Preview document (🔗 origineel)

---

No.W05.18.0147/I	's-Gravenhage, 17 september 2018

Bij Kabinetsmissive van 15 juni 2018, no.2018001056, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister voor Basis- en Voortgezet
Onderwijs en Media, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de
Wet op het primair onderwijs, de Wet op het voortgezet onderwijs, de Wet
op de expertisecentra, de Wet op het onderwijstoezicht en enkele andere
wetten in verband met actualisering van de deugdelijkheidseisen, het
daarmee samenhangende onderwijstoezicht en vermindering van
administratieve verplichtingen in het funderend onderwijs, alsmede
reparatie van wetstechnische gebreken (actualisering
deugdelijkheidseisen funderend onderwijs), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt tot technische verbetering van de wetgeving voor
met name het funderend onderwijs en voorziet daarnaast onder meer in een
grondslag voor het toezicht op de financiële continuïteit van scholen
en de doelmatige besteding van de bekostiging.  

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het voorstel aan
de Tweede Kamer te zenden, maar acht op twee onderdelen een aanpassing
van het voorstel aangewezen. Met betrekking tot de regeling van de
schooltijden adviseert de Afdeling om eerst de resultaten van het nog
lopende experiment af te wachten alvorens over te gaan tot het aanpassen
van de geldende wetgeving. Zij adviseert daarom dit onderdeel uit het
voorstel te schrappen. Daarnaast wordt geadviseerd de nieuwe
deugdelijkheidseis in de vorm van een (zorg)plicht die ziet op
behoorlijke exploitatie te schrappen en de nieuwe deugdelijkheidseis van
een doelmatige aanwending inzake middelen te preciseren. 

 

1. 	Flexibilisering schoolweek 

Artikel 8, negende lid, van de Wet op het primair onderwijs (WPO)
bepaalt dat een schoolweek uit minimaal vijf dagen bestaat. Maximaal
zeven keer per jaar is een vierdaagse schoolweek toegestaan, alleen voor
de groepen 3 tot en met 8. Het voorstel verruimt deze mogelijk en
bepaalt daartoe dat een schoolweek “in beginsel” niet minder dan
vijf dagen behelst. De toelichting beargumenteert deze verruiming onder
meer door te wijzen op de invoering van de Wet medezeggenschap op
scholen in 2007, op grond waarvan het bevoegd gezag de instemming van de
ouders nodig heeft voor de inrichting van de onderwijstijden. Ook zijn
scholen inmiddels verplicht om buitenschoolse opvang te verzorgen:
flexibele schooltijden vormen dus geen extra belemmering meer voor
deelname van vrouwen aan de arbeidsmarkt. Ten slotte blijkt uit een
evaluatie van het experiment flexibilisering onderwijstijd dat ouders
tevreden zijn over scholen die bij wijze van experiment de vijfdaagse
schoolweek mochten loslaten. 

Om deze redenen wordt voorgesteld de verplichting tot het verzorgen van
een vijfdaagse schoolweek minder stikt te formuleren. Volgens de
toelichting blijft de vijfdaagse schoolweek niettemin het uitgangspunt;
het kan niet zo zijn dat scholen structureel een vierdaagse schoolweek
aanbieden.

Op veel scholen wordt, mede vanwege het lerarentekort, gestreefd naar
flexibilisering van de schooltijden. De Afdeling acht het begrijpelijk
dat de regering scholen meer ruimte wil geven bij het vaststellen van de
schooltijden. In de visie van de regering is dat ook mogelijk, omdat
ouders sinds 2007 via de medezeggenschapsraad moeten instemmen met de
inrichting van de onderwijstijden, en voorts uit het experiment
flexibilisering onderwijstijd blijkt dat met name ouders erg tevreden
zijn over de in dat experiment geboden mogelijkheden (zoals de
mogelijkheid expliciet (of feitelijk) te kiezen voor een vierdaagse
schoolweek). De Afdeling wijst er echter op dat het wetsvoorstel de
mogelijkheid om voor een vierdaagse schoolweek te kiezen vergaand
uitbreidt. Weliswaar stelt de toelichting dat er geen sprake van kan
zijn dat scholen structureel een vierdaagse schoolweek gaan aanbieden,
maar de formulering van het voorstel (“in beginsel”) biedt daarvoor
geen beletsel, mits voldaan wordt aan de eis ten aanzien van de totale
onderwijstijd. 

Voor zover de toelichting met een verwijzing naar het experiment
flexibilisering onderwijstijd betoogt dat het vaststellen van de duur
van de schoolweek niet langer op wetsniveau behoeft te geschieden, wijst
de Afdeling erop dat ouders weliswaar zeer tevreden waren, maar dat
meerdere deelnemende scholen tekortkomingen in de kwaliteit lieten zien.
Uit aanvullend onderzoek naar draagvlak voor flexibele onderwijstijden
onder scholen, leraren en ouders, bleek bovendien dat het beeld
allesbehalve eenduidig was. Ouders en leraren waren elk als groep en als
geheel over vrijwel elk punt (afstemming werk en privé, kosten voor
buitenschoolse opvang, werkdruk, kwaliteit onderwijs) sterk verdeeld. De
evaluatie van het experiment in 2014 gaf de regering daarom aanleiding
tot nader onderzoek en het verlengen van het experiment tot 2018.
Indachtig het advies van de commissie-Dijsselbloem om te investeren in
de onderbouwing van beleid, werd een ander, verdergaand experiment, in
2014 afgeblazen. 

In aanmerking genomen dat de eindresultaten van het tot 2018 lopende
experiment flexibilisering onderwijstijd nog niet bekend zijn, en voorts
nog nader onderzoek nodig is (onder meer naar de betaalbaarheid en
beschikbaarheid van de buitenschoolse opvang in verband met de
voorgestelde verruiming), adviseert de Afdeling om thans af te zien van
dit onderdeel van het voorstel. Mede gelet op de grondwettelijke
verantwoordelijkheid van de overheid voor de kwaliteit van het onderwijs
is de voorgestelde maatregel pas aan orde indien duidelijk is wat
daarvan de gevolgen (kunnen) zijn voor het onderwijs. 

2. 	Behoorlijke exploitatie, doelmatige aanwending

Het wetsvoorstel beoogt voor het funderend onderwijs nadere
(zorg)plichten in het leven te roepen betreffende de financiële
continuïteit en doelmatigheid van de aanwending van middelen. Het gaat
daarom specifiek om drie eisen. De eerste betreft de eis dat de inzet
van middelen zodanig plaatsvindt dat het voortbestaan van de school
verzekerd is. Ten tweede wordt vereist dat sprake is van een behoorlijke
exploitatie. Ten slotte moeten de middelen doelmatig worden besteed.

De Afdeling onderschrijft het uitgangspunt dat scholen de toegekende
middelen op een verantwoorde wijze moeten aanwenden. Zij begrijpt in dat
licht de nieuwe eis dat het voortbestaan van de school verzekerd moet
zijn. Over de andere twee nieuwe plichten merkt zij het volgende op.

a.	Behoorlijke exploitatie

Met betrekking tot de eis dat het bevoegd gezag de middelen van de
school zodanig beheert, dat een behoorlijk exploitatie verzekerd is,
merkt de Afdeling het volgende op. In de consultatie is erop gewezen dat
de norm ‘’behoorlijke exploitatie” onduidelijk en niet geschikt is
als deugdelijkheidseis (objectiveerbaar, meetbaar en proportioneel).
Bovendien moet elke onderwijsinstelling al beschikken over een
continuïteitsparagraaf. Tevens is de interne toezichthouder belast met
het “toezien op de rechtmatige verwerving en de doelmatige en
rechtmatige bestemming en aanwending van de middelen van de school.”
In de toelichting wordt niet gemotiveerd waarom naast deze bestaande
wettelijke verplichtingen de noodzaak zou bestaan voor het toevoegen van
de eis van behoorlijke exploitatie als deugdelijkheidseis. Mede in het
licht van de hierboven genoemde nieuwe eis van doelmatige besteding en
de plicht om het voortbestaan van de school door middel van het te
voeren financieel beleid te verzekeren is onduidelijk waarom het
daarnaast invoeren van deze nieuwe eis noodzakelijk is. Nu de norm ook
dusdanig onbepaald is dat het risico bestaat dat hiermee inbreuk wordt
gemaakt op de eigen ruimte van het bevoegd gezag, adviseert de Afdeling
dit onderdeel te schrappen. 

b.	Doelmatige besteding

Tevens wordt de deugdelijkheidseis ingevoerd dat sprake moet zijn van
een doelmatige besteding van middelen (en dat dat moet blijken uit de
jaarrekening).  In de consultatiereacties is opgemerkt dat het begrip
‘doelmatige besteding te onbepaald is. In dit verband hebben zowel de
PO-Raad en de VO-Raad als de Onderwijsraad gevraagd om een scherpere
afbakening. 

De Afdeling wijst er op dat het maken van keuzen met betrekking tot de
exploitatie en aanwending van middelen – binnen de grenzen van
rechtmatigheid – berust bij het bevoegd gezag, en dat het aan de
interne toezichthouder is om daarop toe te zien (zie bijvoorbeeld
artikel 17c, eerste lid, onder c van de WPO). Beperkingen van deze
autonome bevoegdheid dienen voldoende precies en begrensd te zijn. In
dit verband is relevant dat de toelichting steeds spreekt van
‘evident’ ondoelmatige besteding, en aangeeft dat gelet op de grote
financiële autonomie van onderwijsinstellingen terughoudendheid gepast
is bij de beoordeling of sprake is van ondoelmatige aanwending van
middelen. Deze nadere begrenzing is echter niet aangebracht in de tekst
van het wetsvoorstel.  

De Afdeling adviseert in het licht van het bovenstaande de eis van
doelmatige besteding in het voorstel nader te begrenzen.

3.	De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele
bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State betreffende no.W05.18.0147/I

Artikel I, onderdeel E, sub 2 (wijziging artikel 9b, negende lid)
schrappen.

In artikel I, onderdeel W, artikel II, onderdeel Q, en artikel IX,
onderdeel J,  de punt na “financieel beheer” schrappen.

Artikel I, onderdeel AA schrappen i.v.m. Stb. 2017/252. 

Artikel I, onderdeel DD als volgt formuleren: In artikel 176j, tweede
volzin,  wordt “Het bestuur zendt de inspectie van het onderwijs
telkens na zes maanden een overzicht van in die periode” vervangen
door “Op verzoek van de inspectie van het onderwijs zendt het bestuur
een overzicht van”.

Artikel II, onderdeel D, als volgt formuleren: Na artikel 24a wordt een
artikel ingevoegd, luidende: (enz).

Artikel II, onderdeel O schrappen i.v.m. Stb. 2018/12.

Artikel II, onderdeel V, als volgt formuleren: In artikel 118s wordt
“Het bestuur zendt de inspectie van het onderwijs telkens na zes
maanden een overzicht van in die periode” vervangen door “Op verzoek
van de inspectie van het onderwijs zendt het bestuur een overzicht
van”.

Artikel III, onderdeel V, als volgt formuleren: In artikel 162m wordt
“Het bestuur zendt de inspectie van het onderwijs telkens na zes
maanden een overzicht van in die periode” vervangen door ““Op
verzoek van de inspectie van het onderwijs zendt het bestuur een
overzicht van”. 

Artikel IV, onderdeel A, sub 1, als volgt formuleren: 

1. In het vierde lid, tweede volzin, wordt de zinsnede “De
jaarrekening gaat vergezeld van een verklaring omtrent de getrouwheid”
vervangen door “De jaarrekening gaat vergezeld van de overige
gegevens, bedoeld in artikel 392 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek
en een verklaring omtrent de getrouwheid”. 

Artikel V (wijziging van artikel 2.9 WHW), sub 1 als volgt formuleren: 

1. In het eerste lid, tweede volzin, wordt de zinsnede “overige
financiële gegevens” vervangen door “overige gegevens als bedoeld
in artikel 392 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek”.

Artikel VIII, onderdeel G, als volgt formuleren: 

1. De artikelen 40, eerste lid, 41 tot en met 43 en 46 vervallen.

2. De aanduiding “2” voor artikel 40, tweede lid, vervalt.

Artikel IX, onderdeel N, als volgt formuleren: In artikel 145, tweede
volzin, wordt “Het bestuur zendt de inspectie van het onderwijs
telkens na zes maanden een overzicht van in die periode” vervangen
door “Op verzoek van de inspectie van het onderwijs zendt het bestuur
een overzicht van”.

Artikel XI, onderdeel A, sub 1, als volgt formuleren: 

1. In het vierde lid, tweede volzin, wordt de zinsnede “De
jaarrekening gaat vergezeld van een verklaring omtrent de getrouwheid”
vervangen door “De jaarrekening gaat vergezeld van de overige
gegevens, bedoeld in artikel 392 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek
en een verklaring omtrent de getrouwheid”. 

Artikel XI, onderdeel A, sub 2, als volgt forumleren: 

2. In het vijfde lid wordt de zinsnede “vergezeld van de verklaring”
vervangen door “vergezeld van de overige gegevens en de verklaring”.

Aanwijzing 5.36 van de Aanwijzingen voor de regelgeving in acht nemen.

 	In het experiment hebben experimentscholen de mogelijkheid om
onderwijs dat gedurende de 	reguliere zomervakantie wordt aangeboden mee
te tellen als onderwijstijd. Daarnaast mogen zij 	meer dan zeven
vierdaagse schoolweken bieden.

 	Toelichting, paragraaf 1. Hoofdlijnen van het voorstel, A1
(actualisering deugdelijkheidseisen).

 	Van de twaalf deelnemende scholen onderscheidde zich eén school in
positieve zin, één school 	werd als zwak beoordeeld, één andere
school zelfs als zeer zwak. De andere scholen zijn van 	basiskwaliteit,
maar lieten een aantal tekortkomingen in het onderwijsproces zien. 

 	Draagvlak voor flexibele onderwijstijden ouders en leerkrachten,
Regioplan, Amsterdam, mei 	2015.

 	Kamerstukken II 2015/16, 31293, nr. 306. 

 	Kamerstukken II 2007/08, 31007, nr. 17. 

 	Staatscourant 2016, nr. 55397 (Besluit experiment flexibele en
virtuele onderwijstijd). 

 	Zie ook de motie-Ganzevoort c.s. (Kamerstukken I 2017/18, 34911, nr.
G). 

 	Deze norm is reeds opgenomen in de Web en de Whw.

	Artikel 4, vierde lid, Besluit regeling jaarverslaggeving onderwijs.   

	Zie artikel 175, tweede en vierde lid, van de Wpo in verbinding met
artikel 171, eerste lid onder b 	en artikel 175, eerste lid, van de Wpo.

 Toelichting, paragraaf 9.1 (Internetconsultaties).

 	Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden, Den Haag 2018, blz.
76.

 	Toelichting, paragraaf 2B2 (toezicht financiële continuïteit) en 2B3
(toezicht doelmatige 	bekostiging); paragraaf 9.1
(Internetconsultaties).

 PAGE   2 

  PAGE  2 

 PAGE   I 

........................................................................
...........

AAN DE KONING