Preview document (🔗 origineel)

---

No.W05.16.0307/I	's-Gravenhage, 27 februari 2017

Bij Kabinetsmissive van 7 oktober 2016, no.2016001728, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap, in overeenstemming met de Staatssecretaris van
Economische Zaken, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van
diverse onderwijswetten door het wijzigen van de systematiek van het in
aanmerking brengen voor bekostiging van nieuwe openbare en bijzondere
scholen zodat er meer ruimte is voor een nieuw onderwijsaanbod (Wet meer
ruimte voor nieuwe scholen), met memorie van toelichting.

Het voorstel heeft twee primaire doelstellingen. Ten eerste wordt het
begrip ‘richting’ als bepalende factor in de scholenplanning
losgelaten. In plaats van de huidige, op de godsdienstige of
levensbeschouwelijke grondslag (richting) van scholen gebaseerde
indirecte meting wordt een systeem voorgesteld waarin rechtstreeks bij
de ouders naar de belangstelling voor een nieuwe school wordt gevraagd.
Daartoe kan gebruik worden gemaakt van ouderverklaringen of van een
marktonderzoek. Het tweede doel van het voorstel betreft de invoering
van een toets vooraf aan een aantal kwaliteitseisen waaraan een nieuwe
school moet voldoen om voor bekostiging in aanmerking te komen.
Daarnaast heeft de regering ook een verruiming van het richtingbegrip in
artikel 23 Grondwet en in de onderwijswetgeving op het oog.

Op 16 februari 2017 heeft een delegatie van de Afdeling advisering van
de Raad van State op de voet van artikel 24 van de Wet op de Raad van
State met de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
beraadslaagd over het wetsvoorstel.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft opmerkingen over het
voorstel die van dien aard zijn dat zij adviseert het voorstel niet aan
de Tweede Kamer te zenden dan nadat daarmee rekening is gehouden. De
passages in de toelichting over het verruimen van het begrip richting en
de bescherming van de vrijheid van richting dienen nader te worden
bezien. Naar het oordeel van de Afdeling zijn er overigens geen
grondwettelijke bezwaren en is er, gelet op de maatschappelijke
ontwikkelingen, aanleiding om het bestaande stelsel van scholenplanning
aan te passen. Hierbij is echter wel noodzakelijk dat voldoende
duidelijk is aan welke voorwaarden een nieuw stelsel moet voldoen, en
dat de hoofdlijnen van die voorwaarden in de wet worden vastgelegd. In
dat licht wijst de Afdeling erop dat de voorgestelde methoden om de
interesse in nieuwe initiatieven te meten in het voorstel onvoldoende
worden uitgewerkt. Hierdoor kan niet worden beoordeeld of deze methoden
voldoende betrouwbare prognoses zullen opleveren, op grond waarvan een
werkbare planning van scholen op (middel)lange termijn kan worden
gemaakt. Ook kent de voorgestelde nieuwe regeling voor de stichting van
scholen een aantal praktische bezwaren. Ten slotte adviseert de Afdeling
om de voorgestelde voorafgaande toets op kwaliteitsaspecten nader te
bezien.

1.	Aanleiding voorstel

Het voorstel beoogt het mogelijk te maken dat scholen die aantoonbaar op
voldoende belangstelling van ouders en leerlingen kunnen rekenen meer
dan thans het geval is ook daadwerkelijk voor bekostiging in aanmerking
kunnen komen. Daarmee is niet zo zeer beoogd dat er meer scholen komen,
maar dat het aanbod van scholen zich beter kan aanpassen aan de
veranderende vraag vanuit de samenleving.

In de toelichting wordt gesteld dat het moeilijk is om in Nederland een
nieuwe (bekostigde) school te beginnen, terwijl daaraan wel behoefte
bestaat. De starheid van het huidige stelsel wordt veroorzaakt door het
verzuilde richtingbegrip, dat niet meer correspondeert met de huidige
geseculariseerde samenleving maar niettemin nog steeds de dominante
bekostigingsfactor is. Het is daardoor niet mogelijk om een bekostigde
school te starten op grond van een pedagogische visie of een didactisch
concept, dan wel op basis van een (kleine) geestelijke stroming: deze
visies, concepten en stromingen kwalificeren immers niet als een
richting. Volgens de toelichting zorgt dit ervoor dat onvoldoende recht
wordt gedaan aan de vrijheid van veel ouders en leerlingen om een school
te kiezen die past bij hun behoefte aan onderwijs van een bepaalde
levensbeschouwelijke stroming of die gebaseerd is op een specifieke
pedagogische of didactische visie.

De toelichting stelt dan ook dat het huidige systeem van prognoses
verouderd is. Dit systeem gaat immers uit van de stabiliteit van de
getalsmatige aanhang van gevestigde geloofsovertuigingen en
levensbeschouwingen. Het werkt daarom gunstig uit voor richtingen die
een groot marktaandeel hebben, omdat er van uitgegaan wordt dat er
vooral vraag is en blijft naar die richtingen. Deze zogenoemde
‘indirecte meting’, gebaseerd op de bestaande verdeling van scholen
van een bepaalde richting, brengt met zich dat niet gekeken wordt naar
de concrete belangstelling voor een specifieke school, maar naar de
veronderstelde belangstelling voor een bepaalde richting. Een dergelijke
wijze van meting werkt conserverend en biedt onvoldoende ruimte voor
nieuwkomers en variëteit. Daar komt bij dat geen rekening wordt
gehouden met verschillen tussen scholen van dezelfde richting,
bijvoorbeeld wat betreft hun pedagogische of didactische visie. Derhalve
hebben de huidige prognoses nog slechts een beperkte voorspellende
waarde, aldus de toelichting.

Daarnaast is het volgens de toelichting onwenselijk dat er geen
voorafgaande kwaliteitstoets is voor nieuwe scholen. Hierdoor kunnen
kwalitatief slechte scholen toch starten en duurt het te lang voordat
deze scholen aangepakt kunnen worden. Om die reden wordt in het voorstel
voorafgaande aan de stichting een toets voorgesteld die ziet op een
aantal kwaliteitsaspecten.

2.	Het begrip ‘richting’ en de Grondwet

a.	Schrapping van het begrip ‘richting’ in de scholenplanning

Artikel 23, vijfde lid van de Grondwet spreekt over de vrijheid van
richting; en in de onderwijswetgeving komt op verschillende plaatsen het
begrip richting of een equivalent begrip voor. In de jurisprudentie is
dit begrip nader uitgewerkt. Daaruit volgt dat het moet gaan om een op
alle terreinen van het leven doorwerkende godsdienstige overtuiging of
levensbeschouwing: er moet sprake zijn van een brede, geestelijke –
van bestaande richtingen in het onderwijs te onderscheiden – stroming
in de Nederlandse samenleving. Dit betekent dat een onderwijsmethode
(bijvoorbeeld Jenaplan of Montessori), ook al is deze ontwikkeld op
basis van een bepaalde mensvisie, als zodanig geen richting vormt. Het
betekent ook dat een onderscheiden religie of levensbeschouwing, die
getalsmatig en organisatorisch slechts een geringe omvang heeft
(bijvoorbeeld het boeddhisme), niet als richting aangemerkt wordt. De
toelichting wijst hier terecht op.

De Grondwet schrijft evenwel niet voor dat de scholenplanning op de
richting van scholen gebaseerd moet worden. Het begrip ‘richting’
was in aanvang ook niet relevant voor de scholenplanning. Oorspronkelijk
werd onder het regime van de Lager-onderwijswet 1920 enkel een minimum
aantal leerlingen als bekostigingsvoorwaarde gesteld, waarbij dit
minimum afhing van de grootte van de gemeente. Als een schoolbestuur een
nieuwe bekostigde school wilde stichten diende het vereiste aantal
verklaringen van ouders overgelegd te worden. Daarbij was niet relevant
welke richting aan de school ten grondslag lag; er was immers niet
vereist dat een school een richting had. Uit bezuinigingsoverwegingen is
het richtingbegrip echter in toenemende mate een rol gaan spelen, eerst
in de vervoerskostenregeling: als er dichterbij een school van de
gewenste richting was konden ouders geen hogere vergoeding krijgen voor
het vervoer naar een verder gelegen school van diezelfde richting. In
een standaarduitspraak uit 1933 oordeelde de Kroon dat “onder
bijzonder onderwijs van eene bepaalde richting moet worden verstaan
bijzonder onderwijs, dat uitgaat van een van de richtingen welke zich in
het Nederlandse volk op geestelijk terrein openbaren.” 

Geleidelijk aan is dit – in het kader van de vervoerskostenregeling
gedefinieerde – richtingbegrip ook bij scholenstichting een bepalende
factor geworden. Handtekeningen van ouders van wie kinderen al op een
school van eenzelfde richting zaten werden niet meer meegeteld.
Daarnaast ging de richting van een school ook fungeren als positieve
bekostigingsfactor, op grond waarvan soms een lagere stichtings- en
opheffingsnorm ging gelden. In 1968 is in het voortgezet onderwijs als
voorwaarde ingevoerd dat een bijzondere school een erkende richting moet
hebben om voor bekostiging in aanmerking te komen. Hetzelfde geschiedde
in 1994 voor het basisonderwijs. Een prognose op basis van
ouderverklaringen is sindsdien niet meer mogelijk. De prognose moet
gebaseerd zijn op een indirecte meting, waarbij als uitgangspunt de
bestaande belangstellingspercentages naar richting gelden. Wel kan de
zogenoemde directe meting worden gebruikt, waarbij door middel van een
‘verlangd- onderwijsenquête’ rechtstreeks bij de ouders naar hun
voorkeur voor de richting gevraagd wordt, maar dan slechts als
aanvullend prognosemiddel.

Op dit moment vervult het begrip ‘richting’ – de godsdienstige of
levensbeschouwelijke grondslag van een bijzondere school – derhalve
een cruciale rol bij de beoordeling of een bijzondere school voor
bekostiging in aanmerking komt. Vereist is dat een school een erkende
richting heeft. Een schoolbestuur dat bekostiging aanvraagt, dient een
prognose te overleggen met betrekking tot het aantal te verwachten
leerlingen, waarbij de richting van de nieuwe school het kernelement
vormt. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de historische
belangstellingspercentages naar richting in de betreffende of een
vergelijkbare gemeente. Leerlingen die binnen een bepaalde straal wonen
van een bestaande school van dezelfde richting als de beoogde school
worden niet meegeteld in de prognose voor zover op die bestaande school
plaatsruimte is. Ten slotte is een school, ook al komt zij onder de
opheffingsnorm, niettemin tegen opheffing beschermd als zij ten minste
50 leerlingen heeft en binnen een straal van vijf kilometer de laatste
school van de richting is. Voor het voortgezet onderwijs geldt niet de
bescherming van de laatste school van de richting, maar voor het overige
is de systematiek vergelijkbaar. 

Zoals gezegd verplicht artikel 23 van de Grondwet evenwel niet tot het
gebruik van het begrip richting bij de scholenplanning. De in het
voorstel opgenomen wijze van plannen, waarbij het begrip richting bij de
stichting van scholen wordt losgelaten komt dan ook niet in strijd met
de Grondwet. Veeleer wordt daarmee teruggekeerd naar het stelsel onder
de Lager-onderwijswet 1920, de eerste onderwijswet waarbij het in 1917
geformuleerde grondwetsartikel inzake het onderwijs – zoals het in
essentie nog steeds luidt – concreet gestalte kreeg.

b.	Andere wetgeving waar de richting van de school bepalend is

De toelichting beoogt een ruimere betekenis te geven aan het begrip
richting in artikel 23, vijfde lid, van de Grondwet, alsmede aan
datzelfde begrip voorzover dat in andere wetgeving voorkomt. Tot nu toe
is in de wetgeving en de jurisprudentie met betrekking tot dit begrip
altijd het standpunt ingenomen dat het grondwettelijke en het wettelijke
begrip ‘richting’ uitsluitend ziet op een godsdienstige overtuiging
of levensbeschouwing. De toelichting legt dit begrip echter ruimer en
meer open uit. Het begrip ‘richting’ omvat in die visie voortaan ook
pedagogische visies en didactische concepten. 

In de toelichting wordt echter vervolgens een inconsistente lijn gekozen
met betrekking tot de reikwijdte van het begrip richting en de
beschermingsgraad van die vrijheid. Zo stelt de toelichting enerzijds
dat gekozen wordt voor een open richtingbegrip, waartoe ook pedagogische
visies en didactische concepten horen. Blijkens de toelichting gaat het
hier om meer dan de vrijheid van inrichting, omdat ook aan deze
pedagogische visies achterliggende overtuigingen en mensbeelden ten
grondslag liggen die met de vrijheid van richting beschermd kunnen en
moeten worden, hetgeen zou moeten betekenen dat deze visies eenzelfde
bescherming als godsdienstige en levensbeschouwingen zou moeten
toekomen. Anderzijds stelt de toelichting dat in de onderwijswetgeving
waar expliciet bescherming geboden wordt op grond van richting, dit
begrip een meer gesloten karakter heeft. Dit zou betekenen dat de sterke
bescherming die het begrip richting aan godsdienstige en
levensbeschouwelijke stromingen biedt toch niet in dezelfde mate toekomt
aan pedagogische visies of didactische concepten. 

Verderop vermeldt de toelichting evenwel weer, dat het voorstel op
andere plaatsen in de onderwijswetgeving waar het begrip richting wordt
gehanteerd zal leiden tot een ruimere interpretatie vanwege het in het
voorstel voorgestane open richtingbegrip. Daarbij wordt gewezen op het
inspectietoezicht, de leerplichtvrijstelling vanwege richtingbezwaren en
de adviesrol van de Onderwijsraad bij huisvestigingsgeschillen. In deze
gevallen komt aan pedagogische visies of didactische concepten blijkens
de toelichting dezelfde bescherming toe als aan godsdienstige en
levensbeschouwelijke stromingen. Echter, daar waar in de wet niet
gesproken wordt over het begrip richting, maar over godsdienst of
levensbeschouwing, is sprake van een sterker beschermingsniveau, dat
niet toekomt aan pedagogische visies of didactische concepten.

Artikel 23, vijfde lid, van de Grondwet beschermt de vrijheid van
richting, zonder nadere kwalificatie en differentiatie. Dit betekent,
dat indien pedagogische visies en didactische concepten onder het begrip
richting worden gebracht door het hanteren van een ruimere interpretatie
van dit begrip, vervolgens niet via de toelichting bij dit wetsvoorstel
gedifferentieerd kan worden in termen van de hardheid van het
beschermingsniveau. Voorkomen moet worden dat de beschermingsomvang die
het richtingbegrip biedt varieert, omdat nu eens de
pedagogisch/didactische dimensie wel, en soms ook weer niet aanspraak
kan maken op de sterke bescherming van de vrijheid van richting.
Voorkomen moet ook worden dat op sommige plaatsen in de
onderwijswetgeving het richtingbegrip in de ruime zin moet worden
gelezen en op andere plaatsen niet. 

Hierbij rijst de vraag, waarom het nodig zou zijn om in het kader van
dit wetsvoorstel dat beoogt het richtingbegrip in een bepaalde sector
van de onderwijswetgeving – de scholenplanning – te schrappen, dat
begrip tegelijkertijd in andere sectoren, waarop het wetsvoorstel geen
enkele betrekking heeft, te verruimen. Er zou immers ook voor kunnen
worden gekozen om bij stichting niet meer te toetsen op richting, zonder
dat de uitleg van dit begrip in andere wetgeving veranderd zou moeten
worden. De toelichting geeft op dit punt onvoldoende motivering voor de
noodzaak van de keuze om naast schrapping van het richtingbegrip uit de
scholenplanning dat begrip ruimer te interpreteren: het een kan zeer wel
zonder het ander.

De in de toelichting gekozen lijn is bovendien onverenigbaar met visies
die de regering elders – maar ook in dit wetsvoorstel – uitdraagt.
De Afdeling wijst in dit verband op de mogelijkheid die blijkens de
toelichting zou ontstaan om ook op grond van pedagogische visie of
didactische concepten gebaseerde richtingbezwaren vrijgesteld te worden
van de verplichtingen in de Leerplichtwet. Die mogelijkheid verruimt het
aantal gevallen waarin een beroep op een leerplichtvrijstelling kan
worden gedaan aanzienlijk en is daarmee in tegenspraak met het huidige
beleid dat juist beoogt dit tegen te gaan. Bovendien rijst de vraag of
het nog mogelijk zal zijn om de reikwijdte van het vrijstellingsrecht
goed af te bakenen, gezien de grote variëteit aan pedagogische visies
en didactische voorkeuren.

De Afdeling adviseert de passages in de toelichting die zien op de
verruiming van het begrip richting te schrappen.

c.	Vervallen substitutiemogelijkheid kerndoelen WPO

In het voorstel vervalt de mogelijkheid voor een bijzondere school voor
primair onderwijs om, als deze dringend bedenkingen heeft tegen de
kerndoelen, eigen kerndoelen (van gelijk niveau) daarvoor in de plaats
te stellen. Volgens de toelichting zou het door de voorgestelde
wijzigingen niet langer houdbaar zijn om bijzondere scholen deze
mogelijkheid nog te bieden. Er zouden inhoudelijke problemen kunnen
optreden als de Inspectie voor de taak wordt gesteld om te beoordelen of
een school van een nieuwe pedagogische richting eigen kerndoelen
voorstelt die daadwerkelijk gelijkwaardig zijn aan de wettelijke
kerndoelen. Bovendien zou deze mogelijkheid niet meer nodig zijn vanwege
de huidige, meer globale aard en opzet van de kerndoelen en wordt er in
de praktijk geen gebruik meer van gemaakt.

De beoogde verruiming van het richtingbegrip is moeilijk te rijmen met
een inperking van de bescherming die de vrijheid van richting beoogt te
bieden. Die bescherming is temeer van belang nu de kerndoelen niet op
het niveau van de wet, maar bij algemene maatregel van bestuur worden
vastgesteld. Zoals ook door de Onderwijsraad is opgemerkt biedt het
huidige globale karakter van de kerndoelen geen garantie tegen een meer
concrete invulling in de toekomst. Juist in de situatie dat – met dit
wetsvoorstel – de diversiteit in het onderwijsaanbod zal kunnen
toenemen, kan ook de behoefte aan die substitutiemogelijkheid toenemen.

Tegen deze achtergrond adviseert de Afdeling de mogelijkheid van
substituut-kerndoelen in de WPO te handhaven.

3.	Toegevoegde waarde van het voorstel

Dit wetsvoorstel kent een lange voorgeschiedenis. Sinds de jaren
negentig wordt er discussie gevoerd over het loslaten van het
richtingbegrip als bepalend element in de scholenplanning. Dit leidde er
toe dat in 2001 een wetsvoorstel in procedure werd gebracht waarin naast
het bestaande systeem de mogelijkheid werd geïntroduceerd om een school
te stichten op basis van ouderverklaringen. Uiteindelijk bleken de
praktische bezwaren die dit met zich bracht aanleiding om van het
voorstel af te zien.

Vanaf 2011 wordt de discussie over de rol van het richtingbegrip in de
scholenplanning hernomen. In dat jaar verschijnt het rapport “Vrijheid
van stichting” van vier hoogleraren onderwijsrecht, waarin betoogd
wordt dat een ruimere opvatting van het richtingbegrip (dat ook
opvoedkundige of pedagogische richting zou moeten omvatten) het beste
gediend is met versterking van de vrijheid van stichting, en deze weer
het beste gediend is met richtingvrije planning. Ook de Onderwijsraad
bepleit – een jaar later – in het advies “Artikel 23 Grondwet in
een maatschappelijk perspectief” een verruiming van het
richtingbegrip, alsmede invoering van richtingvrije planning, gebaseerd
op ouderverklaringen. De regering sluit zich bij dit advies aan, gevolgd
door de Tweede Kamer. Het voorliggende wetsvoorstel vormt daarvan de
uitwerking.

De Afdeling merkt op dat de toelichting niet ingaat op deze
voorgeschiedenis, noch op de voor- en nadelen van een systeemwijziging
die in deze discussies aan de orde zijn gekomen. Voor de beoordeling van
het voorliggende wetsvoorstel is het wenselijk om deze historische
context beter te schetsen. Tevens zou de toelichting explicieter en
grondiger moeten ingaan op de recent uitgebrachte beleidsrapporten en
empirische analyses, die zijn uitgebracht in het kader van de
voorbereiding van dit wetsvoorstel. 

 

Volgens de toelichting wordt de huidige richtinggebonden planning,
gebaseerd op indirecte meting, gekenmerkt door starheid, welke
onvoldoende recht doet aan gewijzigde voorkeuren en te weinig ruimte
biedt voor nieuwkomers. In de toelichting ontbreekt evenwel een
cijfermatige onderbouwing en een probleemanalyse. Zo vermeldt de
toelichting niet hoeveel nieuwe scholen er de afgelopen jaren gesticht
zijn en geeft zij geen indicatie van de initiatieven die – hoewel ze
getalsmatig op voldoende belangstelling zouden kunnen rekenen –
afgewezen werden op grond van belemmeringen inherent aan de bestaande
systematiek. De toelichting vermeldt enkele voorbeelden van initiatieven
die geen doorgang konden vinden. Maar daarmee staat nog niet vast dat
sprake is van een aanzienlijk probleem, althans niet een zodanig
probleem dat de wetgever genoodzaakt is tot ingrijpen in het stelsel.

Het aantal schoolstichtingen in Nederland is gering. De afgelopen
twintig jaar zijn jaarlijks 10 tot 30 nieuwe bekostigde basisscholen
opgericht. In de periode 2004-2014 werden in het voortgezet onderwijs 39
hoofdvestigingen geopend; de dynamiek zit enkel in nieuwe
nevenvestigingen, sinds 2009 hoger dan 20 per jaar. Daartegenover staan
opheffingen, in het primair onderwijs meer dan het aantal stichtingen,
in het voortgezet onderwijs ongeveer 20 hoofd- en nevenvestigingen per
jaar. Geschat wordt dat er – uitgaande van de huidige
planningssystematiek – de komende jaren zo’n 13-23 bekostigde
basisscholen bijkomen, en 1-3 bekostigde hoofdvestigingen in het
voortgezet onderwijs. Een belangrijke oorzaak is de daling van het
leerlingental. In dit licht bezien is het begrijpelijk dat de
toelichting veronderstelt dat ook onder het voorgestelde nieuwe
planningssysteem schoolstichting slechts beperkt aan de orde zal zijn.
De toelichting gaat hier niet op in.

Daarnaast wijzen onderzoeken uit dat de meeste ouders tevreden zijn over
het huidige aanbod. Er is nog immer sprake van een fijnmazig netwerk van
scholen voor primair en voortgezet onderwijs, hetgeen meebrengt dat veel
scholen overlappende voedingsgebieden hebben en moeten concurreren.
Vermoedelijk is het stelsel in zoverre flexibel, dat scholen zich
vanwege die concurrentie moeten aanpassen. Gezien de vrijheid van
richting is het zeer wel mogelijk om de invulling die aan de statutaire
richting van de school gegeven wordt bij te stellen met het oog op
veranderende voorkeuren van ouders. En gezien de vrijheid van
inrichting, die in het Nederlandse bestel in vergelijking tot de meeste
omringende landen niet onaanzienlijk is, is er veel ruimte voor zowel
bijzondere als openbare scholen om zich in pedagogische visie en/of
didactische concepten te (her)profileren. 

 

De Afdeling onderkent anderzijds dat de huidige systematiek ertoe leidt
dat prognoses grotendeels worden gegrond op extrapolaties op basis van
de historisch gegroeide verdeling naar erkende richtingen. Een dergelijk
stelsel functioneerde wellicht adequaat in een verzuilde samenleving,
maar voldoet minder goed in de huidige tijd in verband met de
voortschrijdende individualisering, secularisatie en pluriformiteit.
Deze planningssystematiek bevoordeelt in de huidige situatie de
klassieke confessionele richtingen ten opzichte van de ‘kleine’ en
‘nieuwe’ richtingen en bieden daarnaast onvoldoende ruimte voor de
stichting van een school op basis van een niet op een richting geënte
pedagogische voorkeur.

Bovendien roept het huidige stelsel strategisch gedrag op, waarbij de
statutaire grondslag van te bekostigen scholen louter om de
stichtingsnorm te halen een optelsom bevatten van ongeveer alle denkbare
richtingen in het bijzonder onderwijs, variërend van reformatorisch,
protestants-christelijk, katholiek tot islamitisch en
algemeen-bijzonder. Blijkens recente jurisprudentie kunnen de leerling
potentiëlen van deze stromingen bij elkaar opgeteld worden, los van de
vraag of zij serieus in de school gestalte krijgen. 

In dat licht is het goed voorstelbaar dat het bestaande stelsel
aangepast wordt. Hierbij is echter wel noodzakelijk dat voldoende
duidelijk is aan welke voorwaarden een nieuw stelsel moet voldoen en dat
de hoofdlijnen hiervan in de wet worden vastgelegd. Ook moet overtuigend
worden gemotiveerd dat een nieuw stelsel tegemoet komt aan de bestaande
problemen en geen serieuze nieuwe problemen oproept. De Afdeling wijst
in het vervolg van dit advies op een aantal problemen die samenhangen
met het voorgestelde stelsel. Zolang deze problemen niet op adequate
wijze in het voorstel kunnen worden geadresseerd staat de toegevoegde
waarde van het voorstel, mede in het licht van de grote tevredenheid van
ouders met het bestaande aanbod van scholen, onvoldoende vast.

De Afdeling adviseert de toegevoegde waarde van het voorstel dragend te
motiveren en anders het voorstel te heroverwegen.

4.	Prognoses: de betrouwbaarheid van ouderverklaringen en marktonderzoek

Het voorstel laat twee methoden toe om aan te tonen dat er voldoende
belangstelling bestaat voor een nieuwe school: ouderverklaringen en
marktonderzoek. Het staat een initiatiefnemer vrij om zelf te kiezen
welke van de twee methoden hij toepast. Voor het gebruik van
ouderverklaringen zal bij ministeriële regeling bepaald worden dat
ouders die een verklaring willen afleggen dit moeten doen via een
daarvoor ingericht systeem bij DUO. Ouders kunnen slechts voor één
initiatief een ondersteunende verklaring afleggen; deze verklaring
vervalt na twee jaar. Er is echter geen verplichting voor ouders om na
het afleggen van een verklaring hun kinderen daadwerkelijk op de nieuwe
school in te schrijven. Verdere regels voor de ouderverklaringen zullen
eveneens bij ministeriële regeling worden gesteld.

Ook met betrekking tot het marktonderzoek zullen bij ministeriële
regeling nadere voorwaarden gesteld worden. Zo moet dit onderzoek worden
verricht door een onafhankelijk bureau dat ouders voorziet van
objectieve en neutrale informatie die niet alleen betrekking heeft op
het initiatief, maar ook op andere lopende initiatieven en de reeds
bestaande scholen in die wijk of gemeente. 

Voor de werkbaarheid van het nieuwe stelsel is het van belang dat de
voorgeschreven methoden voldoende betrouwbaar zijn. Indien dit niet het
geval is bestaat immers het risico dat een nieuwe bekostigde school
gesticht wordt waarvoor daarna toch onvoldoende belangstelling blijkt te
bestaan en deze daarom kort daarna weer gesloten moet worden. Dat kan
leiden tot een verspilling van tijd en geld en nadelige gevolgen voor de
leerlingen die op de betreffende school zitten. Het is daarom van belang
dat enkel methoden worden gebruikt die kunnen leiden tot prognoses die
ook op de (middel)lange termijn een reële inschatting geven van de
behoefte van ouders en leerlingen. De randvoorwaarden die nodig zijn
voor het uitvoeren van een betrouwbare methode zijn daarmee wezenlijke
elementen van het nieuwe systeem. De hoofdlijnen daarvan zouden derhalve
op het niveau van de wet dienen te worden vastgelegd, terwijl de
uitwerking op het niveau van een algemene maatregel van bestuur plaats
dient te vinden en uitsluitend de regeling van technische details aan
ministeriële regelgeving overgelaten wordt. Dit is in het voorstel
echter niet het geval; er wordt volstaan met de mededeling dat de
betrouwbaarheid wordt gewaarborgd door bij ministeriële regeling de
juiste randvoorwaarden te stellen aan beide methodes. Daarbij ontbreekt
enige indicatie wat deze juiste randvoorwaarden zouden moeten zijn.

Tevens kunnen bij beide methoden vraagtekens worden gezet als het gaat
om de betrouwbaarheid ervan bij het bepalen waar en voor welke nieuwe
scholen er daadwerkelijk voldoende belangstelling zal bestaan. Bij een
marktonderzoek wordt er aan ouders van kinderen in een bepaalde
leeftijdscategorie gevraagd aan welk type school zij de voorkeur zouden
geven. Anders dan bij de huidige directe meting gaat het daarbij echter
niet om een keuze uit hypothetische mogelijkheden, maar worden de
bestaande scholen en de lopende initiatieven voor nieuwe scholen als
opties voorgelegd. Daarbij moet echter wel worden uitgegaan van de
hypothetische situatie dat deze scholen allemaal op gelijke afstand van
de woning staan en van gelijke kwaliteit zijn. Dit zijn immers
eigenschappen die voor ouders zwaar wegen bij de schoolkeuze. In de
praktijk zal echter nooit aan deze hypothetische voorwaarden kunnen
worden voldaan, zodat de uitkomsten van de meting op zijn best slechts
in zekere mate een indicatie kunnen geven van het soort schooltype
waaraan behoefte bestaat.

Het feit dat ouderverklaringen niet bindend zijn kan ook problematisch
zijn. Deze methode levert uitsluitend een meting op een bepaald moment
op, en het blijft dan ook lastig om aldus aan te tonen dat er feitelijk
voldoende leerlingen zullen zijn die op de nieuwe school zullen worden
ingeschreven. Een verplichte binding van ouders aan de ouderverklaring
stuit waarschijnlijk op het ouderlijk opvoedingsrecht op grond van
artikel 2, eerste Protocol EVRM. De Staatssecretaris heeft eerder naar
voren gebracht dat het van belang is om “een systematiek te
ontwikkelen die meer verzekert dat ouders die de oprichting van een
school steunen, ook daadwerkelijk hun kind of kinderen bij die nieuwe
school zullen inschrijven. Mogelijkheden in dat verband zijn het stellen
van aanvullende inhoudelijke en procedurele eisen aan de
ouderverklaring.” In het wetsvoorstel en in de toelichting wordt
nauwelijks ingegaan op eventuele aanvullende inhoudelijke en procedurele
eisen. 

Daarnaast bestaan er verschillen tussen beide methoden. Het
marktonderzoek moet worden uitgevoerd door een onafhankelijke partij,
waarbij ouders tevens moeten worden geïnformeerd over andere lopende
initiatieven; bij de ouderverklaringen worden deze eisen niet gesteld.
Het is ook in die zin de vraag in hoeverre de beide methoden
vergelijkbaar zijn. De toelichting licht deze verschillen niet toe.
Bovendien geeft de toelichting geen inzicht in de kosten die samenhangen
met deze methoden, en die door de initiatiefnemer gedragen moeten
worden. Met name het verrichten van een marktonderzoek – dat veelal
bij schoolstichting in pas gestarte nieuwbouwwijken de enige bruikbare
methode zal zijn – kan zeer kostbaar zijn: het zal veelal om
tienduizenden euro’s gaan. Ten slotte gaat de toelichting niet in op
de vraag of het mogelijk zal zijn om voldoende belangstelling aan te
tonen voor initiatieven die uitgaan van een volledig vernieuwend
pedagogisch of didactisch concept. In dat geval bestaat voor ouders
immers geen referentiekader waarbinnen zij een dergelijk concept kunnen
beoordelen. Het is dan ook de vraag of zij in zo’n geval geneigd
zullen zijn hierop in te tekenen.

Het voorstel noch de toelichting zijn daarmee toereikend wat betreft de
betrouwbaarheid en vergelijkbaarheid van de voorgestelde
prognosemethoden. Voor het maken van een zorgvuldige afweging tussen de
verschillende prognosemethoden is het essentieel in de toelichting
aandacht te besteden aan de ervaringen die de afgelopen 25 jaar zijn
opgedaan met de indirecte meting, alsmede met de directe meting (de
verlangd onderwijsenquête) welke een zekere gelijkenis vertoont met het
marktonderzoek. Hierbij kan het relatieve aantal scholen die op grond
van beide methodes zijn gesticht en die de stichtings-/opheffingsnorm
niet gehaald hebben, of die zelfs helemaal niet gestart zijn, mogelijk
een indicatie geven van de validiteit van beide prognosemethoden.
Vanwege het belang van betrouwbare prognoses zouden de hoofdelementen
van het nieuwe stelsel en de randvoorwaarden die hieraan moeten worden
gesteld in het voorstel zelf moeten worden opgenomen.

De Afdeling adviseert dragend te motiveren dat en hoe de voorgestelde
meetmethoden kunnen leiden tot een betrouwbare voorspelling van de
belangstelling voor nieuwe initiatieven en adviseert de hoofdelementen
en randvoorwaarden in het voorstel zelf op te nemen. 

5.	Gevolgen voor bestaande scholen

In het wetsvoorstel ontbreken – daargelaten waar het de laatste school
van de richting betreft – waarborgen ten behoeve van bestaande
scholen. De toelichting gaat onvoldoende in op de mogelijke negatieve
gevolgen die het voorstel voor hen kan hebben. Zulke gevolgen kunnen
zeker aanwezig zijn. Dit komt met name omdat in het voorstel leerlingen
voor wie plaats is – of die reeds zitten – op bestaande scholen van
een vergelijkbare richting niet langer zullen worden afgetrokken van het
leerlingenpotentieel. Dit zal ook niet meer mogelijk zijn, omdat een
dergelijke bepaling alleen werking kan hebben als er sprake is van een
op richting gebaseerde bekostigingssystematiek. In het voorgestelde
systeem is de grondslag (richting) van de nieuwe school evenwel
irrelevant – het gaat alleen om kwantitatieve maatstaven. Het gevolg
van het loslaten van het niet meerekenen van leerlingen en plaatsruimte
op bestaande scholen kan zijn dat er in een wijk of gemeente meer
scholen ontstaan dan in het licht van het aantal leerlingen nodig zijn.
Door het eerder kunnen stichten van nieuwe scholen kunnen reeds
bestaande scholen vaker met leerlingendaling geconfronteerd worden en
mogelijk opgeheven moeten worden omdat ze onder de opheffingsnorm komen,
met alle nadelige effecten van dien.

Hoewel dit probleem zich ook in de verdere toekomst kan voordoen zal het
vermoedelijk vooral in de eerste jaren na invoering van het nieuwe
systeem aan de orde zijn. De toelichting op het voorstel gaat
onvoldoende in op de gevolgen van het voorstel in deze periode voor
bestaande scholen en de weging die in dit licht heeft plaatsgevonden
tussen de belangen van nieuwe initiatieven en van bestaande scholen. In
dit verband rijst de vraag waarom niet is gekozen voor een
overgangsrechtelijke voorziening waarbij in de eerste jaren na invoering
van de nieuwe planningssystematiek bestaande, goed functionerende
scholen die door de oprichting van nieuwe scholen onder de
opheffingsnorm kunnen raken worden beschermd. Het opheffen van zulke
scholen is onwenselijk, omdat dit aanzienlijke kosten met zich brengt en
nadelig is voor de leerlingen van deze scholen. 

De Afdeling vraagt in het bijzonder aandacht voor de krimpgebieden.
Zoals eerder opgemerkt zal de komende jaren sprake zijn van een
voortgaande daling van het aantal leerlingen in het primair en
voortgezet onderwijs. Die daling zal met name de krimpgebieden hard
treffen. Onduidelijk is op welke wijze dit wetsvoorstel waarborgen biedt
om het door de Staatssecretaris van OCW voorziene risico tegen te gaan.
Voorkomen moet worden dat schoolstichting aldaar zal leiden tot een
situatie waar het voortbestaan van bestaande scholen bedreigd wordt door
een initiatief waarvan de lange termijn levensvatbaarheid betwijfeld kan
worden. De stelling in de toelichting, dat in gebieden van dalende
leerlingaantallen alleen sprake zal zijn van een nieuwe school als een
substantieel aantal ouders en leerlingen ontevreden is met het bestaande
aanbod of kansen ziet in een ander aanbod, is in dit verband niet
toereikend.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de gevolgen
van het voorstel voor bestaande scholen en overgangsrechtelijke
voorzieningen te treffen, in ieder geval waar het de krimpgebieden
betreft.

6.	Gemeenten en onderwijshuisvesting

De toelichting stelt terecht dat het onwenselijk is als er een lange
periode zou liggen tussen het moment waarop de belangstelling voor een
nieuw initiatief is aangetoond op grond van marktonderzoek dan wel
ouderverklaringen en het moment dat de school daadwerkelijk kan starten.
Indien deze termijn te lang wordt, dan verliest deze
belangstellingsmeting immers veel van haar waarde. De toelichting wijst
in dit verband evenzeer terecht op het mogelijke knelpunt van het (niet)
beschikbaar zijn van geschikte huisvesting. Hieromtrent wordt vermeld
dat vanaf het moment dat de gemeente in kennis wordt gesteld van een
nieuw initiatief ten minste negentien maanden beschikbaar zijn om in
huisvesting te voorzien. Dit zou beide partijen in staat moeten stellen
zo vroeg mogelijk met elkaar in gesprek te gaan over de gewenste
huisvesting. Vanaf het moment van het daadwerkelijke besluit tot
bekostiging zou in het nieuwe stelsel de gemeente in principe na één
jaar moeten voorzien in passende huisvesting.

De Afdeling merkt hierover het volgende op. Zoals de toelichting
onderkent, is het nu al moeilijk voor gemeenten om voor scholen
geschikte huisvesting te vinden. Met betrekking tot het primair
onderwijs heeft de gemeente in het huidige stelsel na plaatsing van een
basisschool op het plan van scholen drie jaar de tijd om voor
huisvesting te zorgen. Met betrekking tot het voortgezet onderwijs heeft
de gemeente in het huidige stelsel tot vijf jaar na het
bekostigingsbesluit van de minister om huisvesting te verzorgen. Het
voorstel beoogt dus een aanzienlijke verkorting ten opzichte van de
termijn die gemeenten thans hebben voor het vinden van passende
huisvesting. Het is echter zeer de vraag of die kortere termijn in het
algemeen haalbaar is. Weliswaar kan het gemeentebestuur zich vanwege een
aangekondigd nieuw initiatief al gaan bezinnen over de daaruit mogelijk
voortvloeiende aanspraak op onderwijshuisvesting, maar besluitvorming is
toch pas zinvol en mogelijk als besloten is dat de nieuwe school
daadwerkelijk bekostigd gaat worden en gaat starten. Bovendien
beschikken gemeenten over een beperkt huisvestingsbudget en zullen in de
gebieden waar sprake is van ruimtegebrek (bijvoorbeeld in de grotere
steden) in veel gevallen eerst een of meer andere procedures doorlopen
moeten worden. In dit licht bezien is onvoldoende verzekerd dat
gemeenten in staat zullen zijn om aan de eis van spoedige toekenning van
onderwijshuisvesting te voldoen.

Daar komt nog het volgende bij. De huidige bepalingen inzake de
onderwijshuisvestingsprocedure kennen het gemeentebestuur een ruime mate
van beleids- en beoordelingsruimte toe bij het al dan niet toekennen van
onderwijshuisvesting. Dat is begrijpelijk, gezien de budgettaire krapte
waar gemeenten mee geconfronteerd worden en gezien de noodzaak van op de
lokale situatie toegesneden afwegingen die het gemeentebestuur moet
maken. Het is in dit licht bezien noodzakelijk dat de regeling van de
planprocedure en daaruit voortvloeiende bekostigingsaanspraken afgestemd
wordt met de regeling van de gemeentelijke besluitvormingsprocedure
inzake de toekenning van huisvestingsvoorzieningen. Daarbij dient aan
het gemeentebestuur voldoende flexibiliteit geboden te worden, en moet
bezien worden of met de beperkte opschortingsbevoegdheden van artikel
75, zesde lid, WPO en artikel 66b, tweede lid, WVO volstaan kan worden.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan
en zo nodig het voorstel aan te passen.

7.	Gevolgen voor het leerlingenvervoer

Zoals hiervoor in punt 2b is opgemerkt heeft het loslaten van het begrip
richting bij de stichting van scholen mogelijk ook gevolgen voor andere
terreinen van de onderwijsregelgeving. De toelichting wijst hierbij
onder meer op de bekostiging van het leerlingenvervoer, en dat bezien is
of de overheid nog wel een rol moet spelen in het leerlingenvervoer op
basis van geloofsovertuiging. Voorlopig blijft echter de huidige
regeling gehandhaafd. Blijkens de toelichting betekent dit dat het door
de overheid gefinancierde leerlingenvervoer nog steeds alleen dient voor
scholen op basis van een geloofsovertuiging of levensbeschouwing en niet
voor scholen op basis van een andersoortige grondslag. 

De Afdeling wijst erop dat met het loslaten van het begrip richting bij
de stichting van scholen ook de afbakening van erkende
geloofsovertuigingen of levensbeschouwingen die daarmee samenhing
vervalt. Niet langer hoeft immers te worden aangetoond dat sprake is van
een brede, geestelijke – van bestaande richtingen in het onderwijs te
onderscheiden – stroming in de Nederlandse samenleving. Dit kan
betekenen dat er scholen gesticht zullen worden met een godsdienstige of
levensbeschouwelijke grondslag die op dit moment nog niet als zodanig
zijn erkend. Onduidelijk is of ouders en leerlingen die zich vervolgens
beroepen op de noodzaak van leerlingenvervoer omdat zij die stroming
onderschrijven hiervoor in aanmerking kunnen komen. De toelichting gaat
niet op de vraag op welke wijze onder het nieuwe stelsel bepaald gaat
worden of een school gebaseerd is op een geloofsovertuiging of
levensbeschouwing en daarmee voor bekostiging van het leerlingenvervoer
in aanmerking kan komen. Indien hiervoor geen duidelijke en objectieve
criteria kunnen worden vastgesteld kunnen uit het voorstel op dit punt
mogelijk extra kosten voor de overheid voortvloeien.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan
en zo nodig het voorstel aan te passen. 

8.	Financiële gevolgen van het voorstel

Omdat een duiding in de toelichting ontbreekt over het aantal
initiatieven dat nu wordt afgewezen maar dat onder de nieuwe systematiek
wel zou leiden tot een bekostigde school is het lastig om de financiële
gevolgen van het voorstel vast te stellen. In het bijzonder zal nader
moeten worden geduid welke gevolgen het voorstel met zich brengt als
bestaande schoolbesturen hun nevenvestigingen omzetten in aparte
scholen. Dit is onder de huidige wetgeving moeilijk, maar wordt
eenvoudiger op grond van dit voorstel. Door de wijziging van de
bekostiging ter zake zou dit kunnen leiden tot een hogere financiering
van deze dan zelfstandig geworden scholen. De toelichting gaat hierop
onvoldoende in. 

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

9.	Kwaliteitstoets vooraf

Om ervoor te zorgen dat ieder bestuur dat bekostiging vraagt voor een
nieuwe school een doordacht en realistisch plan hanteert, dient het
bestuur bij de aanvraag voor bekostiging een aantal documenten van
uiteenlopende aard over te leggen. Zo moet er een uitwerking zijn van
het voorgestane onderwijsconcept in het voorgenomen beleid ten aanzien
van de inhoud en inrichting van het onderwijs, en moet bijvoorbeeld ook
worden aangegeven hoe invulling zal worden gegeven aan het
burgerschapsonderwijs. Daarnaast worden in het voorstel eisen gesteld
aan het bestuur van de rechtspersoon dat de nieuwe school wil stichten.

Bij het voorafgaande aan de plaatsing van een school op het plan van
scholen of voorafgaande aan de daadwerkelijke bekostiging van een nieuwe
school stellen van aanvullende voorwaarden bovenop de huidige eisen
rijst de vraag in welke mate dit mogelijk is in het licht van artikel 23
Grondwet. Geconcludeerd moet worden dat dat toelaatbar is, voor zover
enige minimale basiseisen gesteld kunnen worden aan scholen die in
aanmerking willen komen voor bekostiging. Deze eisen moeten objectief en
technisch van aard zijn, en bovendien noodzakelijk en proportioneel.
Voorkomen moet worden dat de overheid bekostiging zou onthouden op basis
van subjectieve inschattingen van de inhoud van het onderwijs. 

Daarbij is in de eerste plaats van belang dat de noodzaak van deze
nieuwe eisen overtuigend gemotiveerd wordt. In de toelichting ontbreken
gegevens over omvang en ernst van de problemen in verband met (het
gebrek aan) kwaliteit van nieuwe scholen. Daarmee is nog niet
aannemelijk gemaakt of er een grond is voor het introduceren van nieuwe
wettelijke maatregelen. Tevens moet worden voorkomen dat er een louter
‘papieren’ toetsing plaatsvindt van het schoolplan en de invulling
van de onderwijstijd, een toetsing waarvan de voorspellende waarde voor
de daadwerkelijke kwaliteit niet erg groot is. 

De Afdeling wijst er voorts op dat de doelstelling van het voorstel
juist is om nieuwe initiatieven de mogelijkheid te geven om een
bekostigde school te kunnen starten. Zeker waar het initiatieven betreft
die zien op een vernieuwende aanpak van onderwijs geven kunnen door het
op bepaalde eisen vooraf controleren van te bekostigen scholen de kansen
voor dergelijke initiatieven worden beperkt. Dit risico is in het
bijzonder aanwezig als die eisen geen rekening houden met het ontstaans-
en leerproces van nieuwe scholen, in het bijzonder die scholen welke
door besturen worden opgericht die nog geen andere scholen onder zich
hebben. Juist voor dergelijke nieuwe besturen zijn de administratieve
lasten die voortvloeien uit de voorgestelde kwaliteitstoets vooraf hoog
en kunnen daarmee belemmerend werken. Hierdoor kan het stellen van eisen
vooraf de ruimte voor nieuwe scholen en de vrijheid van onderwijs juist
weer beperken. 

Verder valt op dat de eisen die in het voorstel zijn opgenomen voor
nieuwe scholen van uiteenlopende aard zijn. De toelichting maakt
duidelijk dat het enerzijds gaat om deugdelijkheidseisen in de zin van
artikel 23 Grondwet en anderzijds om kwaliteitsaspecten die geen
voorwaarde zijn voor bekostiging, maar door de Inspectie niettemin
kunnen worden gebruikt bij het opstellen van een risicoanalyse voor de
inrichting en intensiteit van het toezicht. Gelet op het feit dat
voorafgaand toezicht zich moet beperken tot enkele minimale eisen die
objectief, noodzakelijk en proportioneel zijn rijst de vraag of de in
het voorstel opgenomen eisen daaraan voldoen. Dit geldt met name daar
waar het gaat om kwaliteitsaspecten die niet vallen onder de
deugdelijkheidseisen en derhalve ook geen onderdeel kunnen uitmaken van
de besluitvorming over de bekostiging. 

Daarnaast ontbreekt in de toelichting een motivering waarom juist de
eisen die in het voorstel zijn opgenomen noodzakelijk zijn. Zo valt op
dat bijvoorbeeld wel een beschrijving moet worden overgelegd van de
inrichting van het burgerschapsonderwijs, maar niet van andere
onderdelen van het onderwijsprogramma zoals lichamelijke oefening of
expressie-activiteiten. Daarmee is de stelling in de toelichting dat
slechts eisen zijn gesteld die in deze fase iets zeggen over de te
verwachten kwaliteit van een nieuwe school onvoldoende onderbouwd. De
Afdeling concludeert daarom dat niet dragend is gemotiveerd dat de in
het voorstel opgenomen eisen noodzakelijk, relevant, objectief en
proportioneel zijn. 

De Afdeling adviseert alsnog dragend te motiveren dat de voorgestelde
kwaliteitstoets vooraf en de eisen die daarbij gehanteerd zullen worden
noodzakelijk, relevant, objectief en proportioneel zijn en zo nodig het
voorstel op dit punt nader te bezien.

10.	Voorkomen draaideurconstructies

Het voorstel beoogt te voorkomen dat bestuurders van zeer zwakke scholen
die zijn gesloten of bestuurders van scholen die kort na de stichting
ervan weer gesloten moesten worden betrokken kunnen zijn bij de
stichting van nieuwe scholen. Zo kan op grond van het voorstel een nieuw
initiatief afgewezen worden voor bekostiging indien het bestuur van dat
initiatief één of meer scholen onder haar hoede heeft gehad die zijn
gesloten omdat deze zeer zwak waren. De Afdeling onderkent dat er
redenen kunnen zijn om een schoolbestuur dat slecht presteert niet in
aanmerking te laten komen voor de bekostiging van een nieuwe school. Het
moet daarbij wel gaan om situaties die het schoolbestuur zijn aan te
rekenen. Het enkele feit dat er sprake is van tekortschietende
leerresultaten is niet voldoende om te stellen dat sprake is van een
slecht presterend schoolbestuur; hiervoor moet ook sprake moet zijn van
(grote) bestuurlijke verwijtbaarheid. Het ‘onder zich hebben gehad’
van een zeer zwakke school kan als zodanig evenmin aanleiding zijn om
automatisch het hele bestuur van die school te diskwalificeren. Een
bestuur dat vele goed lopende scholen onder zich heeft en één zeer
zwakke school wordt daarmee mogelijk ten onrechte uitgesloten van het
stichten van een nieuwe school. De toelichting geeft onvoldoende
rekenschap van deze problematiek.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan
en zo nodig het voorstel op dit punt aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De waarnemend vice-president van de Raad van State,

(get.) Wortmann

 	Toelichting, paragraaf 1 (Inleiding) en paragraaf 2.1 (Nieuwe
bijzondere scholen: erkende richting bepaalt nu recht op bekostiging).

 	Toelichting, paragraaf 2.2 (Prognoses op basis van richting doen
weinig recht aan belangstelling). 

 	Hierbinnen wordt het openbaar onderwijs – het levensbeschouwelijk
neutraal onderwijs dat uitgaat van de overheid – behandeld als ware
het een richting.

 	Toelichting, paragraaf 1 (Inleiding) en paragraaf 2.1 (Nieuwe
bijzondere scholen: erkende richting bepaalt nu recht op bekostiging).

 	Vergelijk aldus bijvoorbeeld minister van onderwijs Terpstra: ‘Hier
wordt dus niet gezegd, dat de subsidiëring voor de bijzondere school
gemotiveerd moet zijn door het principe waarvan de school uitgaat.
Bijzonder-neutrale scholen zouden dan immers onmogelijk zijn’
(Handelingen II 1930/31, blz. 924).

 	KB 15 mei 1933, AB 1933, 543.

 	De jurisprudentie inzake de bekostiging van nieuwe scholen hanteert in
de kern dezelfde elementen als de Kroonuitspraak uit 1933: er moet
sprake zijn van ‘een brede geestelijke stroming met voldoende
samenhang onder de achterban’ (AGRvS 10 november 1992, AB 1993, 88),
dat wil zeggen van ‘een binnen Nederland waarneembare beweging op
godsdienstig terrein die ook op andere terreinen van het maatschappelijk
leven doorwerkt’ (ABRvS 12 juli 2006, 200506849/1).

 	Artikel 75 vijfde lid, laatste volzin, van de WPO; Regeling
voorzieningenplanning voortgezet onderwijs.

 	Artikel 76 van de Wet op het primair onderwijs (WPO).

 	Artikel 77 WPO.

 	Artikel 78 WPO.

 	Artikel 154, vierde lid, WPO.

 	Artikelen 65 en 66 van de Wet op het voortgezet onderwijs.

 	Toelichting, paragraaf 4.2 (Betekenis geven aan het begrip richting
uit artikel 23 Grondwet).

	Toelichting, paragraaf 10 (Richtingbegrip op andere plaatsen in de
wetgeving).

 	Onder verwijzing naar de visie van de Pacificatiecommissie die de
wijziging van het onderwijsartikel bij de grondwetsherziening van 1917
voorbereidde. 

 	Toelichting, paragraaf 1.1 (Onderwijsraad pleit voor verruiming
mogelijkheden om scholen te starten); paragraaf 4.2 (Betekenis geven aan
het begrip richting uit artikel 23 Grondwet).

 	Toelichting, paragraaf 4.2 (Betekenis geven aan het begrip richting
uit artikel 23 Grondwet, negende alinea). 

 	Toelichting, paragraaf 4.2 (Betekenis geven aan het begrip richting
uit artikel 23 Grondwet, vijfde alinea). 

 	Toelichting, paragraaf 10 (Richtingbegrip op andere plaatsen in de
wetgeving).

 	Toelichting, paragraaf 10 ( Richtingbegrip op andere plaatsen in de
wetgeving).

	Toelichting, paragraaf 10 (Richtingbegrip op andere plaatsen in de
wetgeving).

 	Zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 2015/16, 31 135, nr. 58.

 	Ingevolge artikel I, onderdeel A van het wetsvoorstel vervalt artikel
9, lid 10, WPO.

 	Paragraaf 10. Richtingbegrip op andere plaatsen in de wetgeving.

 	Advies van de Onderwijsraad van 3 juni 2016 over het
conceptwetsvoorstel meer ruimte voor nieuwe scholen.

 	Zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 1992/93, 23 070, nr. 3; Kamerstukken
II 1993/94, 23 070, nr. 29; Kamerstukken II 1996/97, 25 167, nr. 1; het
advies “Richtingvrij en richtingbepalend” van de Onderwijsraad uit
1996, Kamerstukken II 2000/01, 25 167, nrs. 4-6; de meer recente
adviezen van de Onderwijsraad en de hoogleraren onderwijsrecht binnen
het NCOR. 

 	Beleidsnotitie “Naar een flexibeler scholenbestand”, Kamerstukken
2000/01, 25 167, nr. 4.

 	Het betrof hier het voorstel van wet houdende wijziging van de Wet op
het primair onderwijs en de Wet op het voorgezet onderwijs in verband
met de flexibilisering van het scholenbestand. Blijkens het nader
rapport van 1 november 2004 zou de voorgestelde systematiek uitgaande
van ouderverklaringen forse uitvoeringslasten en risico's met zich
meebrengen. Voor een in de praktijk niet of nauwelijks als knelpunt
ervaren situatie, vergde dat een al te gedetailleerde regelgeving. Om
die reden is het voorstel niet ingediend bij de Tweede Kamer: zie
bijvoegsel Stcrt. 14 december 2004, nr. 241.

	P.W.A. Huisman, M.T.A.B. Laemers, D. Mentink, P.J.J. Zoontjens,
“Vrijheid van stichting. Over de mogelijkheden en consequenties van
een moderne interpretatie van de vrijheid van richting bij de stichting
van bijzondere scholen”, Eindrapport 2011, blz. 40.

 	Onderwijsraad, Artikel 23 Grondwet in maatschappelijk perspectief, Den
Haag 2012, blz. 39-46.

	Kamerstukken II 2012/13, 33 400 VIII, nr. 164; Kamerstukken II 2014/15,
31 135, nr. 48.

 	S. Waslander en E. Hooge, Nieuwe toetreders in het onderwijs.
Voorstudie op basis van wetenschappelijk onderwijs, TIAS, Tilburg 2015;
P. Bisschop en M. Imandt, De (on)mogelijkheden voor nieuwe scholen in
Nederland. Een verkenning naar de effecten van ‘richtingvrije
planning’, SEO, Amsterdam 2015 (hierna: Bisschop en Imandt 2015); M.
Imandt, P. Bisschop, T. Klein, Meer ruimte voor nieuwe scholen? Analyse
van het gekozen beleidsscenario, SEO, Amsterdam 2015; A.S. klein, S.
Waslander, E. Hooge, M. Imandt, P. Bisschop, Nieuwe toetreders in het
onderwijsstelsel: een verkenning naar de effecten van richtingvrije
planning, Oberon/TIAS/SEO, 2015.

 	Zie voor deze gegevens Bisschop en Imandt 2015, blz. 20-26.

 	Over 2015-2020 in het primair onderwijs van 1.460.000 naar 1.380.000
leerlingen, in het voortgezet onderwijs van 997.000 naar 933.000
leerlingen.

 	Toelichting, paragraaf 3 (Doelstelling en uitgangspunten); paragraaf
4.4 (Een stelsel met veerkracht).

 	Aldus de staatssecretaris (Kamerstukken II 2016/17, 31 293/31289, nr.
337), onder verwijzing naar Schoolkeuzemotieven van ouders en leerlingen
in het primair onderwijs, ROA, Maastricht 2016 en Schoolkeuzemotieven
van ouders en leerlingen in het voortgezet onderwijs, ROA, Maastricht
2016. Zie in deze zin ook TNS Nipo, Tevredenheid scholenaanbod primair
en voortgezet onderwijs (juli 2016).

 	Ook het openbaar onderwijs beschikt over autonomie bij het bepalen van
de eigen pedagogische en didactische inrichting.

 	De Afdeling is zich ervan bewust dat op dit punt recent een
wetswijziging is ingediend bij de Tweede Kamer die deze praktijk
enigszins aan banden probeert te leggen door de eis te stellen dat
uitsluitend aan elkaar verwante richtingen in één school kunnen worden
aangeboden, zie Kamerstukken II 2016/17, 34 642, nr. 4.

 	Ook de Staatssecretaris van OCW heeft er in zijn reactie op het advies
van de Onderwijsraad (Artikel 23 Grondwet in maatschappelijk
perspectief) op gewezen dat de behoeftepeiling bij ouders, meer dan nu
het geval is, betrouwbaar inzicht moet geven in de werkelijke motivatie
van ouders om hun kind in de toekomst naar een nieuwe school te brengen
(Kamerstukken II 2012/13, 33 400 VIII, nr. 164, blz. 5). 

 	Toelichting, paragraaf 6.2 (Aantonen belangstelling).

 	Deze onzekerheid en de controlelast waarmee ouderverklaringen gepaard
zouden gaan waren de reden om in het basisonderwijs af te zien van
ouderverklaringen en een systeem van indirecte meting in te voeren
(Kamerstukken II 1992/93, 23 070, nr. 3, blz. 20-21).

 	Zie ook het advies van de Raad van State van 12 april 2002 over het
voorstel van wet tot Flexibilisering scholenbestand, Bijvoegsel
Staatscourant 14 december 2004, nr. 241. 

 	Kamerstukken II 2012/13, 33 400 VIII, nr. 164, blz. 6. 

 	Zo wijst de Staatssecretaris van OCW er op dat in de periode 2003-2007
van de 103 basisscholen die op basis van een indirecte meting zijn
gesticht na vijf jaar slechts 59 aan de stichtingsnorm voldeden
(Kamerstukken II 2012/13, 33 400 VIII, nr. 164, blz. 5).

 	Aldus ook de regering in de toelichting, paragraaf 6.2 (Aantonen
belangstelling): ‘Het marktonderzoek vertoont overeenkomsten met de
huidige ‘directe meting’.

 	Het voorgestelde artikel 194d WPO.

 	Ook de Staatssecretaris heeft dit onderkend in zijn eerdergenoemde
brief: “De stichting van nieuwe scholen in bestaande wijken heeft ook
direct invloed op bestaande scholen in de omgeving. Daarom moet worden
onderzocht of in dat specifieke geval het stichten van een nieuwe school
wel doelmatig is. Dit geldt des te sterker in gebieden waar in de
komende jaren sprake is van een aanmerkelijke krimp in het primair en in
het voortgezet onderwijs. Dit zal een zware belasting betekenen voor het
huidige scholenbestand. Voorkomen moet worden dat de invoering van
richtingvrije planning deze problematiek zal verergeren.”
(Kamerstukken II 2012/13, 33 400 VIII, nr. 164, blz. 6). 

 	Toelichting paragraaf 4.4 (Een stelsel met veerkracht).

 	Blijkbaar voortvloeiend uit voorgestelde 75, vijfde lid, WPO en
artikel 66b, eerste lid, WVO; zie de toelichting, paragraaf 7 (Opstarten
van de school: huisvesting).

 	Artikel 81, derde lid, WPO. 

 	Artikel 66, vierde lid, WVO. 

 	Daarbij moet worden gedacht aan wijzigingen van het bestemmingsplan en
het afgeven van een bouwvergunning voor nieuwbouw dan wel verbouw.
Hierbij moet ook de mogelijkheid onder ogen worden gezien dat er bezwaar
en beroep wordt ingesteld tegen deze besluiten, wat een vertraging van
de procedure met zich kan brengen.

 	Artikelen 91 e.v. WPO; artikelen 76a WVO e.v.

 	Zie ook het advies van de Raad van State van 16 november 2007 over het
voorstel van wet tot wijziging van de Wet op het voortgezet onderwijs
ter modernisering, vereenvoudiging en beperking van de wettelijke regels
over de voorzieningenplanning bij scholen (Kamerstukken II 2007/08, 31
310, nr. 4).

 	Zie ook het advies van de Raad van State over het voorstel van wet tot
wijziging van de Wet op het voortgezet onderwijs ter modernisering,
vereenvoudiging en beperking van de wettelijke regels over de
voorzieningenplanning bij scholen, Kamerstukken II 2007/08, 31 310, nr.
4.

	Artikelen 74, tweede en derde lid, Wpo en artikel 66a, tweede en derde
lid, Wvo.

 	Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over de
ingediende amendementen bij het initiatiefvoorstel Biskop over
verscherpt toezicht voor nieuw bekostigde scholen, Kamerstukken II
2011/12, 32 077, nr. 18.

 	Zie het advies van de Raad van State over het voorstel van wet van het
lid Jan Jacob van Dijk houdende wijziging van de Wet op het
onderwijstoezicht inzake de aanscherping van het toezicht bij nieuw
bekostigde scholen, Kamerstukken II 2009/10, 32 007, nr. 4.

 	Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 2 december
2010 over de ingediende amendementen bij het initiatiefvoorstel Biskop
over verscherpt toezicht voor nieuw bekostigde scholen, Kamerstukken II
2011/12, 32 077, nr. 18.

 	Zie ook het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
van 4 juli 2014 over het voorstel van wet van het lid Bisschop tot
wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet primair onderwijs
BES, de Wet op de expertisecentra, de Wet op het voortgezet onderwijs,
de Wet voortgezet onderwijs BES en de Wet op het onderwijstoezicht, in
verband met het doeltreffender regelen van het onderwijstoezicht,
W05.14.0041/I, Kamerstukken II 2014/15, 33 862, nr. 5.

 	Zie ook het advies van de Onderwijsraad van 3 juni 2016 over het
concept wetsvoorstel, blz. 20.

	Artikel 75, derde lid, Wpo en artikel 66, vierde lid, Wvo.

  PAGE  2 

........................................................................
...........

AAN DE KONING