Preview document (🔗 origineel)

---

No.W12.08.0526/III	's-Gravenhage, 30 januari 2009

Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 

3 december 2008 heeft de Tweede Kamer bij de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet van de leden Sap en
Van Gent tot wijziging van de Wet arbeid en zorg (Wet Langdurend
Zorgverlof), met memorie van toelichting.

Met het wetsvoorstel beogen de indieners de op dit moment bestaande
beperkingen bij het opnemen van langdurend zorgverlof weg te nemen. De
Raad van State maakt opmerkingen met betrekking tot de relatie tot de
zorgvrager, de aard van de zorgbehoefte, de wijze van financiering, de
arbeidsmarkt en het kabinetsbeleid.

1. Aanleiding voor het voorstel

Ingevolge het bestaande artikel 5:9 van de Wet arbeid en zorg
(langdurend zorgverlof) heeft de werknemer recht op verlof zonder behoud
van loon voor de verzorging van een persoon die levensbedreigend ziek
is, indien het betreft de echtgenoot, de geregistreerde of samenwonende
partner, een kind of pleegkind of een bloedverwant in de eerste graad. 

Omdat mantelzorgers zo veel mogelijk voor de arbeidsmarkt behouden
moeten blijven en zij eveneens onmisbaar zijn om de tekorten in de
professionele zorg op te vangen, moeten, zo blijkt uit de toelichting,
belemmeringen in de combinatie van mantelzorg en arbeid, ook in andere
situaties dan waarin het huidige artikel 5:9 voorziet, worden
weggenomen. 

Uit onderzoek blijkt dat bijna 12% van de werkende bevolking tussen de
25 en 65 jaar (1,5 miljoen mensen) voor een naaste zorgt. Ongeveer
750.000 mensen verlenen naast hun werk meer dan drie maanden achtereen
en meer dan acht uur per week zorg. Eén op de vijf mantelzorgers heeft
geen of minder betaald werk vanwege mantelzorg. Van de mantelzorgers
onder de 65 krijgt 19% te maken met inkomensderving.   

Het verbeteren van de mogelijkheden voor het combineren van arbeid en
zorg wordt door de initiatiefnemers bepleit in het kader van het zoveel
mogelijk behouden van arbeidsparticipatie en sluit tegelijk aan bij de
erkenning van het belang van mantelzorg. De vraag kan gesteld worden of
het huidige instrumentarium wel voldoende is toegesneden op de
toenemende behoefte aan flexibele combinatiemogelijkheden. Ook het
kabinet onderkent deze problematiek.   

De Raad zal zijn advies toespitsen op enige aspecten van de voorgestelde
vormgeving van het langdurend zorgverlof. Hij is van oordeel dat een
aantal elementen onvoldoende aandacht krijgt in het voorstel. Deze
betreffen in het bijzonder het ontbreken van een afbakening van de kring
van de te verzorgen personen en van de aard van de te verlenen zorg, de
aard van de zorgbehoefte binnen het stelsel van zorgverlofvormen en de
wijze van financiering. 

2. Relatie tot de zorgvrager

a. De kring van de te verzorgen personen

Het voorgestelde artikel 5:9 kent het recht op verlof toe voor de
verzorging van een persoon, zonder tevens aan te geven dat deze persoon
in een bepaalde relatie tot de werknemer moet staan. Daarmee komt het
geldende vereiste van verwantschap (echtgenoot, partner, kind of ouder)
te vervallen.

De toelichting wijst op het toenemend aantal alleenstaanden, waardoor
het steeds vaker voorkomt dat zorg verleend wordt door vrienden, zonder
dat sprake is van een familierelatie. 

De voorwaarde dat er sprake moet zijn van zorg voor verwanten, zoals het
geldende artikel 5:9 voorschrijft, betekent dat alleen een recht op
verlof bestaat in die gevallen. De Raad onderkent dat het stelsel op dit
punt beperkt is, nu bijvoorbeeld geen recht op verlof bestaat voor de
verzorging van een huisgenoot, broer of zus, of bevriende relatie,
terwijl de morele noodzaak om deze bij te staan voor de werknemer van
gelijk gewicht kan zijn als in het geval van zorg voor een familielid.

Bij de thans geldende verlofregelingen is de specifieke betrokkenheid
van de werknemer jegens de zorgvrager weloverwogen centraal gesteld,
hetgeen met dit voorstel wordt doorbroken. Verruiming van de kring van
rechthebbenden is, gelet op ontwikkelingen in relatiepatronen in onze
samenleving, een onderwerp dat aandacht verdient. De Raad is van oordeel
dat een eventuele verruiming van de kring van personen zodanig moet vorm
krijgen dat een weloverwogen begrenzing wordt aangebracht, die objectief
vastgesteld kan worden. In het voorgestelde artikel 5:9 wordt de kring
van personen echter niet afgebakend. Dit heeft gevolgen voor de mate
waarin een beroep gedaan kan worden op het recht op langdurend
zorgverlof, en daarmee voor de beheersing van de gevolgen van het
voorstel.           

In dit verband wijst de Raad nog op het volgende. 

b. De aard van de te verlenen zorg.

De toelichting legt sterk de nadruk op het verlenen van mantelzorg, maar
dit is niet terug te vinden in de tekst van artikel 5:9. Dit kan met
zich brengen dat ook anderen dan mantelzorgers, zoals vrijwilligers, in
aanmerking kunnen komen voor zorgverlof.

Artikel 1, eerste lid, onderdeel b, van de Wet maatschappelijke
ondersteuning omschrijft mantelzorg als volgt: langdurige zorg die niet
in het kader van een hulpverlenend beroep wordt geboden aan een
hulpbehoevende door personen uit diens directe omgeving, waarbij
zorgverlening rechtstreeks voortvloeit uit de sociale relatie en de
gebruikelijke zorg van huisgenoten voor elkaar overstijgt. 

Mede gelet op de onderscheiden positie van een mantelzorger en een
vrijwilliger acht de Raad het van belang dat de wet voorziet in een
nauwkeurige begrenzing van de aard van de te verlenen zorg.  

De Raad adviseert de relatie van de werknemer jegens de zorgvrager te
begrenzen op een wijze die objectief vastgesteld kan worden en waarbij
de aard van de te verlenen zorg betrekking heeft op mantelzorg.  

3. Aard van de zorgbehoefte

Met het voorstel wordt aan het bestaande artikel 5:9 toegevoegd dat de
verzorging ook kan betreffen een persoon die chronisch of langdurig ziek
is. De ziekte behoefte derhalve niet uitsluitend levensbedreigend te
zijn. 

De Raad wijst er op dat de geldende verlofregelingen bedoeld zijn om
gedurende een korte tijd vermindering van betaalde arbeid mogelijk te
maken. Zorgverlof voorziet in die zin per definitie in een tijdelijke
oplossing. Daarmee wordt voorkomen dat structurele aanpassingen moeten
worden getroffen voor zaken die van voorbijgaande aard zijn:  het
zorgverlof is niet bedoeld een structurele oplossing te bieden voor de
combinatie van arbeid en zorg. Bij het verzorgen van iemand die
chronisch of langdurend ziek is, is in beginsel echter geen sprake van
een tijdelijk, maar van een structureel probleem.  

De keuze om voor deze zorgbehoeften een oplossing te zoeken binnen het
stelsel van zorgverlofvormen staat op gespannen voet met opzet en
bedoeling van deze verlofvormen, nu niet valt uit te sluiten dat met
inachtneming van artikel 5:10 van de Wet arbeid en zorg (dat niet
gewijzigd wordt) in opeenvolgende perioden van 12 maanden deze vorm van
zorgverlof opgenomen kan worden.  

De Raad adviseert in te gaan op de verenigbaarheid van het voorstel met
het thans bestaande stelsel van verlofvormen.

    

4. Wijze van financiering

Blijkens de door de indieners voorgestelde tekst van artikel 5:9 is de
zinsnede "zonder behoud van loon" achterwege gelaten. Daaruit zou kunnen
worden afgeleid dat een loondoorbetalingsverplichting voor de werkgever
geldt. De wettekst en de toelichting bieden hierover echter geen
duidelijkheid.     

Het hoofdstuk van de toelichting dat betrekking heeft op de financiën
stelt dat het eerlijker is om de kosten van loondoorbetaling voor
rekening te laten komen van de overheid, de werkgevers en de werknemers
dan dat het inkomen van de mantelzorger terugloopt omdat hij genoodzaakt
is minder te gaan werken. Het wetsvoorstel bevat echter geen bepalingen
die daarin voorzien.  

In de Wet arbeid en zorg is met betrekking tot de verschillende
verlofvormen sprake van verschillende vormen van financiering: een
uitkering die wordt gefinancierd uit het Algemeen Werkloosheidsfonds,
doorbetaling van loon door de werkgever of onbetaald verlof. De
volledige loondoorbetalingsverplichting geldt nu in de eerste plaats
voor verlofvormen waarbij het verlof van korte duur is: kraamverlof en
calamiteiten- en ander kort verzuimverlof. Verder geldt de
loondoorbetalingsverplichting voor het kortdurend zorgverlof (van
maximaal twee weken). In verband met de loondoorbetalingsverplichting
voor het kortdurend zorgverlof zijn bij de invoering van de Wet arbeid
en zorg compenserende maatregelen genomen, zodat de kosten uiteindelijk
min of meer evenredig worden verdeeld over de overheid, de werknemers en
de werkgevers.

De Raad wijst er op dat de keuze voor elke financieringsvorm een
dragende motivering vereist, waarbij inzicht gegeven zal moeten worden
in de gevolgen van de voorgestelde aanpassing. Zo moet onder ogen worden
gezien dat bekostiging door de werkgever stimulerend kan werken op
gebruik, en dus kan leiden tot hogere kosten voor de werkgever. 

In dit verband vraagt de Raad ook aandacht voor de relatie met artikel
8.14c Wet inkomstenbelasting 2001, zoals voorgesteld in artikel II van
het wetsvoorstel. Dit artikel regelt de betaling van het zorgverlof,
waarbij aangesloten wordt bij de ouderschapsverlofkorting, bedoeld in
artikel 8.14b Wet inkomstenbelasting 2001. 

Indien het de bedoeling is dat de betaling van het langdurend zorgverlof
ten laste komt van de werkgever bestaat aan artikel II geen behoefte.
Een dubbele vergoeding kan niet bedoeld zijn. 

Indien aan het toekennen van een vergoeding wordt vastgehouden, zal de
Wet arbeid en zorg duidelijkheid moeten verschaffen over de vraag welk
deel van de inkomstenderving voor rekening komt van de overheid, de
werkgever en de betrokken werknemer.

De Raad adviseert de wijze van financiering te verhelderen en de keuze
mede in het licht van de daaruit voorvloeiende gevolgen dragend te
motiveren. 

5. Arbeidsmarkt     

Het voorstel kan ertoe leiden dat een veel grotere groep werknemers dan
onder de geldende regeling aanspraak kan gaan maken op verlof gedurende
een lange tijd. In de toelichting is niet in beeld gebracht, hoe de
belangen van werkgevers en andere werknemers hierin zijn gewogen.

De Raad adviseert in de toelichting op hier op in te gaan. 

6. Kabinetsbeleid

Bij brief van 19 november 2008 heeft de minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid aan de Tweede Kamer de beleidsverkenning modernisering
regelingen voor verlof en arbeidstijden doen toekomen. In deze
beleidsnotitie stelt het kabinet aan de orde op welke wijze de
mogelijkheden kunnen worden verbeterd voor het combineren van arbeid en
zorg. Bij de beoordeling van het huidige kader van wettelijke
verlofmogelijkheden en arbeidstijden wordt uitgegaan van een aantal
randvoorwaarden, zoals de rol van de overheid om kaders te stellen om
belangen van werknemer en werkgever te waarborgen, ruimte om maatwerk te
bieden, en het feit dat een nieuw stelsel niet mag leiden tot meer
gebruik van verlof of hogere kosten voor werkgevers of overheid.

Verder wordt het bevorderen van de combinatie van arbeid en zorg gezien
tegen de achtergrond van het stimuleren van mensen tot (meer)
arbeidsdeelname.

Daarbij is de vraag onder ogen gezien of de bestaande verlofregelingen
geen aanpassing behoeven. Deze  regelingen blijken door hun opzet
onvoldoende tegemoet te komen aan de behoefte aan verlof die werknemers
kunnen hebben.

Daarom heeft het kabinet de vraag aan de orde gesteld of aan het stelsel
van regelingen voor zorgverlof niet op een andere wijze vorm moet worden
gegeven, ten einde deze regelingen beter aan hun doelstelling te laten
beantwoorden.

Verdere uitbreiding met specifieke verlofvormen wordt echter niet als
optie gezien, omdat daardoor het systeem steeds minder overzichtelijk
wordt, terwijl zo'n uitbreiding vragen oproept op het punt van
afbakening, en geen oplossing biedt voor andere, nog niet geregelde,
zorgverlofvormen.

De Raad geeft in overweging in de toelichting in te gaan op de
verhouding van het voorstel tot de kabinetsinitiatieven, en op de
noodzaak om op die initiatieven vooruit te lopen.

7. 	Voor een redactionele kanttekening verwijst de Raad naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Vice-President van de Raad van State,Bijlage bij het advies van de
Raad van State betreffende no.W12.08.0526/III met een redactionele
kanttekening die de Raad in overweging geeft.

De considerans is onduidelijk en is niet in overeenstemming met de
strekking van het wetsvoorstel (het voorzien in langdurend zorgverlof
met behoud van loon ten behoeve van mantelzorgers).  

 	Mantelzorg en arbeid, Expertisecentrum Informele Zorg; M. Souren,
Mantelzorgers maken weinig gebruik van verlofregelingen,
Sociaal-economische trends, 2e kwartaal 2007, CBS; A.H. de Boer, R
Schellinghout en J.M. Timmermans, Mantelzorg in getallen, SCP, 2003.

 	Verwezen zij naar punt 6 van het advies.

 	Bij de totstandkoming van de wet is bijvoorbeeld de categorie van de
schoonouders niet opgenomen. 

 	Afgezien van de persoonlijke band met de persoon die verzorgd wordt,
wordt mantelzorg gekenmerkt door een hoge mate van onvermijdelijkheid,
een doorgaans grote intensiteit en langdurigheid en de noodzaak om –
vaak aanzienlijke – wijzigingen aan te brengen in het leven waaraan
men voorheen gewend was. Bij vrijwilligers gaat het meer om de gekozen
intrinsieke waarde van het vrijwilligerswerk, om het opdoen van ervaring
en het realiseren van persoonlijke ontplooiing (Kamerstukken II 2007/08,
30 169, nr. 11, blz. 4).

 	Kamerstukken II 2008/09, 31 071, nr. 13, blz. 9.

 	Kamerstukken II 2001/02, 28 467, nr. 3, blz. 4.

 	Artikel 5:10 regelt de duur van het verlof: gedurende 12 maanden zes
maal de arbeidsduur per week, op te nemen in een aaneengesloten periode
van ten hoogste twaalf weken.

 	Artikel 5:9 (langdurend verlof) spreekt van recht op verlof zonder
behoud van loon. De artikelen 4:1 (calamiteiten- en ander kort
verzuimverlof) en 4:2 (kraamverlof) spreken uitdrukkelijk van "met
behoud van loon", artikel 6:1 (ouderschapsverlof) spreekt van "zonder
behoud van loon".  Het kortdurend zorgverlof vermeldt niets, maar regelt
in artikel 5:6 een loondoorbetalingsverplichting tot 70% van het
minimumloon. Artikel 3:1 (zwangerschaps- en bevallingsverlof) vermeldt
niets, maar artikel 3:7 voorziet in het recht op uitkering;
Adoptieverlof zonder behoud van loon is geregeld in artikel 3:2, terwijl
artikel 3:9 het recht op uitkering regelt.

 	Deze loonbetaling is beperkt tot 70% van het premieloon.

 Kamerstukken II 2008/09, 31 071, nr. 13; toegezegd bij de behandeling
van het

	 initiatiefwetsvoorstel vaderverlof. Deze verkenning zal ter
consultatie worden

	 voorgelegd aan betrokken maatschappelijke organisaties, waaronder
werkgevers- en

	 werknemersorganisaties.

 Op basis van het onderzoeksrapport 'Gebruik en betekenis van
verlofregelingen' door het 

	 Bureau Bartels in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid  

	 (2008).

 PAGE    

  PAGE  6 

 PAGE   I 

AAN DE VOORZITTER VAN DE TWEEDE KAMER DER STATEN-GENERAAL

........................................................................
...........