Preview document (🔗 origineel)

---

No.W18.19.0209/IV	's-Gravenhage, 18 december 2019

Bij Kabinetsmissive van 11 juli 2019, no.2019001366, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Economische Zaken en
Klimaat, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Mijnbouwwet
(het verwijderen of hergebruiken van mijnbouwwerken en
investeringsaftrek mijnbouw op zee), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel wijzigt diverse onderdelen van de Mijnbouwwet. Het
bevat onder meer een nieuwe regeling voor het verwijderen van
mijnbouwwerken en van de investeringsaftrek voor mijnbouw op zee. Ook
regelt het wetsvoorstel een algemene verplichting om mijnbouwwerken na
gebruik te verwijderen. Als hergebruik mogelijk is, kan van de
verplichting tot verwijdering ontheffing worden verleend. Voor bepaalde
gevallen regelt het wetsvoorstel dat die ontheffing kan worden omgezet
naar een vergunning krachtens de Waterwet, de Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht (Wabo) of de Omgevingswet. 

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over deze
mogelijkheid tot omzetting. Daarnaast maakt zij opmerkingen over de
financiële zekerheid voor de verwijdering van mijnbouwwerken, de
investeringsaftrek voor mijnbouw op zee en de mogelijke inbreuk op het
eigendomsrecht van de concessiehouder die eigenaar is van de mijn. In
verband daarmee is aanpassing van het wetsvoorstel en de toelichting
wenselijk.

1.	Verwijderen of hergebruiken mijnbouwwerken

Het wetsvoorstel regelt een algemene verplichting om mijnbouwwerken (en
kabels en pijpleidingen) die buiten werking zijn te verwijderen. Omdat
het wenselijk is dat verwijdering van een mijnbouwwerk niet plaatsvindt
als hergebruik mogelijk is, is in zoverre voorzien in de mogelijkheid
van ontheffing van de verplichting tot verwijdering. Afhankelijk van het
doel waarvoor het hergebruik plaatsvindt, kan het hergebruik ertoe
leiden dat niet langer sprake is van een mijnbouwwerk. Het wetsvoorstel
maakt het mogelijk dat in die gevallen de ontheffing voor hergebruik
wordt omgezet naar een vergunning op grond van de Waterwet, de Wabo of
(vanaf de inwerkingtreding van die wet) de Omgevingswet. Volgens de
toelichting kan met deze omzettingsbepaling worden voorkomen dat
onduidelijkheid ontstaat over de overgang van een mijnbouwwerk naar een
ander werk, waarop de Mijnbouwwet niet meer van toepassing is en
waarvoor de Minister van Economische Zaken en Klimaat (EZK) niet meer
bevoegd is.

Het valt op dat op grond van deze bepaling de omzetting pas mogelijk is
als het mijnbouwwerk voor het nieuwe doel in gebruik is genomen. De
Afdeling wijst erop dat omzetting op dat moment te laat is. Een voor het
hergebruik op grond van de Waterwet, de Wabo of de Omgevingswet vereiste
vergunning moet er immers zijn op het moment dat het hergebruik
aanvangt. Los van het feit dat het een overtreding zou opleveren, is het
ook moeilijk voor te stellen dat een mijnbouwbedrijf met het hergebruik
wil aanvangen als nog onzeker is of omzetting mogelijk is. De Afdeling
gaat er dan ook van uit dat het de bedoeling is dat omzetting kan
plaatsvinden voordat het hergebruik aanvangt.

De vraag rijst dan wel wat de meerwaarde van de omzettingsbepaling is.
Een mijnbouwbedrijf zal eerst een ontheffing van de verwijderingsplicht
moeten verkrijgen en vervolgens een omzetting daarvan naar een
vergunning op grond van de Waterwet, Wabo of Omgevingswet. Die omzetting
zal geen automatisme kunnen zijn. Hoewel dit in de omzettingsbepaling
niet uitdrukkelijk wordt geregeld, moet ervan worden uitgegaan dat bij
de beslissing over omzetting getoetst wordt aan alle op grond van de
Waterwet, Wabo of Omgevingswet toepasselijke normen. Het kan bovendien
zo zijn dat voor het hergebruik nog andere toestemmingen nodig zijn. Het
is de verantwoordelijkheid van het mijnbouwbedrijf om tijdig alle
vereiste toestemmingen te verkrijgen. Indien wenselijk, kan coördinatie
tussen de procedures over die toestemmingen plaatsvinden. In dit licht
bezien is niet duidelijk waarom het opnemen van de omzettingsbepaling
nodig wordt geacht.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling de meerwaarde van de
omzettingsbepaling in de toelichting nader te motiveren.

Mocht de omzettingsbepaling in het wetsvoorstel worden gehandhaafd, dan
adviseert de Afdeling om in ieder geval het volgende nader te regelen:

Aanpassing van de omzettingsbepaling, zodat omzetting mogelijk is
voordat het hergebruik is aangevangen.

Explicitering dat bij de beslissing over omzetting getoetst wordt aan
alle op grond van de Waterwet, Wabo of Omgevingswet toepasselijke
normen.

Toekenning van adviesrechten aan decentrale overheden.

Het van toepassing verklaren van afdeling 3.4 van de Algemene wet
bestuursrecht op de voorbereiding van het besluit inzake omzetting.

2.	Financiële zekerheid

Het wetsvoorstel voorziet in een algemene bevoegdheid voor de Minister
van EZK om van mijnbouwbedrijven financiële zekerheid te verlangen voor
de verwijdering van mijnbouwwerken (en kabels en pijpleidingen), vanaf
een tijdstip, voor een bedrag, met een termijn en op een wijze die de
minister voldoende acht. Het wetsvoorstel voorziet daarnaast in een
stelsel van overeenkomsten over financiële zekerheid voor de
verwijdering van mijnbouwwerken die zijn gebruikt voor het opsporen,
winnen of opslaan van koolwaterstoffen.

De algemene bevoegdheid van de minister is zeer ruim geformuleerd. Voor
de praktijk is het wenselijk om vooraf meer duidelijkheid te hebben over
de te stellen zekerheid, bijvoorbeeld over de wijze waarop het bedrag
van de te stellen zekerheid zal worden berekend. Ook is het wenselijk de
verhouding te verduidelijken tussen de algemene bevoegdheid van de
minister en het stelsel van overeenkomsten over financiële zekerheid
voor de verwijdering van mijnbouwwerken die zijn gebruikt voor het
opsporen, winnen of opslaan van koolwaterstoffen.

De Afdeling adviseert om aan het voorgaande in de toelichting nader
aandacht te besteden.

3.	Investeringsaftrek mijnbouw op zee

Het wetsvoorstel regelt een investeringsaftrek ter stimulering van
investeringen voor de opsporing en winning van koolwaterstoffen (gas en
olie) op zee. De regeling vervangt een regeling uit 2010, die als
stimuleringsmaatregel niet langer toereikend wordt geacht. De regeling
in het wetsvoorstel is in een aantal opzichten ruimer dan de huidige
regeling. Zo gaat de investeringsaftrek omhoog van 25% naar 40% en wordt
de aftrek generiek; hij gaat gelden voor alle voorkomens van gas en
olie. De huidige investeringsaftrek is alleen van toepassing op
voorkomens van gas, die door de Minister van EZK zijn aangewezen als
marginaal gasvoorkomen.

Bij de invoering van de huidige regeling is er destijds bewust voor
gekozen de investeringsaftrek niet generiek te maken, om te voorkomen
dat de aftrek ook van toepassing zou zijn op gasvoorkomens die rendabel
te exploiteren zijn. Niet duidelijk is of de keuze in het wetsvoorstel
voor een generieke investeringsaftrek er in de praktijk toe kan leiden
dat de aftrek ook van toepassing wordt op voorkomens die rendabel te
exploiteren zijn. In de toelichting is weliswaar in algemene zin vermeld
dat investeringen in de opsporing en winning van gas en olie op zee
inmiddels naar een zorgwekkend laag niveau zijn gezakt, maar dit sluit
op zichzelf niet uit dat er nog steeds rendabele voorkomens zijn. 

Gelet op de uitdrukkelijke keuze in de huidige regeling om de
investeringsaftrek niet generiek te maken, moet hieraan nader aandacht
worden besteed. Dit mede omdat de maatregel onderdeel moet zijn van een
integraal energietransitie- en klimaatbeleid. Daar komt bij dat dit ook
van belang is met het oog op de voorwaarden waaronder goedkeuring van de
Europese Commissie kan worden verkregen. De investeringsaftrek moet als
steunmaatregel noodzakelijk zijn en een stimulerend effect hebben. De
Afdeling adviseert om in de toelichting hieraan aandacht te besteden en
het voorstel zo nodig aan te passen.

De huidige regeling van de investeringsaftrek is uitdrukkelijk beperkt
tot opsporing of winning op de Noordzee. De voorgestelde regeling is
daar niet uitdrukkelijk toe beperkt, maar gebruikt het begrip
mijnbouwinstallatie. Daardoor kan de nieuwe regeling potentieel ook van
toepassing zijn op de opsporing of winning in binnenwateren, waaronder
de Waddenzee. De Afdeling gaat er, gelet op onder meer de kamerbrief van
de Minister van EZK van 30 mei 2018, van uit dat dit niet de bedoeling
is. De Afdeling adviseert de voorgestelde regeling zodanig aan te passen
dat de investeringsaftrek uitdrukkelijk beperkt blijft tot opsporing en
winning op de Noordzee.

4.	Eigendom gewonnen koolwaterstoffen

Uitgangspunt van de Mijnbouwwet is dat delfstoffen eigendom zijn van de
Nederlandse staat. Als delfstoffen worden gewonnen, gaat de eigendom
over op de houder van de winningsvergunning. Voor koolwaterstoffen geldt
vervolgens dat de vergunninghouder op grond van een mijnbouwovereenkomst
met Energie Beheer Nederland B.V. (EBN) een percentage van de
gewonnen stoffen in eigendom aan EBN moet overdragen.

Bij een (dreigend) faillissement kan de houder die leveringshandeling
niet zonder meer uitvoeren. Om te voorkomen dat EBN (en daarmee de
Nederlandse staat, die voor 100% aandeelhouder is van EBN) in dat geval
inkomsten misloopt, voorziet het wetsvoorstel in een wijziging van
artikel 3, tweede lid, en artikel 143, vierde lid, van de Mijnbouwwet.
Daardoor verkrijgt EBN het haar toekomende percentage van de eigendom
van gewonnen koolwaterstoffen rechtstreeks.

Omdat de Nederlandse staat op grond van artikel 3, eerste lid, van de
Mijnbouwwet tot het moment van winning eigenaar van de delfstoffen is,
roept de voorgestelde aanpassing van het tweede lid van dat artikel geen
vragen op.

De situatie waarop artikel 143, vierde lid, van de Mijnbouwwet ziet, is
echter anders. In dat artikellid is geregeld dat, in afwijking van
artikel 3, de houder van een voor de invoering van de Mijnbouwwet
verleende concessie eigenaar is van de mijn waarop de concessie
betrekking heeft, en dus van de in die mijn aanwezige delfstoffen.
Voorgesteld wordt dit artikellid te wijzigen in die zin dat ook in deze
situatie een eigendomsoverdracht aan EBN wettelijk wordt vastgelegd.
Deze wijziging behoeft nadere uitleg. 

Uit de toelichting blijkt dat in sommige gevallen contractueel al was
bepaald dat de concessiehouder verplicht is aan EBN een percentage van
de delfstoffen over te dragen. De toelichting gaat echter niet in op
concessies waarin de eigendomsoverdracht nog niet (contractueel) was
geregeld. De Afdeling wijst er op dat, mochten zich dergelijke situaties
bij lopende concessies voordoen, de voorgestelde maatregel een inbreuk
op het eigendomsrecht oplevert en dus een rechtvaardiging behoeft. 

De Afdeling adviseert om hierop in de toelichting alsnog in te gaan.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal
opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden
voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt
ingediend. 

De vice-president van de Raad van State,

	Artikel I, onderdeel F, van het wetsvoorstel.

	Bevoegd om te beslissen over omzetting zijn de Minister van
Infrastructuur en Waterstaat, respectievelijk de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, in overeenstemming met de
Minister van EZK.

	Bijvoorbeeld op grond van de Wet natuurbescherming.

	Artikel I, onderdelen G en H, van het wetsvoorstel.

	Artikel I, onderdeel M, van het wetsvoorstel.

	Artikel I, onderdeel J, van het wetsvoorstel.

	Een voorkomen dat vanwege omvang en productiviteit en afstand tot
bestaande infrastructuur niet rendabel te exploiteren is.

	Kamerstukken II 2008/09, 31 479, nr. 6, p. 5-6.

	Beschouwing van de Afdeling advisering van de Raad van State van
30 oktober 2019 over het Klimaatplan (W18.19.0301/IV), bijlage bij
Kamerstukken II 2019/20, 32 813, nr. 406.

	In dat verband moet Nederland het bewijs leveren dat de investering
zonder de steun niet zou zijn gedaan. Vergelijk punt 39 van het besluit
van de Europese Commissie van 20 juli 2010 (Steunmaatregel N 718/2009
– Nederland), over de goedkeuring van de huidige investeringsaftrek.

	Op grond van het huidige artikel 68a van de Mijnbouwwet moet het gaan
om een voorkomen aan de zeezijde.

	Elk mijnbouwwerk dat verankerd is in of aanwezig is boven de bodem van
een oppervlaktewater is een mijnbouwinstallatie (artikel 1, eerste lid,
onder o, van de Mijnbouwwet) en onder oppervlaktewater vallen ook
binnenwateren.

	Kamerstukken II 2017/18, 33 529, nr. 469, p. 7. In de kamerbrief heeft
de minister verklaard dat de nieuwe regeling van de investeringsaftrek
uitsluitend betrekking zou hebben op opsporing en winning op de
Noordzee, zodat geen afbreuk zou worden gedaan aan voor het Waddengebied
per 1 januari 2017 in de Mijnbouwwet opgenomen restricties voor
opsporings- en winningsactiviteiten.

	Artikel 3, eerste lid, van de Mijnbouwwet.

	Artikel 3, tweede lid, van de Mijnbouwwet.

	Houders van een winningsvergunning voor koolwaterstoffen zijn op grond
van artikel 93, eerste lid, van de Mijnbouwwet verplicht een
mijnbouwovereenkomst met EBN te sluiten. Op grond van artikel 94, tweede
lid, onder a, moet in die overeenkomst worden geregeld dat de houder de
gewonnen koolwaterstoffen voor 40% in eigendom aan EBN overdraagt.

	Artikel I, onderdelen B en P, van het wetsvoorstel.

	Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.

  PAGE  5 

........................................................................
...........

AAN DE KONING