenschappelijke karakter ervan een belangrijke rol. Bovendien
verandert het voorgestelde experiment het strafbare karakter van de
handelingen niet, zo is de redenering.  

Beoordeling 

Het beoogde experiment is vermoedelijk in strijd met het geldende
internationale en Europees recht. Tegelijkertijd onderkent de Afdeling
de hierboven geschetste cannabisproblematiek en constateert zij dat de
regering beoogt door middel van het voorgestelde experiment te
onderzoeken of een alternatief voor het huidige, weinig effectieve
beleid mogelijk is. Dit in het belang van de volksgezondheid,
criminaliteitsbestrijding en openbare orde, doelen die ook ten grondslag
liggen aan de drie VN-drugsverdragen en het Europees recht.  

De Afdeling merkt op dat het in het licht van het voorgaande essentieel
is dat het experiment zinvol, geloofwaardig en wetenschappelijk
verantwoord is. Daarnaast moet het experiment zodanig zijn opgezet dat
het tot bruikbare resultaten leidt. Alleen als het experiment aan die
eisen voldoet kan Nederland straks met de resultaten in de hand het
internationale en Europese debat verder proberen te brengen. 

De Afdeling merkt op dat in het wetsvoorstel gekozen is voor een
beperkte opzet van het experiment, met tegelijkertijd hoge ambities ten
aanzien van de uitkomsten: het doel van het experiment is niet alleen
(1) te bezien of en hoe cannabis gedecriminaliseerd aan de coffeeshops
kan worden afgeleverd, maar ook (2) wat de effecten daarvan zijn. Wat
dit laatste betreft, moet het experiment zodanige resultaten opleveren
dat op grond daarvan conclusies kunnen worden getrokken over de effecten
op de volksgezondheid, de overlast en de criminaliteit, aldus de
toelichting.  

Gelet op de genoemde ambities, wijst de Afdeling op de conclusies van de
hiervoor genoemde adviescommissie ten aanzien van de omvang en duur van
het experiment in relatie tot wetenschappelijk verantwoorde en zinvolle
effectmeting. Gemeten naar de door de regering zelf gestelde ambities,
zouden met het experiment zoals thans voorgesteld, onvoldoende effecten
gemeten kunnen worden om van zinvolle uitkomsten te kunnen spreken.
Effecten op volksgezondheid en criminaliteit zullen pas op lange termijn
en in een omvangrijker experiment waarneembaar zijn, zo concludeert de
commissie. Vanuit een wetenschappelijk oogpunt, beveelt de commissie dan
ook een breder opgezet experiment aan zowel wat betreft het aantal
deelnemende gemeenten als de duur ervan. 

Gelet op de door de regering zelf gestelde ambities, is het de vraag in
hoeverre het experiment voldoende zal zijn nu de regering voor een
beperkte opzet (omvang en duur) heeft gekozen. De Afdeling adviseert om,
mede in het licht van  het advies van de Commissie Knottnerus, de opzet
van het experiment nader te motiveren en het voorstel zo nodig aan te
passen.  

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

	“Vertrouwen in de toekomst”, blz. 5.

	Bij amvb zal o.m. het volgende worden geregeld: de criteria en
procedure voor aanwijzing van telers, eisen aan het telen, afleveren en
verkopen van cannabis, eisen aan coffeeshophouders, eisen aan de afbouw
van het experiment, de gegevens die t.b.v. de evaluatie moeten worden
geregistreerd. 

 	Memorie van toelichting, paragraaf 3, slot.

	Rapport “Een experiment met een gesloten cannabisketen” van de
Adviescommissie Experiment gesloten cannabisketen, 20 juni 2018.

	Algemeen deel toelichting, paragraaf 1 getiteld “Doel van het
wetsvoorstel”.

 	Het gaat dan om het Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen uit
1961, zoals gewijzigd door het Protocol tot wijziging van het
Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen (Trb. 1987, 90), het
Verdrag inzake psychotrope stoffen uit 1971 en het Verdrag van de
Verenigde Naties tegen sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope
stoffen uit 1988 (Trb. 1990, 94). Wat het Europees recht betreft gaat
het om de Schengenuitvoeringsovereenkomst en het Kaderbesluit illegale
drugshandel (2004/757/JBZ).

	Dit is gebeurd in het rapport van de bestuurlijke werkgroep
Modernisering Cannabisbeleid “Het failliet van het gedogen; Op weg
naar de cannabiswet” uit 2015 (waarnaar de toelichting op het
wetsvoorstel ook verwijst). De VNG heeft n.a.v. dat rapport een
standpunt geformuleerd in de position paper van 11 mei 2016. Daarin
wordt o.m. voorgesteld om bij een volgend kabinet te pleiten voor
experimenteerruimte om de cannabisketen van productie tot en met verkoop
eenduidig te regelen. 

	Memorie van toelichting, paragraaf 5 getiteld “Internationaal- en
Europeesrechtelijke aspecten”, vijfde tekstblok. 

	In haar advies over het initiatiefvoorstel Bergkamp heeft de Afdeling
reeds opgemerkt dat de daarin beoogde gereguleerde legalisering van
cannabis (uitsluiten van strafvervolging o.g.v. teelt, bezit en verkoop
van cannabis indien aan bepaalde voorwaarden is voldaan) in strijd is
met VN-drugsverdragen, en tevens met zeer grote waarschijnlijkheid in
strijd met de Schengen Uitvoeringsovereenkomst en het Kaderbesluit van
de EU. Het onderhavige wetsvoorstel verschilt van het initiatiefvoorstel
in die zin dat het hier om een afgebakend experiment gaat dat een
tijdelijk karakter heeft.  

 	Memorie van toelichting, paragraaf 6, eerste tekstblok.

	In dit verband wordt verwezen naar ontwikkelingen in een aantal landen
op het gebied van de regulering van de teelt en de verkoop van cannabis
(Uruguay, Canada en een aantal staten in de VS). Zie ook het recent
uitgebracht rapport van de denktank “Institute of Economic Affairs”
over legalisering van cannabis in het VK:   HYPERLINK
"https://www.theguardian.com/society/2018/jun/29/legalise-cannabis-in-uk
-institute-for-economic-affairs?CMP=share_btn_link" 
https://www.theguardian.com/society/2018/jun/29/legalise-cannabis-in-uk-
institute-for-economic-affairs?CMP=share_btn_link . Deze ontwikkelingen
zijn in de Europese Unie niet onopgemerkt gebleven. De Europese
Commissie heeft in haar evaluatie van de EU-drugsstrategie uit 2017
gewezen op het belang van aandacht voor de toenemende discussie op EU-
en internationaal niveau over decriminalisering en legalisering van
cannabis, zie COM(2017) 195 final.    

	Wettelijk is vastgelegd dat maximaal tien gemeenten mee kunnen doen.
Verder is de duur van het experiment vier jaar, met daarna een
afbouwfase van hoogstens zes maanden. Daarvan kan evenwel bij amvb
worden afgeweken. 

	Algemeen deel toelichting, paragraaf 6 getiteld “Kabinetsbeleid
inzake experimenteerbepalingen”, eerste tekstblok.

  PAGE  2 

........................................................................
...........

AAN DE KONING