Preview document (🔗 origineel)

---

No.W04.20.0079/I/K 's-Gravenhage, 3 juni 2020

...................................................................................

Bij Kabinetsmissive van 3 april 2020, no.2020000673, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van rijkswet tot wijziging van de Paspoortwet in verband met de uitvoering van Verordening (EU) 2019/1157 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 betreffende de versterking van de beveiliging van identiteitskaarten van burgers van de Unie en van verblijfsdocumenten afgegeven aan burgers van de Unie en hun familieleden die hun recht van vrij verkeer uitoefenen (PbEU 2019, L 188) (Wet uitvoering verordening identiteitskaarten), met memorie van toelichting.

Dit wetsvoorstel geeft uitvoering aan Verordening (EU) 2019/1157. Deze verordening scherpt de veiligheidseisen aan voor nationale identiteitskaarten en verblijfsdocumenten voor burgers van de Europese Unie en hun familieleden. Het doel is de aanzienlijke verschillen tussen de beveiligingsniveaus van de door lidstaten afgegeven documenten op te heffen en fraude met deze documenten te doen afnemen. Dit is nodig om bedreigingen voor de interne veiligheid van de Unie, met name vanwege terrorisme en grensoverschrijdende criminaliteit, te voorkomen.

De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk maakt opmerkingen over het toepassingsgebied van Verordening (EU) 2019/1157 en het ontbreken van de transponeringstabel. Daarnaast acht zij een verduidelijking van de toelichting wenselijk voor wat betreft de mogelijkheden voor personen met een beperking om een identiteitsbewijs aan te vragen. Tot slot vindt zij een aanvulling van de toelichting wenselijk ten aanzien van de toepasbaarheid van de verordening in de Caribische openbare lichamen. In verband hiermee is aanpassing wenselijk van de toelichting, en waar nodig van het wetsvoorstel.

1. Toepassingsgebied van Verordening (EU) 2019/1157

Dit wetsvoorstel geeft uitvoering aan de verordening, voor zover het (procedures omtrent) identiteitskaarten betreft. De verordening stelt echter ook eisen aan verblijfsdocumenten voor burgers van de Unie en verblijfskaarten voor familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten.

De Afdeling realiseert zich dat uitvoering op dit punt niet op het terrein van de paspoortregelgeving ligt. Toch adviseert zij de regering in de inleiding van de toelichting kort in te gaan op de uitvoering van de verordening.

2. Transponeringstabel

De toelichting bevat geen transponeringstabel. De Afdeling wijst erop dat de Aanwijzingen voor de regelgeving het opnemen van een transponeringstabel in de toelichting voorschrijven bij implementatie van bindende EU-rechtshandelingen.¹ Hieronder vallen ook verordeningen. Voor de kenbaarheid van de uitvoeringsregelgeving is het van belang dat de regering aangeeft of de rechtstreekse toepasselijkheid van een verordening volstaat, of dat er uitvoering nodig is in de Nederlandse rechtsorde, of de rechtsorde van het Koninkrijk. Van dit laatste kan sprake zijn als met een verordening strijdige regelgeving dient te worden aangepast of ingetrokken, of als een verordening eist dat er een autoriteit wordt aangewezen. Ook verschaft een transponeringstabel inzicht in hoe de regering omgaat met eventuele beleidsruimte die een verordening biedt. Verordening 2019/1157 bevat op een aantal punten beleidsruimte, wat het toevoegen van een transponeringstabel nog belangrijker maakt.²

De Afdeling adviseert in licht van het voorgaande een transponeringstabel in de toelichting op te nemen.

3. Toegankelijkheid van aanvraagprocedure Nederlandse identiteitskaart

Op dit moment geldt als uitgangspunt dat de burger die een Nederlandse identiteitskaart aanvraagt, voor de autoriteit verschijnt die bevoegd is de aanvraag in ontvangst te nemen.³ Een uitzondering is mogelijk voor personen van wie dat om zwaarwegende redenen niet gevergd kan worden, onder de voorwaarde dat de autoriteit van oordeel is dat op een andere wijze voldoende zekerheid verkregen kan worden over identiteit, nationaliteit en verblijfstitel van de aanvrager. Bij zwaarwegende redenen kan gedacht worden aan invaliditeit of bedlegerigheid door ziekte.⁴

Volgens de toelichting laat Verordening 2019/1157 niet langer toe dat de huidige uitzondering wordt gemaakt en wordt deze daarom geschrapt.⁵ In de toelichting wordt echter eveneens aangekondigd dat bij de aanpassing van lagere regelgeving de mogelijkheden worden onderzocht tot huisbezoek door de autoriteiten indien een persoon vanwege ziekte niet in staat is om naar de aanvraaglocatie toe te komen.⁶ De vraag rijst daarbij of het schrappen van de uitzondering op wetsniveau, zoals hierboven omschreven is, noodzakelijk is. Gezien het belang van een toegankelijke aanvraagprocedure, is het wenselijk dat de wet expliciteert dat er een mogelijkheid tot huisbezoek bestaat (bijvoorbeeld in bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te bepalen gevallen).

De Afdeling adviseert dit punt te verduidelijken en daarbij ook aan te geven hoe een zo toegankelijk mogelijk aanvraagproces wordt verwezenlijkt.⁷

4. Toepassing in de Caribische delen van het Koninkrijk

Binnenkort wordt het mogelijk om in de Caribische landen en op Bonaire, Sint Eustatius en Saba een Nederlandse identiteitskaart aan te vragen.⁸ De Afdeling maakt in dat kader enkele opmerkingen over de toepassing van de verordening op het Caribische deel van het Koninkrijk. Het betreft in het bijzonder de bescherming van persoonsgegevens en de procedure rond het verzamelen van biometrische gegevens.⁹

a. Toepasbaarheid verordening en AVG op de openbare lichamen

Volgens de regering hoeven “de autoriteiten op de eilanden zelf niet te voldoen aan het Europees recht”.¹⁰ De eisen die Verordening 2019/1157 stelt ten aanzien van het aanvraagproces en het verzamelen van biometrische gegevens, zijn inderdaad niet rechtstreeks van toepassing als de autoriteiten in de Caribische landen en openbare lichamen de lokale identiteitskaarten uitgeven. Dat laat onverlet dat wanneer in de Caribische delen van het Koninkrijk (Europees-) Nederlandse identiteitskaarten worden uitgegeven, hierbij aan de eisen van de verordening moet worden voldaan.

Uit de toelichting begrijpt de Afdeling dat de eisen uit de verordening ook worden neergelegd in de paspoortregelgeving (naar het zich laat aannemen in de paspoortuitvoeringsregeling). Aangezien de paspoortregelgeving in het hele Koninkrijk geldt zouden de eisen uit de verordening van overeenkomstige toepassing worden op iedere autoriteit die Nederlandse identiteitskaarten afgeeft en de aanvraag daartoe in ontvangst neemt.¹¹

De Afdeling gaat er vanuit dat de eisen uit de verordening rechtstreeks gelden voor alle (Europees-) Nederlandse autoriteiten. Daaronder valt ook de Nederlandse vertegenwoordiging in de Caribische landen, welke zal worden aangewezen als bevoegde autoriteit.¹²

Ten aanzien van de openbare lichamen roept de toelichting, alsmede paragraaf 5.3 (uitwerking privacykader Caribisch Nederland) een aantal vragen op. Het betreft vragen over de bevoegde autoriteit in de openbare lichamen (i), het overschrijfverbod (ii) en toepassing van het juiste privacykader (iii)

i. Bevoegde autoriteit

Op Bonaire, Sint Eustatius en Saba is de gezaghebber bevoegd om aanvragen in ontvangst te nemen.¹³ Op dit proces is de verordening niet rechtstreeks van toepassing. Immers, de gezaghebber is ingevolge de WolBES een orgaan van het openbaar lichaam, wat Europeesrechtelijk de LGO-status heeft.¹⁴

Gezien dit feit vraagt de Afdeling zich af of het aanwijzen van de Rijksvertegenwoordiger als bevoegde autoriteit niet te verkiezen zou zijn. Deze is immers met name verantwoording schuldig aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en kan waarschijnlijk beschouwd worden als een Europees-Nederlandse autoriteit, waarop de verordening van toepassing is.

ii. Het overschrijfverbod

Indien de bevoegdheid tot het in ontvangst nemen van aanvragen bij de gezaghebber blijft berusten, dan moet de regering waarborgen dat aan de eisen van de verordening wordt voldaan. Blijkens de toelichting is de regering voornemens deze eisen over te nemen in de paspoortregelgeving. Aangezien deze regelgeving van toepassing is op het gehele Koninkrijk staat dit voorstel op gespannen voet met het overschrijfverbod dat geldt voor Europese verordeningen, die immers rechtstreeks toepasselijk zijn op de Europees-Nederlandse autoriteiten.¹⁵

iii. Toepassing van bepalingen uit de AVG

Indien de bevoegdheid tot het in ontvangst nemen van aanvragen bij de gezaghebber blijft berusten, dan moet hiervoor het juiste privacykader gelden. De verordening schrijft expliciet voor dat procedures verlopen volgens de AVG. Aangezien de AVG, zoals ook aangegeven in de toelichting, niet rechtstreeks van toepassing is in de openbare lichamen, moet dit op een andere wijze bewerkstelligd worden.

Volgens de toelichting worden deze eisen neergelegd in de paspoortregelgeving, wat wederom de vraag over het overschrijfverbod oproept (zie onderdeel ii).¹⁶ Daarnaast staat in de toelichting dat bij het opstellen van lagere regelgeving acht wordt geslagen op de privacykaders uit de Wet bescherming persoonsgegevens BES.¹⁷ Aangezien de verordening expliciet aangeeft dat de AVG van toepassing is, moet worden verzekerd dat de procedures rond aanvraag van Nederlandse identiteitskaarten conform de AVG worden uitgevoerd.

iv. Conclusie

De Afdeling adviseert op de genoemde punten in de toelichting in te gaan en waar nodig het voorstel aan te passen.

b. Betrokkenheid Commissie toezicht bescherming persoonsgegevens BES

Bij de uitvoering van de verordening zullen persoonsgegevens worden verwerkt. Op grond van de Wet bescherming persoonsgegevens BES kan de minister de Commissie toezicht bescherming persoonsgegevens BES om advies vragen over regelgeving die geheel of voor een belangrijk deel betrekking heeft op de verwerking van persoonsgegevens in de openbare lichamen.¹⁸ In de toelichting wordt echter niet vermeld of de Commissie om advies is gevraagd en, zo nee, waarom niet.

De Afdeling adviseert hier in de toelichting op in te gaan.

5. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel van rijkswet en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel van rijkswet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend en aan de Staten van Aruba, die van Curaçao en aan van Sint Maarten wordt overlegd.


De vice-president van de Raad van State van het Koninkrijk,

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk betreffende no.W04.20.0079/I

• In paragraaf 4 van de toelichting toevoegen dat de mogelijkheid om buiten het land Nederland een identiteitskaart aan te vragen relatief nieuw is en met recente wijziging van de Paspoortwet is geopend. (Stb. 2020, 104).

---

1. Aanwijzing 9.12. Zie ook onderdeel 2.7.2 van de Handleiding Wetgeving en Europa.↩︎

2. Zie artikel 3, zevende lid en achtste lid, artikel 4, eerste lid, en artikel 6 van de verordening.↩︎

3. Artikel 28, derde lid, Paspoortwet.↩︎

4. Zie ook Kamerstukken II 2007/08, 31324 (R1844), nr.3, p. 43.↩︎

5. Toelichting, p. 8↩︎

6. Toelichting, p. 11↩︎

7. Zie in dit verband ook artikel 18, eerste lid, onder b, van het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap.↩︎

8. Artikelen 16 en 26 Paspoortwet na inwerkingtreding van Stb. 2020, 104.↩︎

9. Artikelen en 10 en 11 van de verordening.↩︎

10. Toelichting, p. 9↩︎

11. Toelichting, p. 9↩︎

12. Zie artikel 26, vierde lid, jo eerste lid, onder e, van de Paspoortwet (ingevolge Stb. 2020, 104 en p. 15 van de toelichting.↩︎

13. Artikel 26, vierde lid, jo eerste lid, onder c, van de Paspoortwet (ingevolge Stb. 2020, 104).↩︎

14. Artikel 5 WolBES.↩︎

15. Zie o.a. HvJ EG, 7 februari 1973, C39/72 (Commissie t. Italië), Jur. 1973, p. 101.↩︎

16. Toelichting, p. 12.↩︎

17. Toelichting, p. 12.↩︎

18. Artikel 49 van de Wet bescherming persoonsgegevens BES.↩︎