Preview document (🔗 origineel)

---

No.W06.18.0239/III	's-Gravenhage, 10 september 2018

Bij Kabinetsmissive van 31 augustus 2018, no.2018001412, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt de
ontwerp-Miljoenennota 2019.

1. 	Inleiding

De Miljoenennota voor 2019 (MJN) is de eerste van het kabinet-Rutte III.
De jaren 2018 en 2019 kenmerken zich door een gunstige conjuncturele
situatie met een relatief hoge economische groei (2,8% in 2018 en 2,6%
in 2019); aanzienlijk hoger dan de zogenoemde structurele potentiële
groei van de Nederlandse economie (circa 1,6 % per jaar). Tegen deze
achtergrond daalt de overheidsschuld en is er een klein
begrotingsoverschot. In de separate rapportage ingevolge het
onafhankelijk begrotingstoezicht gaat de Afdeling advisering van de Raad
van State (hierna: de Afdeling) nader in op de stand van de
overheidsfinanciën.

In dit advies wordt ingegaan op het regeringsbeleid zoals dat in de MJN
wordt verwoord. Deze MJN geeft aan te hervormen voor meer kansen in de
toekomst. Het is volgens de MJN een goed moment voor hervormingen die de
economie op de lange termijn versterken en de materiële en immateriële
welvaart op de lange termijn vergroten. Hij sluit daarmee aan bij het
regeerakkoord dat stelt: “Als het er op aankomt, lossen we in
Nederland problemen samen op. Daarmee hebben we alles in huis om de
grote vraagstukken van deze tijd aan te kunnen.” De Afdeling neemt dit
als vertrekpunt voor een nadere beschouwing en formuleert enkele
handreikingen voor toekomstgericht beleid.

2.	Advies

Het kabinet geeft in de MJN aan dat het “ervoor (wil) zorgen dat
Nederland ook voor toekomstige generaties een prima plek blijft om te
wonen, te werken en te ondernemen.” De ambitie die hieruit spreekt,
reikt verder dan de nu voorgestelde  afzonderlijke
(beleids-)maatregelen. Zij omvat opgaven en uitdagingen die complex
zijn, die meer en meer in samenhang en consistentie aangepakt moeten
worden, en die in toenemende mate om een internationale aanpak vragen.
Maatschappelijk en politiek draagvlak is daarvoor eens te meer nodig,
omdat deze opgaven en uitdagingen de volle inzet van overheid en
samenleving gezamenlijk vragen. 

Dit is geen geringe opgave, gelet op politieke en maatschappelijke
fragmentatie. Toch meent de Afdeling dat het huidige gunstige
economische tij kansen biedt om meer te doen dan waar de plannen blijk
van geven en om nieuwe invalshoeken niet te schuwen.

Kern van dit advies van de Afdeling is om bij het verwezenlijken van de
ambities voor ons land het begrip “brede welvaart” meer centraal te
stellen. De invalshoek van brede welvaart bevordert denken over lange
termijn en over de toekomstgerichtheid van onze voorzieningen. Brede
welvaart daagt uit om bij bestaande stelsels, regelingen en instrumenten
na te gaan of deze de bedoelde (bevolkings-) groepen nog steeds
bereiken, of ze voldoende onderlinge samenhang hebben en ook nog
voldoende toegesneden zijn op het op te lossen probleem. Deze invalshoek
kan behulpzaam zijn om scheidslijnen in de samenleving te overwinnen, en
politieke antwoorden op de door burgers ervaren problemen te formuleren.


De Nederlandse samenleving heeft een goede uitgangspositie om ons hoge
welvaartsniveau ook voor de toekomst vast te houden. Dankzij het beleid
van opeenvolgende kabinetten, staan de overheidsfinanciën en de
economie er in Europees en internationaal opzicht goed voor.

De meest fundamentele uitdaging voor de komende periode heeft evenwel
betrekking op de verschillende, zich verscherpende scheidslijnen in de
samenleving. Dit betreft met name de scheidslijn tussen degenen die wel
en die niet mee kunnen in de snel ontwikkelende en complexe
maatschappij. Beleid moet daarom op méér gericht zijn dan alleen op
groei en inkomen. Het gaat evenzeer om gezondheid, wonen, werken en
leren, samenleven, duurzaamheid, veiligheid, digitalisering. Nederland
heeft ook zo bezien een goede uitgangspositie, maar om deze positie te
kunnen behouden zijn er grote uitdagingen.

Om, vanuit dit perspectief, de lange-termijn uitdagingen te beantwoorden
is op belangrijke beleidsterreinen herijking van bestaande stelsels,
regelingen en instrumenten vereist. Grotendeels in de tweede helft van
de 20e eeuw gevormde institutionele stelsels en regelingen, verhouden
zich niet altijd meer met de maatschappelijke werkelijkheid in de eerste
helft van de 21e eeuw. Het binnen bestaande kaders plegen van
aanpassingen volstaat niet automatisch meer. Ook de allocatie,
samenstelling en effectiviteit (kwaliteit) van de overheidsuitgaven moet
onderdeel zijn van het bezien van het overheidsinstrumentarium in het
licht van de lange termijn uitdagingen.

Vraagstukken, zoals welvaart, veiligheid, migratie en klimaat, kunnen
door Nederland uiteraard niet zonder samenwerking met Europese landen
effectief worden aangepakt. De inzet van de Nederlandse regering voor de
Europese samenwerking blijft van essentieel belang. 

Herijking raakt noodzakelijkerwijs de rol van de overheid, burgers,
bedrijven en maatschappelijke organisaties, en hun onderlinge
verhoudingen. Het wekken van verwachtingen die de overheid niet kan
waarmaken, moet worden voorkomen. Evenzeer moet de overheid niet onnodig
treden in de plaats van ieders verantwoordelijkheid. Het organiseren van
solidariteit en het overbruggen van (dreigende) scheidslijnen zijn
maatschappelijke vraagstukken die niet alleen de overheid, maar ook
burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties zich zouden moeten
aantrekken. Deze vraagstukken zullen alleen met succes kunnen worden
geadresseerd door, zoals het regeerakkoord dat verwoordt, “de grote
vraagstukken samen op te lossen”. 

De Afdeling adviseert de MJN te benutten om jaarlijks toekomstgericht
een beschouwing te geven over de vraag hoe de regering de doelstelling
van brede welvaart, lees: “ervoor zorgen dat Nederland ook voor
toekomstige generaties een prima plek blijft om te wonen, te werken en
te ondernemen”, steeds een stap naderbij denkt te brengen. Een
dergelijke beschouwing moet samenhang, consistentie en voorspelbaarheid
van het overheidsbeleid, en het consequent uitvoeren daarvan,
bevorderen. 

Hierna in punt 3 gaat de Afdeling nader in op het begrip brede welvaart.


In punt 4 gaat de Afdeling in op de relevante trends en ontwikkelingen
en de gevolgen die deze, bezien vanuit de invalshoek van brede welvaart,
hebben voor Nederland. Ter illustratie van de consequenties van trends
en ontwikkelingen gaat zij vervolgens nader in op de thema’s energie
en klimaat (punt 5a) en onderwijs, arbeidsmarkt en scholing (punt 5b).

3.	Brede welvaart

De MJN stelt dat economische groei op zich nog niet zoveel zegt over de
groei van welvaart voor de gehele bevolking. De MJN wijst op het belang
van onder andere een goede gezondheid, een sociaal netwerk, schone lucht
en een veilige omgeving, en verwijst in dit verband naar de Monitor
Brede Welvaart van het CBS. De planbureaus hebben dit jaar voor het
eerst ter gelegenheid van de 3e woensdag in mei (Verantwoordingsdag) een
Verkenning Brede Welvaart uitgebracht; het CBS heeft, eveneens op
Verantwoordingsdag, een Monitor Brede Welvaart uitgebracht. Bij brede
welvaart gaat het volgens de planbureaus over een combinatie van het
kwaliteit-van-leefomgeving perspectief, het kwaliteit-van-leven
perspectief en het welvaart economisch perspectief. De verbreding van
het welvaartsbegrip laat het belang van economische ontwikkeling, het op
peil houden van productiviteitsgroei, innovatie en fysieke
infrastructuur onverlet. Naast economisch kapitaal worden evenwel ook
menselijk, sociaal en natuurlijk kapitaal betrokken. Deze perspectieven
overlappen met de Sustainable Development Goals van de Verenigde Naties.
Het CBS bespreekt in zijn monitor de brede welvaart “hier en nu”,
“later”, en “elders”. Een eerlijke verdeling van economische
groei en welvaart, zoals ook besloten ligt in het begrip “inclusieve
groei”, ligt hierin besloten. Inzicht in de ontwikkeling van brede
welvaart is derhalve ook behulpzaam om de ontwikkeling van verdeling van
inkomen, onderwijskansen, gezondheid, veiligheid etc. tussen
verschillende bevolkingsgroepen te monitoren. Het begrip brede welvaart
krijgt nader vorm en inhoud door indicatoren te gebruiken om de
ontwikkeling van brede welvaart te “meten”. 

Brede welvaart, ontwikkeling thema’s en indicatoren 

Uit het voorgaande blijkt dat het bij brede welvaart gaat om
verschillende perspectieven op welvaart. De internationale standaard
voor dergelijke indicatoren vormen de Recommendations for Measuring
Sustainable Development van de Conference of European Staticians (CES),
die in een samenwerking tussen de Verenigde Naties, de OESO en Eurostat
tot stand zijn gekomen. Daarin worden drie dimensies onderscheiden. Dit
betreft “kwaliteit van leven” (hier en nu), “kapitaal” (later)
en “grensoverschrijdende impact (“elders”). Vervolgens worden
hieraan voor elke dimensie thema’s gekoppeld zoals gezondheid, wonen,
fysieke veiligheid, energievoorraden etc. Ten slotte zijn voor die
thema’s indicatoren gekozen zoals tevredenheid met het leven,
levensverwachting, beschikbaarheid van woningen, moordcijfer,
energieconsumptie. 

Het CBS sluit voor de Monitor Brede Welvaart, die de komende jaren
verder wordt doorontwikkeld, nadrukkelijk aan op het CES-raamwerk. Die
aansluiting op de internationale standaard is behulpzaam omdat dit
vergelijkingen met andere landen beter mogelijk maakt. Om de resultaten
van de Monitor Brede Welvaart begrijpelijk en compact samen te vatten,
zijn vooral de thema’s op de verschillende dimensies relevant. Voor
brede welvaart hier en nu zijn dat: materiële welvaart en welzijn,
gezondheid, werken en leren, wonen, samenleving, veiligheid en milieu.
Voor brede welvaart later zijn gekozen: economisch kapitaal, natuurlijk
kapitaal, menselijk kapitaal en sociaal kapitaal. Voor brede welvaart
elders zijn de thema’s handel en hulp alsmede milieu en grondstoffen
gekozen. 

De eerder genoemde Verkenning en Monitor spelen een nuttige rol bij het
terugkijken en bij de verantwoording achteraf van overheidsbeleid. Deze
benadering kan echter ook bijdragen aan het ontwikkelen van (nieuw)
overheidsbeleid dat op meer gericht is dan op groei en inkomen. Gelet op
de zich verscherpende scheidslijnen in de samenleving, is dergelijk
overheidsbeleid onmisbaar. Volgens de Afdeling is het dan ook nuttig om
het begrip brede welvaart eveneens vooruitkijkend te gebruiken en het
voorgenomen (lange termijn) beleid te beschouwen vanuit de vraag in
welke mate het bijdraagt aan brede welvaart. Daartoe zou de MJN telkens
een aanzet kunnen geven door op hoofdlijnen in te gaan op de vraag wat
de impact is van overheidsbeleid op de brede welvaart en hoe
verschillende maatregelen in dit verband op elkaar inwerken. Zo’n
beschouwing kan regering en parlement behulpzaam zijn bij het komen tot
politieke afwegingen en het tonen van die afwegingen aan burgers. Een
toekomstgerichte beschouwing over brede welvaart kan aldus bijdragen aan
vertrouwen in overheidsbeleid en de voorspelbaarheid daarvan vergroten.
Een periodieke beschouwing geeft daarnaast ook mogelijkheden om telkens
enkele thema’s nader te verdiepen.

De Afdeling adviseert gelet op het bovenstaande dan ook om het begrip
brede welvaart mede vooruitkijkend te gaan gebruiken: beschouw het
voorgenomen (lange termijn) beleid op de vraag in welke mate het
bijdraagt aan brede welvaart, en doe dat jaarlijks ter gelegenheid van
de algemene politieke beschouwingen. 

4.	Trends en gevolgen daarvan voor brede welvaart

De MJN wijst op het risico dat het huidige hoge welvaartsniveau ertoe
leidt dat we vasthouden aan wat we hebben, in plaats van voortvarend in
te spelen op belangrijke veranderingen als vergrijzing, globalisering,
digitalisering, technologische vooruitgang, klimaatverandering en
veranderende verhoudingen in de wereld. 

Om deze in de MJN geformuleerde uitdaging in kaart te brengen, zal
hierna geduid worden welke ontwikkelingen grote gevolgen (zullen) hebben
voor maatschappij en economie. Vervolgens gaat zij in op de gevolgen die
deze trends hebben voor de samenleving en voor de effectiviteit van
overheidsbeleid en de rolverdeling tussen overheid en samenleving. Tot
slot gaat zij in op de Europese context. In punt 5 hierna gaat zij ter
illustratie van deze problematiek achtereenvolgens in op het klimaat- en
energiebeleid, en op de arbeidsmarkt, onderwijs en scholing. 

De Afdeling wijst in dit verband in de eerste plaats op een aantal
ontwikkelingen die meer dan gemiddeld van belang zijn wanneer voorbij de
korte termijn wordt gekeken.

Trends voor de toekomst, ingrijpende gevolgen

De technologisering en digitalisering van maatschappij en economie is
reeds de nodige tijd gaande. Deze ontwikkelingen worden gekenmerkt door
de snelheid waarmee ze zich voltrekken en de ingrijpende gevolgen die
dat heeft; data gebruik, geprogrammeerde beslisregels (algoritmen),
internet der dingen, kunstmatige intelligentie, robotisering, hebben een
diepe doorwerking. Nauw hangt hiermee samen de verdere
“verdienstelijking” van de Nederlandse economie, waardoor kennis
(opleiding en scholing) een nog dominantere factor wordt in de
maatschappij, op de arbeidsmarkt en voor het verwerven van inkomen.
Eveneens vergroten technologisering en digitalisering de mate waarin
productieprocessen van goederen of diensten opgeknipt kunnen worden en
dragen daardoor bij aan flexibilisering en platformisering op de
arbeidsmarkt. Naast kansen voor productiviteit, stijgende lonen en
nieuwe vraag naar arbeid, genereren deze ontwikkelingen risico’s op
(nieuwe of scherpere) scheidslijnen in de samenleving. Eén van de
effecten van nieuwe technologie op arbeid is dat kapitaal (technologie)
de routinematige arbeid kan vervangen, terwijl veel hooggeschoolde
arbeid complementair is aan technologie. De mismatch tussen vraag en
aanbod op de arbeidsmarkt, kan ertoe leiden dat een groot aantal lager
en middelbaar opgeleiden aan de kant komt te staan of hun positie
verslechtert, terwijl de (onderhandelings)positie van groepen hoger
opgeleiden als gevolg van de stijgende vraag naar hooggekwalificeerd
personeel verbetert. 

Vergrijzing en ontgroening, emigratie en immigratie, bepalen de
samenstelling van de potentiele beroepsbevolking op lange termijn. Ook
het langer leven en langer werken vergt aandacht. Op haar beurt heeft de
ontwikkeling van de beroepsbevolking en van de arbeidsparticipatie
consequenties voor de zogenoemde lange termijn houdbaarheid van
collectieve voorzieningen en is deze van invloed op het evenwicht in
collectieve lasten en lusten tussen de generaties. In de sociale
zekerheid en fiscaliteit kan welvaart “nu” ten laste gaan van
welvaart “later”.

Globalisering en de economische verwevenheid van Nederland met de
Europese economie en met internationale handel heeft per saldo en over
een langere tijd een positieve invloed op onze groei. Per saldo, want
spanningen in internationale verhoudingen geven ook onzekerheden:
globalisering en internationale politieke ontbinding gaan niet samen.
Conjuncturele neergang in de economie kan er (mede) door veroorzaakt
worden. Al vaker is onderbouwd dat ‘globalisering’ niet negatief
uitwerkt voor structurele economische groei, maar zich wel ongelijk over
huishoudens kan vertalen in werk en inkomen.

Klimaatverandering en de noodzaak van een energietransitie zijn
onderwerp van Europese en internationale afspraken. Het behoeft geen
betoog dat deze thematiek de komende decennia van grote invloed zal zijn
op maatschappij en economie. Het voorstel vanuit de Tweede Kamer voor
een Klimaatwet en het zogeheten Klimaatakkoord op hoofdlijnen
onderstrepen dit. Zoals het kabinet aan de Kamers heeft geschreven, zal
de klimaat- en energietransitie onvermijdelijk geld kosten. Europese
afstemming, goede interbestuurlijke afstemming en taakverdeling,
kosten-efficiëntie en een eerlijke verdeling van lasten zijn voor een
breed gedragen transitie onontbeerlijk.

Deze trends zorgen ervoor dat brede welvaart in de toekomst allerminst
zeker is. Zij hebben in potentie forse impact op de verdeling van
sociaal, economisch, natuurlijk en menselijk kapitaal. Er tekenen zich
ook in Nederland in de samenleving scheidslijnen af tussen diegenen die
mee kunnen komen te midden van de dynamiek die ontwikkelingen als
globalisering, technologisering en de klimaattransitie met zich brengen
en diegenen die dat louter op eigen kracht niet kunnen. Deze
ontwikkelingen kunnen op vele terreinen gevolgen hebben, bijvoorbeeld op
het terrein van onderwijs, arbeidsmarkt, woningmarkt en klimaatbeleid.
Scherpere scheidslijnen in de samenleving tussen winnaars en verliezers,
met daartussen een kwetsbare middengroep heeft niet alleen economisch,
maar ook maatschappelijk grote repercussies. 

	Scheidslijnen in de samenleving, een fundamentele zorg

Het SCP heeft in dit verband onlangs het risico geschetst van het
ontstaan van een nieuwe maatschappelijke scheidslijn tussen de mensen
met een goede fysieke gezondheid en psychische veerkracht, met steile
individuele leercurves, goede netwerken en economisch kapitaal
(“cans”) en degenen die daarover niet of veel minder beschikken
(“cannots”). In een verandering van verzorgingsstaat naar
participatiesamenleving en onder invloed van globalisering en
technologisering worden deze scheidslijnen volgens het SCP belangrijker
en groter. Daarbij dreigt dat de winnaars op alle vlakken winnen, en de
verliezers, zij die niet mee kunnen komen en niet de bagage hebben om
zelfredzamer en ondernemender te zijn, op alle vlakken verliezen. De
Monitor Brede Welvaart 2018 ondersteunt de observaties van het SCP in
die zin dat zij inzichtelijk maakt dat hoogopgeleiden op bijna elk
terrein welvarender zijn dan laagopgeleiden. De onderwijsinspectie
signaleert eveneens ontwikkelingen in het onderwijs die
kansenongelijkheid verder kunnen verscherpen. Zij wijst met name op de
toenemende sociale en economische segregatie (vooral hoger opgeleiden
scheiden zich af). Dit werkt vervolgens door naar de vervolgopleidingen:
zo ontstaan bubbels van gelijkgestemden, ook van generatie op generatie.
Het SCP formuleert dan ook als kernvragen voor de komende jaren “hoe
zoveel mogelijk mensen in staat gesteld kunnen worden volwaardig mee te
doen in die veeleisende samenleving van de nabije toekomst, hoe
voorkomen kan worden dat mensen achterblijven, en hoe burgers in
voldoende mate en voldoende tijdig gesteund kunnen worden bij het
verwerven van die noodzakelijke vaardigheden”. 

Het vermogen om ook in de toekomst brede welvaart te realiseren, zal in
belangrijke mate afhangen van het functioneren van de overheid en van
het (beleids-) instrumentarium dat aan regering en Staten-Generaal ter
beschikking staat. Het instrumentarium van de overheid is kwetsbaar,
mogelijk kwetsbaarder dan voorheen. Terwijl het bestaande
instrumentarium op verschillende terreinen gericht is op het beschermen
en ondersteunen van diegenen die daaraan behoefte hebben, leidt dit
instrumentarium, onder invloed van de hierboven geschetste trends, op
onderdelen niet meer tot de gewenste uitkomsten. Op terreinen, zoals
belastingen en toeslagen, onderwijs en arbeidsmarkt, worden diegenen die
ondersteuning nodig hebben niet meer goed bereikt. 

	Effectiviteit van bestaand (beleids-)instrumentarium 

Een voorbeeld in dit verband is het stelsel van inkomensherverdeling via
belastingen en toeslagen. Hoewel het huidige Nederlandse stelsel van
herverdelingsmechanismen redelijk goed slaagt in het mitigeren van
inkomensverschillen, is ook duidelijk dat het belasting- en
toeslagenstelsel inmiddels tegen zijn grenzen aanloopt. Daardoor is het,
mede onder invloed van de hiervoor beschreven trends, al langer de vraag
of degenen voor wie herverdeling beoogd is, (nog) wel bereikt worden.
Gewezen kan worden op de grote verschillen tussen de belastingdruk bij
tweeverdieners, bij kostwinners, en ondernemers. Veel van deze
verschillen werken bovendien door naar de toeslagen. Dit levert
verschillen op in besteedbaar inkomen die niet goed meer verklaard
kunnen worden uit de verschillen in positie tussen deze groepen.
Inkomensafhankelijke heffingskortingen versterken deze effecten. Waar op
macroniveau gedetailleerd beleid geformuleerd wordt dat zich richt op
specifieke doelgroepen, kan dergelijk beleid in de praktijk gemakkelijk
onbedoeld leiden tot complexiteit voor diegenen voor wie het bedoeld is
alsmede tot regelingen die ‘tegen elkaar in werken’.

Daarnaast geldt dat waar het gaat om het vermogen om collectieve
regelingen te dragen, de bovengenoemde trends gevolgen hebben. Met name
de zogenoemde middeninkomens signaleren een druk op inkomen en vermogen
in combinatie met onzekerheid op de arbeidsmarkt en drukte “in het
spitsuur van het leven”. Tot slot geven ook de overheidsinstanties die
al dergelijke regelingen moeten uitvoeren aan over de grenzen van hun
kunnen heen te schieten. De gevolgen die dat met zich brengt, raken
uiteraard ook burgers en de mogelijkheden om toekomstig beleid uit te
voeren.

Voor veel stelsels en instrumentarium voor overheidsbeleid geldt dat ze
teveel zijn geënt op uitgangspunten die in het verleden logisch waren.
Zo worden bijvoorbeeld doelgroepen beschermd die in het verleden
bescherming behoefden, of wordt groepen bescherming ontnomen omdat ze
voorheen als zelfredzaam konden worden beschouwd. Zonder herijking van
de bestaande stelsels en het instrumentarium, zal overheidsbeleid steeds
minder in staat zijn om deze ontwikkeling te keren. Het is dan ook van
groot belang zicht te krijgen op nieuwe scheidslijnen tussen groepen
kwetsbaren en zelfredzamen als gevolg van trends als digitalisering,
technologisering, globalisering en klimaattransitie, om vervolgens het
overheidsbeleid en de stelsels waarin dat beleid zijn weg vindt,
effectief te herijken. Op die manier wordt bescherming en ondersteuning
gerealiseerd voor diegenen die daaraan thans behoefte hebben en niet
primair voor doelgroepen uit de tijd waarin deze stelsels zijn ontstaan.
Hierbij is eveneens van belang dat als gevolg van voornoemde trends de
indelingen van beleidsterreinen (tussen departementen en
uitvoeringsorganisaties) die zijn ontstaan in de 20e eeuw niet zonder
meer adequaat zijn. De grenzen tussen verschillende beleidsgebieden zijn
niet langer vanzelfsprekend. Het serieus aanpakken van vraagstukken met
een “grensoverschrijdend” karakter, zoals bijvoorbeeld het onderwerp
onderwijs en arbeidsmarkt, vergt dan ook om een integrale en ontkokerde
werkwijze.

Bij het tegengaan van scheidslijnen door herijking van het
instrumentarium is ook het volgende van belang. Onze hoge welvaart is
mede, ook in internationaal vergelijkend opzicht, te danken aan een goed
functionerende overheid. Crises, variërend van de recente financiële
recessie tot terrorismedreigingen, kan onze overheid aan. Tegelijkertijd
staat op veel plekken de overheid onder druk; de overheid is de
afgelopen jaren kwetsbaarder geworden. Uitvoeringsorganisaties zoals
politie en belastingdienst worstelen met hun taakuitoefening. De
hiervoor geschetste trends versterken deze kwetsbaarheden. 

Afnemend handelingsvermogen (centrale) overheid

Wanneer gekeken wordt naar de ontwikkeling van het handelingsvermogen
van de centrale overheid spelen allereerst de trends
internationalisering, europeanisering en decentralisatie een rol. Deze
ontwikkelingen, op hun beurt ook weer aangedreven door ontwikkelingen
als digitalisering, technologisering en toenemende diversiteit in de
samenleving, maken heel duidelijk dat de centrale overheid in toenemende
mate geconfronteerd wordt met vraagstukken die niet opgelost kunnen
worden op nationale schaal. Publieke belangen en de behartiging daarvan
zijn steeds minder vaak te definiëren binnen de grenzen van één
bestuurslaag. Zij zijn bovendien in toenemende mate niet eenduidig
definieerbaar binnen het domein van de overheid. Bovenstaande
ontwikkelingen verklaren ook dat maatschappelijke opgaven in toenemende
mate worden geadresseerd in vormen van samenwerking; samenwerking tussen
verschillende overheden, maar ook tussen overheid en bedrijven en
burgers. Op andere terreinen, zoals digitalisering, is evenwel juist
weer behoefte aan sterkere centrale sturing.  

Daarbij heeft de toegenomen diversiteit in de samenleving tot gevolg dat
er scherpere tegenstellingen en verschillen ontstaan in wat mensen van
de overheid verwachten en verlangen. Voldoende draagvlak om te komen tot
nieuw overheidsinstrumentarium is daardoor minder vanzelfsprekend dan
voorheen. Ten slotte vormt het opkomen van de hiervoor genoemde nieuwe
scheidslijnen tussen diegenen die beschikken over de juiste vaardigheden
en kennis om te kunnen omgaan met snelle veranderingen en degenen die
daarmee moeite hebben een uitdaging voor de overheid. De scheidslijn
tussen groepen gebaseerd op inkomen is via herverdelingsmogelijkheden
steeds minder gemakkelijk te slechten. De vraag of de overheid daartoe
in staat is waar het gaat om nieuwe scheidslijnen tegen te gaan, lijkt
vooralsnog veel moeilijker te beantwoorden. 

Een realistisch beeld van wat de overheid in de sterk gewijzigde
omstandigheden wel en niet vermag, is nodig om te voorkomen dat
verwachtingen worden gewekt die de overheid niet zal kunnen waarmaken.
Het communiceren van een realistisch beeld hierover, vergt in de eerste
plaats dat de overheid beziet of de huidige allocatie van collectieve
middelen nog spoort met de problemen van nu en van morgen. Welke
collectieve voorzieningen kunnen zodanig langdurig worden waargemaakt,
dat de burger “erop mag rekenen”? Het gaat er daarbij niet zozeer om
het niveau van de collectieve uitgaven te verhogen, integendeel: bij
economische tegenwind moet nog maar blijken of er voldoende buffers zijn
om ombuigingen te vermijden. Het gaat veel meer om allocatie,
samenstelling en effectiviteit (kwaliteit) van die uitgaven. Het beroep
dat op de overheid - op alle bestuurlijke niveaus en met name steeds
meer op gemeenten – en op de uitvoerende organisaties – variërend
van de veiligheidsketen tot digitale dienstverlening – wordt gedaan
vergt zorgvuldige afweging van de budgettaire allocatie. Een nieuwe
inzet op scholing en onderwijs kan aanleiding zijn om de huidige
budgettaire verdeling tussen sociale zekerheid en onderwijs te durven
doordenken. De omvang en ontwikkeling van met name de collectieve
zorguitgaven verdient in dit verband aandacht, nu hiermee andere
uitgaven in het gedrang kunnen komen. Ook onderstreept dit volgens de
Afdeling de noodzaak tot beter inzicht in de doeltreffendheid en
doelmatigheid (kwaliteit) van beleid.

Een herijking van overheidsbeleid op verschillende terreinen raakt,
gelet op het vorenstaande, onlosmakelijk de rolverdeling tussen
overheid, burgers en bedrijven. Belangrijke vraagstukken zullen alleen
met succes kunnen worden geadresseerd door “de grote vraagstukken
samen op te lossen”, zoals het regeerakkoord dat verwoordt. 

Dit brengt allereerst mee dat het overbruggen van (dreigende)
scheidslijnen ook als maatschappelijk vraagstuk geldt dat niet alleen de
overheid zich moet aantrekken, maar ook bedrijven, maatschappelijke
organisaties en burgers. Waar scheidslijnen nadrukkelijker gaan lopen
langs lijnen van het al dan niet beschikken over kennis, vaardigheden en
opleiding, kan het mitigeren daarvan uiteindelijk niet (alleen)
plaatsvinden door solidariteit te organiseren via inkomensherverdeling.
Dit vraagt dat ook burgers hun sociaal en persoonlijk kapitaal aanwenden
om scheidslijnen te overbruggen. Met het oog daarop is steeds de vraag
of en op welke wijze de overheid daarin kan stimuleren en ondersteunen.
Het gaat om het samenspel van overheid, burgers, bedrijven en
maatschappelijke organisaties om succesvol de grote vraagstukken van
deze tijd in gezamenlijkheid aan te pakken. 

Het zoeken naar draagvlak is volgens de Afdeling een onlosmakelijk
onderdeel van een herijking van beleid vanuit het perspectief van brede
welvaart. Veel burgers onderschrijven in algemene zin bijvoorbeeld de
noodzaak voor klimaatbeleid, arbeidsmarkthervorming, leven-lang-leren,
niet alleen kwalitatief goede maar ook betaalbare zorg. Daartoe
noodzakelijke maatregelen kunnen vervolgens echter niet zonder meer op
begrip rekenen. Het geconfronteerd worden met, op zijn minst schijnbaar,
afzonderlijke maatregelen zonder samenhang te zien, zonder het
cumulatieve gevolg te kennen voor de eigen situatie en zonder zekerheid
van een consistent beleid over langere termijn, overtuigt burgers niet.
Een eerste voorwaarde voor een fundamentele herijking van stelsels wordt
derhalve gevormd door samenhangend, consistent en voorspelbaar beleid
dat op een heldere en overtuigende wijze voor het voetlicht wordt
gebracht, zodat burgers en bedrijven inzicht in en overzicht over de
consequenties van beleid krijgen. Alleen dan zullen burgers en bedrijven
in staat zijn om hun (veranderende) rol op te pakken. Ongeacht het
terrein waarop fundamentele aanpassingen nodig zijn om brede welvaart
duurzaam te verzekeren, is het bij het ontbreken van dergelijk inzicht
en overzicht logisch dat door velen wordt vastgehouden aan bestaande (al
dan niet vermeende) zekerheden.

 

Bij dit alles moet worden gewezen op het belang van een goed
functionerend Europa. Zo zullen een stabiele munt en stabiele
financiële markten, effectieve aanpak van de vluchtelingenproblematiek,
van veiligheidsvraagstukken en van de klimaatopgaven afhankelijk zijn
van de mate waarin het lukt om in Europa tot effectieve samenwerking op
die terreinen te komen. Dit is temeer van belang omdat de hiervoor
genoemde trends en uitdagingen zich in alle landen voordoen. Aanpak op
louter nationaal niveau zou ook om die reden niet optimaal zijn. 

De Europese sociale markteconomie ontwikkelde zich de afgelopen decennia
in een context waarin een internationale en Europese rechtsorde werd
opgebouwd, gefundeerd op mensenrechten, waaronder sociale en economische
grondrechten. Geopolitieke ontwikkelingen zetten stevige druk op deze
ontwikkelingen, en mogelijk neemt deze druk de komende jaren alleen maar
toe.

 	

	(Geo)politieke ontwikkelingen en brede welvaart

Als het gaat om een bredere benadering van welvaart dan alleen
economische groei en om aandacht voor het aspect verdeling van welvaart
levert de Europese Unie goede resultaten, veel beter bijvoorbeeld dan in
de Verenigde Staten. West-Europa heeft zich na WOII kunnen ontwikkelen
tot een gebied met relatief inclusieve en brede welvaart. Onderliggend
daarbij speelt een rol hoe in grote delen van Europa (vooral noordwest
Europa) historisch gezien wordt gedacht over spreiding van welvaart en
wisselwerking overheid-maatschappij-markt (Rijnlands denken).   

Bij geschetste ontwikkeling na de WOII, kopieerden Westeuropese landen
niet het model van de VS, maar leunden zij bij de opbouw en uitbouw van
sociale markteconomieën wel sterk op de rol van de VS, als sterkste
machtsblok in de wereld. Mede via internationale instituties die in de
periode zijn opgezet, zoals de WTO (GATT), het IMF en de Wereldbank, de
NAVO, en directe steun in de beginperiode (Marshall hulp) werden
Europese landen tot deze ontwikkeling in staat gesteld. Zeker na de val
van de muur in 1989 leek het erop dat veel landen in de wereld zich in
dezelfde richting zouden ontwikkelen: brede en inclusieve welvaart door
liberalisering, democratisering en internationale samenwerking.

De jaren hierna voltrokken zich belangrijke gebeurtenissen zoals een
verdieping van de interne markt in Europa, een snelle en aanzienlijke
uitbreiding van het Europese samenwerkingsverband en de invoering van de
euro. De financiële crisis in 2008 en de economische en monetaire
crises die daarop volgden, hebben vervolgens duidelijk gemaakt dat de
combinatie van brede welvaart door liberalisering, democratisering en
internationale samenwerking geen automatisme is. De beschreven
scheidslijnen verscherpen zich in alle Europese landen (op uiteenlopende
wijze, mogelijk (veel) scherper dan in ons land), en de zorg daarover
groeit.  

Europa staat voor de grote opgave om in een minder stabiele omgeving
adequaat in te spelen op die vraagstukken die de lidstaten alleen niet
(meer) kunnen oplossen en daarbij de bevolkingen van die lidstaten niet
van zich te vervreemden. Dat vergt niet alleen van Europese instituties
de nodige inzet, maar ook van de regeringen van de lidstaten. In dit
licht onderschrijft de Afdeling de door de regering in de MJN
weergegeven prioriteiten voor het volgend Meerjarig Financieel Kader
(MFK) van de Europese Unie. Gegeven het belang van een goed
functionerend Europa op terreinen als migratiebeleid, veiligheid en
klimaat, ligt het volgens de Afdeling in de rede dat nader wordt
uiteengezet hoe dit zich, mede in het licht van geopolitieke
ontwikkelingen en de Brexit, verhoudt tot de eveneens in de MJN
weergegeven beleidsinzet van de regering met betrekking tot het niveau
van het MFK.  

5.	Illustratie, twee thema’s 

Om te illustreren hoe de in punt 4 geschetste uitdagingen gevolgen
hebben voor de beleidsontwikkeling, worden hierna nadere illustraties
gegeven.

a. Klimaat, energie en economie 

Ook uit de MJN blijkt dat de aandacht voor het onderwerp klimaat en
energie (natuurlijk kapitaal) sterk is toegenomen. De nakoming van in
internationaal en Europees verband gemaakte afspraken stelt Nederland
voor een aanzienlijke transitieopgave en vormt volgens de MJN aanleiding
voor ambitieus klimaatbeleid. De Klimaatwet en het voorstel voor
hoofdlijnen van het Klimaatakkoord zijn er het duidelijke bewijs van dat
inmiddels steeds meer consensus bestaat over dit doel (in elk geval
politiek en bestuurlijk). 

Vanuit het oogpunt van brede welvaart is de steeds bredere
overeenstemming over de noodzaak van deze transitie op het gebied van
klimaat en energie winst. Deze ingrijpende transitie vergt evenwel
aanzienlijke investeringen van bedrijven, overheid en burgers. Dat
betekent niet alleen een noodzaak tot maximale kostenefficiency, maar
ook dat het transitiepad voldoende voorspelbaar is en een eindbeeld
heeft. Dit vanwege het langetermijnperspectief waarmee publieke en
private investeringen gedaan zullen moeten worden. In het regeerakkoord
en de Klimaatwet is nu wel een einddoel geformuleerd in termen van een
percentage waarmee de uitstoot van broeikasgassen in 2050 moeten worden
verminderd, maar hoe dat percentage moet worden bereikt, is nog in grote
mate onduidelijk. Zeker nu de beoogde transitie nog in sterke mate in de
ontwikkelingsfase is, zal dat burgers en bedrijven in veel gevallen
kunnen afschrikken tot het doen van die noodzakelijke investeringen.
Burgers en bedrijven moeten concreet kunnen nagaan wat hen te wachten
staat. Daarbij speelt overigens ook informatievoorziening een
belangrijke rol. Voor burgers en bedrijven ontbreekt nu nog vaak
makkelijk te vinden praktische informatie, bijvoorbeeld over hoe op een
financieel gunstige manier gebouwen kunnen worden verduurzaamd.

De energietransitie vraagt veel Europese en internationale coördinatie
en afstemming om tot een daadwerkelijk effectieve aanpak te komen. Gelet
op de aard van de klimaatproblematiek is de noodzaak van Europese
samenwerking om tot een gecoördineerde en ambitieuze transitie te
komen, evident. Nationaal beleid is op de meeste onderdelen vooral
effectief indien dit de op Europees en internationaal niveau gemaakte
afspraken ondersteunt of versterkt. 

Daarnaast doen zich ook indringende ruimtelijke vraagstukken voor,
bijvoorbeeld over de vraag hoe nieuwe bronnen van energieopwekking
(zonneparken, windmolens) ruimtelijk kunnen worden ingepast. Deze
behoefte aan ruimte zal in Nederland, waar ruimte schaars is, telkens
concurreren met andere belangen, zowel met economische (bijvoorbeeld
windparken op zee met visserij, zonneparken met landbouw) als met andere
waarden (bijvoorbeeld natuur). De gebieden met de hoogste energievraag
zullen bovendien vaak andere zijn dan de locatie waar de energie wordt
opgewekt. Warmteplannen, de nieuwe instrumenten van de Omgevingswet
(omgevingsvisie, omgevingsplan, omgevingsprogramma), de nieuwe
instrumenten van de Klimaatwet (klimaatplan, klimaatnota) en regionale
energiestrategieën zullen nopen tot nieuwe vormen van interbestuurlijke
samenwerking en taakverdelingen binnen gemeenten, provincies,
waterschappen, Rijk en daartussen. Dit zal veel inzet en expertise
vragen. Niet alleen om zorg te dragen voor precieze vormgeving en
afstemming van de verschillende beleidsinstrumenten op elkaar in relatie
met de benodigde financiële middelen, maar vooral ook om zorg te dragen
voor doorzettingsmacht van akkoorden in de regionale strategieën naar
de praktijk. 

Maatregelen in de technische en organisatorische sfeer, waarvan er vele
besproken zijn en worden aan de Klimaattafels, zijn onontbeerlijk, maar
hiermee zal niet kunnen worden volstaan. Ook is onvermijdelijk dat
gedrag verandert. Beprijzing van ongewenste milieugevolgen ligt dan ook
voor de hand om consumptie- en productiepatronen in duurzame richting te
veranderen. In de recente verkiezingsprogramma’s zijn genoemde
prijsmaatregelen (bijvoorbeeld beprijzen personenmobiliteit via
kilometerheffing, of hoog BTW-tarief glastuinbouw) vaker terug te vinden
dan in het regeerakkoord of dan in het voorlopige Klimaatakkoord. De
Afdeling begrijpt ook op zich het in de MJN geformuleerde uitgangspunt
dat het principe ‘de vervuiler betaalt’ centraal moet staan. Dit
principe kan vooral in de productie van goederen een belangrijke rol
spelen. Zij merkt echter op dat dit principe met name bij consumptie van
goederen en gebruik van energie tot onevenwichtige resultaten kan leiden
en dat een balans getroffen zal moeten worden met investeringen in en
aandacht voor economisch, sociaal en menselijk kapitaal. De
energietransitie kan immers ook belangrijke sociaal-maatschappelijke
gevolgen met zich brengen en kan zonder nader beleid vooral voor de
sociaaleconomisch zwakkeren de grootste impact hebben. Mensen met hogere
inkomens zullen bijvoorbeeld makkelijker kunnen investeren om de
transitie van fossiele brandstoffen naar duurzame alternatieven te
maken. Voor mensen met een lager inkomen is de aanschaf van een
elektrische auto of het investeren in zonnepanelen en energiebesparende
maatregelen moeilijker haalbaar. Vervolgens wordt wel de energierekening
verlaagd, maar voor mensen met lagere inkomens is een dergelijke
investering moeilijker haalbaar. Zij beschikken niet over de financiële
middelen om de initiële investeringen te kunnen doen, of zijn
afhankelijk van de investeringsbereidheid van hun verhuurder.
Tegelijkertijd worden zij wel geconfronteerd met de stijgende
energiebelasting. 

 

Het bovenstaande maakt duidelijk dat de energietransitie belangrijke
verdeelvraagstukken met zich brengt. Verkennend onderzoek van het CPB
onderschrijft dit: zonder aanvullend beleid kunnen de hogere
energielasten die het gevolg zijn van toekomstig klimaatbeleid in
potentie (forse) denivellerende effecten hebben. Hierdoor kunnen nieuwe
sociale scheidslijnen ontstaan. Het is goed hiervoor oog te hebben nu,
net als op andere terreinen, met name de minder weerbare groepen in de
samenleving de impact van nieuwe ontwikkelingen zullen ervaren. De
voornoemde voorbeelden maken duidelijk dat de energietransitie zonder
inzicht in de (gecumuleerde) gevolgen van concrete maatregelen voor
verschillende groepen, gemakkelijk kan leiden tot nieuwe scheidslijnen
of bestaande kan verdiepen. Terecht wordt in het Voorstel voor
hoofdlijnen van het Klimaatakkoord aandacht gevraagd voor het belang van
burgerparticipatie, maar minstens zo urgent is het inzichtelijk maken
van de kosten en de baten van de transitie voor verschillende groepen.
Tijdige concretisering van de maatregelen die getroffen worden en
inzicht in de effecten daarvan op korte en lange termijn, is dan ook
noodzakelijk. Alleen dan zal sprake kunnen zijn van een breed gedragen
transitie. 

b. 	Arbeidsmarkt, onderwijs en scholing 

Mede onder invloed van de eerder in dit advies geschetste ontwikkelingen
als globalisering, digitalisering, technologisering en flexibilisering
is de arbeidsmarkt flink in beweging. Het traditionele beeld waarin de
gemiddelde op de arbeidsmarkt actieve werkende een werknemer is, een
initiële opleiding geniet, een diploma behaalt, in vaste dienst wordt
genomen en dat vervolgens lange tijd – in veel gevallen gedurende het
hele arbeidzame leven – blijft, is de afgelopen twee decennia snel
veranderd. Deze ontwikkeling heeft er voor gezorgd dat de relatie tussen
werkgever en werknemer is veranderd en dat inmiddels op de arbeidsmarkt
steeds grotere verschillen zijn ontstaan tussen groepen werkenden.
Daarnaast zorgen snelle technologische ontwikkelingen en digitalisering
er steeds meer voor dat de gemiddelde werknemer niet zijn hele loopbaan
genoeg heeft aan ‘een diploma’. Dat geldt temeer nu het arbeidzame
leven een steeds langere periode bestrijkt. Het op peil houden van
kennis en vaardigheden is daarmee belangrijker geworden, maar vormt
tegelijkertijd ook steeds meer een uitdaging. Zelfs wanneer net
afgestudeerden de arbeidsmarkt betreden, blijkt soms al dat zij niet
voldoende zijn toegerust met die kennis en vaardigheden waar op de
arbeidsmarkt behoefte aan is. Verder leiden technologische
ontwikkelingen ertoe dat de baan voor het leven niet meer bestaat, en
waar dit wel zo is, verandert de inhoud van de baan steeds sneller. Het
belang van scholing en informeel leren op de werkplek gedurende de
loopbaan is dan ook de afgelopen decennia fors toegenomen. 

Deze ontwikkelingen leiden ertoe dat het bestaande beleidskader voor
sociale zekerheid en arbeidsmarktbeleid steeds minder toereikend is. De
MJN onderkent dat in een veranderende arbeidsmarkt de bestaande
instituties steeds minder doen wat we ervan verwachten. Hierdoor raken
de rechten en zekerheden op de arbeidsmarkt steeds ongelijker verdeeld.
De aannames en uitgangspunten in het bestaande beleidskader volstaan dan
ook, in elk geval deels, niet langer. Het uitgangspunt in het huidige
kader is dat werknemers in beperkte mate zelfredzaam zijn en daarom
bescherming nodig hebben. Dit uit zich in collectieve regelingen voor
ziekte, arbeidsongeschiktheid, scholing, oudedagsvoorzieningen en
dergelijke. Voor zelfstandigen is het uitgangspunt in het bestaande
kader dat zij in sterke mate juist wel zelfredzaam zijn. Dit heeft ertoe
geleid dat voor zelfstandigen is afgezien van collectieve regelingen
inzake bijvoorbeeld ziekte en arbeidsongeschiktheid en pensioen.
Inmiddels is echter duidelijk dat niet langer voor elke zelfstandige
geldt dat hij een sterke positie heeft, net zomin dat van elke werknemer
gezegd kan worden dat deze een zwakke positie heeft. Daar komt bij dat
het scherpe onderscheid tussen zelfstandigen en werknemers inmiddels
steeds meer aan het vervagen is in de zich ontwikkelende
platformeconomie. De vorm waarin een ‘klus’ wordt gegoten is vaak
meer het gevolg van het handig gebruik maken van de bestaande
institutionele en juridische kaders dan dat hieraan een intrinsieke
keuze aan ten grondslag ligt. 

De MJN kondigt aan concrete stappen te zetten richting een arbeidsmarkt
die meer in balans is. De maatregelen die in dit verband worden genoemd
dragen evenwel vooral het karakter van aanpassingen binnen het bestaande
beleidskader: de mate van bescherming en de fiscale behandeling die aan
verschillende groepen werkenden wordt geboden, blijft met deze
maatregelen gekoppeld aan het type contract. Bovengenoemde
ontwikkelingen maken evenwel duidelijk dat de koppeling van bescherming
aan de arbeidsovereenkomst (werknemersverzekeringen) in snel tempo
achterhaald raakt. Nagedacht zal moeten worden over nieuwe
aangrijpingspunten en instrumenten waarmee alle categorieën werkenden
in principe weer aanspraak maken op de benodigde sociale bescherming,
afhankelijk van de mate waarin zij bescherming nodig hebben. Dat vergt
een fundamentele herijking van het arbeidsrecht, sociale zekerheid,
pensioenen en fiscaliteit in onderlinge samenhang. Daarbij is ook het
onderwerp pensioenen van groot belang. Een toekomstbestendig
pensioenstelsel is essentieel om toekomstige generaties de noodzakelijke
bescherming te bieden, maar – zoals ook uit de MJN naar voren komt –
het huidige stelsel onvoldoende past bij de veranderende arbeidsmarkt.
Zo’n herijking is temeer van belang omdat de zekerheden die werkenden
ontlenen aan de mate van bescherming, of het gebrek daaraan, breed
doorwerken, bijvoorbeeld op de woningmarkt.

Een herijking vergt ten eerste het in kaart brengen voor welke
maatschappelijke risico’s bescherming wenselijk geacht wordt. Ziekte,
arbeidsongeschiktheid en werkloosheid vormen een onverminderd risico
voor alle werkenden. Daarnaast kunnen evenwel nieuwe risico’s
geïdentificeerd worden. Het toenemende belang van scholing roept
bijvoorbeeld de vraag op of hoe het risico op het achterhaald raken van
kennis en vaardigheden verdeeld zou moeten worden en op welke wijze
daartegen het beste bescherming kan worden geboden. Vooral moet ook
worden bezien welke doelgroep bescherming nodig heeft. Zijn dit
specifieke groepen of gaat het om alle werkenden en zo ja, wordt gekozen
voor een volksverzekering of een voorziening? Een meer generiek
instrumentarium voor alle werkenden (bijvoorbeeld in de richting van
volksverzekeringen of voorzieningen) lijkt hier voor de hand te liggen.
Werknemersverzekeringen liggen immers minder voor de hand indien niet de
vorm van de overeenkomst maar de positie van de werkende als
uitgangspunt wordt genomen. Ten derde dient de politieke keuze onder
ogen worden gezien op welk niveau een regeling vormgegeven zou moeten
worden: op basisbescherming (met bijvoorbeeld opt-in regelingen) of
inkomensbescherming? 

Het loslaten van het type contract als aanknopingspunt voor sociale
regelingen leidt er tevens onvermijdelijk toe dat publieke en private
verantwoordelijkheden herijkt moeten worden: welke solidariteit willen
we organiseren en tot welk niveau? In het verlengde hiervan is het de
vraag welke rol sociale partners en de SER moeten hebben indien
regelingen niet meer langs de lijnen van werkgevers-werknemers
verhoudingen worden georganiseerd. 

De ontwikkelingen op de arbeidsmarkt laten eveneens zien dat
samenhangend beleid op het terrein van arbeidsmarkt enerzijds en het
terrein van onderwijs (initiële scholing) en (post-initiële) scholing
anderzijds nog belangrijker is geworden dan voorheen. Ontwikkelingen als
technologisering en globalisering vergroten naast het belang van goede
initiële scholing tevens het belang van scholing en leren gedurende de
loopbaan. Het belang van een adequaat toegeruste beroepsbevolking in een
kenniseconomie wordt op zichzelf breed onderschreven, maar
tegelijkertijd is duidelijk dat de huidige onderwijspraktijk niet kan
voorkomen dat het onderwijs vernieuwingen in de beroepspraktijk steeds
minder goed kan bijhouden. In haar verslag over 2016/17 signaleert de
Inspectie van het onderwijs bijvoorbeeld dat bijna een op de drie
studenten anderhalf jaar na afstuderen een baan heeft in een andere
richting dan hun opleiding. Volgens de Inspectie duidt dit op een
onbalans tussen onderwijs en arbeidsmarkt die de laatste jaren toeneemt.
Daarnaast daalt het percentage studenten dat tevreden is over de basis
die de opleiding biedt om te starten op de arbeidsmarkt.  

Deze toename van “mismatches” is zorgwekkend, temeer wanneer wordt
bedacht dat het oplossen daarvan niet zonder meer plaatsvindt op de
arbeidsmarkt. Post-initiële scholing wordt immers nog steeds gezien als
een verantwoordelijkheid, soms sectoraal, van werkgevers- en werknemers
samen. Ook in het regeerakkoord is deze benadering terug te zien. Een
dergelijke verantwoordelijkheidsverdeling was begrijpelijk in de
traditionele situatie waarin de kennis en vaardigheden minder snel
verouderen en de werknemer lange tijd in vaste dienst is bij een
werkgever. In dit verband dienen dan ook vergelijkbare vragen te worden
gesteld als hiervoor met betrekking tot het arbeidsmarktbeleid: welke
doelgroep heeft bescherming nodig, en tot welk niveau; welke verdeling
van (private en publieke) verantwoordelijkheden dient aan het
onderwijsstelsel ten grondslag te liggen, welke solidariteit willen we
en tot hoe ver dient deze te gaan? 

Beantwoording van deze vragen is des te urgenter doordat het onderwijs
in toenemende mate tekenen vertoont van sociale en economische
segregatie, waarin “bubbels” van gelijkgestemden ontstaan.
Dergelijke eilandvorming kan gevolgen gaan hebben voor de
kansengelijkheid in het onderwijs. Zo zullen scholen met een
uitdagendere leerlingenpopulatie sneller last krijgen van het
lerarentekort. Terwijl goed en toegankelijk onderwijs voor iedereen een
essentiële voorwaarde is om scheidslijnen tussen degenen die mee kunnen
komen en degenen die dat niet kunnen te voorkomen of in elk geval te
verkleinen, lijkt het onderwijs op deze manier een rol te spelen in het
vergroten daarvan. De effecten daarvan werken door op tal van terreinen,
maar zullen zich sterk laten gevoelen op de arbeidsmarkt. Deze nauwe
verwevenheid tussen onderwijs en arbeidsmarkt en het tegengaan van
scheidslijnen, betekent voor effectief overheidsbeleid in elk geval dat
schotten tussen beleidsterreinen verkleind moeten worden zodat een
integrale en ontkokerde benadering van beide terreinen kan worden
bereikt.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft u in overweging de
Miljoenennota 2019 te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.

De vice president van de Raad van State,

	CPB, concept MEV 2019.

	CPB, Middellange Termijnverkenning 2018-2021, maart 2016.

	MJN, hoofdstuk 3.

	SCP, De sociale staat van Nederland, 2017, slotbeschouwing, blz. 382;
hierover ook: CPB, Policy brief 2018/08: CPB, Policy Brief 2018/08,
Inclusieve globalisering, blz. 10-11 en SCP, de sociale staat van
Nederland 2018. Zie nader in dit advies paragraaf 4, box
“Scheidslijnen in de samenleving, een fundamentele zorg”.

	MJN, paragraaf 1.1.

	PBL, CPB en SCP, Verkenning brede welvaart 2018.

 	CBS, Monitor brede welvaart 2018.

	CES, Recommendations on Measuring Sustainable Development. United
Nations Economic Commission for Europe, 2013.  

	Kamerstukken II 2017/18, 34 298, nr. 23, blz. 2. 

	CBS, Monitor Brede Welvaart: een toelichting, 2018.

	Daarbij moet enerzijds het belang van concrete criteria (“meetlat”)
worden onderkend, maar ook dat dat er geen definitieve set van
gedetailleerde indicatoren voor brede welvaart bestaat. Er zal een
balans gevonden moeten worden tussen criteria die voldoende ankerpunt
bieden voor vergelijking en tegelijkertijd niet zodanig gedetailleerd
zijn dat de bruikbaarheid van het geheel ondergraven wordt. Met name het
niveau van de “thema’s” die door het CBS worden gehanteerd lijkt
gelet hierop geschikt als meetlat voor een voorwaartse beschouwing over
brede welvaart.

	Het werk van planbureaus en adviesraden rondom het thema brede welvaart
is daarbij onontbeerlijk. Zij kunnen een integrale benadering
beschrijven van voorgestelde inzet van maatregelen en de gevolgen nu en
straks voor uiteenlopende bevolkingsgroepen duiden. 

	MJN, hoofdstuk 3, inleiding. 

	Wereldbank, Growing United: Upgrading Europe’s Convergence Machine,
2018; Berlin Institute, Is Economic Growth Over? Why state, citizen and
business may be facing a new normal, 2017; OESO, Fixing Globalisation:
time to make it work for all, 2017; DNB, Perspectief op groei: de
Nederlandse economie in beweging, 2016; WRR, Voor de zekerheid: de
toekomst van flexibel werkenden en de moderne organisatie van arbeid,
2016; 

	SCP, De sociale staat van Nederland, 2017, slotbeschouwing, blz. 382;
hierover ook: CPB, Policy brief 2018/08: CPB, Policy Brief 2018/08,
Inclusieve globalisering, blz. 10-11.

	CBS, Monitor brede welvaart, 2018.

	Inspectie van het Onderwijs, De staat van het onderwijs, 2018.

	Zie hierover het advies van de Afdeling van 10 september 2018 over het
Belastingplan 2019 (W06.18.0265/III). Eerder: Commissie Van Weeghel,
Continuïteit en vernieuwing, 2010, en Commissie inkomstenbelasting en
toeslagen (Van Dijkhuizen), Naar een activerender belastingstelsel,
interimrapport oktober 2012, en eindrapport juni 2013; Brief van de
Staatssecretaris van Financiën van 16 september 2014 (Kamerstukken II
2014/15, 32 140, nr. 5), Veertiende rapport van de Studiegroep
Begrotingsruimte, Stabiliteit en vertrouwen, 2012, blz. 19 en het advies
van de Afdeling advisering bij de Miljoenennota 2016 (Kamerstukken II
2014/2015, 34 300, nr. 3).   

	Hierna, in punt 5b, wordt ter illustratie nader ingegaan op de
verhouding tussen arbeidsmarktbeleid (SZW) en onderwijs en scholing
(OCW). 

	Zie in dit verband de conclusies van WRR Policy Brief “Van verschil
naar potentieel. Een realistisch perspectief op de sociaaleconomische
gezondheidsverschillen”, 27 augustus 2018.  

 Zie MJN, Figuur 2.2.2. 

 Zie in dit verband nader de septemberrapportage begrotingstoezicht 2018
(W06.18.0261/III). 

	Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Europese Variaties,
2018, blz 65 e.v.

 	Wereldbank, Growing United: Upgrading Europe’s Convergence Machine,
2018, blz. 18.

	MJN, paragraaf 3.4.

	MJN, paragraaf 3.6.

 Kamerstukken II 2015/16, 34 534, nr. 2.

	Bijlage bij Kamerstukken II 2017/18, 32 813, nr. 193. 

	Kamerstukken II 2017/18, 32 813, nr. 193. Zie ook de brief van de
minister van 23 februari 2018 over de kabinetsaanpak van het
klimaatbeleid, Kamerstukken II 2017/18, 32 813, nr. 163.

	Zie voor Europese ontwikkelingen op dit punt Y.A.J. Slingenberg, “Het
EU-klimaatbeleid: een overzicht van de doelstellingen en instrumenten”
in: Klimaatbeleid in wetgeving en akkoorden: verslag van de
expertbijeenkomst van de Raad van State op 20 maart 2018, blz. 29.

	Zie hierover ook J.J. van Dijk, “Bestuursakkoord: noodzakelijk, maar
niet voldoende” in: Klimaatbeleid in wetgeving en akkoorden: verslag
van de expertbijeenkomst van de Raad van State op 20 maart 2018, blz.
86-87.  

	MJN, paragraaf 3.6.

	ECN, Tertium, Milieudefensie en Alliander, De winnaars en verliezers
van de energietransitie: Verkenning van problemen, visies en
oplossingen, 2017. 

	P. Koot, R. Schulenberg en J.C. Bollen, Verkenning inkomenseffecten van
energie- en klimaatbeleid, CPB Achtergronddocument, 2018.

	Voorstel voor hoofdlijnen van het Klimaatakkoord, 10 juli 2018.

	In de nota van wijziging bij het voorstel voor de Klimaatwet is dit
onderkend met een bepaling die dat inzicht moet gaan verschaffen in de
op grond van de Klimaatwet op te stellen klimaatplannen (artikel 3,
tweede lid, onder g), Kamerstukken II 2017/18, 34 534, nr. 10.

	MJN, paragraaf 3.1. 

	MJN, paragraaf 3.1.

	Uit de begroting van het Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid voor 2019 (paragraaf 2.2.1) blijkt dat het kabinet wel
onderkent dat een fundamentele aanpak nodig is. Opgemerkt wordt dat voor
de lange termijn fundamenteler bezien moet worden of de verschillende
stelsels van het arbeidsrecht, sociale zekerheid en fiscaliteit nog
aansluiten bij een toekomstbestendige arbeidsmarkt.

	MJN, paragraaf 3.2.

	Aanbevelingen van bijvoorbeeld de OESO en Europese Commissie wijzen
eveneens in die richting en geven aan dat het inclusief maken van de
arbeidsmarkt vergt dat de verschillen tussen groepen werkenden
teruggebracht moeten worden. Daartoe worden door deze internationale
organisaties onder meer de afbouw van de zelfstandigenaftrek, meer
bescheiden ontslagregelingen, algemeen geldende ziektekostenverzekering
en arbeidsongeschiktheidsverzekering (ook voor zelfstandigen) genoemd.
OESO, Economic Surveys: Netherlands 2018, blz. 13; Europese Commissie
Landenrapport Nederland, maart 2018, blz. 98. Zie ook de aanbevelingen
van de Commissie van 23 mei 2018 over het hervormingsprogramma van
Nederland (COM(2018) 418).

	Inspectie van het Onderwijs, De staat van het onderwijs, 2018, blz. 20.

	Inspectie van het Onderwijs, De staat van het onderwijs, 2018, blz.
20-21.

	Regeerakkoord, blz. 28.

	Inspectie van het Onderwijs, De staat van het onderwijs, 2018, blz. 20.

  PAGE  2 

........................................................................
...........

AAN DE KONING