Preview document (🔗 origineel)

---

No.W04.11.0392/I	's-Gravenhage, 22 december 2011

Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van
22 september 2011 heeft de Tweede Kamer bij de Afdeling advisering van
de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het Voorstel van wet
van het lid Van Klaveren tot het houden van een referendum over de
wenselijkheid van de invoering van een verbod op de bouw van minaretten
(Wet referendum minarettenverbod), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt tot het houden van een raadplegend referendum
waarin aan de kiezer de vraag wordt voorgelegd of deze voor of tegen een
verbod op de bouw van minaretten is. Het wetsvoorstel is ingegeven door
de overtuiging dat de Nederlandse samenleving aan het islamiseren is.
Een verbod op de bouw van nieuwe minaretten zou een middel zijn om de
islamisering tegen te gaan.

De Afdeling advisering maakt naar aanleiding van het voorstel
opmerkingen over raadplegende referenda in het algemeen en over de
verenigbaarheid van een algemeen verbod dat specifiek gericht is op de
bouw van minaretten met de rechtsstaat, in het bijzonder met het
discriminatieverbod en de vrijheid van godsdienst. De Afdeling verwijst
voor een rechtsvergelijkend onderzoek naar bijlage 1.

1.	Raadplegende referenda 

In het verleden heeft de Raad van State meerdere keren adviezen
uitgebracht over referenda. Aan de hand van die adviezen zal in
onderdeel a eerst het door de Afdeling gehanteerde beoordelingskader
worden geschetst met betrekking tot raadplegende referenda. Daarna zal
de Afdeling, in onderdeel b, het voorliggende wetsvoorstel daaraan
toetsen.

a.	beoordelingskader raadplegende referenda

In lijn met eerdere adviezen van de Raad over referenda in het algemeen
stelt de Afdeling voorop dat het in een democratie van belang is dat
burgers zich bij belangrijke politieke beslissingen betrokken voelen en
betrokken worden. Ze moeten van hun opvattingen kunnen doen blijken èn
gehoord worden. Het is echter, zoals de Raad eerder heeft opgemerkt, de
vraag of in een vertegenwoordigende democratie raadplegende referenda
– referenda, uitgeschreven op initiatief van de regering of de
Staten-Generaal, en waarvan de uitslag niet bindend is – daarvoor het
meest geschikte instrument zijn.

De Grondwet staat er niet aan in de weg dat de wetgever ad hoc een
besluit neemt tot het houden van een niet bindend referendum , mits hij
een bijzondere rechtvaardiging aanvoert voor het houden van dit
referendum. Het enkele precedent is voor het houden van een referendum
onvoldoende, omdat daarmee materieel een structurele
referendumvoorziening kan ontstaan. Ook moeten referenda niet verworden
tot legitimatiemiddel dat naar believen door bestuurders en
volksvertegenwoordigers  kan worden ingezet. Bij de afweging of voor het
houden van een niet bindend referendum een bijzondere rechtvaardiging
bestaat, dient tevens te worden nagegaan of na het referendum de
wetgever nog een afzonderlijke beslissing kan nemen. Wanneer de regering
of fracties in de Tweede Kamer te kennen geven de uitslag van het
referendum zonder meer te volgen, dan kan in die zin niet meer worden
gesproken over een niet bindend referendum. Tot slot is bij alle
referenda cruciaal of een heldere, eenduidige keuze kan worden
geformuleerd.

Eerder heeft de Raad er tevens op gewezen dat raadplegende referenda
onder omstandigheden een aantasting kunnen vormen van de
vertegenwoordigende democratie: voor zover zij worden uitgeschreven
omdat politici steun zouden willen verwerven voor een beslissing die zij
toch al willen nemen, of – omgekeerd – voor zover zij zich aan
moeilijke beslissingen zouden willen onttrekken. Een raadgevend
referendum dat gehouden wordt op  initiatief van  de burgers, kent dit
gevaar niet.

De Afdeling wijst er voorts op dat de wetgever, ondanks herhaaldelijke
pogingen, tot nog toe niet heeft gekozen voor het invoeren van een
structurele voorziening voor landelijke referenda, noch bindend, noch
niet bindend. Het enige landelijke referendum dat is gehouden, betrof
een raadplegend referendum over het Europese grondwettelijke verdrag.
Andere voorstellen die zien op het houden van een landelijk referendum
over een specifiek onderwerp zijn ofwel afgewezen, ofwel liggen al
langere tijd stil in het parlement. De Tijdelijke referendumwet, die het
mogelijk maakte dat burgers zelf over onderwerpen die zij als gewichtig
ervoeren, een referendum konden doen houden, heeft niet geleid tot een
nationaal referendum.

b.	toetsing van het voorliggende wetsvoorstel

In de toelichting wordt kort ingegaan op de vraag waarom het wenselijk
is   een referendum te houden over de invoering van een
minarettenverbod. In dat verband wordt verwezen naar peilingen, waaruit
blijkt dat er binnen de Nederlandse samenleving een grote drang bestaat
om over belangrijke politieke onderwerpen mee te beslissen door middel
van een referendum. Vervolgens wordt gesteld dat men, gezien de huidige
samenstelling van de Tweede Kamer en een peiling van 31 juli 2011 over
de invloed van de islam op het Westen, kan aannemen dat
islam-gerelateerde onderwerpen een gewichtige zaak zijn in het
Nederlands maatschappelijk debat. Daarna wordt verwezen naar het rapport
van de commissie-Biesheuvel uit 1985 over het raadplegende referendum en
het advies van de Raad van State over het voorstel van Wet Referendum
Europese Grondwet (Wrreg). 

De Afdeling wijst erop dat de Commissie-Biesheuvel in haar rapport de
voorkeur gaf aan een referendum dat voortkomt uit de bevolking. Ook de
Nationale Conventie gaf in 2006 aan weliswaar voorstander te zijn van
referenda, maar dan uitsluitend van referenda op grond van een
burgerinitiatief. In het geval een referendum geïnitieerd wordt door de
bevolking, voldoet dit aan de door de initiatiefnemer gestelde eis dat
het moet gaan om een onderwerp van voldoende gewicht. In het geval dat
de wetgever een referendum over een bepaald onderwerp aan de bevolking
voorlegt, is dit niet bij voorbaat aangetoond.

In dit verband wijst de Afdeling er tevens op dat de vergelijking met
het in Zwitserland gehouden referendum over een verbod op de bouw van
minaretten niet opgaat. Dat referendum  was namelijk niet een door de
wetgever uitgeschreven referendum, maar een referendum dat voortvloeide
uit een burgerinitiatief.

In het verlengde van de eerdere advisering door de Raad acht de Afdeling
het in de rede liggen dat terughoudend wordt omgegaan met het
voorschrijven van een referendum  door de wetgever. De noodzaak tot
terughoudendheid wordt daarnaast klemmender wanneer het de vraag is of
aan een door de bevolking tijdens het referendum aangegeven keuze
daadwerkelijk uitvoering kan worden gegeven door de wetgever. Een
referendum over een vraag waarop een bevestigend of ontkennend antwoord
in strijd zou zijn met het 'ius cogens' zou in geen enkel geval moeten
kunnen worden geïnitieerd door de wetgever. Zo zou bijvoorbeeld een
referendum over de invoering van slavernij zelfs in het geval dat een
grote meerderheid van de bevolking hiervoor zou zijn in strijd zijn met
het dwingende internationale recht, waardoor de wetgever geen gehoor zal
mogen geven aan deze wens van de bevolking.

Ook naast de onderwerpen die vallen onder het 'ius cogens' zijn er
onderwerpen waarbij het uitvoeren van de wens van de meerderheid in
strijd is met het constitutionele dan wel internationale recht waar
Nederland zich aan heeft verbonden. Met betrekking tot het voorliggende
wetsvoorstel kan in dit verband de vraag worden gesteld of het geven van
uitvoering aan een mogelijk positieve beantwoording van de voorliggende
vraag door de kiezers een onrechtmatige  aantasting zou kunnen opleveren
van het verbod op discriminatie en de vrijheid van godsdienst. De
Afdeling bespreekt zowel het verbod op discriminatie als de vrijheid van
godsdienst in relatie tot het voorstel in het navolgende. De Afdeling
wijst erop dat indien de wetgever geen uitvoering kan geven aan een
positief antwoord van de bevolking op een vraag die wordt voorgelegd in
een door de wetgever geïnitieerd referendum omdat uitvoering hiervan in
strijd zou zijn met internationale verdragen waarbij Nederland partij
is, of een inbreuk zou vormen op een in Nederland geldende
constitutionele norm, de legitimiteit van een dergelijk referendum op
voorhand kwestieus is. In een dergelijke situatie kan het voorleggen van
zo'n vraag ook een ernstige aantasting opleveren van de
geloofwaardigheid en daarmee de legitimiteit van de wetgever. Dit omdat 
de kiezers eerst wordt voorgehouden dat zij over een onderwerp inspraak
krijgen, terwijl al vooraf duidelijkheid bestaat over het feit dat met
een eventuele uitkomst niets gedaan zal kunnen worden. Deze vorm van
schijninspraak dient daarom vermeden te worden.

2.	Discriminatieverbod 

Artikel 1 van de Grondwet bevat in de eerste volzin het beginsel dat
gelijke gevallen gelijk moeten worden behandeld. Het tweede gedeelte van
dit artikel verbiedt discriminatie op grond van, onder meer, godsdienst.
Artikel 14 van het EVRM) behelst een verbod om te discrimineren in
verband met de uitoefening van de rechten die in het EVRM zijn
gegarandeerd. In het Twaalfde Protocol wordt dit recht uitgebreid tot
een verbod van discriminatie bij de uitoefening van bij wet toegekende
rechten en bij elk overheidshandelen. Artikel 26 Bupo bevat eveneens een
algemeen discriminatieverbod, maar laat het gelijkheidsbeginsel daaraan
voorafgaan: "Allen zijn gelijk voor de wet en hebben zonder
discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet". 

De Afdeling merkt op dat artikel 1 jo. artikel 6 van de Grondwet,
artikel 14 jo. artikel 9 van het EVRM en het Twaalfde Protocol bij het
EVRM en artikel 26 Bupo een aanspraak inhouden op gelijke behandeling
van godsdienstige en levensbeschouwelijke groeperingen. Daarnaast dienen
de godsdienstige en niet – godsdienstige levensovertuigingen gelijk te
worden behandeld. Met deze gelijke behandeling hangt samen de scheiding
tussen kerk en staat. Deze scheiding tussen kerk en staat houdt, onder
andere, in dat de staat geen voorrangsbehandeling mag geven aan een
bepaalde godsdienst of levensovertuiging, en zich dient te onthouden van
het nemen van maatregelen die voor het belijden van een bepaalde
godsdienst discriminatoir zijn. 

De Afdeling merkt op dat een relevant gegeven voor de beoordeling van de
verenigbaarheid van een verbod op de bouw van minaretten met het
discriminatieverbod is, dat dit bouwverbod zich doelbewust richt op een
bepaald type gebouwen dat kenmerkend is voor de gebedshuizen van een
specifieke religie, namelijk de islam. Bouwwerken die kenmerkend zijn
voor gebedshuizen van een andere religie, zoals bijvoorbeeld kerktorens
die bij christelijke kerken horen, worden daarentegen niet verboden.
Naar het oordeel van de Afdeling is hiermee sprake van een ongelijke
behandeling van vergelijkbare gevallen wegens godsdienst. 

Niet iedere ongelijke behandeling is echter aan te merken als
discriminatie. Discriminatie is een verboden onderscheid. Een verboden
onderscheid is een onderscheid waarvoor geen objectieve en redelijke
rechtvaardiging bestaat. Met betrekking tot een verbod op de bouw van
minaretten geldt dat de enige reden waarom zo'n verbod  is voorgesteld
de nauwe band met de islam is. Dit is, naar het oordeel van de Afdeling,
geen objectieve en redelijke rechtvaardiging in de zin van voornoemde
bepalingen en levert daarom een verboden onderscheid op grond van
godsdienst op. 

Een algemeen verbod dat specifiek gericht is op de bouw van minaretten
stuit naar het oordeel van de Afdeling op de grenzen van artikel 1 van
de Grondwet, artikel 14 EVRM, juncto artikel 9, artikel 1 van Protocol
No. 12 bij het EVRM en artikel 26 Bupo.  

3.	Vrijheid van godsdienst

a.	reikwijdte van de vrijheid van godsdienst

Terecht besteedt de toelichting aandacht aan de verenigbaarheid van het
algemene verbod op de bouw van minaretten met het recht op vrijheid van
godsdienst. Daarin wordt gesteld dat het verbod op het bouwen van
minaretten op geen enkele wijze de vrijheid van godsdienst beperkt,
omdat minaretten geen religieuze betekenis hebben in de zin van een
voorschrift of gebod, maar van oorsprong de politieke dominantie over de
niet-islamitische omgeving symboliseren. Er wordt gesteld, met andere
woorden, dat minaretten niet onder de reikwijdte van de vrijheid van
godsdienst van artikel 6 van de Grondwet en van artikel 9 EVRM vallen.
Tegelijkertijd wordt eerder in de toelichting gememoreerd dat minaretten
soms gebruikt worden voor de gebedsoproep. De Afdeling merkt hierover
het volgende op. 

De vrijheid van godsdienst beschermt niet alle handelingen die
geïnspireerd zijn door een bepaalde godsdienst of levensovertuiging. Om
aan te nemen dat een bepaalde gedraging valt binnen de reikwijdte en dus
bescherming van de vrijheid van godsdienst of levensovertuiging , dient
een nauw verband te bestaan tussen de handeling en de godsdienst of de
levensovertuiging zelf. De handeling moet daar duidelijk een uitdrukking
van zijn. Daartoe is niet vereist dat, zoals de initiatiefnemer lijkt te
stellen, de religieuze voorschriften een dergelijke handeling dwingend
voorschrijven. De oprichting en de inrichting van religieuze gebouwen
vallen in ieder geval onder de vrijheid van godsdienst. Bovendien geldt
bij de vaststelling van de reikwijdte van de vrijheid van godsdienst en
levensovertuiging het uitgangspunt dat de staat zich in beginsel dient
te onthouden van inmenging in  godsdienstige gedachtewisselingen  inzake
de inhoud en strekking van religieuze overtuigingen alsook de
redelijkheid of de rechtvaardigheid daarvan. 

De Afdeling is, gelet op het voorgaande, evenals de initiatiefnemer van
oordeel dat minaretten nauw verbonden zijn met de islam. Deze nauwe
verbondenheid met de Islam maakt een dergelijk bouwwerk immers tot een
minaret. Door de verbinding met de islam staat de minaret op één lijn
met vergelijkbare bouwwerken opgericht door aanhangers van andere
geloven, zoals een christelijke kerk(toren) of een boeddhistische
pagode. De initiatiefnemer onderkent dit ook. De initiatiefnemer is
voorstander van een minarettenverbod, juist gelet op het feit dat
minaretten bij uitstek een symbool van de islam zijn en daarmee, zoals
hij stelt, een teken van ‘de islamisering’ van de Nederlandse
samenleving. Dat de minarettenbouw niet expliciet wordt voorgeschreven
in de bronnen van de islam, doet daar niet aan af. Deze uiting dient dan
ook te worden beschouwd als een vorm van godsdienstig dan wel
levensbeschouwelijk belijden die valt binnen de reikwijdte van de
vrijheid van godsdienst en levensovertuiging. Dit geldt te meer daar
minaretten ook gebruikt worden, zij het niet altijd, om de gelovigen op
te roepen voor het gebed. De oproep tot het gebed en zo ook het
klokgelui vormen uitingen die bestreken worden door de vrijheid van
godsdienst. Ten slotte wijst de Afdeling op de nauwe verbondenheid van
een minaret met een islamitisch gebedshuis, oftewel moskee en op de
eenheid die beide islamitische bouwwerken vormen. De op- en inrichting
van gebedshuizen vallen, zoals eerder gesteld, onder de reikwijdte van
de vrijheid van godsdienst.  

De Afdeling is dan ook van oordeel dat de bouw van minaretten onder de
reikwijdte van de vrijheid van godsdienst valt. In het volgende
beoordeelt de Afdeling of een dergelijk verbod een geoorloofde beperking
vormt van  de vrijheid van godsdienst van artikel 6 van de Grondwet en
artikel 9 van het EVRM. 

b.	verenigbaarheid met artikel 6 van de Grondwet

Artikel 6, eerste lid, van de Grondwet waarborgt dat ieder het recht
heeft zijn godsdienst of levensovertuiging, individueel of in
gemeenschap met anderen, vrij te belijden, behoudens ieders
verantwoordelijkheid volgens de wet. Het tweede lid van dat artikel
bepaalt dat de wet ter zake van de uitoefening van dit recht buiten
gebouwen en besloten plaatsen  regels kan stellen ter bescherming van de
gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding van
wanordelijkheden.

Het eerste lid van artikel 6 van de Grondwet, waaronder het recht op het
oprichten en inrichten van religieuze gebouwen valt, bevat geen
doelvoorschriften die in acht genomen zouden moeten worden om dit recht
te kunnen beperken . De enige eis die dit artikellid stelt, is dat
eventuele beperkingen van dit recht door de formele wetgever plaats
moeten vinden. De Afdeling merkt evenwel op dat de grondwetgever met het
voorbehoud ‘behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet’
niet heeft beoogd aan te geven dat élke beperking, die aan dat formele
criterium voldoet, toelaatbaar is. De uitoefening van de in de Grondwet
beschermde grondrechten kan op basis van deze clausulering weliswaar
worden beperkt, maar mag niet geheel of nagenoeg geheel onmogelijk
worden gemaakt.

Naast het vereiste van beperking bij formele wet dienen materiële
maatstaven te worden aangelegd waaraan een rechtmatige beperking van
grondrechten moet voldoen.  Deze maatstaven vereisen een grondige
belangenafweging waarbij het belang van bescherming van het grondrecht
zwaar dient te wegen. Op deze wijze wordt voldaan aan het vereiste van
proportionaliteit en wordt voorkomen dat er niet een sfeer van 'freies
Ermessen' ontstaat waarin de eerbiediging van een grondwettelijk
grondrecht slechts op voet van gelijkwaardigheid tegenover andere
belangen wordt afgewogen.

Een totaal verbod op de bouw van minaretten, waar de toelichting zich op
concentreert, voldoet naar het oordeel van de Afdeling niet aan de
hierboven genoemde criteria. Uit de toelichting blijkt namelijk dat geen
enkele belangenafweging heeft plaatsgevonden tussen het belang van de
vrijheid van godsdienst en andere belangen. Hier wreekt zich dat de bouw
van minaretten  is aangemerkt als een handeling die op voorhand niet
onder de reikwijdte van de vrijheid van godsdienst valt en daarom geen
enkele bescherming geniet. Gelet hierop voldoet het verbod niet aan de
eis van proportionaliteit.

Een algemeen verbod dat specifiek gericht is op de bouw van minaretten
stuit naar het oordeel van de Afdeling echter op de grenzen van artikel
6, eerste lid, van de Grondwet.

c.	verenigbaarheid met artikel 9 EVRM

Artikel 9 EVRM beschermt de vrijheid van godsdienst en omvat mede "de
vrijheid hetzij alleen hetzij met anderen, zowel in het openbaar als
privé zijn godsdienst te belijden of overtuiging tot uitdrukking te
brengen in erediensten, in onderricht, in praktische toepassing ervan en
in het onderhouden van geboden en voorschriften." Het tweede lid van
artikel 9 EVRM bepaalt dat de vrijheid de godsdienst te belijden of
overtuiging tot uitdrukking te brengen aan geen andere beperkingen kan
worden onderworpen dan die bij de wet zijn voorzien en in een
democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de
openbare veiligheid, voor de bescherming van de openbare orde,
gezondheid of goede zeden of voor de bescherming van de rechten en
vrijheden van anderen. Bij de toetsing aan artikel 9 EVRM gaat het om de
vraag of er een dringende maatschappelijke behoefte bestaat voor de
getroffen maatregel. Bovendien moet de beperking in redelijke verhouding
staan tot het nagestreefde doel. Deze twee criteria moeten in onderling
verband worden bezien. 

In de toelichting bij het wetsvoorstel worden verschillende argumenten
aangevoerd om de door de initiatiefnemer gestelde noodzaak tot invoering
van een verbod op de bouw van minaretten te ondersteunen. Een dergelijk
verbod wordt aangemerkt als een noodzakelijk middel om drie belangen te
dienen, te weten 1) het tegengaan van de 'islamisering' van Nederland,
2) het beschermen van de joods-christelijke en humanistische cultuur en
3) het behouden van de traditioneel niet-islamitische identiteit van
dorpen en steden. 

c1.	het tegengaan van de 'islamisering' van Nederland

De voortschrijdende islamisering zou blijken uit, onder meer, het
bestaan van politiecellen met pijlen op de grond die de juiste
islamitische gebedsrichting aanwijzen, het feit dat islamitische
advocaten niet langer zouden hoeven op te staan voor de rechter, het
bestaan van tientallen islamitische onderwijsinstellingen, het feit dat
scholen soms dicht gaan op islamitische feestdagen, dat bij het
ministerie van Defensie halalmaaltijden worden aangeboden en het bestaan
van gescheiden inburgeringscursussen. Daarnaast worden antisemitisme en
anti-homogeweld (deze zijn in de ogen van de initiatiefnemer toegenomen)
toegeschreven aan de islam en wordt gewezen op de moord op een
opiniemaker. Een verbod op de bouw van minaretten, die de
initiatiefnemer bij uitstek als een symbool van de islam ziet, dient als
een middel om deze islamisering tegen te gaan.

c2.	het beschermen van de joods-christelijke en humanistische cultuur

De noodzaak van de bescherming van de joods-christelijke en
humanistische cultuur wordt beargumenteerd aan de hand van de gevaren
voor een open en vrije samenleving die de islam met zich mee zou
brengen. Gesteld wordt dat door de islam fundamentele waarden, zoals de
vrijheid van meningsuiting, de individuele vrijheid, de culturele
vrijheid de gelijkheid van man en vrouw, en van homo en hetero onder
druk komen te staan. Een verbod op de bouw van minaretten is een middel
om de islamisering tegen te gaan. De initiatiefnemer is van oordeel dat
de islamisering van Nederland een ongewenste ontwikkeling is en dat de
joods-christelijke en humanistische cultuur dienen te worden beschermd
tegen de islam. 

c3.	het behoud van traditioneel niet-islamitische identiteit van dorpen
en steden

De initiatiefnemer is van mening dat de traditioneel niet-islamitische
identiteit van dorpen en steden bedreigd wordt door de bouw van
minaretten. Moskeeën en minaretten zijn, zo stelt de initiatiefnemer,
bepalend voor de directe omgeving en het aangezicht van het landschap.
Omdat de minaretten op symbolische wijze de aanwezigheid van de islam
uitdrukken en de islam niet past in de joods-christelijke traditie van
Nederland, dient de bouw van minaretten te worden verboden.

Uit de argumenten die worden gebruikt ter rechtvaardiging van het verbod
op de bouw van minaretten blijkt dat het niet de minaretten zijn die een
probleem vormen. Wat als probleem wordt ervaren, is de islam zelf.
Voorgesteld wordt bepaalde uitingen van de islam, in dit geval de bouw
van minaretten, te verbieden, louter vanwege de verbondenheid daarvan
met de Islam.

De Afdeling stelt vast dat geen van de drie hierboven genoemde belangen
die de initiatiefnemer voor ogen staan in artikel 9, tweede lid, van het
EVRM wordt genoemd. Uit dit artikellid vloeit voort dat beperkingen van
de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging zijn toegestaan wanneer
deze bij wet zijn voorzien, noodzakelijk zijn in een democratische
samenleving in het belang van de openbare veiligheid, voor de
bescherming van de openbare orde, gezondheid of goede zeden of voor de
bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Daarom moet worden
getoetst of een verbod op de bouw van minaretten gerechtvaardigd kan
worden geacht, gelet op deze legitieme doelen. 

In de toelichting wordt gesteld dat de islam gewelddadig en fanatiek is.
Er valt echter niet in te zien waarom specifiek minaretten een gevaar
zouden opleveren voor de openbare veiligheid. De initiatiefnemer toont
geen verband aan tussen de veiligheid van de staat en de bouw van
minaretten. Een beroep op de eerste grond ligt daarom niet in de rede.

Voorschriften van ruimtelijke ordening kunnen vallen onder het legitieme
belang van de bescherming van de openbare orde, gezondheid of goede
zeden. Echter, ook op deze grond kan geen beroep worden gedaan om de
voorgestelde beperking van de vrijheid van godsdienst te legitimeren, nu
het voorstel niet een neutraal geformuleerd algemeen voorschrift ten
behoeve van de ruimtelijke ordening betreft, maar een voorschrift,
gericht op een specifiek religieus bouwwerk, zonder dat gemotiveerd
wordt waarom juist dit specifieke bouwwerk een gevaar zou opleveren voor
de openbare orde, gezondheid of goede zeden.

Een verbod dat zich op neutrale wijze richt op de bouw van bepaalde
bouwwerken zou onder het doel van de bescherming van de rechten en
vrijheden van anderen kunnen worden geschaard. Ook religieuze symbolen
kunnen op grond van dit doel in een bepaalde context verboden worden.
Het EHRM maakt hierbij echter een onderscheid tussen actieve symbolen
(bijvoorbeeld het dragen van een hoofddoek) en passieve symbolen (het
ophangen van een crucifix in een schoollokaal). De initiatiefnemer toont
niet aan dat minaretten op zichzelf, de niet-moslim bevolking
indoctrineren. Ook gaat de toelichting niet in op de vraag waarom dit
anders zou liggen voor minaretten dan voor bijvoorbeeld kerktorens. 

Een verbod op de bouw van minaretten en de daaraan ten grondslag
liggende motivering voldoen daarom niet aan de criteria van artikel 9,
tweede lid, EVRM en stuiten in zoverre op de grenzen van dat artikel.

Zelfs indien een verbod op de bouw van minaretten onder één van de
doelen van artikel 9, tweede lid van het EVRM geschaard zou kunnen
worden, moet een dergelijke beperking van de vrijheid van godsdienst
noodzakelijk zijn, gelet op de Nederlandse context en constitutionele
traditie en daarnaast proportioneel. Zoals hiervoor is gesteld, is er
geen verband aangetoond tussen de bouw van minaretten en de veiligheid
en de bescherming van rechten en vrijheden van anderen. Een
maatschappelijke noodzaak voor een generiek verbod op de bouw van
minaretten ontbreekt daarom. Daarnaast strookt een algemeen verbod op de
bouw van minaretten niet met de Nederlandse constitutionele traditie,
die uitgaat van pluriformiteit en ruimte voor religieuze uitingen ook in
de publieke ruimte. Dit betekent dat een verbod op de bouw van
minaretten noch noodzakelijk, noch proportioneel is in de zin van het
tweede lid van artikel 9 van het EVRM. 

De Afdeling is gelet op het vorenstaande van oordeel dat het algemene
verbod dat specifiek gericht is op de bouw van minaretten op de grenzen
van artikel 9 van het EVRM stuit.

4.	Conclusie

De voorgaande analyse leidt tot de conclusie dat een algemeen verbod dat
specifiek gericht is op de bouw van minaretten een onaanvaardbare
aantasting vormt van het verbod op discriminatie zoals is neergelegd in
artikel 1 van de Grondwet, artikel 14 EVRM, juncto artikel 9, artikel 1
van Protocol No. 12 bij het EVRM en artikel 26 Bupo en de vrijheid van
godsdienst, zoals neergelegd in artikel 6 van de Grondwet en artikel 9
EVRM. Dit betekent dat de wetgever  geen uitvoering zal mogen  geven aan
een eventueel positief antwoord van de kiezers op de vraag of de bouw
van minaretten moet worden verboden, omdat daarmee zowel de Nederlandse
Grondwet als internationale verdragen worden geschonden. Uit punt 1 van
dit advies volgt daarom dat het voorleggen van een vraag met betrekking
tot het verbod op de bouw van minaretten een ernstige aantasting
oplevert van de geloofwaardigheid en daarmee de legitimiteit van de
wetgever, omdat de wetgever uiteindelijk geen rekening mag houden met
een eventuele  positieve uitslag van het referendum. In een dergelijk
geval dient de wetgever zich te onthouden van een referendumvoorstel. De
Afdeling adviseert de initiatiefnemer daarom het voorstel te
heroverwegen.

Onverminderd het bovenstaande merkt de Afdeling het volgende op.

5. 	Kiesrechtelijke aspecten

a.	afstemming op de Kieswet

Voor de vormgeving van de kiesrechtelijke aspecten van het voorstel
heeft de initiatiefnemer blijkens de toelichting grotendeels dezelfde
bepalingen gekozen als die van de Wet raadplegend referendum Europese
Grondwet. De Afdeling wijst erop dat sinds de inwerkingtreding van die
wet de Kieswet op een aantal plaatsen is gewijzigd. Zo is bijvoorbeeld
het stemmen in een willekeurig stembureau in de Kieswet opgenomen. De
wijzigingen die daarmee in de Kieswet zijn aangebracht, zijn niet
allemaal consequent doorgevoerd in het voorstel. Zo wordt artikel J 25
van toepassing verklaard, waarin in het zesde lid wordt verwezen naar
het register van ongeldige stempassen, bedoeld in artikel J 7a. Dit
laatste artikel is echter nieuw ingevoegd na de inwerkingtreding van de
Wrreg en wordt in het voorstel niet van toepassing verklaard. Ook wordt
in artikel 24 van het voorstel niet de nieuwe regeling uit artikel N 11,
vierde lid, van de Kieswet, waarbij de burgemeester van 's-Gravenhage
voor de kiezers uit het buitenland een apart proces-verbaal opstelt,
overgenomen. Omdat de artikelsgewijze toelichting uitsluitend verwijst
naar de toelichting bij de Wrreg, is tevens niet duidelijk of het hier
omissies betreft, dan wel inhoudelijk gemaakte keuzes van de
initiatiefnemer. De Afdeling adviseert het voorstel in zijn geheel door
te lopen op afwijkingen van de huidige tekst van de Kieswet en het
voorstel daaraan aan te passen.

b.	positie kiezers op de BES-eilanden

Blijkens artikel 3 van het voorstel zijn kiesgerechtigd voor het
referendum diegenen die kiesgerechtigd zijn voor de verkiezing van de
leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. De Afdeling wijst erop
dat op grond van artikel B 1, eerste lid, dit betekent dat de inwoners
van Bonaire, Saba en Sint Eustatius daarmee kiesgerechtigd zijn voor het
referendum. Uit de toelichting wordt niet duidelijk of dit een bewuste
keuze is van de initiatiefnemer.  Daarnaast wordt Hoofdstuk Ya van de
Kieswet, waarin geregeld wordt hoe een verkiezing geregeld is op de
BES-eilanden, niet van toepassing verklaard. De Afdeling wijst erop dat
indien de inwoners van de BES-eilanden stemrecht hebben voor het
referendum, het noodzakelijk is dat dit hoofdstuk uit de Kieswet van
toepassing wordt verklaard zodat het referendum ook op die eilanden
uitgevoerd kan worden. 

De Afdeling adviseert om in de toelichting in te gaan op de vraag of het
de bedoeling is dat de inwoners van de BES-eilanden mogen meestemmen
voor het referendum en het voorstel aan te passen. 

De vice-president van de Raad van State,Bijlage 1 bij het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State inzake het voorstel van wet
van het lid Van Klaveren tot het houden van een referendum over de
wenselijkheid van de invoering van een verbod op de bouw van minaretten
(Wet referendum minarettenverbod) zaak nr. W04.11.0392

Verkenning van rechtsvergelijkende aard

In de memorie van toelichting (paragraaf 4) wordt verwezen naar het
Zwitserse referendum, waarin de meerderheid van de bevolking zich heeft
uitgesproken voor een verbod op de minarettenbouw. Daarnaast wordt
gewezen op de wetgeving van twee deelstaten in Oostenrijk waarin als eis
voor de verlening van een bouwvergunning wordt gesteld dat gebouwen
moeten passen in de lokale omgeving. Daarmee zou de bouw van minaretten
de facto onmogelijk worden gemaakt. 

Deze verkenning van rechtsvergelijkende aard is verdiepend en
aanvullend: verdiepend in de zin dat de Zwitserse situatie nader onder
de loep wordt genomen, aanvullend waar andere landen dan die genoemd in
de memorie van toelichting in de beschouwing worden betrokken.

I Verdieping: Zwitserland

1. Overzicht

Artikel 72 van de federale constitutie bepaalt:

1 La réglementation des rapports entre l’Eglise et l’Etat est du
ressort des cantons.

2 Dans les limites de leurs compétences respectives, la Confédération
et les cantons peuvent prendre des mesures propres à maintenir la paix
entre les membres des diverses communautés religieuses.

3 La construction de minarets est interdite.

Het derde lid is het resultaat van een volksinitiatief van Zwitserse
burgers dat op 29 november 2009 is aanvaard. Anders dan de indiener
meent, ging het in Zwitserland niet om een referendum maar om een
volksinitiatief dat bindend is en tot wijziging van de grondwet kan
leiden. De toelichting bij het voorliggende wetsvoorstel vermeldt dat
ruim 57 procent van de kiezers en 22 van de 26 kantons voor dit verbod
hebben gestemd. Volgens de initiatiefnemers, vertegenwoordigers van de
Zwitserse Volks Partij (SVP), zijn minaretten een teken van
islamisering.  Het primaire doel van de volksstemming was het voorkomen
van een verdere islamisering van Zwitserland. Dit komt overeen met het
relaas van de geraadpleegde Zwitserse correspondent, waarin staat dat
het comité van initiatief van mening was dat minaretten geen religieus
karakter hebben, maar het symbool vormden van een revendication du
pouvoir politico-musulman. Vrees voor uitdijende Islam en de sharia
liggen volgens de respondent aan dit initiatief ten grondslag.

De federale regering en de beide kamers van het parlement hebben
destijds verwerping van het initiatief aanbevolen, vanwege de
strijdigheid van het verbod met onder meer artikel 9 juncto artikel 14
van het EVRM. Het ontbrak het initiatief in die zienswijze aan een
gerechtvaardigde doelstelling; in plaats van bij te dragen aan de
godsdienstvrede, zou het initiatief aanhangers van de Islam krenken.
Bovendien ging het niet om een noodzakelijke beperking, zo vond de
regering, omdat men met het bestaande ruimtelijke ordeningsrecht toe zou
kunnen. Het ruimtelijke ordeningsrecht bood genoeg mogelijkheden om de
bouw van minaretten, indien en waar nodig, in te perken en te begrenzen.

Aanvankelijk bestond er ook zorg aan regeringszijde in verband met de
ius cogens-clausule in artikel 139, derde lid, van de constitutie: 

Lorsqu’une initiative populaire ne respecte pas le principe de
l’unité de la forme, celui de l’unité de la matière ou les
règles impératives du droit international, l’Assemblée fédérale
la déclare totalement ou partiellement nulle.

Naderhand werd echter het standpunt ingenomen dat deze bepaling niet
geschonden werd, daar geen sprake was van strijd met ius cogens; bij het
minarettenverbod-initiatief waren geen rechten aan de orde waarvan
nimmer kan worden afgeweken. 

Niettemin was de regering de mening toegedaan dat het initiatief in
strijd was met verschillende fundamentele waarden van de rechtsstaat.
Daarbij nam zij in aanmerking de gelijkheid voor het recht, het verbod
op discriminatie en de omstandigheid dat volgens haar een weigering van
een bouwvergunning voor een minaret op de enkele (seul et unique) grond
dat het zou gaan om een symbool van de revendication de pouvoir de la
religion musulmane, zou neerkomen op een ongerechtvaardigd onderscheid
in de zin van de rechtspraak van het Tribunal fédéral. Van dit laatste
kan overigens geen sprake meer zijn, nu het verbod grondwetsrang heeft
verkregen.

De regering heeft, na het slagen van het initiatief, verklaard de
democratisch tot stand gekomen beslissing te zullen respecteren (een
beslissing die – naar de regering meende – geen verwerping van de
moslimgemeenschap of van haar geloof of cultuur inhield) en toegezegd
haar inzet ten behoeve van de godsdienstvrede in Zwitserland te
hernieuwen.

2. Afsluitende opmerkingen

De verdiepende rechtsvergelijkende verkenning geeft het palet van
argumenten weer dat voorafgaand aan het Zwitserse volksinitiatief
circuleerde. Opvallend zijn daarbij de tegenargumenten aangevoerd door
regering en parlement in Zwitserland, gestoeld op artikelen 9 en 14 van
het EVRM (met name ook: de rol van de op de staat rustende verplichting
tot het bevorderen van de godsdienstvrede) en fundamentele waarden van
de rechtsstaat. 

II Aanvulling: gegevens over andere lidstaten van de Raad van Europa en
daarbuiten

Aan een aantal ter zake deskundigen is gevraagd de volgende vragen te
beantwoorden:

1. Is the building of minarets prohibited (de jure or de facto) in your
country? Are there rules on spatial planning or building regulations in
your country that apply to 'religious buildings' in general or minarets
in particular?

2. Does your Court have any case-law regarding permits/planning
permission for the construction of minarets or 'religious buildings' (in
relation to the freedom of religion)?

3. Are building permits/planning permissions for minarets subject to
legal or political debate in your country?

1. Wetgeving

De facto of de iure lijkt het bouwen van minaretten in geen van de
landen (behalve in Zwitserland) te zijn verboden. De regels van
ruimtelijk ordenings- en bouwrecht zijn ten aanzien van minaretten en
religieuze gebouwen gelijk aan die voor andere gebouwen. 

Noemenswaardig is Servië. Het ruimtelijk ordenings- en bouwrecht op
zichzelf bevat geen bijzondere bepalingen voor de bouw van religieuze
gebouwen, met inbegrip van minaretten. Artikel 32 van de Wet op Kerken
en Religieuze Gemeenschappen bepaalt dat kerken en religieuze
gemeenschappen gebouwen voor de uitoefening van godsdienst, pastorieën,
kloosters, (kost)scholen en ziekenhuizen mogen oprichten (eerste lid),
dat voor de bouw daarvan de gebruikelijke regels gelden en dat daarnaast
(as well as) de goedkeuring van het desbetreffende ministerie, gekoppeld
aan professionele monitoring door het bevoegde overheidsorgaan (the
competent state body) is vereist (derde tot en met vijfde lid). Dit
overheidsorgaan dient het recht van kerken en religieuze gemeenschappen
te eerbiedigen om onafhankelijk het werk te organiseren en uit te voeren
en om het doel, de stijl en het interieur te bepalen, in overeenstemming
met het recht en de autonome regelingen van kerken en religieuze
gemeenschappen.

2. Rechtspraak 

In geen van de onderzochte rechtsstelsels hebben constitutionele hoven
of hoven met equivalente jurisdictie zich over de bouw van minaretten
uitgesproken. Wel is er rechtspraak van bestuursrechters, bijvoorbeeld
in Duitsland, over de hoogte van een minaret op een locatie met een
specifieke bestemming in termen van stedelijke ontwikkeling. Het lokaal
bestuur van Stockholm heeft onlangs een aanvraag voor de bouw van een
minaret afgewezen, omdat het bestemmingsplan geen gebouwen boven een
bepaalde hoogte toestond. Voor zover aan de correspondent bekend, is
tegen deze beslissing geen beroep ingesteld.

In Zuid-Afrika heeft een lager gerecht, het Western Cape High Court,
geoordeeld dat een clausule in een contract die het gebruik van
elektronische apparatuur bij het oproepen van de gelovigen tot gebed in
de moskee verbood, slechts de uitoefening van een bepaald ritueel op een
bepaalde plaats reguleerde en dat dit geschiedde in het belang van
andere leden van de gemeenschap. Bovendien hechtte het hof waarde aan
het ontbreken van  bewijs dat het een wijdverbreide praktijk zou zijn
dat gebedsoproepen elektronisch worden versterkt of dat het een
Islamitisch godsdienstig voorschrift zou betreffen na eeuwen waarin
zonder geluidsapparatuur tot gebed is opgeroepen.

In Macedonië is een bepaling uit de Wet op Religieuze Gemeenschappen en
Religieuze Groepen 1997, die voor de bouw van religieuze gebouwen een
positief advies vereiste van het overheidslichaam dat bevoegd is in
zaken betreffende religieuze gemeenschappen en religieuze groepen, niet
meer van kracht door toedoen van een uitspraak van het constitutioneel
hof dat de wet ex post toetste. Deze bepaling beperkte naar het oordeel
van het hof het recht op vrijheid van godsdienst en de constitutioneel
beschermde scheiding tussen religieuze gemeenschappen en groepen
enerzijds en de Staat anderzijds. 

3. Debat

In Canada, Estland, Finland en Ierland heeft geen vermeldenswaardige
discussie plaats gevonden.

In Litouwen staan vier moskeeën voorzien van een minaret. Er is nu
politieke discussie over de vraag waar een vijfde (moskee met) minaret
zal verrijzen, maar buiten kijf staat dat er geen juridische bezwaren
tegen de bouw als zodanig zijn. 

In Polen is een kleinschalig politiek debat gevoerd over de vraag of een
bestaande fabrieksschoorsteen in een minaret getransformeerd kon worden.
Dat project is gestaakt, maar niet vanwege juridische obstakels, aldus
de correspondent.

In Georgië ligt de bouw van minaretten gevoelig, evenals de bouw van
religieuze gebouwen anders dan Georgisch-othodoxe kerken. Ofschoon deze
gebouwen voorwerp van politiek en juridisch debat zijn, is er geen
rechtspraak van het Constitutioneel Hof terzake. 

In Servië, waar volgens de telling uit 2002 240.000 moslims wonen (3,2%
van de bevolking), staan volgens de bestanden van de Islamitische
Gemeenschap van Servië 225 moskeeën en masjids (waarmee de
correspondent bedoelt: moskeeën zonder minaret). 

In Macedonië, waar 29% van de bevolking bestaat uit moslims, bevinden
zich circa 600 moskeeën; soms telt een plaats meer dan één minaret.
De correspondent vermeldt dat er een toename van de bouw van moskeeën
en kerken in het land waarneembaar is.

In Duitsland hebben de ontwikkelingen in Zwitserland wel de aandacht
getrokken, maar lijkt het debat over dit onderwerp niet in brede kring 
te worden gevoerd, meent de correspondent. Op het niveau van deelstaten
is het minarettenverbod wel een eis van de rechtse Nationaldemokratische
Partei Deutschlands, een kleine politieke partij die in het parlement
van zowel Saksen als Mecklenburg-West Pommeren zetelt. Een actie
ingesteld bij het Bundesverfassungsgericht teneinde deze partij te
verbieden, ketste in 2003 af op formele gronden.

In Zweden is recentelijk geen politiek of juridisch debat gevoerd over
de bouw van minaretten. Discussies in de media spitsen zich toe op
lokale situaties. 

Ook vanuit Kroatië wordt geen melding gemaakt van enig debat over
minaretten. In de stad Rijeka wordt momenteel een moskee met de minaret
van 23 meter hoogte gebouwd.

In Zuid-Afrika heeft de bouw van moskeeën voor onrust gezorgd in
voorsteden die ten tijde van het Apartheid-regime als ‘blank’ 
zouden zijn omschreven. Bewoners spraken bezwaren uit met betrekking tot
een te verwachten toename van verkeersintensiteit en het gebruik van
elektronische geluidsapparatuur. In de meeste zaken kwamen de leden van
de moskee aan deze zorg tegemoet door deze apparatuur niet te gebruiken,
aldus de correspondent, die concludeert dat het niet de praktijk lijkt
te zijn om op deze gronden de bouw van moskeeën, met of zonder minaret,
of andere religieuze gebouwen te verbieden.

4. Afsluitende opmerkingen

De aanvullende rechtsvergelijkende verkenning toont aan dat de meeste
onderzochte landen geen bijzondere wetgeving hebben ten aanzien van de
bouw van religieuze gebouwen. Het reguliere ruimtelijke ordeningsrecht
is van toepassing. Uitzonderingen vormen Macedonïe en Servië. In het
eerstgenoemde land is in het verleden een wet onconstitutioneel
bevonden, omdat deze de bouw van religieuze gebouwen afhankelijk maakte
van bindende, voorafgaande overheidstoestemming. Van rechtspraak inzake
minaretten van de betrokken constitutionele hoven of hoven met
equivalente jurisdictie is geen melding gemaakt. Debatten over de bouw
van minaretten worden in sommige landen gevoerd en lijken veelal een
lokaal karakter te dragen. Voor zover het tot rechtszaken komt, worden
die binnen de context van het ruimtelijk ordeningsrecht beslecht.

	Raadplegende referenda onderscheidt men wel van raadgevende referenda,
die op landelijk niveau mogelijk waren onder de Tijdelijke wet
raadgevend referendum. Een raadgevend referendum komt tot stand op
initiatief van burgers; de uitslag is, evenals bij het raadplegend
referendum, niet bindend.

	Punt 1 van het advies van 17 oktober 2005 over het voorstel van wet van
de leden Duyvendak, Dubbelboer en Van der Ham houdende verklaring dat er
grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de
Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake het correctief
referendum, Kamerstukken II 2005/2006, 30 174, nr. 5.

	Advies van 12 september 2007 inzake het mandaat van de
Intergouvernementele Conferentie ter herziening van het Verdrag
betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de
Europese Gemeenschap, Kamerstukken II 2007/09, 31 091, nr. 4.

	Het advies van de Raad over het voorstel van wet van de leden
Duyvendak, Dubbelboer en Van der Ham houdende verklaring dat er grond
bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de
Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake het correctief
referendum, Kamerstukken II 2005/2006, 30 174, nr. 5, blz. 1-2 en het
advies van de Raad over het voorstel van wet van het lid Wilders
betreffende het houden van een raadplegend referendum over de toetreding
van Turkije tot de Europese Unie (Wet raadplegend referendum toetreding
Turkije), Kamerstukken II 2005/06, 30 309, nr. 4, blz. 1-2.

	Advies inzake de wet raadplegend referendum Europese Grondwet,
Kamerstukken II 2002/03, 28 885, A.

	 Zie het advies van 17 oktober 2005 over het voorstel van wet van de
leden Duyvendak, Dubbelboer en Van der Ham houdende verklaring dat er
grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de
Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake het correctief
referendum, Kamerstukken II 2005/2006, 30 174, nr. 5.  

	Zie de wetsvoorstellen 26 156, 27 033, 27 034, 29 551, 30 174 en 30
372. 

	Zie het wetsvoorstel 30 309 over het houden van een referendum over de
toetreding van Turkije tot de Europese Unie en wetvoorstel 31 259 over
het houden van een referendum over het Hervormingsverdrag.

	Toelichting, paragraaf 8, Waarom een referendum?

	 Rapport van de staatscommissie van advies inzake de relatie
kiezers-beleidsvorming van 7 maart 1984, hoofdstuk 6.

	Rapport van de Nationale Conventie 'Hart voor de publieke zaak',
september 2006, blz. 19-20.

	Ius cogens kan letterlijk worden vertaald als dwingend recht; het
verwijst naar regels die door (bijna) alle staten aanvaard worden en
daarmee een fundamentele waarde vertegenwoordigen. Van een regel van ius
cogens kan niet met enige andere regel van nationaal of internationaal
recht worden afgeweken

	Zie artikel 53 Weens Verdrag inzake het verdragenrecht. Ook in
Zwitserland is het niet mogelijk om onderwerpen die betrekking hebben op
het 'ius cogens' aan een referendum te onderwerpen.

	Zoals dat is neergelegd in artikel 1 van de Grondwet, artikel 14 van
het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de
fundamentele vrijheden (EVRM), artikel 1 van Protocol No. 12 bij het
EVRM en artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten
en politieke rechten (Bupo).

	Zoals neergelegd in artikel 6 van de Grondwet en artikel 9 EVRM.

	Kamerstukken II 2003/04, 29 614, nr. 2, blz. 7 (de Nota Grondrechten in
een pluriforme samenleving).

	Zie bijvoorbeeld EHRM 13 februari 2003, nrs. 41340/98, 41342/98,
41343/98 en 41344/98 (Refah Partisi), paragraaf 90 en 91.

	EHRM 9 december 1994, nr. 13092/87 en 13984/88 (The Holy Monasteries),
paragraaf 92.

	De vrijheid van godsdienst en de vrijheid van levensovertuiging
genieten zowel in de Grondwet als in internationale verdragen
vergelijkbare bescherming. Daar waar de Afdeling alleen van de vrijheid
van godsdienst spreekt, wordt  vrijheid van levensovertuiging
inbegrepen. 

	Toelichting, paragraaf 5.

	Toelichting, paragraaf 1.

	Zie  bijvoorbeeld EHRM 1 juli 1997, 1997-IV, blz. 1209 (Kalaç),
paragraaf 27.  

	Zie ook de ECRM 12 oktober 1978, 7050/75 (Arrowsmith) waarin is
overwogen dat "the term 'practice' as employed in Art. 9 (1) does not
cover each act which is motivated or influenced by a religion or a
belief. […] [W]hen the actions of individuals do not actually express
the belief concerned they cannot be considerated to be as such protected
by Art. 9 (1) even when they are motivated or influenced by it." 

	HR 15 februari 1957, NJ 1957, 201: de rechter dient vanwege de vrijheid
van godsdienst geen partij te kiezen 'in geschillen omtrent geloof en
belijdens en met name ook niet […] zijn  uitspraak omtrent enig
rechtspunt afhankelijk mag stellen van zijn oordeel met betrekking tot
theologische leerstellingen, omtrent welker jiustheid, onjuistheid of
gewicht aldaar verdeeldheid bestaat.'Zie daarnaast de Nota Grondrechten
in een pluriforme samenleving, Kamerstukken II 2003/04, 290614, nr. 2,
blz. 32-35 en het advies van de Raad van State van 20 oktober 2008,
Kamerstukken II 2009/10, 31 571, nr. 4 (verbod ritueel slachten). Zie
ook EHRM 13 februari 2003, 41340/98, 41342/98, 41343/98 en 41344/98
(Refah Partisi), paragraaf 91. 

	De regering benadrukte tijdens de behandeling van artikel 10 van de Wet
openbare manifestaties dat de oproepen tot het belijden van godsdienst
of het oproepen tot het gebed of levensovertuiging naar hun aard
uitdrukking geven aan een bepaalde godsdienst of levensovertuiging en
daarom onderdeel vormen van het belijden in de zin van artikel 6 Gw,
Kamerstukken II 1987/88, 19 427, nr. 21. 

	Op deze verbondenheid wees ook bijvoorbeeld het Bayerischer
Verwaltungsgerichtshof in 1996: "dass das Minarett - obwohl es im Koran
nicht erwähnt wird - seit Ende des 7. Jahrhunderts mit der Moschee zu
einer ‘fast unauflöslichen Einheit’ verbunden ist, die - mit zwei
in dem hier gegebenen Zusammenhang nicht bedeutsamen regionalen
Ausnahmen - bis heute über verschiedene Kulturen hinweg stabil
geblieben ist, und dass das Minarett nicht nur allgemein einen mit dem
Kirchturm in der christlichen Geschichte vergleichbaren Symbolwert für
den Islam, sondern auch einen hohen Stellenwert für die Identität der
einzelnen islamischen Gemeinde hat. Dem Vorhaben einer muslimischen
Gemeinde, neben einer bestehenden Moschee ein Minarett zu errichten,
kommt dabei wegen des hohen Symbolwertes des Minaretts für den Islam
und wegen dessen Bedeutung für die Identität der einzelnen Gemeinde
ein nicht unerhebliches Gewicht zu," BayVGH 29 augustus 1996, NVwZ 1997,
1016.

	In Kamerstukken II 1976/77, 13872, nr. 7, blz. 33 stelde de regering:
"In het algemeen mag in geen enkele beperkingsbevoegdheid de bevoegdheid
worden gelezen het grondrecht illusoir te maken". Zie ook Kamerstukken
II 1975/76, 13 872, nr. 3, blz. 16. e.v.

	Zie in die zin de opmerking van de regering in het kader van de
grondwetsherziening 1983 over de rol van de wetgever (en daaraan
voorafgaand de Raad van State) dienaangaande, Kamerstukken II 1975/76,
13 872, nr. 3, blz. 14.

	 Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 3, blz. 22. 

	Het voorgaande betekent overigens niet dat er geen regels kunnen worden
gesteld aan de bouw van (bij)gebouwen, waaronder minaretten en
kerktorens. Gemeentelijke bestemmingsplanvoorschriften, maar ook
bijvoorbeeld geluidshindervoorschriften en brandveiligheidsvoorschriften
kunnen wel degelijk ook de bouw van minaretten betreffen. Dergelijke,
algemeen geformuleerde voorschriften die een neutraal doel dienen,
worden, gelet op de redelijke uitleg van artikel 6 van de Grondwet, in
het algemeen niet aangemerkt als beperkingen van de vrijheid van
godsdienst en levensbeschouwing in de zin van dat artikel.

	Zie EHRM 25 mei 1993, 14307/88 (Kokkinakis) waarin het Hof benadrukte:
"Bearing witness in words and deeds is bound up with the existence of
religious convictions", paragraaf 31.

	Zie eerdere advisering van de Raad over het toetsingskader van artikel
9 EVRM, advies van 21 september 2007, Kamerstukken II 2007/08, 31 108,
nr. 4 (boerkaverbod in de openbare ruimte) en advies van 20 oktober
2008, Kamerstukken II 2009/10, 31 571, nr. 4 (verbod ritueel slachten).

	Toelichting, paragraaf 2.

	Zie EHRM 15 januari 2001, 42393/98 (Dahlab) en EHRM 18 maart 2011,
30814/06 (Lautsi). 

	Zie het advies van de Raad van State van 21 september 2007 over het
boerkaverbod in de openbare ruimte, Kamerstukken II 2007/08, 31 108, nr.
4 en het advies van de Raad van State van 20 oktober 2008 over het
verbod op ritueel slachten, Kamerstukken II 2009/10, 31 571, nr. 4.

	Toelichting, Artikelsgewijs, eerste alinea.

 De criteria die gelden om een rechtsnorm als ius cogens (peremptory
norms of general international law; dwingend volkenrecht) te
kwalificeren zijn zeer stringent. Ten aanzien van ius cogens bepaalt
artikel 53 van het Weens Verdragenverdrag: A treaty is void if, at the
time of its conclusion, it conflicts with a peremptory norm of general
international law. For the purposes of the present Convention, a
peremptory norm of general international law is a norm accepted and
recognized by the international community as a whole as a norm from
which no derogation is permitted and which can be modified only by a
subsequent norm of general international law having the same character.

 Het Tribunal fédéral is niet bevoegd te treden in de beoordeling van
de grondwettigheid van wetten.

 Officieel Gazette RS, nr. 36/2006.

 Western Cape High Court, [1999] 1 All SA 171 (C), Garden Cities
Incorperated (Association not for gain) v Northpine Islamic Society.

 Constitutioneel Hof van Macedonië, beslissing van 23 en 24 december
1998, nr. 223/1997.

 Thans is van kracht de Wet op de rechtspositie van de Kerk, Religieuze
Gemeenschappen en Religieuze Groepen (Officieel Gazette Republiek van
Macedonië, nr. 113/2007), die louter een niet-bindend advies van een
reeds bestaande kerk, religieuze gemeenschap of religieuze groep
voorschrijft.

 Vgl. EHRM, Manoussakis e.a. tegen Griekenland, arrest van 26 september
1996, nr. 18748/91.

  PAGE  12 

AAN DE VOORZITTER VAN DE TWEEDE KAMER DER STATEN-GENERAAL

........................................................................
...........