Preview document (🔗 origineel)

---

No.W01.20.0036/I 's-Gravenhage, 17 juni 2020

...................................................................................

Bij Kabinetsmissive van 20 februari 2020, no.2020000369, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de Minister-President, de Minister van Algemene Zaken, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet strekkende tot invoering van behandeling in verenigde vergadering van de tweede lezing van veranderingen in de Grondwet, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel regelt dat de tweede lezing van een voorstel tot herziening van de Grondwet voortaan in de verenigde vergadering der Staten-Generaal wordt behandeld. Dit voorkomt volgens de regering dat een beperkte minderheid van de Eerste Kamer een grondwetswijziging verhindert die gesteund wordt door een grote meerderheid van de Tweede Kamer die direct gekozen is in verkiezingen die mede tot doel hebben om kiezersinvloed op die grondwetswijziging mogelijk te maken.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert af te zien van de voorgestelde wijziging van de grondwetsherzieningsprocedure tenzij de noodzaak en de toegevoegde waarde daarvan alsnog kunnen worden gemotiveerd. Voorts gaat zij in op de samenhangende Grondwetsbepalingen en de samenloopbepaling. In verband met deze opmerkingen dient het wetsvoorstel nader te worden overwogen.

1. Voorgeschiedenis

De positie van de Eerste Kamer bij de tweede lezing van een grondwetsherziening is in het verleden meerdere malen aan de orde geweest. Deze kwam aan de orde bij de voorstellen tot wijziging van de Grondwet van de commissie Cals/Donner.¹ De regering kwam naar aanleiding van het rapport van de commissie met het voorstel om de Eerste Kamer helemaal geen rol meer te geven in de tweede lezing van de grondwetsherzieningsprocedure.² Voor dit voorstel bestond toen onvoldoende draagvlak in beide Kamers.³

Vervolgens stelde de genoemde staatscommissie voor om de tweede lezing in de verenigde vergadering te laten behandelen. Hierbij was relevant dat de commissie tegelijkertijd ook voorstelde om de Eerste Kamer rechtstreeks te laten kiezen. Omdat beide kamers in dat geval op gelijke wijze representatief zouden zijn en zich – behoudens de mogelijkheid van splitsing – zouden moeten beperken tot aanneming of verwerping van het voorstel zoals het daar ligt, zag de staatscommissie geen grond meer de kamers afzonderlijk te laten beslissen. Bij handhaving van de huidige, indirecte wijze van verkiezing van de Eerste Kamer, stelde de staatscommissie voor vast te houden aan het bestaande stelsel van beslissing door de afzonderlijke kamers. In dat geval immers zou bij beslissing in verenigde vergadering zich het bezwaar voordoen dat een zelfde gewicht zou worden toegekend aan de stemmen van Kamerleden die ten aanzien van de aanhangige grondwetsherziening niet gelijkelijk representatief moeten worden geacht.⁴

De regering was geen voorstander van de behandeling in de verenigde vergadering. Zij stelde:

“Aan het vereiste van een versterkte meerderheid is inherent dat een minderheid over het lot van een herzieningsontwerp kan beslissen. Dit is evenzeer het geval bij behandeling in een verenigde vergadering als bij behandeling door de Tweede en de Eerste Kamer afzonderlijk. Weliswaar is het mogelijk dat in een verenigde vergadering het boven een derde liggende aantal tegenstemmen van Eerste Kamerleden gecompenseerd wordt door het boven twee derden liggende aantal vóórstemmen van Tweede Kamerleden. Evenzeer is echter denkbaar dat door het toedoen van stemmen van Eerste Kamerleden een ontwerp in de verenigde vergadering niet de vereiste meerderheid haalt, terwijl diezelfde Eerste Kamerleden, geconfronteerd met een door de Tweede Kamer met een meerderheid van meer dan twee derden aangenomen ontwerp, het niet op een verwerping zouden hebben doen aankomen. Men mag er naar onze mening niet zonder meer vanuit gaan dat een tegenstem van een Eerste Kamerlid in een verenigde vergadering ook een tegenstem in een afzonderlijk beslissende Eerste Kamer zou zijn. De specifieke positie van de Eerste Kamer als kamer van heroverweging komt immers in een verenigde vergadering niet tot haar recht.”⁵

Sindsdien zijn verschillende alternatieven voorgesteld met betrekking tot de rol van de Eerste Kamer bij de tweede lezing, zoals het afschaffen van de tweede lezing, het instellen van een speciale Grondwetskamer of het genoemde uitsluitend behandelen van de tweede lezing door de Tweede Kamer. Deze kregen echter nooit voldoende steun, zoals ook in de toelichting wordt gesteld. Bij al deze voorstellen was steeds de balans tussen beide Kamers in het wetgevingsproces in zijn algemeenheid en het grondwetsherzieningsproces in het bijzonder in discussie.⁶ Recentelijk adviseerde de staatscommissie Parlementair stelsel in haar eindrapport om de tweede lezing in een verenigde vergadering te behandelen.⁷ Over dit voorstel is al enkele malen gediscussieerd in beide Kamers.⁸

Voorts is ook de aard van de verenigde vergadering als zodanig bij de grondwetsherziening van 1983 aan de orde geweest. De Grondwet regelt dat bij een verenigde vergadering de kamers als één worden beschouwd.⁹ Het is niet aan de kamers zelf om te besluiten wanneer zij dit doen; de Grondwet noemt de gevallen waarin dit van toepassing is. Het gaat daarbij met name om aangelegenheden die betrekking hebben op de Koning en de erfopvolging, waaronder het goedkeuren van huwelijken door de Koning en vermoedelijke troonopvolgers en de inhuldiging van een nieuwe Koning.¹⁰ Ook een oorlogsverklaring moet in de verenigde vergadering worden gedaan.¹¹ Daarnaast is er jaarlijks een zitting van de verenigde vergadering op Prinsjesdag en zijn er enkele bijzondere bijeenkomsten geweest, bijvoorbeeld voor de herdenking van overleden koninginnen en hun echtgenoten¹² en andere bijzondere momenten.¹³ Ten slotte is een enkele maal een (voormalige) regeringsleider ontvangen door de verenigde vergadering.¹⁴

De grondwetgever heeft in 1983 voor de vraag wat wel en niet in de verenigde vergadering moet worden besproken en besloten als criterium gehanteerd dat dit dient te geschieden indien de aard van de aangelegenheid zodanig is dat het ongewenst zou zijn indien de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal tot onderling afwijkende besluiten daaromtrent zouden komen.¹⁵ Daarbij is uitdrukkelijk de vraag aan de orde geweest of een tweede lezing niet in de verenigde vergadering zou moeten worden behandeld. De regering overwoog destijds:

“dat in het hier te lande bestaande tweekamerstelsel van het instituut van de verenigde vergadering niet dan in zeer uitzonderlijke gevallen gebruik dient te worden gemaakt. Tot die gevallen rekenen wij niet de behandeling in tweede lezing van een voorstel tot grondwetsherziening. De specifieke voorwaarden, die een afwijking van de normaal te bewandelen weg van een gescheiden behandeling door de beide Kamers zouden kunnen rechtvaardigen, achten wij hier niet aanwezig.”¹⁶

2. Motivering wetsvoorstel

a. Evenwicht in het grondwettelijk stelsel

In de grondwettelijke procedure die van toepassing is op de behandeling van en besluitvorming over wetten en grondwetswijzigingen zijn vanuit de historie (zie hiervoor punt 1) checks and balances verankerd, gericht op een evenwichtige verdeling en uitoefening van bevoegdheden. Daarbij is het in Nederland bestaande tweekamerstelsel van belang. In dit stelsel is in de Grondwet een balans gezocht tussen regering, Tweede en Eerste Kamer. In die balans is mede met het oog op een zorgvuldige besluitvorming een bijzondere rol weggelegd voor de Eerste Kamer als kamer van heroverweging.¹⁷

De in de Grondwet vastgelegde verhouding tussen regering, Tweede en Eerste Kamer is regelmatig onderwerp van debat. Met het wetsvoorstel is dat debat opnieuw aan de orde. Het verschuift de balans tussen Tweede en Eerste Kamer waardoor het zwaartepunt bij het wijzigen van de Grondwet feitelijk meer bij de (leden van de) Tweede Kamer komt te liggen. Een verandering in genoemde verhouding is staatsrechtelijk niet onmogelijk en kan vanuit bepaalde gezichtspunten ook worden bepleit. Dat neemt niet weg dat een grondwetswijziging als de onderhavige, deugdelijk gemotiveerd moet worden. In de toelichting dient op grond van een grondige afweging van alle relevante aspecten en gezichtspunten op overtuigende wijze te worden gemotiveerd waarom een wijziging in de genoemde balans nodig is en hoe de voorgestelde wijziging uitpakt in het staatsrechtelijk stelsel als geheel.

b. Motivering aanpassing evenwicht

Blijkens de toelichting is het motief voor het neerleggen van de tweede lezing bij de verenigde vergadering in het bijzonder gelegen in de wens te voorkomen dat een beperkte minderheid van de senatoren een wijziging, die gesteund wordt door een meerderheid van de Eerste Kamer en een ruime meerderheid van de Tweede Kamer, verhindert. De toelichting stelt dat dit rechtstreeks ingaat tegen een van de bedoelingen van de tweede lezing, namelijk het faciliteren van volksinvloed via een verplichte, tussenliggende Tweede Kamerverkiezing. Dit maakt de Eerste Kamer als instituut kwetsbaar voor kritiek, aldus de toelichting.¹⁸

Op grond van de huidige wijzigingsprocedure voor de Grondwet is inherent dat een minderheid in tweede lezing over het lot van een voorstel tot grondwetswijziging kan beslissen. Dit is een weerslag van het hierboven genoemde evenwicht tussen de verschillende actoren in het grondwetswijzigingsproces. De toelichting motiveert niet goed waarom dit evenwicht gelet op de gedachtevorming die daaromtrent in het verleden heeft plaatsgevonden en de argumenten die destijds zijn gewisseld (zie hiervoor punt 1 en 2a), thans moet worden heroverwogen. Daaruit blijkt dat het in het wetsvoorstel gekozen perspectief, zoals de toelichting ook erkent, slechts één van de perspectieven is die aan de orde zijn. In de motivering zou in dat licht bezien meer aandacht moeten worden besteed aan de waarborgfunctie die de grondwetgever tot nu heeft toegekend aan de Eerste Kamer, onder meer als het gaat om staatrechtelijke kwesties, en waarom de betekenis van die waarborgfunctie in de huidige tijd anders moet worden gewogen.¹⁹

c. Onderscheiden rollen Tweede en Eerste Kamer

In samenhang met het voorgaande dient in de afweging ook een rol te spelen dat, zoals ook tijdens de grondwetsherziening van 1983 aan de orde is geweest, de Eerste Kamer op een andere wijze wordt verkozen dan de Tweede Kamer en dat dat een argument kan zijn om vast te houden aan besluitvorming door de afzonderlijke kamers. In die zin komen de te onderscheiden posities en rollen van de Tweede en Eerste Kamer in het geval de besluitvorming door de verenigde vergadering plaatsvindt, minder tot hun recht. In dat geval immers vinden beraadslaging en besluitvorming door de leden van de Tweede en Eerste Kamer gezamenlijk plaats en zal daardoor het met het tweekamerstelsel beoogde verschil tussen beide instituten en tussen de individuele leden daarvan, minder goed zichtbaar zijn.

Besluitvorming door de verenigde vergadering betekent tevens dat de uiteindelijke weging van het wetsvoorstel niet altijd in het voordeel van (de leden van) de Tweede Kamer hoeft uit te pakken. De regering heeft er destijds terecht op gewezen dat zeer wel denkbaar is dat in het nu voorgestelde stelsel door toedoen van stemmen van Eerste Kamerleden een wetsvoorstel in de verenigde vergadering niet de vereiste meerderheid haalt, terwijl diezelfde Eerste Kamerleden in de huidige procedure, geconfronteerd met een door de Tweede Kamer met twee derde meerderheid aangenomen voorstel, het niet op een verwerping zouden laten aankomen.

d. Aard van de verenigde vergadering

Het wetsvoorstel kent een nieuwe rol toe aan de verenigde vergadering. Zoals hiervoor opgemerkt heeft de grondwetgever bij de grondwetsherziening van 1983 overwogen dat de verenigde vergadering alleen een rol zou moeten spelen “indien de aard van de aangelegenheid zodanig is dat het ongewenst zou zijn indien de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal tot onderling afwijkende besluiten daaromtrent zouden komen”. De vraag of de behandeling van een voorstel tot grondwetswijziging in tweede lezing aan dat criterium voldoet, werd destijds ontkennend beantwoord. De toelichting gaat niet in op de vraag hoe het wetsvoorstel zich verhoudt tot dit standpunt en welke argumenten, gelet op het tijdens de grondwetsherziening van 1983 geformuleerde criterium, thans mogelijk tot een andere afweging nopen.

In dat verband merkt de Afdeling op dat het samenstel van de politieke partijen in beide kamers niet gelijk is. Zo zitten er partijen in de Tweede Kamer die niet in de Eerste Kamer zitten en andersom. Daarnaast kent elk van de Kamers zijn eigen dynamiek met een eigen gegroeide werkwijze van het (schriftelijk en mondeling) voorbereiden en behandelen van wetsvoorstellen via de bijzondere commissies en de plenaire vergadering, mede ook vanuit de verschillende grondwettelijke functies en bevoegdheden die elke Kamer afzonderlijk heeft. Dergelijke staatsrechtelijke conventies en vaste praktijken hebben zich in de context van een verenigde vergadering nog niet of nauwelijks kunnen ontwikkelen. De vraag is ook of dat wenselijk is en zou passen in het parlementaire bestel in Nederland.

e. Samenhang met andere voorstellen

Ten slotte is voor de beoordeling van het wetsvoorstel van belang dat op dit moment meerdere voorstellen worden overwogen die raken aan de grondwetsherzieningsprocedure, dan wel aan de positie van de Eerste Kamer binnen het tweekamerstelsel. De Afdeling wijst hierbij naar het voorstel om te bepalen welke Tweede Kamer een besluit neemt over de tweede lezing van een voorstel tot verandering in de Grondwet,²⁰ het voorstel om de wijze van verkiezing van de Eerste Kamer aan te passen en naar het door de Staatscommissie parlementair stelsel aanbevolen terugzendrecht voor de Eerste Kamer. Een kabinetsreactie met betrekking tot het laatstgenoemde voorstel wordt nog verwacht.²¹

Deze onderwerpen en de voorstellen die daarop betrekking hebben, raken aan het functioneren van het tweekamerstelsel en de samenstelling en positie van de Eerste Kamer daarbinnen. Dit roept de vraag op wat de samenhang is tussen enerzijds het onderhavige voorstel en anderzijds de andere, hiervoor genoemde (grond)wetswijzigingen die (mede) de positie van de Eerste Kamer betreffen. Het valt op dat de toelichting hier niet uitgebreid op ingaat, terwijl deze onderwerpen niet goed los van elkaar kunnen worden beoordeeld. Fundamentele veranderingen in het staatkundig bestel via grondwetswijziging moeten in samenhang worden bezien omdat sommige wijzigingen niet samengaan, terwijl anderen elkaar juist kunnen versterken.

Dit betekent niet dat elke wijziging van de Grondwet alleen kan worden doorgevoerd in het kader van een volledige herziening, maar wel dat steeds voldoende acht moet worden geslagen op onderlinge afhankelijkheden binnen het stelsel. Dit geldt te meer ingeval diverse op elkaar inwerkende grondwetswijzigingen min of meer gelijktijdig in discussie zijn. Dat geldt in het bijzonder voor een mogelijk voorstel voor een terugzendrecht, dat immers een belangrijke wijziging van de bevoegdheden van de Eerste Kamer en van de verhoudingen binnen het tweekamerstelsel impliceert.

f. Conclusie

In het licht van het voorgaande schiet de toelichting aanzienlijk tekort. Dat neemt niet weg dat een wijziging van de positie van de Eerste Kamer en van de verhoudingen tussen regering, Tweede en Eerste Kamer staatsrechtelijk mogelijk is. Voor een daartoe strekkende grondwetswijziging is echter vanwege de fundamentele aard ervan, een veel bredere staatsrechtelijke beschouwing en weging (ook van andere mogelijke opties) noodzakelijk dan thans in de toelichting plaatsvindt.

De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande af te zien van de voorgestelde wijziging van de grondwetsherzieningsprocedure tenzij de noodzaak en opportuniteit daarvan alsnog overtuigend kunnen worden gemotiveerd.

Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op.

3. Samenhangende Grondwetsbepalingen

Het voorstel ziet alleen op aanpassing van artikel 137 van de Grondwet, dat ziet op de procedure voor aanpassing van de Grondwet. De Afdeling wijst erop dat er naast deze procedure ook andere bepalingen zijn in het constitutionele recht die materieel kunnen leiden tot een aanpassing van de Grondwet. Dit is het geval bij artikel 91, derde lid, dat ziet op de goedkeuring van verdragen die afwijken van de Grondwet. Omdat verdragen op grond van artikel 93 van de Grondwet direct kunnen doorwerken in de Nederlandse rechtsorde kan met de goedkeuring van een verdrag dat van de Grondwet afwijkt de materiele inhoud van de Grondwet worden aangepast. Artikel 91, derde lid, van de Grondwet schrijft daarom voor dat dergelijke verdragen door beide kamers alleen kunnen worden goedgekeurd met een twee derden meerderheid van het aantal uitgebrachte stemmen.

Een vergelijkbare situatie doet zich voor indien na afronding van een wijziging van de Grondwet onder toepassing van artikel 138, eerste lid, onder a, van de Grondwet andere (niet in het voorstel tot wijziging opgenomen) bepalingen van de Grondwet in overeenstemming worden gebracht met de aangenomen wijzigingen. Ook daarbij is sprake van aanpassing van de Grondwet buiten de procedure van artikel 137 om en ook daar schrijft de Grondwet voor dat dergelijke aanpassingen door de beide Kamers met twee derden meerderheid moeten worden aanvaard.

In deze gevallen geldt net als nu op grond van de huidige tekst van artikel 137 Grondwet dat een kleine minderheid in de Eerste Kamer de voorstellen kan tegenhouden terwijl er in de Tweede Kamer een grote meerderheid voor is. Daarmee lijken de argumenten die in de toelichting worden gegeven voor de voorgestelde aanpassing van artikel 137 Grondwet ook hiervoor te gelden. De toelichting gaat hier niet op in.

De Afdeling adviseert alsnog te motiveren waarom deze artikelen niet worden aangepast, dan wel het voorstel aan te vullen.

4. Samenloopbepaling

Er is bij de Tweede Kamer een ander wetsvoorstel aanhangig dat artikel 137 van de Grondwet wijzigt. Het gaat daarbij om het voorstel waarin wordt bepaald welke Tweede Kamer een besluit moet nemen over de tweede lezing.²² Dit betekent dat het wenselijk is om de samenloop tussen deze twee voorstellen te regelen. In het voorliggende voorstel gebeurt dat zowel in het derde lid van het op grond van artikel III van het voorstel op te nemen additionele artikel IV als in artikel IV van het voorstel. Het op te nemen additionele artikel IV regelt verder in de eerste twee leden geen samenloop, maar een uitgestelde werking van het voorstel voor lopende grondwetsherzieningen en voor wijzigingen van het Statuut.

De verhouding tussen de verschillende leden van het op te nemen additionele artikel IV en de verhouding tussen de artikelen III en IV van het voorstel, die beide zien op de samenloop is lastig te doorgronden. Ook is de werkingsduur van de verschillende onderdelen van het additionele artikel IV verschillend, van het eerste lid deze duur beperkt, van het tweede lid hangt dit af van de tijd die nodig is om te komen tot aanpassing van het Statuut en van het derde lid het moment van inwerkingtreding van het andere voorstel dat ziet op de aanpassing van artikel 137 van de Grondwet. Om die reden zou overwogen kunnen worden om het additionele artikel IV te beperken tot de gevallen van uitgestelde werking uit het eerste en tweede lid. Daarnaast zou een apart additioneel artikel kunnen worden opgenomen dat ziet op de samenloop met het andere grondwetsvoorstel dat artikel 137 van de Grondwet wijzigt.

De Afdeling adviseert hierop in de toelichting in te gaan dan wel het voorstel aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen, tenzij het is aangepast.


De vice-president van de Raad van State,

---

1. Zie onder meer Kamerstukken II 1973/74, 12944, nr. 2, p. 5.↩︎

2. Kamerstukken II 1973/74, 12944 nr. 2.↩︎

3. Zie ook Parlementaire tweekamerstelsels, een internationale vergelijking, E.C. Drexhage, 2014.↩︎

4. Kamerstukken II 1976/77,14213, nrs. 1-5, p. 8.↩︎

5. Kamerstukken II 1976/77, 14213, nr. 9, p. 3.↩︎

6. Zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 1996/97, 21427, nr. 164, Kamerstukken II 1999/2000, 26976, nr. 1, Kamerstukken II 2007/08, 30184, nr. 19, Kamerstukken 2009/10, 31570, nr. 14, Handelingen II 2013/14, p.5, item 4-52 en Kamerstukken I 2014/15, 34000, C.↩︎

7. Eindrapport van de staatscommissie parlementair stelsel (Lage drempels, hoge dijken, democratie en rechtsstaat in balans), Kamerstuk 34430, nr. 9, p. 313–314.↩︎

8. Zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 2019/20, 34430, nr. 12 en Handelingen I 2019/20, 4 februari 2020, 19-6, 1-90.↩︎

9. Artikel 51, vierde lid.↩︎

10. Zie bijvoorbeeld de artikelen 28, 29, 30, 32 en 34.↩︎

11. Artikel 96, eerste lid, van de Grondwet.↩︎

12. Prins Claus, Prinses Juliana en Prins Bernhard↩︎

13. Onder meer de herdenking van 500 jaar Staten-Generaal, het 25-jarig regeringsjubileum van koningin Beatrix en recent de viering van 200 jaar Tweede en Eerste Kamer in Den Haag.↩︎

14. Bijvoorbeeld Winston Churchill op 9 mei 1946 en de toenmalige eerste ministers van Zuid Afrika en Canada in 1946 respectievelijk 1947.↩︎

15. Kamerstukken II 1980/81, 16034, nr. 9, p. 11.↩︎

16. Kamerstukken II 1976/77, 14213, nr. 9, p. 3.↩︎

17. Uitgebreider P.P.T. Bovend’Eert, H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse parlement, Deventer 2017, p. 31 e.v. met vele literatuurverwijzingen.↩︎

18. Toelichting, algemeen deel, paragraaf 2.↩︎

19. P.P.T. Bovend’Eert, H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse parlement, Deventer 2017, p. 32. In deze optiek moet de Eerste Kamer waken tegen de waan van de dag en overijlde besluitvorming.↩︎

20. Kamerstukken II 2019/20, 35419.↩︎

21. Kamerstukken I 2018/19, 34430, nr. F, p. 6.↩︎

22. Kamerstukken II 2019/20, 35419.↩︎