Preview document (🔗 origineel)

---

No.W01.19.0386/I	's-Gravenhage, 20 februari 2020

Bij Kabinetsmissive van 3 december 2019, no.2019002531, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister-President, Minister van
Algemene Zaken, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State
ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende
verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot
verandering in de Grondwet strekkende tot het opnemen van een bepaling
over een door niet-ingezetenen gekozen kiescollege voor de verkiezing
van de Eerste Kamer der Staten-Generaal, met memorie van toelichting.

Het voorstel strekt ertoe het kiesrecht voor de Eerste Kamer ook toe te
kennen aan niet-ingezetenen (Nederlanders in het buitenland). Daartoe
wordt een speciaal kiescollege ingesteld.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over het
draagvlak voor deze aanpassing van de Grondwet, de berekening van de
stemwaarde en de noodzaak tot het opnemen van een additioneel artikel.
In verband daarmee is aanpassing van het voorstel en de toelichting
wenselijk. 

1.	Uitbreiding kiesrecht

In 1983 is bij de wijziging van de Grondwet de mogelijkheid geopend voor
de wetgever om het kiesrecht voor de Tweede Kamer aan niet-ingezetenen
toe te kennen. Bij die herziening is niet gekozen voor het ook openen
van deze mogelijkheid voor de verkiezing van de Eerste Kamer. Sinds 1983
bestaat daarom de in de toelichting geduide ‘onevenwichtigheid’ dat
Nederlanders in het buitenland wel invloed hebben op de samenstelling
van de Tweede Kamer, maar niet op die van de Eerste Kamer. 

De toelichting gaat niet in op de vraag waarom deze onevenwichtigheid de
afgelopen 37 jaar nauwelijks onderwerp van discussie is geweest, maar er
nu wel de noodzaak wordt gevoeld om deze weg te nemen. Het enkele feit
dat hierover in het regeerakkoord een afspraak is opgenomen, is
onvoldoende motivering voor het wijzigen van de Grondwet. Ook de
parallel met het kiescollege voor de inwoners van de drie Caribische
openbare lichamen gaat niet één-op-één op. In dat geval is immers
sprake van ingezetenen die meestemmen voor de samenstelling van de
Eerste Kamer, terwijl dit voorstel ziet op niet-ingezetenen. Zoals ook
uit de toelichting blijkt, zijn er ook geen internationale juridische
verplichtingen die dwingen tot de voorgestelde uitbreiding van het
kiesrecht.

De Grondwet kan alleen worden gewijzigd volgens een verzwaarde procedure
die veel tijd kost. Het is mede in dat licht bezien aangewezen om de
Grondwet alleen aan te passen na zorgvuldige weging van de argumenten
voor en tegen. Dit gebeurt niet in de toelichting. Omdat er sinds 1983
nauwelijks over dit onderwerp is gesproken en het voorstel de wijze van
verkiezing van een deel van het parlement zelf betreft, ligt het in de
rede dat deze voor- en nadelen en de in verband daarmee te maken keuze
eerst aan de orde komen in een dialoog tussen regering en beide kamers,
voordat een grondwetsherziening in gang wordt gezet. De toelichting gaat
daar niet op in.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de vraag
waarom nu gekozen wordt voor de voorgestelde aanpassing van de Grondwet.

2.	Wijze van berekenen van de stemwaarde

Voor de vaststelling van de verkiezingsuitslag van de Eerste Kamer wordt
eerst het aantal inwoners van elke provincie, en van de drie Caribische
openbare lichamen, gedeeld door het honderdvoud van het aantal leden van
provinciale staten en het kiescollege. Het getal dat resulteert
(afgerond naar het dichtstbijzijnde gehele getal) is de zogeheten
stemwaarde. De stemwaarden worden voorafgaand aan de verkiezingen door
de Kiesraad vastgesteld op basis van de bevolkingsaantallen per 1
januari van betreffende jaar en gepubliceerd in de Staatscourant. 

Het voorstel zelf regelt niet hoe de stemwaarde zal worden bepaald voor
het kiescollege voor de niet-ingezetenen, maar de toelichting gaat hier
wel op in. Volgens de toelichting zal hierbij worden gekozen voor het
berekenen van de stemwaarde op grond van het aantal daadwerkelijk
uitgebrachte stemmen door de niet-ingezetenen voor de verkiezing van het
kiescollege. In de toelichting worden twee andere opties besproken die
van de hand worden gewezen. Het gaat daarbij enerzijds om het berekenen
van de stemwaarde op grond van de omvang van de gehele wereldbevolking
en anderzijds om uit te gaan van het aantal geregistreerde
kiesgerechtigden. 

De Afdeling merkt op dat in de toelichting niet wordt ingegaan op de
mogelijkheid om via het register niet-ingezetenen (RNI) de stemwaarde te
berekenen. De Afdeling onderkent dat dit register niet alle in het
buitenland woonachtige Nederlanders bevat. Aansluiting bij dit register
heeft echter wel het voordeel dat hierbij zoveel mogelijk aansluiting
wordt gezocht bij het bestaande uitgangspunt van berekening van de
stemwaarde op grond van het aantal inwoners en niet op grond van het
aantal uitgebrachte stemmen. 

Daarbij komt dat aansluiting bij dit register het ook mogelijk maakt om
het bestaande systeem van bekendmaking van stemwaarden voorafgaand aan
de verkiezingen in stand te houden. Indien wordt gekozen om voor een
deel van de stemwaarde uit te gaan van daadwerkelijk uitgebrachte
stemmen bestaat die mogelijkheid niet. De stemwaarden kunnen dan pas na
afloop van de verkiezing worden berekend. 

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan.

3.	Opnemen additioneel artikel

Nadat deze grondwetswijziging is aanvaard en bekrachtigd, zal de Kieswet
nog op een aantal punten moeten worden aangepast voordat het stemrecht
daadwerkelijk door niet-ingezetenen kan worden uitgeoefend. Het gaat
daarbij onder meer om de regels omtrent het berekenen van de stemwaarde
en om het opnemen van het kiescollege in het hoofdstuk dat ziet op de
verkiezing van de leden van de Eerste Kamer.

Omdat voorkomen moet worden dat de wijziging van de Grondwet in werking
treedt op het moment dat de Kieswet nog niet is aangepast, adviseert de
Afdeling een additioneel artikel op te nemen waarin geregeld wordt dat
de wijziging van de Grondwet in werking treedt op het moment dat de
Kieswet overeenkomstig is aangepast.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal
opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden
voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt
ingediend. 

De vice-president van de Raad van State,

 	Zie voor de criteria voor het wijzigingen van de Grondwet ook het
advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van het
Koninkrijk van 10 oktober 2019 over het voorstel van rijkswet van de
leden Verhoeven en Jetten houdende verklaring dat er grond bestaat een
voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet,
strekkende tot toevoeging van bepalingen inzake het lidmaatschap van de
Europese Unie (Kamerstukken II 2019/20, 35202 (R2106), nr. 4).

  PAGE  3 

........................................................................
...........

AAN DE KONING