Preview document (🔗 origineel)

---

No.W04.16.0205/I 's-Gravenhage, 14 oktober 2016

...................................................................................

Bij brief van de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 12 juli 2016 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet van het lid Albert de Vries ter introductie van een regime om problematiek in krimpregio’s tegen te gaan (Wet bestrijding krimpproblematiek), met memorie van toelichting.

De initiatiefnemer beoogt met het initiatiefwetsvoorstel krimpgemeenten meer ruimte te geven om zelf effectief krimpbeleid te formuleren. Op verzoek van de gemeenteraad van een krimpgemeente kan de Minister voor Wonen en Rijksdienst bij algemene maatregel van bestuur bepalen dat een krimpgemeente mag afwijken van bepaalde wettelijke bepalingen teneinde de sociale, economische of maatschappelijke gevolgen van krimp in die gemeente te beperken.

Hoewel de Afdeling advisering van de Raad van State onderkent dat bij krimpregio’s sprake is van een problematiek die daadwerkelijk om een oplossing vraagt, ontraadt zij de aanpak die in het voorstel is gekozen gelet op de kwetsbaarheden die deze kent. Het voorgestelde stelsel staat deels op gespannen voet met het stelsel van de Gemeentewet. Voorts kan het in de desbetreffende regio’s leiden tot een onoverzichtelijke bestuurlijke situatie. Wat de delegatie betreft, is het voorstel in strijd met het primaat van de wetgever. Tot slot is het voorstel niet duidelijk afgebakend. De Afdeling adviseert daarom het voorstel te heroverwegen.

1. Noodzaak voorstel

Bepaalde regio’s van Nederland hebben te maken met de gevolgen van voortgaande demografische ontwikkelingen als bevolkingsdaling, huishoudensdaling, vergrijzing en selectieve migratie. Deze demografische ontwikkelingen in combinatie met een kwetsbare sociaal-economische structuur en een geografisch perifere ligging, zorgen voor een samenloop van opgaven die het probleemoplossend vermogen van krimpregio’s negatief beïnvloedt.¹ In het rapport “Grenzen aan de Krimp” wordt geconstateerd dat in gebieden met huishoudensdaling een stapeling van problemen optreedt die de slagkracht van regionale partijen te boven gaat en een intensieve interbestuurlijke aanpak vergt.² De wens om deze problematiek in krimpregio’s beter hanteerbaar te maken acht de Afdeling dan ook alleszins begrijpelijk.

In de toelichting is ter motivering van het voorstel het volgende aangegeven:

“Genomen maatregelen blijken onvoldoende te zijn. De gemeenten in de krimpregio’s worden namelijk vaak geconfronteerd met knellende wet- en regelgeving. In de huidige situatie wordt algemeen geldende wet- en regelgeving toegepast op de krimpgebieden waardoor elke vorm van maatwerk voor de beschreven problematiek ontbreekt. In de huidige situatie kan een gemeente of een groep gemeenten enkel knellende wetgeving aankaarten bij het MKR (Meldpunt Knellende Regelgeving) en hopen dat de overheid op het landelijke niveau het initiatief neemt en hen te hulp schiet. Dit moet en kan anders.”³

De Afdeling merkt op dat er al veel in gang is gezet om de problematiek in de krimpregio’s aan te pakken. Dit blijkt uit het Actieplan Bevolkingsdaling dat op 18 maart 2016 naar de Tweede Kamer is gestuurd door de Minister voor Wonen en Rijksdienst.⁴ De initiatiefnemer geeft in de toelichting ook aan bij het Actieplan aan te willen sluiten door onder meer de kennis en daadkracht van de regio’s te gebruiken om op een snelle en effectieve manier de regio’s krimpbestendig te maken.⁵ Het actieplan is het vervolg op het eerste actieplan uit 2009. In het actieplan dat in samenwerking met de regio’s en de VNG tot stand is gekomen, staan de ambities en acties met betrekking tot de aanpak van de gevolgen van bevolkingsdaling in krimp- en anticipeerregio’s in de periode 2015-2019. Het gaat hierbij om regionale acties, experimenten, en ondersteunende projecten vanuit het rijk zoals (voorgenomen) wet- en regelgeving.⁶

Bij de Rijksoverheid kan worden aangegeven dat (landelijke) wet- en regelgeving lokaal of regionaal tot knelpunten leidt. Mede op basis van de hier ontvangen meldingen zijn de afgelopen periode wijzigingen in wet- en regelgeving doorgevoerd. Ook voor de komende periode zal wetgeving worden geïnitieerd. Het gaat om de volgende wet- en regelgeving:⁷

In werking getreden:

• Vermindering van de verhuurderheffing bij sloop van woningen in krimpgebieden (regeling Vermindering Verhuurderheffing);

• 50%-regel: in het voortgezet onderwijs mogen leerlingen de helft van hun opleiding op andere scholen volgen.

• Wet personenvervoer: deze regelgeving is flexibel opgesteld en biedt ruimte voor uitzonderingen.

• Aanpassing criteria voor het ontvangen van een beschikbaarheidsbijdrage voor spoedeisende hulp en acute verloskunde.

• In de bekostiging van krimp is een aparte prestatietitel voor krimp opgenomen, zodat huisartsen en zorgverzekeraars in krimpregio’s afspraken over maatwerk kunnen maken. Die prestatiebeschrijving is neergelegd in een beleidsregel en een beschikking van de NZa.

• Regeling Cofinanciering Sectorplannen.

In procedure:

• (gewijzigde) Omgevingswet: neemt belemmeringen weg voor de transitie van (krimp- en anticipeer)regio’s en geeft meer bestuurlijke afwegingsruimte voor het maken van keuzes.

• Wetsvoorstel samen sterker door vereenvoudiging samenwerkingsschool.

In het voorjaar van 2017 zal de Tweede kamer over de voortgang van de uitvoering van de afspraken in het actieplan worden geïnformeerd. Ter voorbereiding hierop zal de Minister voor Wonen en Rijksdienst met (een afvaardiging van) de betrokken krimp- en anticipeerregio’s en provincies spreken.⁸ Eind 2019 of begin 2020 zal een evaluatie naar de Tweede Kamer worden gestuurd.⁹

De Afdeling concludeert dat er veel in gang is gezet zowel regionaal als op rijksniveau teneinde de problematiek van de krimpregio’s aan te pakken. De resultaten van deze initiatieven zijn veelal nog niet bekend. De Afdeling kan daarom de stelling van de initiatiefnemer dat de “genomen maatregelen onvoldoende te blijken zijn” niet volgen. Daar komt bij dat ten aanzien van de voorbeelden die initiatiefnemer in de toelichting¹⁰ noemt, afwijking ook niet mogelijk is. In punt 4 zal hier nader op in worden gegaan.

Gelet op het vorenstaande is de noodzaak van het voorstel niet gegeven. Om deze reden adviseert de Afdeling het voorstel van een dragende motivering te voorzien en als dat niet mogelijk is, van het voorstel af te zien.

2. Het voorgestelde stelsel

a. Inleiding

Om de problemen in de krimpregio’s aan te pakken, geeft het voorstel gemeenteraden van krimpgemeenten¹¹ de mogelijkheid om een aanvraag bij de Minister voor Wonen en Rijksdienst te doen om van in het voorstel genoemde wetten¹² af te wijken met als doel de sociale, economische of maatschappelijke gevolgen van krimp in die gemeente te beperken. Bij algemene maatregel van bestuur kan vervolgens worden bepaald dat een krimpgemeente mag afwijken van bepaalde wettelijke bepalingen.

Het voorstel bepaalt nauwkeurig binnen welke termijnen de aanvraag toegezonden moet worden¹³. Ook zijn er eisen gesteld aan de aanvraag.¹⁴ Tevens is bepaald wie zijn zienswijze mag geven en wanneer. Hiervoor ligt het initiatief bij de Minister voor Wonen en Rijksdienst. Hij stelt gedeputeerde staten en de colleges van burgemeester en wethouders van de aan de krimpgemeente grenzende gemeenten in de gelegenheid om binnen zes weken na ontvangst van de aanvraag hun zienswijze te geven over de noodzaak en de geschiktheid van de afwijking.¹⁵ Daarna beoordeelt de minister de aanvraag in overleg met de ministers die het aangaat en neemt een besluit.¹⁶ Tegen dit besluit staat geen bezwaar of beroep open.¹⁷ Bezwaar en beroep is niet nodig, aldus de toelichting, omdat het een afwijking van wet- en regelgeving betreft waarover niet de rechter zich dient te buigen maar de minister die op basis van de ministeriële verantwoordelijkheid ter verantwoording kan worden geroepen door de volksvertegenwoordiging.¹⁸ Tot slot is voorzien in een viertal voorhangprocedures. Op de voorhangprocedures zal de Afdeling in punt 5 nader ingaan.

De Afdeling plaatst bij het voorgestelde stelsel de volgende opmerkingen.

b. Verhouding Gemeentewet

De Afdeling onderschrijft dat de gemeenteraad de aanvraag tot afwijking van de landelijke wetgeving indient inclusief de eventuele aanvraag tot verlenging. Het voorstel gaat echter verder en draagt ook de overlegverplichtingen aan de gemeenteraad op. Zo dienen de gemeenteraden bij de voorbereiding van de aanvraag overleg te plegen met de gemeenteraden van de aan de krimpgemeente grenzende gemeenten.¹⁹ Daarnaast dient de minister met de minister(s) wie het mede aangaat de gemeenteraad die de aanvraag heeft gedaan in de gelegenheid te stellen te worden gehoord indien zij voornemens zijn de aanvraag geheel of gedeeltelijk af te wijzen.²⁰

De toelichting gaat niet in op de vraag hoe deze aan de gemeenteraad toegedeelde taken en bevoegdheden zich verhouden tot het stelsel van de Gemeentewet. Zo stelt artikel 160, eerste lid, van de Gemeentewet onder meer dat het tot de bevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders hoort om de beslissingen van de gemeenteraad voor te bereiden en uit te voeren, tenzij bij of krachtens de wet de burgemeester hiermee is belast. Het voorstel draagt in de artikelen 4, tweede lid, en 6, tweede lid, echter ook voorbereidende respectievelijk uitvoerende taken op aan de gemeenteraad. Zonder nadere toelichting lijkt de voorgestelde regeling daardoor op gespannen voet te staan met het stelsel van de Gemeentewet.

Daarnaast is het de vraag hoe deze procedures in de praktijk zullen werken. De toelichting besteedt hier geen aandacht aan. Pleegt bijvoorbeeld de gehele gemeenteraad overleg met de gemeenteraden van de aangrenzende gemeenten of kunnen fractievoorzitters of andere raadsleden dit namens de gemeenteraad doen? Hetzelfde geldt voor het overleg met de minister(s). De Afdeling acht de kans aanzienlijk dat de voorgestelde procedure in de praktijk onwerkbaar zal blijken te zijn.

c. Regionale samenwerking

De huidige aanpak van de problematiek in de krimpregio’s is gericht op een regionale aanpak. Het thans voorgestelde stelsel is echter gebaseerd op de aanpak door individuele gemeenten. Dit kan ertoe leiden dat tussen gemeenten binnen dezelfde regio verschillende wetgevingscomplexen van toepassing kunnen zijn. Dat zou tot een ongewenste en onoverzichtelijke bestuurlijke situatie kunnen leiden.

d. Conclusie

De Afdeling adviseert op grond van bovenstaande punten het voorgestelde stelsel te heroverwegen.

3. Afwijking bij amvb van formele wetgeving

Het voorstel wil het ten aanzien van een aanzienlijk aantal wetten mogelijk maken dat daar bij algemene maatregel van bestuur van afgeweken kan worden, en begrenst deze bevoegdheid slechts in beperkte mate. Een dergelijke ruime afwijkingsbevoegdheid verdraagt zich niet met het Nederlandse stelsel van hiërarchie van normen, op grond waarvan formele wetten een hogere juridische rang hebben dan algemene maatregelen van bestuur. Dat stelsel brengt onder meer met zich, dat uitgangspunt is dat afwijking van formele wetgeving plaatsvindt bij formele wet, en afwijking bij algemene maatregel van bestuur slechts toegelaten is in nauw omlijnde uitzonderingsgevallen, zoals afgebakende experimenten of ten behoeve van noodsituaties. Weliswaar wijst de toelichting op de motie-Jurgens²¹ en aanwijzing 33a in de Aanwijzingen voor de regelgeving²² waarin dit uitgangspunt is geformuleerd en onderschrijft zij dit uitgangspunt blijkbaar,²³ maar daaraan worden geen consequenties verbonden. Van een inperking van de bevoegdheid om bij algemene maatregel van bestuur af te wijken tot nauw omlijnde uitzonderingsgevallen is in het onderhavige wetsvoorstel geen sprake; zie hierover nader punt 4.

De Afdeling adviseert gelet op het vorenstaande van de gekozen constructie af te zien.

4. Afbakening wetsvoorstel

In het voorstel is een lijst opgenomen met wetten waarvan op aanvraag afgeweken mag worden. Het gaat om de volgende wetten²⁴:

a. de Crisis- en herstelwet;

b. de Drank- en Horecawet;

c. de Gemeentewet;

d. de Leegstandwet;

e. de Mededingingswet;

f. de Omgevingswet;

g. de Wet langdurige zorg;

h. de Wet marktordening gezondheidszorg;

i. de Wet educatie en beroepsonderwijs;

j. de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen;

k. de Wet op het primair onderwijs;

l. de Woningwet;

m. de Zorgverzekeringswet;

n. de Wet personenvervoer 2000;

o. de Wet maatregelen woningmarkt 2014 II.

In de toelichting is met betrekking tot deze lijst aangegeven dat er bewust voor is gekozen niet enkele artikelen uit deze wetten en erop gebaseerde regelgeving op te nemen teneinde de gemeenteraden de nodige flexibiliteit te bieden om zelf voorstellen te doen voor de problemen waarmee ze worden geconfronteerd.²⁵ De waarborg voor de afbakening wordt met name gezocht in de aanvraag door de gemeenteraad die bepaalde gegevens moet bevatten²⁶ en vervolgens de beoordeling daarvan door de Minister voor Wonen en Rijksdienst²⁷. De precieze afbakening wordt neergelegd in een algemene maatregel van bestuur. Daarnaast geldt de afwijking van landelijke wet- en regelgeving voor maximaal 20 jaar.

De Afdeling merkt op dat er bijzondere redenen moeten zijn, om wetgeving tot stand te brengen die voor specifieke gebieden de mogelijkheid biedt om van bestaande wet- en regelgeving af te wijken. Hierbij geldt dat naarmate de mogelijkheid tot afwijking een ruimer bereik heeft, de motiveringseis zwaarder is. De maatregel moet immers proportioneel zijn ten opzichte van het beoogde doel. In het verlengde hiervan en met het oog op de rechtszekerheid is het noodzakelijk dat sprake is van een heldere afbakening.²⁸ In de voorgestelde regeling is daarvan geen sprake.

Doordat de wetten waarvan kan worden afgeweken in het algemeen worden aangeduid zijn genoemd en de afwijkingsmogelijkheid met nader wordt toegespitst op bepalingen daarvan, kan de wetgever bovendien geen zorgvuldige afweging maken tussen het belang van krimpgemeenten om af te wijken van bepaalde wetgeving en het belang van rechtseenheid en rechtsgelijkheid. Ook zijn er hoofdstukken of titels van de genoemde wetten waarvan niet afgeweken kan worden, omdat:

1. afwijking strijd oplevert met de Grondwet;

2. de wetgeving zijn oorsprong vindt in Europese regelgeving;

3. het wetgeving betreft waarvan naar haar aard niet afgeweken kan worden.

Te denken valt bijvoorbeeld aan afwijking van onderwijswetgeving waardoor artikel 23 Grondwet in het geding komt. Ook kan gedacht worden aan bijvoorbeeld de Mededingingswet of de Wet personenvervoer 2000 op basis waarvan veel Europese regelgeving wordt uitgevoerd. Wetgeving waarvan naar haar aard niet kan worden afgeweken betreft onder meer titel II van de Gemeentewet (De inrichting en samenstelling van het gemeentebestuur) of hoofdstuk 2 van de Mededingingswet (De Autoriteit Consument en Markt). In de toelichting is dit ook onderkend. Om die reden bepaalt het voorstel in artikel 6 dat bij de beoordeling van de aanvraag hiermee rekening gehouden moet worden en dat een afwijking in elk concreet geval altijd moet worden getoetst aan de Europese regelgeving en de Grondwet. Dit biedt echter onvoldoende waarborgen; het voorstel zal zelf een nadere afbakening moeten bevatten.

Het afbakeningsprobleem wordt vergroot doordat het doel met het oog waarop een aanvraag kan worden gedaan – het beperken van de sociale, economische of maatschappelijke gevolgen van krimp in die gemeente – ruim is geformuleerd waardoor veel aanvragen naar verwachting zullen vallen binnen het geformuleerde doel.²⁹

De Afdeling adviseert om deze reden het voorstel nauwkeuriger af te bakenen door ten minste de hoofdstukken of titels van de wetten te noemen waarop dit voorstel betrekking heeft en voor elk daarvan met zoveel woorden te motiveren waarom die afwijking noodzakelijk is. Voor zover die motivering niet afdoende kan worden gegeven, adviseert de Afdeling deze onderdelen te schrappen.

5. Voorhang

Het voorstel bevat een groot aantal algemene maatregelen van bestuur met voorhangprocedure:

a. Wijziging lijst krimpgemeenten (artikel 2, derde lid);

b. Vastleggen positief besluit op aanvraag (artikel 3, tweede en vijfde lid);

c. Besluit verlenging termijn afwijking (artikel 3, vierde en vijfde lid);

d. Intrekken Besluit (artikel 8, tweede lid)

De initiatiefnemer wil hiermee de Eerste en Tweede Kamer een expliciete rol geven in de beoordeling van de maatregelen, omdat de afwijkingen verstrekkend kunnen zijn.³⁰

De Afdeling heeft begrip voor de motivering voor de voorgestelde parlementaire betrokkenheid, maar wijst er op dat voorhangprocedures slechts moeten worden gebruikt, indien daarvoor bijzondere redenen bestaan. Hoofdregel is dat wezenlijke keuzes worden vastgelegd in de wet in formele zin en andere (uitvoerings)kwesties in de overige regelgeving. Bij voorkeur wordt vermeden dat de vaststelling van bepaalde voorschriften aan een lagere regelgever wordt gedelegeerd en tegelijkertijd wordt vastgelegd dat het parlement bij deze regelgeving moet worden betrokken. Hierdoor vervaagt het onderscheid tussen de wet in formele zin en lagere regelgeving.³¹

De Afdeling adviseert het toepassen van het grote aantal voorhangprocedures te heroverwegen.

6. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De vice-president van de Raad van State,

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W04.16.0205/I

• In artikel 1, onder c, na “genoemd in ” invoegen: de .

• In artikel 3, vierde lid, na “ten hoogste vier jaar worden” invoegen: verlengd.

• Artikel 3, vijfde lid, bevat dezelfde voorhangprocedure als artikel 6, vierde lid. Een van deze artikelen schrappen.

• In artikel 4, tweede lid, “overleg met de gemeenteraad” vervangen door: overleg met de gemeenteraden.

• Artikel 5, derde lid, vervangen door: Onze Minister bevestigt de ontvangst van de aanvraag aan de gemeenteraad van de krimpgemeente die de aanvraag doet, aan gedeputeerde staten van de provincie waarin de krimpgemeente gelegen is en aan het college van burgemeester en wethouders van de aan de krimpgemeente grenzende gemeenten.

• In artikel 5, vijfde lid, na “waarop Onze Minister de “ invoegen: gemeenteraad van de .

• In artikel 6, eerste lid, “in overleg met Onze Minister wie het aangaat” vervangen door: in overeenstemming met Onze Ministers wie het aangaat.

• In artikel 6, tweede lid, “stelt hij” vervangen door: stellen zij.

• In artikel 6, vierde lid, na “in overeenstemming “ invoegen: met .

• In artikel 9 de onderdelen “o” en “p” verletteren tot: n en o. Voorts ieder onderdeel afsluiten met een “;” en het laatste onderdeel met een “.”.

---

1. Actieplan Bevolkingsdaling, samenwerkingsafspraken voor een structurele aanpak in de krimp- en anticipeerregio’s, Den Haag, maart 2016, blz. 5.↩︎

2. Team Midterm Review Bevolkingsdaling, Grenzen aan de Krimp, oktober 2014, blz. 3.↩︎

3. Toelichting, paragraaf I.1↩︎

4. Kamerstukken II 2015/16, 31 757, nr. 89.↩︎

5. Toelichting, paragraaf 1.↩︎

6. Actieplan Bevolkingsdaling, samenwerkingsafspraken voor een structurele aanpak in de krimp- en anticipeerregio’s, Den Haag, maart 2016, blz. 13.↩︎

7. Deze lijst is opgenomen in het Actieplan Bevolkingsdaling, blz. 13.↩︎

8. Kamerstukken II 2015/16, 31 757, nr. 89, blz. 2.↩︎

9. Actieplan Bevolkingsdaling, blz. 17.↩︎

10. Toelichting, paragraaf 3.↩︎

11. Een krimpgemeente is een gemeente, genoemd in bijlage bij deze wet (artikel 1, aanhef, onder c).↩︎

12. Het voorgestelde artikel 9.↩︎

13. Het voorgestelde artikel 5.↩︎

14. Het voorgestelde artikel 4.↩︎

15. Het voorgestelde artikel 5, vierde lid.↩︎

16. Het voorgestelde artikel 8.↩︎

17. Het voorgestelde artikel 10.↩︎

18. Toelichting bij artikel 10.↩︎

19. Het voorgestelde artikel 4, tweede lid.↩︎

20. Het voorgestelde artikel 6, tweede lid.↩︎

21. Kamerstukken I 2006/07, 26 200 VI, nr. 65, D.↩︎

22. Zie in deze zin de Aanwijzingen voor de regelgeving, Ar 33a:

    In een hogere regeling wordt niet toegestaan dat daarvan bij lagere regeling wordt afgeweken.

    Het eerste lid is niet van toepassing op:

    afwijkende regelingen die bij wijze van experiment worden ingevoerd;

    afwijkende regelingen ten behoeve van noodsituaties.↩︎

23. Toelichting, paragraaf 4, onder b.↩︎

24. Het voorgestelde artikel 9.↩︎

25. Toelichting, paragraaf 2.↩︎

26. Het voorgestelde artikel 4.↩︎

27. Het voorgestelde artikel 6, eerste lid.↩︎

28. Zie ook: Kamerstukken II 2015/16, 34 041, nr. 43, bijlage, blz. 12 (voorlichting omkering bewijslast gaswinning Groningen).↩︎

29. Het voorgestelde artikel 3, eerste lid.↩︎

30. Toelichting, paragraaf 2.↩︎

31. Zie vergelijkbaar: Kamerstukken II 2010/11, 32 414, nr. 5.↩︎