Preview document (🔗 origineel)

---

No.W16.20.0428/II 's-Gravenhage, 10 maart 2021

...................................................................................

Bij Kabinetsmissive van 24 november 2020, no.2020002388, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister voor Rechtsbescherming, mede namens de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel tot wijziging van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek in verband met het veranderen van de voorwaarden voor wijziging van de vermelding van het geslacht in de akte van geboorte, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt ertoe de voorwaarden voor wijziging van de vermelding van het geslacht in de geboorteakte te versoepelen en de procedure te vereenvoudigen. Onder meer wordt voorgesteld de voorwaarde van een deskundigenverklaring te schrappen en de leeftijdsgrens van zestien jaar te laten vervallen.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft het belang van de emancipatie van transgender personen. Zij maakt echter opmerkingen over de motivering van het voorstel de voornoemde voorwaarden te laten vervallen. In verband daarmee is aanpassing van de toelichting en zo nodig het voorstel wenselijk.

1. Achtergrond en inhoud van het voorstel

Sinds 1985 is het volgens de Transgenderwet voor transgender personen mogelijk om hun geslachtsaanduiding te wijzigen in de geboorteakte. Daar werden destijds verschillende eisen aan gesteld, zoals aanpassing van het lichaam aan het gewenste geslacht en sterilisatie. Voor de wijziging was bovendien een rechterlijke beoordeling vereist. Deze vereisten zijn geschrapt met de wijziging van de Transgenderwet in 2014.

De thans geldende Transgenderwet 2014¹ vereist voor de aanpassing van geslachtsregistratie in de geboorteakte dat de betreffende persoon zestien jaar of ouder is en is voorgelicht over de juridische gevolgen van de wijziging. Bovendien dient de betreffende persoon te beschikken over een deskundigenverklaring van een arts of psycholoog waaruit blijkt dat de duurzame overtuiging bestaat tot het andere geslacht te behoren. Wanneer aan het voornoemde is voldaan, voegt de ambtenaar van de burgerlijke stand een latere vermelding van wijziging van het geslacht toe aan de akte van geboorte.²

Drie jaar na inwerkingtreding is de Transgenderwet 2014 geëvalueerd.³ Uit de evaluatie blijkt dat de wet duidelijk in een behoefte voorziet. Er blijken echter ook bezwaren te bestaan tegen de huidige regeling. Die bezwaren betreffen hoofdzakelijk de deskundigenverklaring en de minimumleeftijd van zestien jaar. De deskundigenverklaring wordt door transgender personen ervaren als een inbreuk op het zelfbeschikkingsrecht. Bovendien stellen zorgverleners dat de duurzame overtuiging van iemand om tot het andere geslacht te behoren, zoals de wet nu vereist, niet is vast te stellen. Belangenorganisaties en een deel van de ouders van transgenderkinderen pleiten daarnaast voor verlaging of afschaffing van de leeftijdsgrens, omdat sommige jongeren al voor hun zestiende jaar in een ander geslacht door het leven gaan.⁴

Uit het regeerakkoord volgt dat de positie van transgender personen uit een oogpunt van emancipatie een belangrijk aandachtspunt is van het kabinet.⁵ In het licht daarvan en naar aanleiding van de evaluatie wordt nu voorgesteld de voorwaarden voor wijziging van de vermelding van het geslacht in de geboorteakte te versoepelen en de procedure te vereenvoudigen.⁶ Bovendien sluit het voorstel aan op verschillende internationale ontwikkelingen op het gebied van wijziging van geslachtsregistratie.⁷

De belangrijkste wijzigingen die het voorstel beoogt aan te brengen in de huidige procedure zien op de gestelde voorwaarden dat de betreffende persoon dient te beschikken over een deskundigenverklaring en zestien jaar of ouder moet zijn. In de eerste plaats wordt voorgesteld om de minimumleeftijd voor de mogelijkheid van aanpassing van de geslachtsregistratie te laten vervallen. Daardoor wordt het ook voor kinderen jonger dan zestien jaar in beginsel mogelijk de vermelding van het geslacht te wijzigen. Daartoe dient wel een verzoek te worden gedaan aan de rechtbank (de kinderrechter). In deze procedure kan het kind, vertegenwoordigd door zijn wettelijke vertegenwoordiger, aangeven waarom het een wijziging van zijn geslachtsregistratie wenst. De rechterlijke tussenkomst waarborgt een balans tussen de gerechtvaardigde wens tot verruiming van de mogelijkheden tot wijziging van de geslachtsregistratie en de vanwege de jonge leeftijd van betrokkenen vereiste zorgvuldigheid, die de overheid richting het kind in acht heeft te nemen, aldus de toelichting.⁸

Een tweede wijziging die wordt voorgesteld is om de deskundigenverklaring te laten vervallen. In plaats daarvan wordt een procedure ingevoerd met een veranderde rol voor de ambtenaar van de burgerlijke stand. Volgens de regering is door een fasering van de procedure een zorgvuldig proces gewaarborgd en kunnen daardoor de doelen van de huidige deskundigenverklaring ook in de toekomstige situatie worden bereikt.⁹

De Afdeling onderschrijft het belang dat het kabinet hecht aan de emancipatie van transgender personen en aan het aan hen toekomende recht op zelfbeschikking. Tegelijkertijd geldt, zoals de regering in de toelichting erkent, dat het gaat om besluiten van een ingrijpend karakter en dat in verband daarmee een zorgvuldige procedure moet worden gewaarborgd.¹⁰ Dat geldt in het bijzonder voor minderjarigen. Op grond van het Kinderrechtenverdrag zijn de staten die partij zijn ertoe verplicht het kind te verzekeren van de bescherming en de zorg die nodig zijn voor zijn of haar welzijn en hiertoe alle passende wettelijke maatregelen te nemen.¹¹

Met het oog op deze algemene uitgangspunten maakt de Afdeling bij het voorstel de volgende opmerkingen.

2. Vervallen leeftijdsgrens

In de huidige wet is de minimumleeftijd voor wijziging van de geslachtsregistratie in de geboorteakte zestien jaar. Hiervoor is destijds aansluiting gezocht bij de Wet inzake de Geneeskundige Behandelingsovereenkomst. Daarin is bepaald dat minderjarigen van zestien jaar en ouder bekwaam zijn overeenkomsten aan te gaan inzake geneeskundige behandelingen ten behoeve van zichzelf.¹² Het wijzigen van de geslachtsregistratie werd met het oog op de ingrijpendheid daarvan gezien als een min of meer vergelijkbare beslissing. Ook is daarbij betrokken dat jongeren vanaf zestien jaar kunnen starten met, gedeeltelijk onomkeerbare, medische behandelingen met cross-sekshormonen.¹³

Het hiervoor genoemde evaluatierapport laat zien dat de meningen over de bestaande minimumleeftijd verdeeld zijn.¹⁴ Belangenorganisaties en een deel van de ouders pleiten voor verlaging of afschaffing van deze leeftijdsgrens, omdat sommige jongeren al voor hun zestiende jaar in een ander geslacht door het leven gaan.¹⁵ In de toelichting wordt aangegeven dat het niet corresponderen van de geslachtsregistratie met de beleefde genderidentiteit als lastig wordt ervaren door de betrokkenen, onder meer gelet op de identificatieplicht en de verkrijging van diploma’s.¹⁶

De evaluatie laat evenwel ook zien dat deskundigen van genderklinieken kritisch zijn over het loslaten van de minimumleeftijd. Beslissingen over het wijzigen van het (juridisch) geslacht kunnen worden beschouwd als bijzonder belangrijk voor een kind met ingrijpende gevolgen voor het verdere leven.¹⁷ Uit onderzoek blijkt dat van alle minderjarigen die een genderkliniek bezoeken naar schatting slechts zo’n 20% uiteindelijk het geslacht verandert. Voor genderdeskundigen is dit reden voor behoedzaamheid.¹⁸

De zorg bij deze deskundigen lijkt vooral te zijn dat kinderen die vroegtijdig hun geslacht wijzigen, het moeilijker kunnen vinden om terug te komen op hun besluit. Met een minimumleeftijd wordt een drempel opgeworpen tegen ondoordachte, overhaaste geslachtswijziging.¹⁹ De deskundigen zijn over het algemeen ook voor behoud van de thans geldende minimumleeftijd van zestien jaar. Dit is volgens de deskundigen een leeftijd waarop minderjarigen in een fase komen waarop zij doorgaans steeds beter in staat zijn om bewuste keuzes te maken. Bovendien wordt zestien jaar ook in sociaal opzicht gezien als een goede leeftijd, zo wordt in de evaluatie vermeld.²⁰

De Afdeling merkt op dat het aanpassen van de geslachtsregistratie blijkens ook de evaluatie gezien wordt als een verstrekkende handeling met voor het kind ingrijpende gevolgen en dat deskundigen daarom in het algemeen voorstander zijn van behoud van de wettelijke minimumleeftijd van zestien jaar. Gelet daarop wordt in de toelichting niet deugdelijk gemotiveerd waarom het loslaten van deze leeftijdsgrens noodzakelijk en verantwoord is. De enkele omstandigheid dat de betrokkenen de situatie als ‘lastig’ kunnen ervaren is daarvoor ontoereikend. Dat volgens het voorstel voor deze categorie de rechter een oordeel moet geven, doet daaraan niet af. Voor het loslaten van een eerder noodzakelijk geachte en met het oog op de rechtszekerheid duidelijke regeling dient een zelfstandige, dragende motivering te worden gegeven waarin het oordeel van deskundigen expliciet wordt meegewogen. In de toelichting ontbreekt deze.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel op dit punt dragend te motiveren en zo nodig het voorstel aan te passen.

3. Vervallen deskundigenverklaring

Voor het wijzigen van de vermelding van het geslacht in de geboorteakte is thans een deskundigenverklaring van een arts of een psycholoog vereist.²¹ Deze toetst de wilsbekwaamheid van betrokkene en de duurzaamheid van de wens tot wijziging.²² Deze geeft daarbij voorlichting omtrent de reikwijdte en betekenis van de wens tot het andere geslacht te behoren.²³ Bij de invoering van de deskundigenverklaring heeft de regering aangegeven dat de verklaring erop gericht is om vast te stellen dat de wens om tot het andere geslacht te behoren niet voortkomt uit een psychiatrische stoornis. Daarnaast is de verklaring van groot belang, zo betoogde de regering destijds, om onomstotelijk vast te kunnen stellen dat geen twijfel bestaat over de blijvende overtuiging tot het andere geslacht te behoren.²⁴

Uit de evaluatie van de huidige wet blijkt dat een grote meerderheid van de transgender personen meent dat de deskundigenverklaring inbreuk maakt op het zelfbeschikkingsrecht.²⁵ Uit de evaluatie komt verder naar voren dat genderdeskundigen ambivalente gedachten hebben over het nut van de deskundigenverklaring in geval van volwassen transgenders. Deskundigen kunnen vaststellen of mensen begrijpen wat hen wordt verteld over de gevolgen van hun keuzes en of er redenen zijn om te twijfelen aan hun overtuiging. Zij kunnen blijkens de evaluatie echter geen garanties geven over de duurzaamheid van de overtuiging, omdat genderdysforie ook een wisselende identiteit met zich mee kan brengen.²⁶ De onderzoekers van het evaluatierapport concluderen op grond van deze bevindingen dat er onder transgender personen, ouders van genderkinderen, deskundigen en ambtenaren van de burgerlijke stand een aanzienlijke consensus lijkt te zijn dat de deskundigenverklaring, in ieder geval voor meerderjarigen, kan vervallen.²⁷

Het voorstel tot aanpassing van de procedure voor de wijziging van de geslachtsregistratie is op deze bevindingen gebaseerd. De voorgestelde procedure bestaat uit twee stappen. Eerst stelt de betrokkene de ambtenaar van de burgerlijke stand schriftelijk in kennis van zijn wens tot wijziging van de geslachtsregistratie. Na vier tot twaalf weken kan de betrokkene zijn kennisgeving in persoon bij de ambtenaar van de burgerlijke stand bevestigen. Op dat moment voert de ambtenaar van de burgerlijke stand een reguliere identiteitscontrole uit en beoordeelt hij, zoals ook nu al het geval is, de wilsbekwaamheid van de betrokkene. Vervolgens wijzigt hij de registratie van het geslacht.²⁸ Door deze fasering in de tijd ontstaat er voor de betrokkene gelegenheid voor nadere reflectie. Zoals reeds opgemerkt, kunnen in de visie van de regering op deze wijze de doelen van de huidige deskundigenverklaring ook in de toekomst worden bereikt.²⁹

De Afdeling vraagt zich af of, zoals de regering aanneemt, de wilsbekwaamheid van de betrokkene en de duurzaamheid van de wens tot wijziging op een toereikende wijze geacht kunnen worden vast te staan op grond van de enkele omstandigheid dat de wens van de betrokkene binnen de genoemde periode van vier tot twaalf weken niet is veranderd. Daarbij is van belang dat de ambtenaar van de burgerlijke stand zich geen inhoudelijk oordeel vormt. Van een inhoudelijk oordeel is wel sprake in de bestaande procedure. Zelfs indien deskundigen geen garanties kunnen geven over de duurzaamheid van de overtuiging van de betrokkene, kunnen zij blijkens de evaluatie wel vaststellen of mensen begrijpen wat hen wordt verteld over de gevolgen van hun keuzes en of er redenen zijn om te twijfelen aan hun overtuiging.

Uit de toelichting blijkt niet hoe de betekenis van het laatstgenoemde element is gewogen en waarom in dat licht bezien de voorgestelde procedure bij de ambtenaar van de burgerlijke stand – waarin dat element geheel of in elk geval grotendeels ontbreekt – de voorkeur heeft. In dat kader gaat de toelichting ook voorbij aan de voorlichtingsfunctie van het gesprek met de deskundige. Deze geeft aan de betrokkene voorlichting omtrent de reikwijdte en betekenis van de wens tot het andere geslacht te behoren. In het voorstel wordt hier geen alternatief voor geboden of gemotiveerd waarom wettelijke waarborging daarvan niet meer noodzakelijk is. Ten slotte laat de toelichting onbesproken waarom de deskundigenverklaring ook dient te vervallen voor minderjarigen van zestien en zeventien jaar.³⁰ De bezwaren van de deskundigen tegen de deskundigenverklaring die naar voren zijn gekomen in de evaluatie zien immers vooral op de deskundigenverklaring bij meerderjarigen.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en zo nodig het voorstel aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.


De vice-president van de Raad van State,

---

1. Wet van 18 december 2013 tot wijziging van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek en de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens in verband met het wijzigen van de voorwaarden voor en de bevoegdheid ter zake van wijziging van de vermelding van het geslacht in de akte van geboorte, Stb. 2014, 1.↩︎

2. Artikel 1:28 e.v. BW.↩︎

3. M. van den Brink en D. Snaathorst, ‘Recht doen aan genderidentiteit. Evaluatie drie jaar transgenderwet in Nederland 2014–2017’, Utrecht: Universiteit Utrecht 2017 (hierna: evaluatierapport 2017).↩︎

4. Toelichting, algemeen deel, paragraaf 2.↩︎

5. Kamerstukken II 2017/18, 34700, nr. 34, bijlage: ‘Vertrouwen in de toekomst, Regeerakkoord 2017-2021’, p. 10.↩︎

6. Toelichting, algemeen deel, paragrafen 1 en 3.↩︎

7. Toelichting, algemeen deel, paragraaf 7.↩︎

8. Toelichting, algemeen deel, paragraaf 4.↩︎

9. Toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.↩︎

10. Toelichting, algemeen deel, paragraaf 4.↩︎

11. Artikel 3, tweede lid, Verdrag inzake de rechten van het kind.↩︎

12. Artikel 7:447, eerste lid, Burgerlijk Wetboek.↩︎

13. Kamerstukken II 2011/12, 33351, nr. 3, p. 13-14 en Kamerstukken I 2013/14, 33351, C, p. 8 en 14-15.↩︎

14. Evaluatierapport 2017, p. 41-42 en 61-64.↩︎

15. Evaluatierapport 2017, p. 61-64 en 70-71. Zie ook Toelichting, algemeen deel, paragraaf 2.↩︎

16. Toelichting, algemeen deel, paragraaf 4. Zie ook Evaluatierapport 2017, p, 63-64 en 81-82.↩︎

17. Evaluatierapport 2017, p. 81.↩︎

18. Evaluatierapport 2017, p. 25, 30-31 en 81.↩︎

19. Evaluatierapport 2017, p. 30 en 81.↩︎

20. In dat verband wordt bijvoorbeeld gewezen op het behalen van diploma’s en een (brommer)rijbewijs (evaluatierapport 2017, p. 28). Overigens worden puberteitsremmers vaak al voor de leeftijd van zestien jaar verstrekt, waardoor jongeren een langere onderzoeks- en bedenktijd hebben (evaluatierapport 2017, p. 62).↩︎

21. Zij worden aangewezen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur (artikel 1:28a BW). Zie het Besluit aanwijzing deskundigen transgenders, Stb. 2014, 222. Het betreft artsen en psychologen die verbonden zijn aan het Kennis- en Zorgcentrum voor genderdysforie van het VUmc, het Genderteam van het UMCG of het Genderteam van het LUMC. Ook andere artsen of psychologen dan die van de genoemde expertisecentra kunnen worden aangewezen als deskundigen (artikel 1 Besluit aanwijzing deskundigen transgenders). Hiervoor is vereist dat de arts of psycholoog BIG-geregistreerd is, ten minste een jaar werkervaring heeft in de transgenderzorg en een deskundigentraining bij het VUmc heeft gevolgd. Zie de Aanwijzing ‘Deskundige transgenders’.↩︎

22. Kamerstukken II 2011/12, 33351, nr. 3, p. 3 en Kamerstukken I, 2013-2014, 33351, C, p. 7. In het Protocol ‘Deskundigen transgenders’ zijn de vaardigheden waarover een deskundige moet beschikken vastgelegd, waaronder het kunnen beoordelen van de weloverwogenheid van de wens tot wijziging van de geslachtsaanduiding en de duurzaamheid van deze wens. Zie het Protocol ‘Deskundigen transgenders (artikel 28a van boek 1 van het Burgerlijk Wetboek)’, 2014, p.1.↩︎

23. Artikel 1:28a, tweede lid, BW.↩︎

24. Kamerstukken II 2011/12, 33351, nr. 4, p. 8. Het nader rapport volgde op het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 4 mei 2012 over het voorstel van wet tot wijziging van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek in verband met het wijzigen van de voorwaarden voor wijziging van de vermelding van het geslacht in de akte van geboorte (W03.12.0085/II), Kamerstukken II 2011/12, 33351, nr. 4.↩︎

25. Evaluatierapport 2017, p. 39, 69 en 75.↩︎

26. Evaluatierapport 2017, p. 25, 54-55 en 77.↩︎

27. Evaluatierapport 2017, p. 59.↩︎

28. Toelichting, algemeen deel, paragrafen 3 en 8. Een inhoudelijke beoordeling door de ambtenaar van de burgerlijke stand ontbreekt aldus.↩︎

29. Toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.↩︎

30. Voorgesteld wordt dat minderjarigen onder de zestien jaar een verzoek doen aan de rechtbank.↩︎